梁瑜+習(xí)清+葉麗貞+劉一波+陳麗婷

摘 要：目前檢驗檢疫行政處罰實務(wù)中存在的執(zhí)法依據(jù)沖突與滯后、自由裁量權(quán)缺乏有效規(guī)制、處罰程序制度不健全、缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制等一系列問題，必然會影響檢驗檢疫執(zhí)法。

關(guān)鍵詞：檢驗 檢疫 行政執(zhí)法

出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)作為一道國門，肩負(fù)著保障出入境人員健康與安全、防止疫情疫病傳入傳出、保證進(jìn)出口商品質(zhì)量、保障國際貿(mào)易順利進(jìn)行的重任。行政處罰作檢驗檢疫機(jī)構(gòu)的行政職能之一，對于維護(hù)對外貿(mào)易有序進(jìn)行發(fā)揮著重要作用。然而目前檢驗檢疫行政處罰實務(wù)中存在的執(zhí)法依據(jù)沖突與滯后、自由裁量權(quán)缺乏有效規(guī)制、處罰程序制度不健全、缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制等一系列問題，必然會影響檢驗檢疫執(zhí)法。本文試圖從完善立法、規(guī)制自由裁權(quán)、保障程序、建立監(jiān)督追責(zé)機(jī)制方面提出對策和建議，為法治社會的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

1.理清法律依據(jù)，統(tǒng)一檢驗檢疫法律體系

理清執(zhí)法依據(jù)，全面梳理職權(quán)。面對國際貿(mào)易形勢日新月異的發(fā)展，檢驗檢疫部門要組織系統(tǒng)內(nèi)法律專業(yè)人士及職能部門的業(yè)務(wù)骨干對現(xiàn)有的檢驗檢疫行政處罰法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理，開展系統(tǒng)內(nèi)行政處罰條款修改、廢止工作，修正過時的條款，將沖突的條款規(guī)范成統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)法律空白。

根據(jù)處罰律效力等級、處罰種類、處罰行為類別，在立法層面形成統(tǒng)一的檢驗檢疫行政處罰法規(guī)。同時還應(yīng)及時將更新后的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章及有關(guān)政策等以公告的方式通過網(wǎng)站、布告欄等方式，同步向社會公示。法律是治國之重器，良法是善治之前提。目前行政部門立法實質(zhì)上是各部門利益的博弈。必須要通過公開立法程序、立法內(nèi)容，實現(xiàn)部門立法的全程透明化，既能保證公眾參與立法，又能強(qiáng)化對立法的監(jiān)督。

2.細(xì)化制度建設(shè)，規(guī)范檢驗檢疫自由裁量權(quán)

行政處罰自由裁量權(quán)的自由性、侵犯性，容易危及公民權(quán)利。鑒于檢驗檢疫行政處罰裁量空間大、適用范圍廣的特點，開展規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作、劃分統(tǒng)一的行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。在法律規(guī)定的框架內(nèi)梳理行政違法行為各種情形，根據(jù)梳理后的違法情形針對性地細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，使每一種違法行為都有對應(yīng)的處罰種類和標(biāo)準(zhǔn)。

實行案件調(diào)查與審查分離制度。要對擁有強(qiáng)大自由裁量權(quán)的行政處罰行為進(jìn)行規(guī)制，就要分解執(zhí)法職權(quán)，明確具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的權(quán)限及職權(quán)行使的程序、標(biāo)準(zhǔn)和期限。通過職能分離，形成執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部相互制約監(jiān)督體系。檢驗檢疫機(jī)構(gòu)可借鑒刑事司法領(lǐng)域偵查與審判的職能分工體制，由執(zhí)法人員負(fù)責(zé)案件的調(diào)查，行政處罰案件審理由行政處罰案件審理委員會進(jìn)行。審理委員會負(fù)責(zé)認(rèn)定案件的違法事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、適用法律是否準(zhǔn)確、辦案程序是否合法。行政處罰案件需通過集體審理，實行集體討論和民主集中制原則，對案件的事實、證據(jù)、程序、法律適用等方面進(jìn)行全面審理決策。通過調(diào)查部口與審查部口的相互監(jiān)督制約，約束行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

