楊 亮 陳波平

·宏 觀 經 濟·

建設循環(huán)城市，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

楊 亮 陳波平

中國的城市和城市化發(fā)展正面臨著嚴峻的環(huán)境壓力，轉型發(fā)展勢在必行。國際社會的探索表明，可持續(xù)的城市發(fā)展不僅要減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，還要進一步追求促進生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展，即建設循環(huán)城市。循環(huán)城市理念超越傳統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展模式，涵蓋廣泛的制度、金融、經濟、技術創(chuàng)新，旨在創(chuàng)造宜居、健康、參與性和服務性的城市。它還意味著必須提升城市的能源和資源自給率，改善城市的生態(tài)環(huán)境以及氣候適應能力。循環(huán)城市也反應了中國的“新常態(tài)”社會經濟發(fā)展模式，是以人為本、中速發(fā)展、鼓勵創(chuàng)新、擴大內需等有益于環(huán)境保護的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展策略。循環(huán)城市的建設要求決策層有長期的視野、強烈的政治決心和高效的領導能力，同時鼓勵所有的利益相關者協同合作，充分利用公眾參與，推動合理的規(guī)劃和發(fā)展，并加快整個轉型過程。

循環(huán)城市 資源循環(huán)再生 新型城鎮(zhèn)化 海綿城市

陳波平，世界未來委員會中國項目總監(jiān)。

一、循環(huán)城市理念

(一)國際背景

全球50%以上的人口居住在城市；到2030年，近60%的世界人口，即約50億人將聚居在城鎮(zhèn)地區(qū)。作為商業(yè)、文化、科技、生產生活、社會發(fā)展的樞紐，城市在帶給人們空前豐富的物質和精神財富的同時，也產生了前所未有的挑戰(zhàn)。快速的城市化導致了人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、資源緊缺、貧富差距、文化沖突等日益嚴峻的城市問題?？沙掷m(xù)的城市繁榮與發(fā)展已成為21世紀全球社會面臨的最緊迫挑戰(zhàn)。因此，國際社會越來越多地致力于倡導新型可持續(xù)的發(fā)展，并賦予城市在這一轉型過程中以引領作用。2015年9月，聯合國大會批準了17個可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)。這一政府間協議的第11個具體目標，也被稱為城市SDG，特別強調了“使城市和人類居住區(qū)具有包容性、安全、有恢復能力和可持續(xù)”。

繼聯合國發(fā)布可持續(xù)發(fā)展目標之后，2016年10月在厄瓜多爾首都基多(Quito)舉行了聯合國全球峰會—人居Ⅲ會議。在這次會議上近200個聯合國成員國共聚一堂，共同發(fā)布了一個“新城市議程”。該議程提供了一個協議性的、不具約束力的準則和策略，為未來20年全球城市居住區(qū)的發(fā)展提供指導。該文件預計將協助各國政府制定明確的指南，支持構建國家和地方層面的發(fā)展政策框架，以應對城市化挑戰(zhàn)。

當前，全球許多城市在以前所未有的規(guī)模消耗和浪費著各種資源，也正在遭受著水污染和空氣污染等諸多嚴峻的環(huán)境威脅，很明顯，維持現在的發(fā)展模式是不行的。無論是新城市的規(guī)劃管理還是舊城區(qū)的更新改造，其現有發(fā)展模式都需要進行深刻的轉變。城市可持續(xù)發(fā)展目標的批準以及全球新城市議程將毫無疑問地為世界各地的城市帶來廣泛的發(fā)展機會。這意味著要超出傳統(tǒng)上的可持續(xù)性概念，建設循環(huán)再生型城市，即不再把重點放在維持城市的資源環(huán)境系統(tǒng)運行，而是強調促進城市生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)再生，真正滿足城市發(fā)展和環(huán)境改善同步的要求。

(二)循環(huán)城市的基本理念與目標要求

循環(huán)城市可以被定義為：能夠循環(huán)利用資源并持續(xù)地恢復和改善其與所依賴的生態(tài)系統(tǒng)之間的關系的城市。具體來說，循環(huán)城市就是要重建城市與自然之間的循環(huán)與互動關系。循環(huán)城市發(fā)展理念使城市從線性的“消耗資源—破壞生態(tài)”的系統(tǒng)轉型為與周圍生態(tài)環(huán)境互惠共生的系統(tǒng)(圖1)。傳統(tǒng)的可持續(xù)理念要求盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，而循環(huán)再生理念則追求促進生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。在循環(huán)城市系統(tǒng)中，城市不僅消耗資源而且還能夠自我生產資源以及再利用所產生的廢棄物。

