本刊記者 柯善北

我國(guó)將掀起毒地治理風(fēng)暴《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》解讀

本刊記者 柯善北

近年來，越來越多的位居城市黃金地段的工業(yè)污染地塊被規(guī)劃為商住用地。毒地開發(fā)與人居環(huán)境安全的矛盾不斷爆發(fā)。“常外毒地”事件爆出之后，公眾對(duì)城市毒地修復(fù)心懷恐懼和不滿，負(fù)面刻板印象累積深重。

日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“土十條”)，將保)障人居環(huán)境安全列為土壤污染防治兩大目標(biāo)之一，對(duì)土壤修復(fù)技術(shù)的選用和二次污染的控制都提出了嚴(yán)格的要求，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土壤污染防治工作的戰(zhàn)略部署，“土十條”能否斬?cái)唷岸镜亻_發(fā)”的利益鏈備受關(guān)注。

近年來，越來越多的位居城市黃金地段的工業(yè)污染地塊被規(guī)劃為商住用地。毒地開發(fā)與人居環(huán)境安全的矛盾不斷爆發(fā)。“常外毒地”事件爆出之后，公眾對(duì)城市毒地修復(fù)心懷恐懼和不滿，負(fù)面刻板印象累積深重。

日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“土十條”)，將保障人居環(huán)境安全列為土壤污染防治兩大目標(biāo)之一，對(duì)土壤修復(fù)技術(shù)的選用和二次污染的控制都提出了嚴(yán)格的要求，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土壤污染防治工作的戰(zhàn)略部署，“土十條”能否斬?cái)唷岸镜亻_發(fā)”的利益鏈備受關(guān)注。

（一）

毒地成“價(jià)值洼地”

我國(guó)毒地開發(fā)的背景是正在進(jìn)行中的城市“退二進(jìn)三”計(jì)劃。在工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整之中，占據(jù)市區(qū)優(yōu)越位置的一些劣勢(shì)工業(yè)企業(yè)，紛紛通過易地、搬遷改造，退出繁華地段，進(jìn)入城市邊緣；或者退出第二產(chǎn)業(yè)，興辦第三產(chǎn)業(yè)。這一計(jì)劃使產(chǎn)生于50多年前“大躍進(jìn)”時(shí)期的眾多高污染工業(yè)企業(yè)關(guān)閉、搬遷，大量毒地亦隨之被暴露于城市的陽(yáng)光之下。

2014年4月環(huán)保部、國(guó)土部?jī)刹块T聯(lián)合發(fā)布全國(guó)首次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)。調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率更是高達(dá)19.4%，實(shí)際調(diào)查面積約630萬(wàn)平方公里，也就是說，我國(guó)2014年已查明的污染土地就在100萬(wàn)平方公里以上。如此眾多的被污染土地，需要花費(fèi)巨額資金修復(fù)。

然而，不少毒地未經(jīng)治理，就已被“正常使用”。由于這些毒地往往位居城市黃金地段，早已成為地產(chǎn)商眼中的價(jià)值洼地。不僅被悉數(shù)開發(fā)，甚至有可能成為地王。自2007年開始，越來越多的毒地規(guī)劃為商住用地，并已逐漸形成政府主導(dǎo)、開發(fā)商建設(shè)成商住用地、最終由購(gòu)房人埋單的商業(yè)模式。

但由于毒地危害程度過于嚴(yán)重，開發(fā)過程中由此衍生的問題也陸續(xù)曝光。自上世紀(jì)90年代中期至今，全國(guó)發(fā)生過多起由于場(chǎng)地污染而致急性中毒事件，隨著土地開發(fā)建設(shè)加速，類似事件呈上升趨勢(shì)。常州毒地事件的爆發(fā)，其中一個(gè)因素可能是未成年人對(duì)污染物的反應(yīng)更為敏感。在其余地段上尚未出現(xiàn)類似常州事件的事故，既是萬(wàn)幸，也可能是更大的不幸，更多的問題可能還需要時(shí)間的積累方能顯現(xiàn)出來。

據(jù)了解，污染土地密集出現(xiàn)，毒性釋放可達(dá)上百年，尚不包括地下水的污染。沒有修復(fù)的土壤的影響與危害很可能長(zhǎng)達(dá)幾十年、幾百年甚至上千年，致使環(huán)境污染，人體致病。而修復(fù)越往后拖延，投入的修復(fù)資金就越高，付出的代價(jià)就越大。

