蒲 適，姚 南(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

國(guó)內(nèi)外城市總體規(guī)劃中公眾參與的經(jīng)驗(yàn)借鑒

蒲 適，姚 南
(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610041)

近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城市總體規(guī)劃中公眾參與的相關(guān)問(wèn)題也逐漸引起人們的關(guān)注。文章就總體規(guī)劃中的公眾參與的問(wèn)題進(jìn)行研究，針對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者當(dāng)前對(duì)總體規(guī)劃中公眾參與的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理，并通過(guò)分析波特蘭、倫敦、深圳和上海等城市規(guī)劃中公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為城市總體規(guī)劃中啟動(dòng)公眾參與提供指引。

城市規(guī)劃；公眾參與；總體規(guī)劃；方式

1 城市規(guī)劃公眾參與的發(fā)展歷程及相關(guān)理論

1.1 國(guó)外城市規(guī)劃公眾參與發(fā)展歷程

1.1.1 政府掌主導(dǎo)規(guī)劃時(shí)期

19世紀(jì)初，西方步入了以美國(guó)霍華德、蓋迪斯等規(guī)劃師為代表的“藍(lán)圖規(guī)劃”時(shí)期，規(guī)劃中的公眾參與是完全缺失的。

1.1.2 政府與公眾分享規(guī)劃時(shí)期

1950～1970年，受到包括高速公路規(guī)劃、城市更新等美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的影響，美國(guó)城市規(guī)劃中包含漸進(jìn)主義的“概要規(guī)劃”流派開(kāi)始興起，并逐漸取締“藍(lán)圖規(guī)劃”的地位，在規(guī)劃中使公眾參與開(kāi)始得到法制的保障。

1.1.3 公眾影響規(guī)劃時(shí)期

21世紀(jì)初期，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始在城市規(guī)劃中賦予公眾對(duì)規(guī)劃的決策權(quán)力。主要集中在社區(qū)規(guī)劃中，在其他規(guī)劃的部分環(huán)節(jié)也實(shí)現(xiàn)了公眾影響的規(guī)劃。

1.2 城市規(guī)劃公眾參與相關(guān)理論

國(guó)外公眾參與的分類研究。1969年，安斯汀在《市民參與的梯子》一書(shū)中提出的梯子理論，成為了城市規(guī)劃公眾參與方式分類研究的開(kāi)端(圖1)。安斯汀描述了三種參與狀態(tài)：“無(wú)公眾參與”、“象征主義表面文章”與“市民權(quán)利”，按公眾參與權(quán)力的大小分為操縱、補(bǔ)救、通告、咨詢、讓步、合作關(guān)系、代理權(quán)利和市民控制。

圖1 梯子理論示意

除梯子理論外，還包括基于交往型規(guī)劃繼續(xù)提升參與水平的戈德曼的解放規(guī)劃和巴爾塔扎爾的自治規(guī)劃等理論。

2 國(guó)內(nèi)外城市總體規(guī)劃中公眾參與模式與政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2.1 國(guó)外城市總體規(guī)劃中公眾參與模式與政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2.1.1 公眾參與的模式與渠道——美國(guó)波特蘭市《地區(qū)規(guī)劃2040》

《地區(qū)規(guī)劃2040》是波特蘭市地區(qū)50年的戰(zhàn)略性規(guī)劃，在完善交通體系、控制城市蔓延和解決交通阻塞等問(wèn)題上得到了顯著的效果。其具體公眾參與特點(diǎn)為：

(1)“全社會(huì)、全過(guò)程”的公眾參與模式。政府針對(duì)群體不同的參加意愿，將參與程度分為告知、信息、介紹和互動(dòng)四種級(jí)別，并將不同意愿的群體與不同規(guī)劃階段的工作重點(diǎn)進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)(圖2)。規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與主要為三個(gè)階段。第一階段為規(guī)劃前期。該階段公眾參與的重點(diǎn)在于建立規(guī)劃公眾參與的體系和目標(biāo)，這個(gè)階段主要是為了向公眾提供詳盡的波特蘭市地區(qū)規(guī)劃的相關(guān)信息；第二個(gè)階段為規(guī)劃編制期。該階段公眾參與的重點(diǎn)在于擴(kuò)大公眾參與的范圍，涉及更多的社區(qū)。政府通過(guò)組織社區(qū)討論、發(fā)放民意調(diào)查來(lái)告知公眾規(guī)劃的進(jìn)展和未來(lái)的計(jì)劃；第三階段為規(guī)劃草案時(shí)期。該階段公眾參與的重點(diǎn)在于制定草案后舉行正式的聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)公眾反饋的意見(jiàn)修改草案，修改后送市議會(huì)審查并確定規(guī)劃方案。