圖1 循環(huán)城市概念

循環(huán)城市的發(fā)展包含三種基本的循環(huán)特點(圖2)。

1.資源循環(huán)利用

高效化：減少資源消耗，要求大力提高資源利用效率，從源頭上減少消耗，節(jié)約資源使用量。循環(huán)化：向垃圾要資源，要求大力提升垃圾回收、處理和再利用率。服務化：提倡功能性超越所有權的理念，要求注重資源的實用性，將資源配置在最能發(fā)揮其功效的地方，而不是低效或閑置于擁有者手中。

2.生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)再生

城市是生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)再生的中心：激勵城市扮演資源—經濟—社會—環(huán)境系統(tǒng)循環(huán)發(fā)展的引領者和推動者。城市是生產系統(tǒng)的樞紐：將城市從單純的資源消費者轉變?yōu)橥瑫r也是自然資源生產者。城市是決策管理的領導者：推動分散化管理和相關的政策支持，鼓勵基層組織或個人積極參與循環(huán)發(fā)展實踐。

3.城市空間再利用

緊湊結構：更新升級現有的布局而不是大規(guī)模擴張，利用高效緊湊的規(guī)劃設計提升城市空間利用效率。以人為本：建設包容性、安全性、韌性和可持續(xù)性的城市社區(qū)，以居民生產生活總體方便舒適為核心。綠化空間：鼓勵推行綠色建筑發(fā)展，充分考慮綠化區(qū)域的規(guī)劃建設。

循環(huán)再生愿景的核心在于建立和促進城市與其周邊區(qū)域之間互惠互利的共生關系。循環(huán)城市發(fā)展就是希望模仿自然界的循環(huán)代謝系統(tǒng)，閉合城市資源循環(huán)系統(tǒng)。比如，循環(huán)城市將處理后的水重新引入到自然水系統(tǒng)中，提高對當地(周邊)糧食的需求比例，處理并提取城市污水和廢棄物中的肥料物質應用到周邊農田里，極大地降低對石油產品的依賴并加大可再生能源的使用。同時，積極探索回收再利用廢棄的資源和物質，使循環(huán)城市成為一個生產中心，促進城市與其周邊區(qū)域之間的和諧互惠發(fā)展。這些措施有助于在本地、區(qū)域以及全球范圍內增強生態(tài)系統(tǒng)的可再生能力。

二、循環(huán)城市理念符合中國新型城鎮(zhèn)化建設要求

(一)中國新型城鎮(zhèn)化要解決的問題

經濟增長和快速城市化雖然讓中國在減貧和提高人民生活水平方面受益匪淺，但同時也帶來了嚴峻的環(huán)境壓力，如空氣污染、水污染、生態(tài)退化等，對人民生活造成不利影響并危害經濟的長期繁榮穩(wěn)定。我們在充分肯定快速城鎮(zhèn)化成效的同時，也必須清醒地認識到我國城鎮(zhèn)化出現的人口城鎮(zhèn)化不徹底、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、中小城市發(fā)展機會不均等、服務業(yè)發(fā)展滯后等主要問題。

第一，城鎮(zhèn)建設比較粗放，占用土地過多，集約化程度不高。在過去二、三十年的快速擴張下，一些城市新開發(fā)地區(qū)住房、交通、市政等基礎設施粗放式蔓延，利用效率低下。而且由于大面積的土地擴張，生產發(fā)展和生活配套設施跟不上，難以形成集聚效應，也導致集約化程度不高。在嚴格保護耕地、節(jié)約集約利用土地的前提下，如何滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地的需求，提高人居環(huán)境質量，都是今后一個時期諸多城市面臨的重大挑戰(zhàn)。

