摘 要：警察總監(jiān)是南京國(guó)民政府于1931年對(duì)中央警察組織的改組，它從建立到流產(chǎn)僅數(shù)月。胡漢民被扣后引發(fā)的寧粵對(duì)峙是其設(shè)立的導(dǎo)火索，抑制奉系內(nèi)政大權(quán)是直接動(dòng)因，以警權(quán)統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)國(guó)家集權(quán)是根本原因。蔣介石需聯(lián)合奉系來(lái)抗衡粵派主導(dǎo)的反蔣聯(lián)盟，這使警察總監(jiān)走向終結(jié)。其“立”與“廢”的史實(shí)背后展示了警權(quán)統(tǒng)一與派系政爭(zhēng)的運(yùn)作及其互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：警察總監(jiān)，政治斗爭(zhēng)，警權(quán)統(tǒng)一，派系政爭(zhēng)，吳鐵城

中圖分類號(hào)K26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)0457-6241（2016）20-0049-07

作為民國(guó)政治史上并不起眼的一個(gè)小事件，1931年警察總監(jiān)的“立”與“廢”并未引起史界的任何關(guān)注。本文圍繞此事件展開(kāi)的論述，目的并不在于對(duì)其基本史實(shí)的考證，而是試圖發(fā)現(xiàn)其背后警權(quán)統(tǒng)一與派系政爭(zhēng)的歷史主題。警權(quán)統(tǒng)一與派系政爭(zhēng)在民國(guó)政治中不是孤立存在的，它提供了研究派系政爭(zhēng)的一個(gè)新的視角，兩者的運(yùn)作及其互動(dòng)均有著一個(gè)共同的歸宿，即成功實(shí)現(xiàn)南京中央政權(quán)的集權(quán)統(tǒng)治。

一、內(nèi)在的訴求：警權(quán)統(tǒng)一

1931年3月11日，國(guó)民黨中央政治會(huì)議第265次會(huì)議決議在行政院下設(shè)警察總監(jiān)，掌理全國(guó)警政，特任吳鐵城為警察總監(jiān)；①13日，經(jīng)第14次國(guó)民政府會(huì)議討論，形成正式?jīng)Q議。②16日，國(guó)民政府發(fā)布第154號(hào)訓(xùn)令，全文如下：

令立法院，為令遵事，查警政良窳，攸關(guān)治績(jī)，貴有完善組織，統(tǒng)一規(guī)劃，庶幾政令推行，可無(wú)迂回岐出之虞，訓(xùn)練編配，得收整齊劃一之效?，F(xiàn)在我國(guó)警察制度，內(nèi)外組織未充，當(dāng)茲訓(xùn)政時(shí)期，舉凡清查戶口，辦理自治諸端，有待于警務(wù)機(jī)關(guān)之努力協(xié)助者至多，自應(yīng)及時(shí)改制，用明統(tǒng)系，特于行政院之下，設(shè)一警察總監(jiān)，使掌理全國(guó)警政，自首都警察廳以及各省市公安機(jī)關(guān)，兼受其指揮監(jiān)督，應(yīng)由該院本此原則，擬具組織章制，修正關(guān)系法規(guī)以利施行，案經(jīng)中央政治會(huì)議第二六五次會(huì)議決議通過(guò)，函交到府，除分行行政院外，合行抄發(fā)原件，令仰該院遵照辦理此令。國(guó)民政府指令。③

27日，立法院法制、軍事兩委員會(huì)第15次聯(lián)席會(huì)議決議起草警察總監(jiān)組織章制并修正相關(guān)法規(guī)；次月10日，兩委會(huì)確定召集人與起草人，正式啟動(dòng)起草與修訂工作。設(shè)置警察總監(jiān)主要是蔣介石的個(gè)人意圖，其內(nèi)在原因在于警察組織的渙散與警權(quán)的分散狀態(tài)不利于南京國(guó)民政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一。

蔣介石深諳警察的重要作用，他經(jīng)常親臨各警察機(jī)關(guān)與警察學(xué)校作訓(xùn)話。早在1928年2月，蔣第一次下野后正式復(fù)職的當(dāng)月，就來(lái)到首都公安局，表?yè)P(yáng)了南京警察在效忠黨國(guó)上表現(xiàn)出的堅(jiān)定，并訓(xùn)話稱：

警察在國(guó)家的地位，比軍隊(duì)還重要，軍隊(duì)只是對(duì)外，在國(guó)防上保護(hù)國(guó)家，警察都是對(duì)內(nèi)，要在國(guó)內(nèi)維持秩序，保護(hù)百姓的生命安全。①