圖2 波特蘭2040公眾參與方式分類

(2)多樣的公眾參與渠道。波特蘭通過(guò)多樣的公眾參與方式來(lái)吸引更多的公眾參與到城市規(guī)劃當(dāng)中，具體包括報(bào)紙廣告、調(diào)查問(wèn)卷、開(kāi)放論壇、公眾演講以及在咖啡店中設(shè)置3D圖片+3D眼鏡，讓公眾可以很形象看出他們的社區(qū)未來(lái)的發(fā)展3D影像等方式。本次公眾調(diào)查共發(fā)放50×104份公眾參與調(diào)查問(wèn)卷，基本達(dá)到全覆蓋，其中有效問(wèn)卷占回收問(wèn)卷的比例達(dá)到70.6 %。同時(shí)，政府舉辦數(shù)百場(chǎng)論壇演講對(duì)公眾宣講規(guī)劃，并定期向6.5×104名居民發(fā)放短信通報(bào)規(guī)劃開(kāi)展情況。

2.2 國(guó)內(nèi)城市總體規(guī)劃中公眾參與模式與政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 第三方機(jī)構(gòu)參與機(jī)制——《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》

《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》首次在國(guó)內(nèi)推行了從民意調(diào)查到咨詢討論再到成果公示三個(gè)階段的全過(guò)程的公眾參與。其中最主要特點(diǎn)是引入第三方獨(dú)立民意機(jī)構(gòu)承辦公眾參與活動(dòng)。

在深圳城市總體規(guī)劃的公眾參與實(shí)踐中首次引進(jìn)了第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程公眾參與的設(shè)計(jì)、組織和數(shù)據(jù)收集整理，通過(guò)更專業(yè)的調(diào)查方法、更親民的參與方式讓更多的市民參與到公眾參與的過(guò)程中。這種方式是在城市規(guī)劃理念上的創(chuàng)新，也是一項(xiàng)社會(huì)參與機(jī)制的改革。該第三方機(jī)構(gòu)采用多方利益協(xié)調(diào)、有效民意表達(dá)、政府回應(yīng)反饋、全程公開(kāi)監(jiān)督和公眾參與評(píng)價(jià)5個(gè)公眾參與機(jī)制，同時(shí)成立了“智庫(kù)百人會(huì)”，使之成為深圳總規(guī)編制過(guò)程中的一種社會(huì)公眾對(duì)政府工作的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議的常態(tài)性和系統(tǒng)性體系。

2.2.2 多樣的信息化參與渠道——《上海市城市總體規(guī)劃(2015-2040)》

《上海市城市總體規(guī)劃(2015-2040)》順應(yīng)了當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的需要，以“開(kāi)門做規(guī)劃”作為最大特色，通過(guò)新媒體技術(shù)讓更多的公眾參與到規(guī)劃編制的過(guò)程中(圖3)。其公眾參與的主要特點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：

(1)構(gòu)建開(kāi)放的信息化參與平臺(tái)通過(guò)微信、微博、新聞媒體及網(wǎng)站，在主要的旅游景點(diǎn)設(shè)置二維碼等方式建立公眾參與平臺(tái)，構(gòu)建開(kāi)放多元的信息平臺(tái)及時(shí)收集和反饋公眾意見(jiàn)。同時(shí)通過(guò)走進(jìn)企業(yè)、走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)學(xué)校和一些外來(lái)人口集聚地、外國(guó)人集聚地開(kāi)展活動(dòng)，收集各層面、層次的意見(jiàn)幫助做好規(guī)劃。

圖3 上海2040官網(wǎng)

(2)“上海，我的2040”愿景調(diào)查。上海2040愿景調(diào)查分三期進(jìn)行，在調(diào)查過(guò)程中還進(jìn)行了有獎(jiǎng)參與。2014年7月31日進(jìn)行了第一期“城市印象”問(wèn)卷調(diào)查(圖4)。2014年12月，根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查形成了《公眾調(diào)查報(bào)告》和《基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，得到了包括養(yǎng)老服務(wù)、看病和上學(xué)等方面主要公眾意見(jiàn)，為規(guī)劃后期提供了依據(jù)。

