■江萬友，于海濱，梁 松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何 龍

央行財務(wù)預(yù)算引領(lǐng)機制的探析

■江萬友，于海濱，梁 松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何 龍

近年來，隨著我國預(yù)算管理改革步伐不斷加快，央行財務(wù)預(yù)算管理面臨新形勢，人民銀行會計財務(wù)部門正在深入推進會計財務(wù)工作全面轉(zhuǎn)型。本文從預(yù)算管理角度剖析了當前央行財務(wù)預(yù)算面臨的形勢，借鑒國外主要經(jīng)濟體央行財務(wù)預(yù)算管理的成功經(jīng)驗，建立我國央行財務(wù)預(yù)算引領(lǐng)的矩陣式管理機制，充分發(fā)揮會計財務(wù)引領(lǐng)作用，推動央行科學高效履職。

中央銀行；財務(wù)預(yù)算；引領(lǐng)機制

江萬友，于海濱，梁松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何龍，中國人民銀行南昌中心支行。（江西南昌330008）

一、我國央行財務(wù)預(yù)算面臨的新形勢

隨著《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）的修訂實施和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）的發(fā)布，我國預(yù)算管理改革進入適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求的新階段。作為中央部門預(yù)算組成單位，央行財務(wù)預(yù)算管理面臨新的形勢。

（一）實行中長期支出規(guī)劃管理，增強預(yù)算管理前瞻性

修訂后的《預(yù)算法》明確提出各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制。自2015年起，正式開啟中長期預(yù)算管理新模式，即以三年滾動支出規(guī)劃為牽引，將國家宏觀政策和部門發(fā)展規(guī)劃落實到具體項目，提高政策和規(guī)劃的可實施性，要求部門制定的業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃要與三年支出規(guī)劃相銜接，合理安排項目實施節(jié)奏和力度，實現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展與預(yù)算管理緊密結(jié)合，提高預(yù)算編制的前瞻性，加強部門預(yù)算全過程管理。

（二）加快預(yù)算標準體系建設(shè)，提升預(yù)算管理科學性

根據(jù)《決定》要求，健全預(yù)算標準體系作為全面推進深化預(yù)算管理制度改革重要工作之一，各預(yù)算單位需要進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，實現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化、精細化、科學化，充分發(fā)揮支出標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。因此，建立一個適應(yīng)央行業(yè)務(wù)特點的科學定額標準體系，不僅能夠為部門預(yù)算編制提供合理依據(jù)，而且有助于實現(xiàn)預(yù)算核批與預(yù)算管理的標準化，增加預(yù)算的公信力和透明度。

（三）全面推進預(yù)算績效管理，優(yōu)化預(yù)算資金使用效益

2014年，國務(wù)院提出要全面推進預(yù)算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學安排預(yù)算的重要依據(jù)。近兩年人民銀行已經(jīng)在項目支出部分賬戶開展績效評價試點，并采取以點帶面、逐步推進的方式，積極推進預(yù)算績效管理工作。

二、當前基層央行財務(wù)預(yù)算面臨的難點

（一）財務(wù)預(yù)算管理理念有待強化

財務(wù)預(yù)算管理是對單位業(yè)務(wù)計劃的數(shù)字化反映，是落實單位中長期規(guī)劃的有效手段，全面財務(wù)預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)算評價與反饋。人民銀行自2006年實行部門預(yù)算以來，各級機構(gòu)尤其是基層央行預(yù)算管理理念仍然存在一定程度的偏差：一是重總量，輕用途。編制預(yù)算時大多憑借經(jīng)驗和上年度財務(wù)收支基數(shù)，未充分也無法全面考慮人民銀行特殊專項工作的實際需求，結(jié)構(gòu)不合理的矛盾長期存在。二是重本位，輕全局。各部門大局觀念和配合意識薄弱，預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體、責任主體意識不強，預(yù)算編制基本上是會計財務(wù)部門主導，業(yè)務(wù)部門被動參與，造成預(yù)算脫離實際。三是重事后分析，輕事前預(yù)測。財務(wù)預(yù)算編制受人為因素影響較多，未充分利用各種指標進行分析，往往出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行前緊后松的現(xiàn)象，財務(wù)預(yù)算管理沒有真正發(fā)揮出資源配置的作用。