第二，城鎮(zhèn)化體系不合理，越來越多的大型城市人口過于集中，甚至過分擁擠。尤其是特大城市的過度發(fā)展帶來城市的臃腫和效益下降，中小城市發(fā)展步伐緩慢，未形成較合理的城鎮(zhèn)網絡體系。大城市和小城鎮(zhèn)之間的差距過大，城市間的協調互惠體系難以建立，區(qū)域經濟基礎簿弱，城市極化效應突出，為統(tǒng)籌協調區(qū)域發(fā)展帶來困難。

第三，公共服務嚴重不足。當前很多城市仍然偏向于硬件基礎設施建設，對關系城市居民生活的社會性公共服務缺乏足夠的重視。老城區(qū)在長期的發(fā)展中雖然有比較完善的公共服務系統(tǒng)，但隨著人口的集聚，公共服務支撐能力已經嚴重不足。新城區(qū)以及郊區(qū)普遍存在著環(huán)境污染、入學困難、醫(yī)療衛(wèi)生設施缺乏、公共安全風險較大等問題。盡管大部分城市各項公共服務水平都在改善，但總體來說還處于較低水平，無法滿足生產生活需求。

鑒于城鎮(zhèn)化過程中出現的這些嚴峻挑戰(zhàn)，轉變思路，改變現狀，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中應該充分考慮建設循環(huán)再生型的城市，以建立城市與環(huán)境的共生關系。這種循環(huán)再生型城市發(fā)展也反應了一種新型的發(fā)展模式，即當前被廣泛討論的“新常態(tài)”?！靶鲁B(tài)”概念指出了當前中國發(fā)展中的實質性轉變：廉價土地資源減少，廉價勞動力減少，經濟增速下降，日趨嚴重的環(huán)境威脅，并且指出了以人為本、中速發(fā)展、鼓勵創(chuàng)新、擴大內需等有益于環(huán)境保護的發(fā)展策略，這也正是循環(huán)城市發(fā)展所提倡的。

(二)循環(huán)城市發(fā)展對新型城鎮(zhèn)化建設的作用

作為區(qū)別于以往的城鎮(zhèn)化，我國新型城鎮(zhèn)化由過去的限制外來人口進入城鎮(zhèn)向積極穩(wěn)妥地將轉移人口市民化轉變，城鎮(zhèn)建設和發(fā)展由過去的粗放式向集約化轉變，城鎮(zhèn)由過去的過分注重經營向服務市民轉變，城鎮(zhèn)政府公共服務由過去的只面向戶籍人口向覆蓋到全部常住人口轉變，最終使城鎮(zhèn)化質量明顯提高，并形成大中小城市、小城鎮(zhèn)和城市群的科學、合理的體系。在實踐中，這些轉變需要更加具體的策略予以實施，而循環(huán)城市在諸多方面都可以滿足上述新型城鎮(zhèn)化建設的要求，并能夠發(fā)揮積極的支持作用(圖3)。

圖3 循環(huán)城市在多方面符合并支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

第一，積極推進農業(yè)轉移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化。循環(huán)城市強調城市與周邊郊區(qū)在生產生活多方面緊密聯系，增加從周邊區(qū)域獲取資源來滿足發(fā)展需求，比如帶動郊區(qū)農業(yè)、城市立體農業(yè)的發(fā)展，減少從世界各地的糧食進口。循環(huán)城市還要求增加利用本地資源，致力于提高能源資源自給率，比如開發(fā)屋頂太陽能、郊區(qū)風電等等。這些對本地資源需求的增加將帶動鄉(xiāng)村人口就業(yè)，加強這種城市—周邊的緊密聯系，城鄉(xiāng)互動更加頻繁，也有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展。循環(huán)城市還鼓勵中小城市和小城鎮(zhèn)吸納農業(yè)人口，建議放寬中小城鎮(zhèn)的落戶條件。

第二，完善土地利用機制，創(chuàng)新投融資機制。循環(huán)城市要求城市空間集約型開發(fā)，以提升資源利用效率、改善交通通達性和創(chuàng)造便利的人員交流空間，這種集約型開發(fā)有利于遏制城市擴張的沖動。同時，循環(huán)城市極力提倡可再生能源利用、智能科技創(chuàng)新和投融資創(chuàng)新。循環(huán)城市建設激勵創(chuàng)新型土地、財政、投融資等政策，充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊藏的巨大內需潛力，為經濟持續(xù)健康發(fā)展提供持久強勁的動力。