圖4 上海2040愿景調(diào)查報(bào)告

(3)邀請(qǐng)全民共同編寫(xiě)總規(guī)文本。2014年4月5日起，上海2040通過(guò)官網(wǎng)開(kāi)展了總規(guī)“我來(lái)寫(xiě)”活動(dòng)，并針對(duì)總規(guī)文本每一章節(jié)的問(wèn)題、思路和要點(diǎn)都進(jìn)行了扼要分析，以讓公眾抓住核心進(jìn)行寫(xiě)作。市民可直接登陸官網(wǎng)對(duì)總體規(guī)劃編制過(guò)程中的一些核心問(wèn)題提出意見(jiàn)。

(4)成立公眾參與咨詢團(tuán)。上海公眾參與咨詢團(tuán)共15人，分別來(lái)自于市人大、市政協(xié)和第三方行業(yè)協(xié)會(huì)。該團(tuán)將全過(guò)程跟蹤上海總規(guī)編制，對(duì)規(guī)劃專題、研究報(bào)告及規(guī)劃草案等提出專門的意見(jiàn)和建議；并根據(jù)總規(guī)編制推進(jìn)情況，參與總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題或階段性成果的咨詢。

(5)打造眾創(chuàng)眾規(guī)平臺(tái)。圍繞上海2040年城市規(guī)劃的編制，上海打造了城市規(guī)劃的眾創(chuàng)眾規(guī)平臺(tái)——全心全意悟·空(圖5)。市民可以通過(guò)該平臺(tái)的“在線規(guī)劃”功能將房子、綠地等圖例放在城市地圖的某個(gè)區(qū)域，并且能利用平臺(tái)提供的信息，對(duì)比自己的規(guī)劃和周邊環(huán)境的關(guān)系及協(xié)調(diào)程度。該平臺(tái)實(shí)踐線上規(guī)劃的新方法，建立起社會(huì)公眾參與城市規(guī)劃的新渠道。

圖5 全心全意悟·空APP界面

3 借鑒與啟示

3.1 以公眾教育為基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)數(shù)十年甚至上百年的城市化發(fā)展歷程，城市規(guī)劃體制日漸成熟，規(guī)劃對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)已不再是一件陌生的事物，這除了國(guó)家自身的民主化程度較高外，也與公眾對(duì)規(guī)劃公共事務(wù)的熱情關(guān)注有很大的關(guān)系。我國(guó)的規(guī)劃事務(wù)起步較晚，普通市民規(guī)劃知識(shí)水平較低，公眾教育應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。具體方式可采取舉辦大型城市規(guī)劃論壇，邀請(qǐng)政府官員、專家定期對(duì)相關(guān)規(guī)劃專題開(kāi)展講座；利用新聞媒體資源，在熱門欄目中進(jìn)行規(guī)劃相關(guān)知識(shí)介紹；在中小學(xué)開(kāi)設(shè)城市規(guī)劃知識(shí)普及課程等方式。

3.2 構(gòu)建“全社會(huì)、全過(guò)程”的公眾參與模式

城市總體規(guī)劃公眾參與的模式應(yīng)結(jié)合總體規(guī)劃不同階段的工作重點(diǎn)和社會(huì)不同群體的參與意愿區(qū)別對(duì)待。在構(gòu)建“全過(guò)程”公眾參與模式中(表1)，應(yīng)按照總體規(guī)劃的前期研究階段、方案編制階段、規(guī)劃成果優(yōu)化階段、草案報(bào)批階段、實(shí)施和意見(jiàn)反饋階段等不同階段，分別研究公眾參與的群體、方式及內(nèi)容。

在構(gòu)建“全社會(huì)”公眾參與模式中，對(duì)于參與成熟度最低的公眾，應(yīng)針對(duì)該區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃知識(shí)普及，并開(kāi)展“規(guī)劃下鄉(xiāng)”活動(dòng)，定期舉辦全市規(guī)劃建設(shè)的宣講論壇。對(duì)于參與成熟度一般的公眾，在保證規(guī)劃信息完全公開(kāi)的前提下，應(yīng)對(duì)公眾意見(jiàn)做出及時(shí)反饋。對(duì)于參與成熟度較高的公眾，政府及相關(guān)部門在鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)全局把控規(guī)劃的方向，應(yīng)具有判斷公眾意見(jiàn)好壞的能力，應(yīng)牢控規(guī)劃中社會(huì)利益的底線。