（二）財務(wù)預(yù)算管理制度有待完善

一是制度有待更新。目前《中國人民銀行財務(wù)制度》是財政部1999年12月23日發(fā)布的，隨著國家預(yù)算管理制度改革的不斷推進，央行的財務(wù)制度中關(guān)于預(yù)算管理與監(jiān)督的內(nèi)容已明顯滯后，一定程度上影響了管理的效益。二是制度有待進一步結(jié)合實際。預(yù)算科目核算內(nèi)容界定不夠清晰，公用經(jīng)費科目以支出用途劃分，行政事業(yè)費科目以業(yè)務(wù)內(nèi)容區(qū)分，公用經(jīng)費與行政事業(yè)費核算內(nèi)容存在交叉重疊，影響預(yù)算資金的使用和核算信息的準確性。

（三）財務(wù)預(yù)算管理流程有待規(guī)范

財務(wù)預(yù)算管理是一個系統(tǒng)工程，是完整的規(guī)范流程，預(yù)算編制、預(yù)算評價與反饋等工作都是按照財政部通用性制度來操作，但是實際工作中容易出現(xiàn)有待規(guī)范的情況：一是預(yù)算編制質(zhì)量不高。各級機構(gòu)在預(yù)算編制中難免存在“統(tǒng)計加估計”的現(xiàn)象，預(yù)算編制質(zhì)量難以達到“科學化、精細化、規(guī)范化”的要求。二是預(yù)算績效評價不到位。人總行從2012年起開展預(yù)算績效評價試點，此項工作逐年推進，但基層行進展相對緩慢，缺乏制度依據(jù)和指引。各級行當前績效評價主要參考財政部相關(guān)制度，有的未制定專門的管理辦法規(guī)范指導績效評價工作。同時配套機制不完善。預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控、績效評價組織實施、評價結(jié)果應(yīng)用等配套機制尚未健全，難以達到提高預(yù)算資金使用效率和效果的目的。

三、國外央行財務(wù)預(yù)算管理制度比較研究

（一）美聯(lián)儲財務(wù)預(yù)算管理制度

美聯(lián)儲財務(wù)預(yù)算管理最主要的特點是高度的制度化。美聯(lián)儲的獨立性較高，美國《美聯(lián)儲法案》規(guī)定美聯(lián)儲獨立于其他部門和政府機構(gòu)，財務(wù)獨立核算，美聯(lián)儲根據(jù)自己的盈利而不是國會撥款來運作。美聯(lián)儲向國會負責，實行由美聯(lián)儲理事會負責的雙年度財務(wù)預(yù)算制和聯(lián)邦儲備銀行負責的四年總體財務(wù)規(guī)劃制兩部分組成的預(yù)算管理方式。預(yù)算績效管理主要采用平衡計分卡和項目評估工具兩種方法，提高了預(yù)算執(zhí)行水平，評估了預(yù)算管理能力。

（二）德國央行預(yù)算管理制度

德國央行是獨立性最強的中央銀行之一，其獨立性超過了美聯(lián)儲。德國央行財務(wù)預(yù)算由中央銀行董事會審批和控制，財政部不核批其財務(wù)預(yù)算，也不對其進行財務(wù)檢查，但費用開支要符合中央銀行董事會制定的基本原則。德國央行形成了高效的成本控制管理體系，重點控制管理人員成本，將成本高效作為運營管理目標，設(shè)立成本中心和專用的成本控制部門，各成本中心主管對成本中心所有支出負責，不得突破預(yù)算限額，且成本中心無需在控制部門的參與或授權(quán)之下就可以支出預(yù)算資金。德國央行全面運用成本會計理念、方法和技術(shù)，形成了完備的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)。

（三）日本央行預(yù)算管理制度

日本銀行的財務(wù)預(yù)算不依賴于財政撥款，具有一定的獨立性。財務(wù)預(yù)算管理權(quán)力集中在政策委員會。政策委員會審核匯總?cè)毡俱y行各業(yè)務(wù)司以及各分行編制的預(yù)算，日本銀行的預(yù)算費用按大、中、小三級科目編制，只有年度經(jīng)費預(yù)算總額和大科目之間的調(diào)劑需要大藏省進行審批，預(yù)算計劃調(diào)整也需報大藏省批準，但是大藏省基本是全額批復(fù)。中、小科目之間的調(diào)劑由日本銀行自主決定，然后報政策委員會批準。預(yù)算編制的方法主要是參照上年度基數(shù)，在結(jié)合本年度業(yè)務(wù)發(fā)展的實際需要上嚴格控制預(yù)算編制。