第三，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，輻射帶動新農村建設。循環(huán)城市強調大中小城鎮(zhèn)的互補性協調發(fā)展，比如城市中心發(fā)展高科技和服務業(yè)，郊區(qū)開發(fā)利用新能源，農村發(fā)展新型農業(yè)等。循環(huán)城市的區(qū)域性差別化發(fā)展導向引導人口均勻有序分布，合理優(yōu)化城市體系和格局，實現以大帶小，以小促大，把大中城市和小城鎮(zhèn)連接起來共同發(fā)展。

第四，全面提升城市多功能性，尤其是服務功能。循環(huán)城市提倡在城市及郊區(qū)開發(fā)新能源，如屋頂太陽能和風電場建設，規(guī)劃城市立體農業(yè)，建設雨水公園和海綿城市等等，使城市自身成為能源、糧食、水資源的生產者，而不僅僅是消費者。同時這些新型設施和空間還可以成為市民休憩、健身以及交流互動的場所。循環(huán)城市所強調的加強垃圾處理、回收和再生利用體系也有利于建設和維護清潔健康的城市環(huán)境。

第五，健全新型城鎮(zhèn)化工作推進機制。循環(huán)城市理念旨在將城市多部門、多產業(yè)聯合在一個資源循環(huán)利用的大系統(tǒng)中，因此它非常強調協調不同行政級別之間以及城市不同部門之間的工作。過去的城鎮(zhèn)化，除了創(chuàng)新不夠、綠色不夠、共享不夠，還有協調不夠。因此，除了創(chuàng)新發(fā)展之外，循環(huán)城市提倡的多層級協調和多部門協調對于新型城鎮(zhèn)化而言具有極強的針對性。

新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，實現城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現共同富裕。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城?zhèn)成為具有較高品質的適宜人居之所。在這些方面，循環(huán)城市以城鄉(xiāng)互動、產城一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，高度契合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。

三、循環(huán)城市發(fā)展的路徑

世界各地的許多案例研究表明：循環(huán)再生的城市發(fā)展有各種各樣的好處(表1)。如何充分調動城市的積極性使其成為循環(huán)發(fā)展的實驗田與領頭羊、是我們面臨的一個挑戰(zhàn)。根據對循環(huán)城市理念的解讀，可以考慮從以下四個方面起步，部分地或部門性地進行循環(huán)城市建設試點。

續(xù)表1

續(xù)表1

表1 國內外循環(huán)城市(區(qū))案例及其發(fā)展路徑

城市領域背景發(fā)展特點關鍵路徑啟示德國法蘭克福能源：2010年87%電力來源于煤、氣、油。目標在2050年實現100%利用可再生能源(RE)；主要靠提高能源效率節(jié)約約一半的能源消耗擴張熱電聯產系統(tǒng)；大力開發(fā)風能、太陽能和生物質能。把節(jié)能增效放在首位。加拿大溫哥華能源：2015年RE已占能源消耗的32%，其中電力的90%為水電。目標在2050年實現100%利用可再生能源；電力、交通、供暖和制冷等行業(yè)逐漸采用RE；尤其在建筑行業(yè)大力降低能耗，并增加RE利用。制定合理的時間規(guī)劃，依次逐漸展開。加拿大卡爾加里水資源：100%城市污水處理，系統(tǒng)已經成熟運行中。城市廢水處理、循環(huán)再利用；污水中的有機質被提取，作為肥料還田；處理后的水排放到當地河流；沼氣用作能源燃料維持處理廠運轉。政府引導，企業(yè)牽頭，著眼于長遠利益和社會效益。丹麥卡隆堡工業(yè)：成熟的產業(yè)共生系統(tǒng)。企業(yè)之間利用彼此的副產品或廢棄物，降低運營成本；發(fā)電廠產生的熱蒸汽用于為周邊工廠供熱；水泥廠使用電廠回收的粉塵等等；城市工業(yè)系統(tǒng)年節(jié)約生產成本約一千萬美元。將企業(yè)廢棄物或副產品重新利用，開發(fā)新價值。德國漢堡能源：在城市新區(qū)開發(fā)中力推RE應用，2015年已實現50%的建筑用電來源于清潔能源。到2025年全部建筑用電將由本地RE提供；2050年供暖系統(tǒng)也將全部使用RE；對新建建筑和更新改造全部采用嚴格高標準大幅降低能耗；充分挖掘本地(易北河島嶼上)風能資源。充分挖掘和利用本地RE潛力。美國舊金山能源/電力：2010年電力來源19%是核能，24%是化石能源。目標在2050年實現100%清潔電力；在電力部門率先執(zhí)行；提高能源利用效率；增加分散式小規(guī)?？稍偕茉措娏ιa；促進水電和太陽能開發(fā)應用。將供熱和制冷系統(tǒng)電氣化，從而使用清潔電力。印度尼西亞梭羅發(fā)展規(guī)劃：分散式參與式城市規(guī)劃策略。中央政府權力下放，城市政府完全自主決定城市規(guī)劃發(fā)展；法律規(guī)定至少30%開放空間，其中至少20%要對公眾開放；城市之間以及上下級行政部門之間有效溝通協調。最大化公眾參與，充分考慮基層民眾需求。