“攘外惟軍、安內(nèi)惟警”是蔣對(duì)警察重要性的一貫認(rèn)知。他還直接指令警政的改革。1928年11月，視察各省軍政的蔣在江蘇新浦師次之時(shí)，看到“地方警務(wù)改由業(yè)務(wù)叢脞之民政廳直接統(tǒng)轄，實(shí)難兼顧，地方治安有日漸廢弛之趨勢(shì)”，即致電文官長(zhǎng)古應(yīng)芬，提出“各縣警察應(yīng)統(tǒng)歸各該省警務(wù)處整頓訓(xùn)練，其已有警務(wù)處者，仍舊保留，無(wú)者應(yīng)即設(shè)立”，并責(zé)由內(nèi)政部擇薦各省警務(wù)處長(zhǎng)人選。②同月，蔣又致電行政院長(zhǎng)譚延闿：

各地警察由民政廳管轄似欠妥善，主仍恢復(fù)舊日各省警務(wù)處，俾專責(zé)成。③

蔣對(duì)警察作用的深刻認(rèn)知與對(duì)警政的直接關(guān)注，無(wú)形中推動(dòng)警政建設(shè)成為國(guó)民政府的重要任務(wù)，也促使警政建設(shè)擺在了內(nèi)務(wù)行政的關(guān)鍵位置。

1928年2月，《內(nèi)政部組織法》頒行，改北洋時(shí)期的內(nèi)務(wù)部為內(nèi)政部，下設(shè)警政司，具體掌理全國(guó)警政。④10月3日，內(nèi)政部公布《各級(jí)公安局編制大綱》，一律廢除北洋政府遺留的警察機(jī)構(gòu)，“各省會(huì)、各特別市、各市、各縣應(yīng)設(shè)公安局”。⑤首都警察組織也經(jīng)數(shù)度更名并調(diào)整隸屬關(guān)系，次年10月23日，《首都警察廳組織法》公布，首都公安局改為首都警察廳，直隸于內(nèi)政部。針對(duì)各省警政，蔣介石親令內(nèi)政部，恢復(fù)國(guó)民革命以來(lái)相繼裁廢的各省警務(wù)處。1929年6月27日，《省警務(wù)處組織法》公布，通令各省一律遵行。

初建的南京政府針對(duì)警察組織自上而下的改組，形式上看，成效很明顯，但從實(shí)質(zhì)上觀察，依然存在兩個(gè)主要問(wèn)題。

一是警察組織架構(gòu)偏低。各省、市、縣警察組織已作較大調(diào)整，但作為統(tǒng)攬全國(guó)警務(wù)的最高警察機(jī)構(gòu)，警政司級(jí)別偏低、職權(quán)有限，這種底大頭小的架構(gòu)使中央難以領(lǐng)銜地方。不單如此，中央警察組織對(duì)各省警察機(jī)關(guān)形成縱深影響。與中央對(duì)應(yīng)，省最高警察機(jī)關(guān)警務(wù)處下設(shè)于省民政廳，與北洋時(shí)期直隸省政府相比，行政效力不可同日而語(yǔ)。以致相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，全國(guó)警官銓敘普遍等級(jí)偏低、薪俸待遇與普通行政官員相差不少。

二是法令變通執(zhí)行。警察組織法令多重新厘定，從立法來(lái)講已經(jīng)較為完備，但在執(zhí)行環(huán)節(jié)，各地因特殊情形紛紛請(qǐng)求變通辦理。如《省警務(wù)處組織法》頒布后：

河南遵令設(shè)置，但旋即裁撤。東北方面，仍沿從前舊制，以警務(wù)處直隸于省政府，對(duì)于新制，請(qǐng)求緩行。而鄂贛等省，則以經(jīng)費(fèi)支絀，相繼呈請(qǐng)緩設(shè)。⑥

鑒于這種情勢(shì)，1930年11月，內(nèi)政部作出妥協(xié)，通令“設(shè)立警務(wù)處必要之省，應(yīng)歸民政廳直轄，其未經(jīng)設(shè)立者從緩設(shè)”。⑦由此，各省依據(jù)地方情形，各自為政。如山西、察哈爾、綏遠(yuǎn)等省設(shè)置全省公安管理處或公安管理局；東北各省設(shè)置警務(wù)處，直隸于省政府；江蘇、浙江等省設(shè)置保安處，地位與民政廳平行。⑧《省警務(wù)處組織法》的法律效力幾乎蕩然無(wú)存。市縣警察組織亦同，《各級(jí)公安局編制大綱》頒布實(shí)施后，一些經(jīng)濟(jì)困難，稅收較少的縣政府為節(jié)省經(jīng)費(fèi)，未設(shè)縣公安局，而改設(shè)公安科。新疆等省區(qū)地處邊陲：