在規(guī)劃民意征詢階段，主要是公眾交流，需要的是數(shù)量積累。在規(guī)劃咨詢階段，除了常規(guī)的專家專題研討會(huì)，同時(shí)也應(yīng)讓編制人員與前期已采納意見(jiàn)的公眾進(jìn)行面對(duì)面更深入的交流。此外，對(duì)需要征詢的市內(nèi)大中企業(yè)、各區(qū)、鎮(zhèn)和政府主要部門意見(jiàn)形成反饋機(jī)制。在公示結(jié)束后，整理公示意見(jiàn)，形成公示修改草案，未采納的意見(jiàn)應(yīng)逐條解釋并一同再次進(jìn)行公示；規(guī)劃最終成果出爐后，應(yīng)再次進(jìn)行公示，并對(duì)公眾參與整個(gè)過(guò)程進(jìn)行反饋調(diào)查并形成報(bào)告，為下一次總規(guī)評(píng)估與審視做準(zhǔn)備。

表1 全過(guò)程公眾參與模式

3.3 構(gòu)建多樣的公眾參與機(jī)制和渠道

在法律保障方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與城市規(guī)劃之所以能順利實(shí)施，一個(gè)重要的因素就是完善的法律體系給公眾參與提供了法律保障。在國(guó)內(nèi)，最近提及公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)法律是2008年頒布的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法雖然明確了公眾參與的相關(guān)要求，但在實(shí)際操作層面仍然只是望梅止渴，就我國(guó)目前而言，絕大多數(shù)的公眾參與城市規(guī)劃大多仍無(wú)法落在實(shí)處。筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)規(guī)劃方案的選擇和規(guī)劃政策的制定等進(jìn)行完善；其次，建議將總體規(guī)劃中的聽(tīng)證程序納入國(guó)家司法程序中，真正確立公眾參與的法律地位。

在公眾參與機(jī)制方面，加快建立有效民意表達(dá)機(jī)制、多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府反饋回應(yīng)機(jī)制和第三方參與機(jī)制等機(jī)制。有效民意表達(dá)機(jī)制一方面應(yīng)拓寬提供有效的民意表達(dá)渠道和方式，采用多種方式拓展民意表達(dá)收集的渠道；另一方面，要不斷完善公眾民意表達(dá)的規(guī)則和信息指引。多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制首先要明確細(xì)分參與利益主體；其次，要搭建多層次的多方利益協(xié)商平臺(tái)(圖6)，廣泛征詢各利益主體意見(jiàn)和建議，在一定范圍內(nèi)公開(kāi)辯論、對(duì)話交流。政府反饋回應(yīng)機(jī)制包括如何合理決定采納、不采納公眾的意見(jiàn)，同時(shí)應(yīng)建立有效渠道保證反饋對(duì)象能夠獲取到反饋意見(jiàn)并做出回應(yīng)。

圖6 構(gòu)建多樣的公眾參與渠道和平臺(tái)

第三方參與機(jī)制應(yīng)有直接設(shè)計(jì)人員的加入，原因在于經(jīng)過(guò)第三方機(jī)構(gòu)處理的民意可能與真正的民意存在一定的誤差，會(huì)影響設(shè)計(jì)人員對(duì)民意的理解；設(shè)計(jì)人員不當(dāng)面對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行解釋和傳達(dá)，那么可能會(huì)在規(guī)劃實(shí)施階段產(chǎn)生新的問(wèn)題。

在信息渠道方面，一是通過(guò)本地報(bào)社、電視臺(tái)等媒體對(duì)總規(guī)進(jìn)行持續(xù)、重點(diǎn)的報(bào)道；二是利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)公眾可“畫(huà)”規(guī)劃方案的意愿；三是構(gòu)建總規(guī)官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、微博等官方媒介來(lái)擴(kuò)散總規(guī)的相關(guān)信息。通過(guò)構(gòu)建多樣的公眾參與渠道和平臺(tái)，讓更多的公眾參與到規(guī)劃過(guò)程中去，形成良好的公眾基礎(chǔ)。

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蒲適(1990～)，男，本科，助理工程師；姚南，女，博士，教授級(jí)高級(jí)工程師，注冊(cè)咨詢工程師。

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[定稿日期]2016-07-16