檢驗檢疫部門要從思想上形成“以人為本，執(zhí)法為民”的全新理念，在通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高檢驗檢疫人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力的同時；更要提高檢驗檢疫人員職業(yè)道德水平和社會責(zé)任感。樹立行政執(zhí)法人員的責(zé)任認(rèn)識，提升執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力、親和力和專業(yè)素養(yǎng)，提升執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和專業(yè)素養(yǎng)，樹立親民、愛民和執(zhí)法為民的執(zhí)法理念。

3.完善監(jiān)督機(jī)制，加大責(zé)任追究力度

保障相對人權(quán)利，實施說明理由制度，健全聽證制度。在行政機(jī)關(guān)行使權(quán)時處罰權(quán)時，給予相對人知情權(quán)、同等充分的機(jī)會進(jìn)行陳述理由和申辯權(quán)，就能使行政相對人通過行使程序權(quán)利來保護(hù)實體權(quán)利，進(jìn)而對行政處罰權(quán)予以有效控制。一是建立包含陳述申辯權(quán)、聽證權(quán)、知悉工作人員身份權(quán)、申請回避權(quán)在內(nèi)的完整的告知制度，并告知當(dāng)事人行使權(quán)利的途徑。二是按照《政府信息公開條例》的要求，依法向社會公布行政處罰執(zhí)法依據(jù)、裁量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序和調(diào)查結(jié)果，全面建立行政處罰信息公開制度，切實保障相對人的知情權(quán)。

聽證制度作為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，對于規(guī)范行政處罰權(quán)的行使有重要意義。檢驗檢疫行政處罰設(shè)立聽證制度的立法宗旨是為相對人提供陳述申辯的權(quán)利，為實施行政處罰的機(jī)關(guān)客觀查明事實、準(zhǔn)確適用法律、做出正確的決定提供程序性保障。為了更好地維護(hù)相對人合法權(quán)益、監(jiān)督檢驗檢疫機(jī)構(gòu)依法處罰，一是要加強(qiáng)聽證筆錄的法律效力，確立“案卷排他原則”。而是從立法上對舉證、質(zhì)證、辯論規(guī)則加以完善，防止出現(xiàn)相對人僅有形式上的舉證、質(zhì)證權(quán)利。

以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督為輔為原則，建立行政處罰責(zé)任追究機(jī)制。由于行政處罰管理制度不健全，缺乏有效的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致對執(zhí)法人員疏于監(jiān)督，權(quán)力濫用。要改變檢驗檢疫行政處罰現(xiàn)狀，就要從制度建設(shè)上制定切實可行的監(jiān)督制度，形成有效的追責(zé)機(jī)制，設(shè)法分散、約束權(quán)力。檢驗檢疫部門是實行垂直管理行政機(jī)關(guān)，地方黨委、人大、政府對其監(jiān)督效力較弱，加強(qiáng)行政處罰權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督尤為重要。在內(nèi)部監(jiān)督上，通過事前、事中、事后監(jiān)督，實現(xiàn)行政處罰程序控制和分權(quán)制約。事前監(jiān)督，主要是對案源進(jìn)行監(jiān)督，重點監(jiān)督有案不接、先查后立的現(xiàn)象。對執(zhí)法權(quán)力依據(jù)合法性進(jìn)行事前審查，將不合法的處罰行為消滅在萌芽中，達(dá)到預(yù)防功能。事中監(jiān)督，主要是對立案、調(diào)查、審查、決定等程序進(jìn)行監(jiān)督。通過建立行政處罰信息化管理程序來規(guī)范執(zhí)法，實現(xiàn)程序化的監(jiān)督管理在實踐中效果顯著。事后監(jiān)督途徑有案卷調(diào)查、明察暗訪、受理當(dāng)事人投訴、舉報或行政復(fù)議申請等。事后監(jiān)督作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督制度，是事后的救濟(jì)措施。只有實行全程動態(tài)的監(jiān)督，才能使檢驗檢疫行政處罰走向規(guī)范化、程序化、法制化。在外部監(jiān)督方面，嚴(yán)格實行執(zhí)法公示制度，向社會公開法律、法規(guī)、規(guī)章、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、告知制度（告知救濟(jì)權(quán)利） 以及監(jiān)督方式投訴渠道等。