財(cái)政艱窘，警察未能辦理完善，機(jī)關(guān)亦未能普遍設(shè)置，僅于省會(huì)設(shè)置公安局一處，各縣均設(shè)置警兵，未設(shè)公安局。⑨

如此，各級(jí)各地警察組織隸屬不一、名稱多樣、樣式不等，縱向無(wú)法指揮，橫向難以互通。對(duì)此，有人向中央政府表達(dá)失望之情：“上下組織不相聯(lián)系，則機(jī)關(guān)麻木，運(yùn)用何從。雖有政令，安所施耶？”⑩

這兩個(gè)問(wèn)題呈現(xiàn)了“中央警察機(jī)構(gòu)職權(quán)狹小，無(wú)力領(lǐng)導(dǎo)地方警政；地方警政不一，無(wú)以接受中央統(tǒng)一指揮”的表象，而它實(shí)質(zhì)上反映了內(nèi)在的警權(quán)分散。作為承擔(dān)推行國(guó)家政令、維護(hù)社會(huì)秩序與加強(qiáng)社會(huì)管控職責(zé)的警權(quán)，是國(guó)家政權(quán)的重要內(nèi)容，它直接影響到中央對(duì)地方的控制力。南京國(guó)民政府要滿足訓(xùn)政時(shí)期加強(qiáng)政權(quán)統(tǒng)治與政治建設(shè)的需要，必須建立起高度統(tǒng)一的警權(quán)。而警權(quán)統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)，則要依賴中央警察組織的重建，擴(kuò)展其職權(quán)，增強(qiáng)其領(lǐng)導(dǎo)力。正如時(shí)任警政司司長(zhǎng)陳奉璋所說(shuō)：

在中央與地方形成一貫的系統(tǒng)，綱舉目張、精神貫徹，中央總其成，地方分其責(zé)，如身使臂，臂使指，運(yùn)用既經(jīng)敏活，成效自屬易見(jiàn)。①

二、直接的動(dòng)機(jī)：安粵抑奉

（一）安撫粵派

1931年2月28日夜，蔣介石扣押胡漢民；3月11日，國(guó)民黨中央政治會(huì)議決議在行政院下設(shè)警察總監(jiān)；當(dāng)日夜，蔣在日記中寫道：“推吳鐵城為警察總監(jiān)，以安粵籍同志之心也?！雹趶拇擞^察，為挽回胡漢民被扣事件造成的惡劣影響應(yīng)是警察總監(jiān)設(shè)立的導(dǎo)火索。但蔣為何要安撫粵派？要理解蔣的這套政治動(dòng)作，就須從胡漢民被扣后粵派的反應(yīng)說(shuō)起。

自張發(fā)奎、黃琪翔在廣東失勢(shì)后，汪派在粵已無(wú)立足之地，胡派在粵勢(shì)力最雄厚，黨政軍各界都有，其代表人物為古應(yīng)芬、鄧澤如、蕭佛成、林云陔、李文范、劉蘆隱、胡毅生（胡之胞弟）等人，都以國(guó)民黨元老自居，奉胡漢民為正統(tǒng)。③

扣留被奉為正統(tǒng)的胡漢民，粵派自然會(huì)有激烈反應(yīng)。

消息傳到廣州，軍政各界都極震動(dòng)，且大惑不解。一時(shí)謠諑繁興，紛紛揣測(cè)不一。④

繼而“大家無(wú)不怒形于色，都以行政院長(zhǎng)扣留立法院長(zhǎng)，毀法亂紀(jì)，中外所無(wú)，紛紛表示憤慨”。⑤粵派的反應(yīng)引起已大權(quán)在握的蔣的充分重視，關(guān)鍵緣由在于蔣與粵派的復(fù)雜關(guān)系與實(shí)力構(gòu)成。

蔣手握軍權(quán)與政權(quán)，但在革命過(guò)程中造就的大批粵籍黨國(guó)領(lǐng)袖的革命正統(tǒng)意識(shí)和地位仍然穩(wěn)固，在老一輩同志眼中，蔣仍被認(rèn)為是軍事的，而非政治的人物，在國(guó)民黨內(nèi)仍無(wú)法替代汪精衛(wèi)與胡漢民的領(lǐng)袖地位。⑥以廣東人為主導(dǎo)的胡派、汪派、太子派以及西山會(huì)議派等諸政治派系依然對(duì)蔣的黨權(quán)與黨統(tǒng)地位形成挑戰(zhàn)，廣東作為革命策源地的影響力不容小覷。