（四）泰國央行預(yù)算管理制度

泰國銀行是泰國的中央銀行，實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理支出，年度費用預(yù)算由該行理事會負責審批。預(yù)算編制遵循“零基預(yù)算”原則。對于核心預(yù)算，包括人員工資、行政事務(wù)管理費等，由人力資源部、總務(wù)部等按規(guī)定標準劃分到每個部門進行預(yù)算編制；對于部門預(yù)算，如特殊業(yè)務(wù)管理費用，由總行各職能部門根據(jù)本部門業(yè)務(wù)開展需要編制。

通過簡要對比美國、德國、日本以及泰國等央行財務(wù)預(yù)算管理制度，不難發(fā)現(xiàn)幾點啟示：一是各國財務(wù)預(yù)算管理制度均突出了央行特征，保持了一定的獨立性，實行較為靈活的彈性預(yù)算控制方式。二是財務(wù)預(yù)算管理以風險可控、成本高效為目標，充分滿足各個項目支出的需要，促進央行正常履職目標的實現(xiàn)。三是構(gòu)建完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進的財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，能夠提高財務(wù)預(yù)算管理的效率和水平。四是依托構(gòu)建完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進的財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，全面推進預(yù)算績效管理。

四、建設(shè)基層央行財務(wù)預(yù)算引領(lǐng)機制的思考

（一）主要目標

人民銀行財務(wù)預(yù)算管理目標應(yīng)包括以下三個方面:一是從服務(wù)于央行戰(zhàn)略的角度，要為央行各項職能和業(yè)務(wù)正常運轉(zhuǎn)提供最基礎(chǔ)的物質(zhì)保障，發(fā)揮預(yù)算資源配備對業(yè)務(wù)發(fā)展的引導作用，促進央行有效履職；二是從注重資金成本效益的角度，要能夠全面、準確地反映履職業(yè)務(wù)的成本效益，并適應(yīng)預(yù)算公開的要求，能以財務(wù)報告的形式向政府和公眾提供預(yù)算管理信息；三是從適應(yīng)央行財務(wù)管理目標的角度，要維護央行資產(chǎn)負債表的健康和穩(wěn)定，不斷提升資產(chǎn)負債管理能力和水平，將管理和服務(wù)的效能發(fā)揮至最大化。

（二）基本框架

隨著科學技術(shù)的發(fā)展，單一的預(yù)算管理模式弊端日益突出，難以完全適應(yīng)現(xiàn)代財務(wù)管理目標?；趯Ξ斍爸髁黝A(yù)算管理模式分析，對零基預(yù)算和績效預(yù)算模式加以改進，從我國央行的實際情況出發(fā)，提出全面預(yù)算管理模式（圖1）。

圖1 全面預(yù)算管控流程圖

全面預(yù)算管理共分為三個階段，分別為事前、事中和事后控制，事前通過中長期支出規(guī)劃進行預(yù)算規(guī)?？刂疲皇轮型ㄟ^標準定額管理體系進行預(yù)算資源分配和調(diào)整；事后通過預(yù)算績效考核進行預(yù)算執(zhí)行情況評價。

（三）矩陣式預(yù)算模式

搭建矩陣式預(yù)算管理模式，利用該模式雙向控制預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行（圖2）。從縱向結(jié)構(gòu)來看，通過預(yù)算管理委員會（由會計、人事、貨幣金銀、科技、后勤服務(wù)等部門組成），根據(jù)預(yù)算執(zhí)行部門業(yè)務(wù)完成狀況、資金節(jié)約程度靈活調(diào)劑項目資金需求，編制具有前瞻性、科學性的部門預(yù)算。從橫向結(jié)構(gòu)來看，通過預(yù)算管理委員會的會計財務(wù)部門實時監(jiān)控預(yù)算資金總體使用情況，評價預(yù)算資金使用的科學性、合理性以及準確性；將業(yè)務(wù)工作與預(yù)算管理緊密聯(lián)系在一起，提高預(yù)算編制、管理和績效評價的工作效益。