(一)加強資源高效利用和回收再利用

循環(huán)城市發(fā)展希望模仿自然界中的循環(huán)代謝系統(tǒng)，這就需要城市發(fā)展從舊的線性代謝轉變?yōu)樾碌难h(huán)代謝。這也意味著要閉合城市資源利用系統(tǒng)，發(fā)掘城市廢棄物的價值并投入到本地其他部門的再生產中。具體來說，應努力減少資源利用量，著重提升資源利用效率，推動廢棄物回收再利用，并大力開發(fā)可再生能源。比如，推廣綠色建筑，從源頭上節(jié)約建筑材料和降低能源消耗，最大限度地減少垃圾和污染。再如，發(fā)電廠產生的廢熱可用于為周邊工廠供熱，各種工廠產生的粉塵、廢渣等可以提供給周邊的水泥廠、磚瓦廠作為原料。加強垃圾分類管理也可以很大程度上回收鋼鐵、塑料、紙張、玻璃、有機質等用于再生產，并將有機垃圾轉化為能源或者肥料。

循環(huán)城市的能源目標是100%使用可再生能源，因此要大力推廣可再生能源的開發(fā)和利用。向可再生能源轉型本身也是一種適應性措施，因為分布式可再生能源技術將實現在城市和周邊區(qū)域分散化布局能源生產企業(yè)，這能夠減少因某個能源工廠關閉(比如在洪水、技術故障或外界破壞等情況下)而影響到總體能源供應的風險。此外，相比常規(guī)發(fā)電而言，大多數可再生能源的生產需要更少的冷卻用水。

(二)促進城市與區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)物質循環(huán)

對自然資源的保護、城市資源自給能力的提升以及受損生態(tài)系統(tǒng)的恢復是循環(huán)城市的基本特征，城市能夠生產自身所需的自然資源和生態(tài)服務，從而與它所依賴的自然生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)發(fā)展。具體措施有：第一，城市的糧食供應可以由都市農業(yè)補充，包括建設立體農業(yè)工廠，鼓勵小規(guī)模分散式屋頂農業(yè)發(fā)展，促進郊區(qū)農業(yè)發(fā)展等，提升本地糧食供應能力。第二，通過區(qū)域性雨水收集存儲或通過大量城市綠地設施促進雨水下滲到地下水中以便存儲利用，建設海綿城市就是這種典型的生態(tài)型水資源開發(fā)策略。第三，循環(huán)利用水資源。城市需要一個多級聯動的水資源利用體系，以回收和再利用廢水并從中提取有價值的營養(yǎng)物質，再將處理過的水排放到河流和海洋。加拿大的卡爾加里市(Calgary)就是一個優(yōu)秀的例子(見表1)。第四，通過在城市周邊和部分城區(qū)人工植樹造林，增強樹木在城市中的生態(tài)和環(huán)境效益，并在一定程度上提供木材等原材料。第五，大量建設綠色基礎設施，如屋頂花園、園林建筑，以減少污染物、固定CO2、調蓄水量、凈化地下水源和緩解洪澇災害等等。