寧漢對(duì)峙期間與南京國(guó)民政府統(tǒng)一全國(guó)后，蔣一直借重粵籍要人協(xié)助其樹(shù)立中央威望與軍事統(tǒng)一。⑦基于這種政治現(xiàn)實(shí)與歷史淵源，面對(duì)粵的抗議，蔣不得不一改以往對(duì)異己勢(shì)力武力討伐的做法，始終主張政治解決，《大公報(bào)》對(duì)此有所解讀：

廣東與國(guó)民黨之關(guān)系最悠久最重大也！夫使單為軍事的異動(dòng)，出兵討之足已，若其事涉及幾多著名黨員，而其地又為黨的發(fā)源地之廣東，則已非僅一軍事問(wèn)題，而為黨內(nèi)重大之政治問(wèn)題，非僅兵力所能解決者矣，不能不希望現(xiàn)在黨國(guó)負(fù)責(zé)諸公，務(wù)須由黨的方面設(shè)法解決政治上之糾紛，勿竟因此失去許多著名粵籍黨員，以自弱其歷史的基礎(chǔ)。⑧

蔣以警察總監(jiān)職賦予吳鐵城，目的在于拉攏與安撫。吳鐵城，生長(zhǎng)于江西九江，但其祖籍為廣東香山，北伐前后又長(zhǎng)期履職廣東，與粵派尤其是孫科淵源頗深。極重地域因素的蔣并未將吳納入嫡系，而更多地將其劃歸粵派陣營(yíng)。⑨但不同于其他粵派人物的是，吳長(zhǎng)期履職中央，尤其在東北易幟與中原大戰(zhàn)期間，吳的功績(jī)可說(shuō)是“說(shuō)張歸蔣易旌旗，三寸曾擋百萬(wàn)師”，①為蔣中央政權(quán)的統(tǒng)一屢建奇功，蔣對(duì)其外交才能極為欣賞。這種兩面關(guān)系與特殊才能，正為蔣試圖緩和寧粵的緊張關(guān)系所倚重，便一面以高職賦予粵派色彩濃厚的吳，試圖安撫其他粵人的對(duì)抗心理；一面則可繼續(xù)發(fā)揮其外交才能，“既以和平統(tǒng)一，謀東北之歸附，復(fù)以和平統(tǒng)一，作寧粵之調(diào)?！薄＂?/p>

蔣用警察總監(jiān)向粵派表達(dá)了一種態(tài)度：對(duì)胡漢民的扣押，只是一種對(duì)待個(gè)人的行為，并不表示對(duì)粵派的整體打壓，相反，仍要重用粵派人士，以示繼續(xù)友好與合作。在派系政爭(zhēng)中用高官來(lái)俘獲人心是蔣慣用的手段，只是警察總監(jiān)這個(gè)官職并不帶有必然性，其他官位也能達(dá)到同樣的目的。從這個(gè)角度說(shuō)，用警察總監(jiān)來(lái)安撫粵派僅是偶然之舉。然而，作為事件的主角，吳鐵城具有粵派與警政的雙重背景，③讓其任警察總監(jiān)比任其他高官更能掩藏其真實(shí)的意圖。