同時(shí)，土壤污染與大氣、水污染相比，其成因更為復(fù)雜，大氣的沉降、水污染、工業(yè)污染、建筑污染、交通運(yùn)輸污染、農(nóng)業(yè)面源污染、礦山開采污染、垃圾污染等，都可能最終影響到土壤，土壤污染的治理難度更大，對(duì)其有效防治也更為迫切。

（二）

目前為止，我國(guó)還沒有土壤污染防治的專門法律法規(guī)，土壤污染防治的相關(guān)規(guī)定主要分散體現(xiàn)在環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)和農(nóng)業(yè)類法律法規(guī)之中，如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》等。由于這些規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性，亟需制定土壤污染防治專門法律，以滿足土壤污染防治工作需要。

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》歷經(jīng)50余次修改后出臺(tái)，共十條，35項(xiàng)，簡(jiǎn)稱“土十條”。根據(jù)“土十條”，我國(guó)到2020年土壤污染加重趨勢(shì)將得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定；到2030年土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控；到2050年，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

摸清底數(shù) 夯實(shí)基礎(chǔ)

全面準(zhǔn)確掌握土壤污染狀況是開展土壤污染防治與監(jiān)管工作的重要基礎(chǔ)。為此，迫切需要在已有調(diào)查工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高調(diào)查精度，真正摸清土壤污染底數(shù)，獲得地塊尺度的土壤污染數(shù)據(jù)。全面滿足環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生等領(lǐng)域需求，為全面實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃提供科學(xué)依據(jù)。據(jù)介紹，目前，有關(guān)部門正在編制詳查總體方案，積極籌備各項(xiàng)工作。

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“土十條”的出臺(tái)實(shí)施將夯實(shí)我國(guó)土壤污染防治工作基礎(chǔ)，全面提升我國(guó)土壤污染防治工作能力。

推進(jìn)立法 健全法規(guī)

推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是又一亮點(diǎn)。依據(jù)“土十條”，我國(guó)將加快推進(jìn)立法進(jìn)程，配合完成土壤污染防治法起草工作。適時(shí)修訂污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理等與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的法律法規(guī)，增加土壤污染防治有關(guān)內(nèi)容。到2020年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立。

試點(diǎn)先行 產(chǎn)業(yè)可期

據(jù)了解，此前浙江臺(tái)州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關(guān)、廣西河池、貴州銅仁等6市已開始建設(shè)土壤污染綜合防治先行區(qū)。環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何，將在很大程度上影響土壤治理和修復(fù)的效果。我國(guó)從“十五”期間開始研發(fā)土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)，特別是“十二五”以來，在重金屬污染防治專項(xiàng)資金支持下，初步建立了針對(duì)不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)。土壤污染治理與修復(fù)企業(yè)從2010年的10多家增加到近1000家，從業(yè)人員從約2000人增加到近1萬(wàn)人；項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)達(dá)300多項(xiàng)。總體來看，從技術(shù)儲(chǔ)備、人員隊(duì)伍等方面，基本具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

隨著“土十條”的發(fā)布實(shí)施，土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈將逐步覆蓋土壤環(huán)境調(diào)查、分析測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理與修復(fù)工程設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié)，形成一批專業(yè)化的土壤修復(fù)企業(yè)。通過規(guī)范從業(yè)單位和人員管理，實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制，加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，可以促進(jìn)土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）

落地生根亟須配套細(xì)則

“土十條”亮點(diǎn)很多，其出臺(tái)更是非常有意義的開始。但要落地生根，還要以“土十條”為起點(diǎn)，盡快出臺(tái)一系列配套措施。

比如，部分城市毒地已經(jīng)被規(guī)劃為住宅和商用，一些在“土十條”發(fā)布之前已經(jīng)開標(biāo)和啟動(dòng)修復(fù)的項(xiàng)目，在技術(shù)選型和二次污染控制上，皆有可能達(dá)不到“土十條”的要求。專家指出，這些項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在兩個(gè)方面：一是選擇異位修復(fù)技術(shù)產(chǎn)生二次污染，二是為控制成本或壓縮工期導(dǎo)致除毒不盡。二次污染，將導(dǎo)致“常外毒地事件”重演；除毒不盡，則可能制造出“拉夫運(yùn)河事件”的中國(guó)版。