建設循環(huán)城市需要通過促進區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)代謝，維護城市與周邊環(huán)境的生態(tài)功能。除了糧食、水、土、綠地等生態(tài)系統(tǒng)，城市的工業(yè)、商業(yè)以及居民生活領域也應該加強探索促進生態(tài)系統(tǒng)物質循環(huán)的模式。這種城市生態(tài)系統(tǒng)自身生產能力的循環(huán)更新將引導城市與其周邊區(qū)域乃至城鄉(xiāng)之間，建立新型更緊密的互動關系。

(三)優(yōu)化城市空間結構和布局

隨著我國城市從傳統(tǒng)的擴張性布局向現代功能性布局轉變，城市空間結構的重組和優(yōu)化越來越顯示出必要性和緊迫性。推動循環(huán)城市建設正好可以借助于這個大背景，從優(yōu)化城市空間結構和布局著手。

第一，更新改造現有城區(qū)，實現土地集約化高效利用。相比較于大量擴充新建設用地而言，城市化進程的重點應該放在改造現有的城市結構和更新升級當前的布局方面，以提升城市發(fā)展密度。增加密度實際上在很多方面有好處，比如高效利用能源、資源、物質、基礎設施和交通工具等。同時，中心城區(qū)應適時抓住產業(yè)轉型升級契機，進一步挖掘潛力、整合資源、突出重點，集約發(fā)展。針對不同城市的具體情況，切入點可以是舊城改造、新區(qū)規(guī)劃、存量土地盤活、工業(yè)用地騰退、產業(yè)功能組團式集中等。

第二，劃定城市增長剛性邊界，遏制城市“攤大餅”式發(fā)展。特大城市有必要劃定增長剛性邊界，大中等城市也可以視情況劃定區(qū)段性建設邊界，以控制建設用地蔓延式增長。城鎮(zhèn)建設項目選址建設均應控制在城市增長邊界以內，以邊界內的集中建設區(qū)為未來城市主要的建設空間，這同時也會激勵集約化和高效率的空間利用形式。

第三，優(yōu)化交通設計，提高人流、物流、信息流的通達性。循環(huán)城市強調要讓城市以人為中心，增加交通通達性、交流便利性和社會包容性。實際建設中，應突出公共交通優(yōu)先的理念，優(yōu)化公交系統(tǒng)的網絡布局和換乘便利性。

第四，開展組團式、廊道化的城市布局規(guī)劃。組團式即按照功能性集約化發(fā)展的要求，優(yōu)化重組城市功能，明確各城區(qū)組團的功能定位，錯位發(fā)展，同時也疏解中心城區(qū)的壓力，打造特色城區(qū)品牌。廊道化即建設城市通風廊道、綠道、“藍網”、文化帶等系統(tǒng)，確保城市有豐富的自然通風、植被綠地、水域濕地和文化休閑區(qū)域，像血脈一樣聯通城市的各個特色組團。

四、中國循環(huán)城市發(fā)展的政策建議

雖然循環(huán)城市的理論與實踐均已取得了蓬勃發(fā)展，但迄今為止，全球尚未有一個公認的循環(huán)城市，甚至對于循環(huán)城市也沒有一個完整而清晰的概念?？v觀國內城市編制的循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃，其所依據的思維觀念、基本原理和采用的模型方法多有缺失和弊端，因此，完善循環(huán)城市的概念內涵，推動循環(huán)城市在中國的發(fā)展仍需要各個層面的協同努力。

(一)制定發(fā)展愿景，發(fā)揮引領作用

循環(huán)城市建設所面臨的最大障礙是人們無法勾勒出一個不同于現狀的未來，同時人們也缺乏對這種未來必定會實現的信心。因此，能夠設想一個不同于目前現狀的未來情景是擺脫不可持續(xù)發(fā)展桎梏的關鍵。這樣一個設想的良好生活環(huán)境就是城市發(fā)展的目標，也是指導行動的綱領。比如，美國舊金山市前市長積極參與制定全市100%可再生能源發(fā)電目標和計劃，德國法蘭克福也以100%可再生能源為發(fā)展目標。上述愿景說明，如果集中于城市優(yōu)勢領域，率先實現部分目標，則能引導長遠目標的逐步實現。具體到中國的城市，第一步就是要設立定性或定量的目標。設定目標能夠顯示并傳達政治意愿、決策勇氣、領導能力和遠見。目標的設定直接為行動提供了動力，能夠促進變革；設定目標還會激勵更多的參與者參與進來。因為，明確而直接的政策導向讓人感覺到投資的安全性，更能吸引投資者。但僅設定目標并不能確保方案落實到位，還要有相應的發(fā)展路線圖、漸進式發(fā)展策略以及階段性評估指標作補充，總目標的設定才能更加行之有效。