（二）瓦解奉系權(quán)力

除寧粵之爭(zhēng)外，警察總監(jiān)的設(shè)立還存在另一個(gè)直接動(dòng)因，即蔣對(duì)奉系的權(quán)力瓦解。

蔣對(duì)奉系權(quán)力的牽制由來(lái)已久。吳鐵城于1930年4月接替晉系樊象離為內(nèi)政部政務(wù)次長(zhǎng)，后續(xù)吳被任命各項(xiàng)職務(wù)，但均未卸任次長(zhǎng)職。直至1931年12月30日劉尚清辭去內(nèi)政部長(zhǎng)，吳才緊跟辭去次長(zhǎng)。④這是蔣有意利用吳限制劉獨(dú)攬內(nèi)政權(quán)的舉措。不止于此，蔣對(duì)奉系一向采取明面授權(quán)、實(shí)則限權(quán)的多種手段，比如在蔣授予奉系政治權(quán)力這個(gè)問(wèn)題上，表現(xiàn)尤其明顯。1930年11月初，蔣改組行政院，自任院長(zhǎng)，為表達(dá)對(duì)奉系在中原大戰(zhàn)中入關(guān)舉動(dòng)的感激之意，遂邀請(qǐng)奉系派遣人員入中樞任職。蔣本答應(yīng)向其提供四個(gè)部長(zhǎng)職務(wù)，而結(jié)果只任劉尚清為內(nèi)政部長(zhǎng)，成為各部部長(zhǎng)中唯一的東北人。⑤盡管有種種限制，奉系在中原大戰(zhàn)之后仍然在全國(guó)享有舉足輕重的特殊地位。張學(xué)良任陸海空軍副司令后，負(fù)責(zé)節(jié)制遼、吉、黑、晉、察、熱、綏、冀八省軍隊(duì)，北平、天津、青島三市及河北、察哈爾兩省劃歸張學(xué)良管轄，一批東北人物也被委以重任，如王樹(shù)翰被選為國(guó)府委員，張景惠被任為軍事參議院院長(zhǎng)，劉翼飛被任為察哈爾省主席，鮑文樾被任為參謀次長(zhǎng)。⑥劉尚清就職內(nèi)政部長(zhǎng)后，免去晉系侯守常北平警官高等學(xué)校校長(zhǎng)職務(wù)，令奉系要人北平市公安局局長(zhǎng)鮑毓麟兼北平警官高等學(xué)校校長(zhǎng)。⑦此舉意味著奉系在把持華北控制權(quán)外，還掌控了內(nèi)政大權(quán)及警察教育權(quán)，有控制全國(guó)警政的可能。這對(duì)于蔣的南京政權(quán)是個(gè)重要的威脅，蔣顯然無(wú)法容忍這種情形的長(zhǎng)期存在，急欲分化瓦解這種權(quán)力構(gòu)成。警察總監(jiān)便是完成這項(xiàng)任務(wù)的一個(gè)隱秘良計(jì)。

民國(guó)以來(lái)，關(guān)于警察官吏之任用，向來(lái)與一般官吏采同一之制，有特任、簡(jiǎn)任、薦任、委任之分，特任警察官之任命，取信任主義，不限定資格，以期政治上容易選得非常之人才。⑧

且特任在銓敘上基本為正部級(jí)以上高官，吳鐵城的特任身份意味著警察總監(jiān)權(quán)位的非同尋常。同時(shí)，中央政治會(huì)議明確決議，“行政院下，設(shè)一警察總監(jiān)，使掌理全國(guó)警政，首都警察廳移歸管轄，各省市公安機(jī)關(guān)兼受其指揮監(jiān)督”，⑨無(wú)論是人選還是職權(quán)，均代表著警察總監(jiān)將會(huì)與既有的內(nèi)政部展開(kāi)一場(chǎng)權(quán)力的角逐。警政司將被架空，內(nèi)政權(quán)將被拆散，這場(chǎng)權(quán)力分割的游戲能對(duì)奉系權(quán)力體系形成嚴(yán)重打壓。利用具有豐富警政經(jīng)驗(yàn)的吳鐵城擔(dān)任此職，還能減少外界關(guān)于權(quán)力之爭(zhēng)的猜測(cè)與非議，避免蔣奉雙方公開(kāi)的對(duì)抗。

各項(xiàng)內(nèi)政的執(zhí)行均離不開(kāi)警政，控制了警權(quán)就遏制住了內(nèi)政的命脈。以警察總監(jiān)為名，將警政從內(nèi)政中抽離，重組由蔣控制的新的更加統(tǒng)一、有力的警權(quán)，就能實(shí)現(xiàn)其對(duì)奉系內(nèi)政權(quán)力的大幅擠壓，讓其有虛名而無(wú)實(shí)權(quán)。在蔣的權(quán)力斗爭(zhēng)策略中，警權(quán)成為派系政爭(zhēng)的又一手段，發(fā)揮著雙重效用。一方面，警權(quán)具有自帶的職能作用，利用中央警察組織的重組來(lái)實(shí)現(xiàn)警權(quán)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)自上而下地推行國(guó)家政令與強(qiáng)化社會(huì)管控的作用，這是警權(quán)統(tǒng)一對(duì)政權(quán)的直接作用；另一方面，讓警權(quán)發(fā)揮附帶的政治作用，利用警察官位的調(diào)整與職權(quán)的增減來(lái)安撫敵人和打壓對(duì)手，最大化中央政權(quán)的利益，這是警權(quán)統(tǒng)一對(duì)于政權(quán)的間接價(jià)值。警權(quán)統(tǒng)一與派系政爭(zhēng)的作用不是單向的。客觀地看，為滿足派系政爭(zhēng)的需要，才設(shè)置了警察總監(jiān)，從而成就警權(quán)的統(tǒng)一，兩者是一種互動(dòng)作用。但由蔣意欲的互動(dòng)僅是一種構(gòu)想，還是能成為現(xiàn)實(shí)，還需依賴各方的反饋。