圖2 矩陣式管理在全面預(yù)算管理中的運用

（四）關(guān)鍵因素

1.強化數(shù)據(jù)信息支撐作用

一是設(shè)置數(shù)據(jù)連接通道。實現(xiàn)財務(wù)綜合管理系統(tǒng)（FIMS）與會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、固定資產(chǎn)、人員信息統(tǒng)計等系統(tǒng)對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建立央行財務(wù)預(yù)算管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高財務(wù)報表編制效率，為科學測定預(yù)算定額標準以及預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)和信息支持。二是增加成本控制模塊。運用管理會計的理念，以部門或作業(yè)為成本中心，實現(xiàn)成本歸集與分攤、成本分析等功能，為定額標準測算提供歷史數(shù)據(jù)信息，探索將成本會計運用于央行財務(wù)預(yù)算管理實踐。

2.完善中長期支出規(guī)劃管理

圖3 財務(wù)預(yù)算編制方法

完善央行中期三年滾動預(yù)算的編制模式，同時加強落實中長期支出規(guī)劃管理要求：一是嚴格樹立中期預(yù)算觀念，將央行三年內(nèi)的履職情況與中期支出規(guī)劃掛鉤，多角度考慮已定政策和業(yè)務(wù)的延續(xù)性和突發(fā)性問題，做好做全中期滾動預(yù)算。二是適當降低基層預(yù)算編制工作壓力。細分年度滾動計劃，按季度編制滾動預(yù)算，強化預(yù)算修訂和調(diào)整的靈活性、真實性和可控制性。編制方法按照部門預(yù)算的要求，采用零基預(yù)算法進行編制（圖3），如實反映履行中央銀行職能的業(yè)務(wù)的資金需求。

3.建立央行預(yù)算定額標準體系

一是建立預(yù)算定額標準體系，提高資源配置效率和透明度，為預(yù)算編制、分配、監(jiān)督、評價提供量化依據(jù)，實現(xiàn)預(yù)算分配的規(guī)范化和標準化。同時，在預(yù)算績效管理框架中，應(yīng)根據(jù)央行業(yè)務(wù)特點，在不影響履職效果、滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平，針對基本支出和項目支出的明細內(nèi)容，按照科學合理和平均先進的原則，編制和測定簡便易行的限額標準。二是建立定額標準調(diào)整機制，依據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化情況，對限額標準進行適時調(diào)整，以體現(xiàn)動態(tài)性、發(fā)展性和前瞻性的要求，發(fā)揮激勵各級央行有效配置財務(wù)資源的作用。

4.健全預(yù)算績效管理評價機制

我國央行應(yīng)在客觀、公正、效益和SMART原則的基礎(chǔ)上開展預(yù)算績效管理，構(gòu)建一個由預(yù)算績效目標、預(yù)算跟蹤監(jiān)控、預(yù)算實施、預(yù)算評價結(jié)果及反饋應(yīng)用組成的預(yù)算績效綜合管理系統(tǒng)，并規(guī)范預(yù)算績效管理的流程和架構(gòu)。

績效評價方法和評價指標的選擇是確定預(yù)算績效管理是否科學合理的重要基礎(chǔ)，是開展預(yù)算績效管理工作的核心環(huán)節(jié)。一方面結(jié)合各項目特點、管理要求和費用支出影響因素，遵循短期和長期效益相結(jié)合、定量與定性指標相結(jié)合的原則，針對基本支出和項目支出建立一套科學完整的預(yù)算績效評價指標庫，并在績效管理實踐中逐步完善健全。另一方面搭建適當?shù)念A(yù)算績效評價方法，在借鑒國內(nèi)外平衡計分卡、項目評級工具等方法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分考慮人民銀行預(yù)算項目的多樣性、復(fù)雜性和不確定因素，根據(jù)具體項目特點及評價目的，選擇合適的績效評價辦法。如公用經(jīng)費可采用平衡計分卡，基建項目支出可采用項目評級工具，貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)費等人民銀行特有行政事業(yè)類支出可采用層次分析法進行績效評價。

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1006-169X（2016）12-0060-04