中國的城市也應該積極響應聯合國可持續(xù)發(fā)展目標和人居Ⅲ的倡議，并承擔更大的責任，率先推動轉型發(fā)展。中國的城市不能再被動地等待來自國際同行與國家立法方面的推動，而應在國際規(guī)則的起草工作中主動積極發(fā)揮作用，并在國際舞臺上彰顯自己的重要性。盡管各國政府是制定總體政策框架的關鍵，但城市和地方政府才是真正要落實具體解決方案的主體，當地的發(fā)展意愿與領導力至關重要。

(二)創(chuàng)新激勵機制與投融資機制

目前大部分城市工作的重心仍然是經濟發(fā)展，缺乏催生城市生態(tài)環(huán)保創(chuàng)新的有效機制。生態(tài)環(huán)境建設融資難的根源也并不是缺資本，而是難以吸引資本。要催生這種創(chuàng)新，必須要有有力的激勵機制，讓生態(tài)環(huán)保創(chuàng)新能夠有利可圖。

第一，建立對政府官員評估的新機制和新標準。這些機制包括新的官員獎懲措施和面向過程的考核指標，比如摒棄“經濟增長作為政府績效評估的唯一標準”，建立“終身問責制”。一個正式的評估體系的建立不僅能夠評估地方官員在各自管轄范圍內的環(huán)境績效，并可能成為他們優(yōu)先推動環(huán)境保護的動力，這也將有助于明確責任和建立問責制。

第二，針對循環(huán)城市理念所強調的公共服務、資源效率、生態(tài)修復等領域，可以適時放開市場準入，推進投資主體多元化，完善價格形成機制等，引進新的和替代性的融資機制以在局部范圍內調動金融資源。包括公私合作伙伴關系(PPP)、私募融資等。同時建議改進公共資金分配方法(例如參與式預算方案)。適當條件下也可以在市域范圍內采用創(chuàng)新性和地方性的稅收制度試點，如碳稅、垃圾稅或污染稅以及其他財政或稅收為基礎的機制，以保證相對于資源密集型的項目來說污染較少的項目能夠更加受到青睞。

第三，大力支持綠色科技研發(fā)，圍繞智能和高科技解決方案而發(fā)展的城市經濟將是循環(huán)城市的重要組成部分。急需發(fā)展和擴張的重要技術領域有：可再生能源、能源效率提升、廢棄物管理與回收、交通運輸管理、都市農業(yè)、生物修復、可持續(xù)綠色建筑等。

(三)加強城市資源環(huán)境標準、準則的制定

首先，部分城市可以嘗試建立操作性強的城市資源環(huán)境建設標準或指南，明確實施資源環(huán)境規(guī)劃和建設的具體工作細則、范圍、內容、職責分工、評價標準、程序和方法等，使資源環(huán)境的規(guī)劃和建設更加制度化、規(guī)范化。其次，應盡快對城市環(huán)境建設立法，使環(huán)境建設有法可依。依據我國現行的法律法規(guī)與制度準則，借鑒西方發(fā)達國家的成功做法，盡快制定與國際標準趨同的、有中國特色的資源環(huán)境規(guī)劃建設準則，使城市環(huán)境的標準規(guī)定全面、操作性強、應用廣泛，避免隨意性、片面性和局限性。第三，建立環(huán)境審計制度?？梢詤⒖甲罡邔徲嫏C關——國際組織資源環(huán)境審計委員會的《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》等資料，建立適合于我國的資源環(huán)境操作規(guī)程與作業(yè)方法，其內容應考慮資源環(huán)境審計的基本技術標準和評價指標，并考慮環(huán)境財務審計、環(huán)境合規(guī)性審計、環(huán)境績效審計、環(huán)境風險評估等方面。其中的評價指標應從不同的審計對象與審計目標出發(fā)，分別建立水污染、大氣污染、土壤污染、固體廢棄物污染等審計評價指標體系。