三、政爭(zhēng)勝于警權(quán)：聯(lián)奉抗粵

警察總監(jiān)按法定程序進(jìn)行之時(shí)，1931年6月23日，吳鐵城突然向記者宣布：“警察總監(jiān)事，組織條例尚未送達(dá)立法院，成立尚無(wú)期?！雹俸罄m(xù)再無(wú)任何消息。直至8月31日，吳鐵城被任命為僑務(wù)委員，標(biāo)志著警察總監(jiān)的完全終結(jié)。②此種意外結(jié)局，主要源于各方對(duì)自身利益的綜合考量，其中夾雜著警權(quán)與政權(quán)的互動(dòng)。

（一）粵、奉雙方的抗?fàn)?/p>

當(dāng)時(shí)以蔣為首的南京中央政權(quán)與其他派系主要存在兩種利益與矛盾格局：一是在中央層面蔣面臨的最大對(duì)手是粵派，雙方圍繞中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)展開(kāi)斗爭(zhēng)；一是以奉系為代表的地方派系，他們與蔣爭(zhēng)奪的是地區(qū)與部門利益。兩種格局的參與者對(duì)待蔣的政治舉動(dòng)，反應(yīng)是不同的。

扣押胡漢民后，蔣籠絡(luò)粵派要人，希望他們?nèi)韵窨哿衾顫?jì)深時(shí)一樣，繼續(xù)效忠中央，但粵派根本無(wú)視蔣精心設(shè)計(jì)的各種手段，極力與蔣進(jìn)行對(duì)抗。在口誅筆伐的同時(shí)，粵派不斷四出活動(dòng)，聯(lián)絡(luò)各派反蔣勢(shì)力，推鄒魯“北上和閻、馮及北方諸部聯(lián)絡(luò)”，并取得北方勢(shì)力的積極回應(yīng)。1931年5月3日，陳濟(jì)棠率領(lǐng)第八路軍全體將領(lǐng)通電反蔣。連一向擁護(hù)中央統(tǒng)一的陳銘樞也表示：

我對(duì)蔣獨(dú)裁不滿，以及對(duì)胡、李之愛(ài)重，并不下于其他軍政人員。③

盡管陳銘樞此時(shí)依然通電擁護(hù)中央統(tǒng)一，但其動(dòng)機(jī)并不因?yàn)槭Y主動(dòng)示好，而更多來(lái)自其原有的政治見(jiàn)解與對(duì)時(shí)局的認(rèn)知：

但以中央扣留一兩位大員，就要興師動(dòng)眾、分裂對(duì)立，這種想法在我腦子里是不存在的。④

隨后，以粵派主導(dǎo)的各方反蔣勢(shì)力空前團(tuán)結(jié)，迅速集結(jié)形成政治與軍事同盟，在廣州成立非常會(huì)議，全面挑戰(zhàn)南京國(guó)民政府的中央權(quán)威，形成寧粵對(duì)峙。

奉系則表現(xiàn)出了另一種對(duì)抗的方式。面對(duì)內(nèi)政權(quán)力遭受的侵蝕，劉尚清等人積極予以抗?fàn)?。設(shè)立警察總監(jiān)的決議剛剛通過(guò)，劉即向蔣遞交簽呈，表示對(duì)警察總監(jiān)的抵制。⑤無(wú)論是國(guó)民政府設(shè)置警察總監(jiān)的訓(xùn)令還是劉反對(duì)的簽呈，表面上均是從警政科學(xué)化的角度展開(kāi)的論述。蔣試圖以警察總監(jiān)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)警政，以此確保中央政令的有效推行，這是利用警權(quán)統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一之策。劉提出意見(jiàn)是對(duì)中央和地方的警權(quán)進(jìn)行重新劃分：在中央層面，行政警察、外事警察、警察教育各項(xiàng)職權(quán)屬警察總監(jiān)，其余戶籍登記、民團(tuán)、圖書版權(quán)之登記保障及出版物檢查、社會(huì)團(tuán)體立案各項(xiàng)歸警政司職掌；針對(duì)地方，仍由民政機(jī)關(guān)充分指揮警察權(quán)。按此規(guī)劃，警權(quán)將在中央與地方出現(xiàn)上下分離、各類警種彼此割裂的狀況，這顯然與警權(quán)統(tǒng)一之意背道而馳。用分裂抵制統(tǒng)一，實(shí)際上是用警政科學(xué)化的表面理由闡釋事實(shí)上的權(quán)力之爭(zhēng)。警權(quán)成為雙方政爭(zhēng)的憑借與掩飾。見(jiàn)此簽呈，蔣未作明確表態(tài)，而批交立法院商議。