(四)實施開放發(fā)展策略，吸引全社會積極參與

一方面，有力的領導和強烈的發(fā)展愿景還需要輔以宣傳、教育和良好的溝通才能促進落實。另一方面，城市居民不應只是循環(huán)城市發(fā)展的受益者，他們也應參與到規(guī)劃管理過程中。同時，廣泛的民眾支持也會讓循環(huán)城市發(fā)展的宏大目標更容易實現。

吸收所有主要利益相關者參與規(guī)劃過程有利于考慮多樣化的訴求，這已被證明是有利于可持續(xù)發(fā)展的。除了讓那些積極主動的群體參與進來，循環(huán)城市發(fā)展的領導者們還應該有意識地接觸那些通常被忽視的弱勢和邊緣化群體。例如，殘障人士也應被考慮列入利益相關方參與社區(qū)規(guī)劃過程，他們的特別需求和權利也應在最終的方案中得到體現。同樣，移民群體、特別是農民工群體比重較大的城區(qū)，相關發(fā)展規(guī)劃的設計也應該適當考慮他們的想法。公眾參與城市改造與發(fā)展會形成一個正反饋系統(tǒng)。那些對自己城市感到自豪的居民會感受到更強的主人翁地位。有了這種情感上的“收獲”，當地居民會更加投入地參與到改善自身生活環(huán)境的過程中來。

(五)加強城市部門及區(qū)域間協調

城市系統(tǒng)是個多要素相互交織的網絡，某一點的改變可能會影響整個網絡的變化。資源問題不僅超越城市邊界，其與外界的廣泛聯系更涉及到很多個城市部門。而在單一部門范圍內考慮任何問題都會是低效的或者遠遠不夠的。循環(huán)城市就是要放棄封閉單一的方法，綜合考慮多種資源利用系統(tǒng)，跨部門尋找資源利用的最佳方式。

一種方法是建立專門的機構或辦公室來協調不同部門之間的利益沖突，并尋求綜合性發(fā)展戰(zhàn)略，促進跨部門的規(guī)劃、實施和協同增效，實現統(tǒng)一行動。構建部門之間的伙伴關系以及采用更綜合的辦法不僅有利于解決城市發(fā)展中的問題，也有利于推動創(chuàng)新，大部分的創(chuàng)新和創(chuàng)造性的想法得益于自由思考和跨界合作。我們建議創(chuàng)建正式的、制度化的平臺以促進和協調跨部門的合作。同時，城市的循環(huán)發(fā)展也要求跨區(qū)域的合作。比如在水資源的管理與供應中，就必須要考慮整個流域的情況，這就要求城市當局與周邊更大區(qū)域的管理機構進行溝通。加強地方、區(qū)域以及中央政府之間的溝通與協調也有利于推動從國家層面出臺激勵性城市發(fā)展政策，鼓勵更多的地方機構采取大膽的行動或實施改革措施。國家層面的管理在城市發(fā)展中的重要作用值得肯定，但同時也可以適當地推動分散化管理。循環(huán)城市發(fā)展中的高效治理遵循輔助性原則，即提倡政府將部分權力和職責下放至能夠有效履行此種權力和職責的最低管轄層次。

(六)進一步加強國際合作

優(yōu)秀的解決方案及其實施通常是由廣泛的合作和開放的對話所促成。全球的城市都在以日趨開放的心態(tài)，與其他城市分享他們的問題、挑戰(zhàn)與解決方案，中國城市也應積極加入進去。當前，促進城市與城市之間合作交流的平臺已經很多，各地政府部門應該有選擇性地支持這種平臺的建設。例如，許多中國城市和世界其他城市結成姐妹城市，這種聯系可以用于加強知識交流或者是促進建設性的競爭。前面提到的聯合國的平臺與倡議，包括近期舉行的人居Ⅲ會議，都可以作為中國城市展示形象、分享經驗和交流學習的機會。

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責任編輯：艾 冰

楊 亮，世界未來委員會中國項目研究員，德國基爾大學景觀-人類發(fā)展研究院博士后;