同時(shí)，劉尚清開(kāi)始強(qiáng)化內(nèi)政部對(duì)全國(guó)警政的領(lǐng)導(dǎo)，陸續(xù)推出多項(xiàng)警政改革舉措。1931年5月，劉向行政院呈《提出國(guó)民會(huì)議內(nèi)政工作總報(bào)告》，提出辦理警衛(wèi)⑥的各項(xiàng)舉措，包括改善公安制度與興辦警察教育，并積極加快清鄉(xiāng)法律制度建設(shè)與清鄉(xiāng)實(shí)踐工作；①25日，行政院令準(zhǔn)內(nèi)政部擬訂《各縣區(qū)公所與公安分局劃定事權(quán)辦法》并通行各省知照；②6月16日，內(nèi)政部公布施行《各縣區(qū)公所與公安分局劃定事權(quán)辦法》；③27日，內(nèi)政部、實(shí)業(yè)部會(huì)同公布《漁業(yè)警察規(guī)程》；④8月6日，劉簽發(fā)《全國(guó)航空警察訓(xùn)練辦法》。⑤各地各口的警政建設(shè)如火如荼地展開(kāi)。

（二）蔣介石與吳鐵城的權(quán)衡

面對(duì)雙方的爭(zhēng)執(zhí)，立法院與行政院最終將警察總監(jiān)組織章制議案擱置，不再起草與審議，“吳鐵城僅得一紙?zhí)厝螤疃选薄＂薅鴮?duì)于劉的抵制，蔣不作正面回應(yīng)，只是轉(zhuǎn)交立法院任其擱置。但其背后蔣應(yīng)有更深層的考慮。

寧粵對(duì)峙的嚴(yán)峻形勢(shì)，與北方不穩(wěn)的政局，讓蔣一度極為緊張。在中央政權(quán)受威脅的情形下，對(duì)于以警權(quán)體現(xiàn)出的內(nèi)政權(quán)爭(zhēng)奪自當(dāng)退居幕后。要穩(wěn)定北方局勢(shì)，離不開(kāi)奉系的鼎力支持。趁張學(xué)良赴京出席國(guó)民會(huì)議的機(jī)會(huì)，蔣繼續(xù)采取手段予以拉攏，只能暫時(shí)忽略對(duì)警權(quán)的爭(zhēng)奪。⑦聯(lián)奉抗粵必須成為此時(shí)的主導(dǎo)戰(zhàn)略，在此情勢(shì)下警察總監(jiān)不得不任其擱置，以致最終放棄。

吳鐵城的曖昧態(tài)度也是警察總監(jiān)擱淺的一個(gè)緣由。立法院將其擱置不議，如吳能多方活動(dòng)，積極運(yùn)作，或許能夠推動(dòng)此事繼續(xù)運(yùn)行。然而，考察吳當(dāng)時(shí)的公開(kāi)談話、活動(dòng)軌跡與所處的歷史情形，發(fā)現(xiàn)吳并未為此多作努力。

1931年3月16日，吳接受記者采訪談及何時(shí)就職警察總監(jiān)時(shí)表示：

中央以軍事告終，訓(xùn)政開(kāi)始，此后軍備完全為國(guó)防而設(shè)。警察為和平軍人，維持地方責(zé)任應(yīng)屬之于警察……中央有見(jiàn)于此，早有設(shè)置警察總監(jiān)以掌管全國(guó)警察之意……余以前在粵雖辦理警政有年，惟責(zé)任輕重今昔懸殊，能力薄弱，如余者恐難勝此艱巨。且余視察任務(wù)未完，警察總監(jiān)部組織法尚在擬議中，就職事一時(shí)尚談不到也。⑧

起初吳對(duì)設(shè)警察總監(jiān)并不反感，但暫不就職的理由與后續(xù)的公開(kāi)活動(dòng)卻反映了他內(nèi)心的糾結(jié)。4月1日晨，抵吉林留三日；5日到哈爾濱；8日赴齊哈爾；12日返沈陽(yáng)；15日到北平稍留赴熱河、察哈爾為劉翼飛補(bǔ)行監(jiān)誓就職。⑨直至4月17日吳向記者表示：

本人則于國(guó)民會(huì)議前偕張學(xué)良返京，警察總監(jiān)部因組織法尚未制定，須本人回京請(qǐng)示后始能籌備。⑩

警察總監(jiān)受阻之后，吳仍一直停留東北活動(dòng)他事，直至國(guó)民會(huì)議即將召開(kāi)才于4月29日抵京。{11}

在這過(guò)程中，寧粵的對(duì)抗形勢(shì)甚至促使吳產(chǎn)生了反蔣的念頭。據(jù)當(dāng)時(shí)在上海秘密拉攏反蔣人士、擔(dān)任“非常會(huì)議”秘書的周一志回憶：

吳鐵城看到非常會(huì)議氣勢(shì)很好，又不滿蔣沒(méi)有給他做大官，暗中同我們不時(shí)接頭，答應(yīng)秘密就廣東派他的國(guó)府委員職，俟軍事行動(dòng)一起，他就以非常會(huì)議代表身份再去東北，拉張學(xué)良加入倒蔣。

后來(lái)由于陳銘樞從日本秘密返京同蔣商議合作，致使兩廣出兵計(jì)議遭受很大困難，吳才取消他的預(yù)定計(jì)劃。{12}可見(jiàn)，警察總監(jiān)職在吳的眼里是可有可無(wú)的。大勢(shì)面前，某些利益寧可放棄不可輕拾。

吳的心態(tài)與計(jì)議，來(lái)源于其對(duì)時(shí)局進(jìn)行的觀察。如積極接受蔣的任命，表明其擁護(hù)南京中央，必然獲罪于粵方。劉尚清曾致信于吳，表達(dá)對(duì)警察總監(jiān)的不滿態(tài)度，如吳采取積極姿態(tài)，勢(shì)必又得罪奉系。①吳在東北期間與劉政見(jiàn)一致、私交甚好，②劉又于東北易幟與中原大戰(zhàn)奉方出兵入關(guān)之前始終主張擁護(hù)南京中央，對(duì)吳在東北事上的成就是有功的。③吳不忍輕易破壞這層關(guān)系。況且吳以“交歡各階層人士、調(diào)和各方的外交人才”④著稱，得罪雙方顯然不符他的經(jīng)世哲學(xué)。

蔣精心構(gòu)想的政治策略，即欲通過(guò)警權(quán)統(tǒng)一達(dá)到派系政爭(zhēng)的目的終歸未能實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)時(shí)的政情下，奉系軍事力量的迫切性、必要性高于對(duì)其內(nèi)政權(quán)的剝奪。軍事能否聯(lián)合關(guān)系到政權(quán)的生死存亡，而以警權(quán)為組成要素的內(nèi)政權(quán)關(guān)系的是政權(quán)的好壞問(wèn)題。在有無(wú)與好壞之間，蔣優(yōu)先選擇了前者。

警察總監(jiān)不僅是個(gè)警察組織變遷的小問(wèn)題，通過(guò)敘述其“立”與“廢”背后的故事，可以發(fā)現(xiàn)，它實(shí)際關(guān)涉到權(quán)力的政治角逐。作為近代史上中央警察組織的一次重大調(diào)整，警察總監(jiān)的設(shè)立本該引領(lǐng)一場(chǎng)曠世的警政改革，推動(dòng)南京中央政權(quán)實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一，但其過(guò)早的夭折表明了警權(quán)統(tǒng)一在南京國(guó)民政府建立初期作為警政改革舉措的失敗，也意味著作為政爭(zhēng)策略的失效。在南京國(guó)民政府初期，警權(quán)在派系政爭(zhēng)背景下被分割或整合來(lái)打壓對(duì)手，結(jié)局是警權(quán)繼續(xù)分散，這直接影響到整個(gè)近代警政的發(fā)展，警權(quán)統(tǒng)一在中國(guó)近代也再未真正實(shí)現(xiàn)過(guò)。后續(xù)在由誰(shuí)來(lái)把持最高警政大權(quán)的問(wèn)題上，蔣介石始終進(jìn)行著細(xì)心思量，利用警察力量，尤其是軍、警、憲、特相結(jié)合進(jìn)行黨派斗爭(zhēng)與派系打壓一直是蔣常用且行之有效的政治手段。

【作者簡(jiǎn)介】詹林，四川大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生，中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院講師，主要從事中國(guó)近代警察史的教學(xué)與研究。

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