再比如，“土十條”規(guī)定“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”，但是在污染被發(fā)現(xiàn)之前，土地已經(jīng)被轉(zhuǎn)了好幾手。這些污染者分別該承擔(dān)多少責(zé)任已經(jīng)沒法分清。還有一些污染企業(yè)和個(gè)人都找不到了，變成“冤有頭，債無主”，最終只能政府負(fù)責(zé)?？墒钦疀]有那么大財(cái)力，那么社會(huì)資本如何引入？它的回報(bào)是什么？都沒有明確。土壤修復(fù)需要巨大的資金投入，而“土十條”對(duì)資金只作了原則性規(guī)定，離資金的落實(shí)到位還有很長(zhǎng)的路要走，亟須出臺(tái)一系列有操作性的實(shí)施細(xì)則。

部分業(yè)內(nèi)專家注意到，“土十條”在每條具體工作后，都附上了牽頭部門和參與部門，一目了然。同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，定期研究解決重大問題。然而，各部門分工是否合理？誰(shuí)來監(jiān)管？尚未明確?！巴潦畻l”中對(duì)修復(fù)期限也沒有明確規(guī)定，如果一直得不到修復(fù)，誰(shuí)來承擔(dān)責(zé)任？落實(shí)“土十條”，還需要立足國(guó)情、科學(xué)決策，防止執(zhí)行中出現(xiàn)層層落實(shí)的遞減效應(yīng)。

細(xì)節(jié)決定成敗。近段時(shí)間，多個(gè)省份開始醞釀地方“土十條”細(xì)則，圍繞土壤污染治理的環(huán)保風(fēng)暴正在蓄勢(shì)待發(fā)。對(duì)此，專家建議，各地方政府制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，除了要進(jìn)一步明確責(zé)權(quán)利，還要明確經(jīng)濟(jì)保障機(jī)制。實(shí)踐證明，沒有財(cái)政保障會(huì)很難落地。同時(shí)，在嚴(yán)控新增污染方面，可以增加對(duì)新增污染的環(huán)境質(zhì)量考核及責(zé)任追究?jī)?nèi)容。如果各地有新增污染出現(xiàn)，則新增污染將被視為當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量下降的證據(jù)，并據(jù)此作為對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用及責(zé)任追究的依據(jù)。

斬?cái)囡L(fēng)險(xiǎn)源頭，避免單純依賴房地產(chǎn)治理毒地

一直以來，投入巨大、資金瓶頸是土壤修復(fù)不能承受之重。2015年，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》援引中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授藍(lán)虹稱，如果采用美國(guó)和日本發(fā)展的方法，中國(guó)需要為清理土壤污染投入7萬(wàn)億元。據(jù)專家介紹，修復(fù)一噸污染的土相比處理一噸污染的水，成本大得多。而較之于大氣治理、水環(huán)境治理等相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)，土壤污染治理還沒有形成清晰的商業(yè)模式。據(jù)有關(guān)專家介紹，土地修復(fù)是一項(xiàng)入不敷出的工程，地方政府資金有限，而國(guó)家專項(xiàng)資金要優(yōu)先用于保護(hù)類耕地，留給建設(shè)用地的資金更加緊張。

分析人士指出，隨著“土十條”的出臺(tái)，土壤污染防治戰(zhàn)役將正式揭幕，土壤修復(fù)市場(chǎng)空間有望達(dá)到7869億元。然而相對(duì)于大氣治理、水環(huán)境治理等相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)，我國(guó)土壤污染治理還在摸索中。在現(xiàn)有的時(shí)效、資金、技術(shù)等各方面壓力條件下，開發(fā)住宅存在除毒不盡的風(fēng)險(xiǎn)。

該人士認(rèn)為，“土十條”旨在“風(fēng)險(xiǎn)管控”，土壤修復(fù)專項(xiàng)，中央資金來源于重金屬治理專項(xiàng)，地方資金來源于現(xiàn)有各路農(nóng)耕地專項(xiàng)資金，也是針對(duì)存量資金的重新配置。這種結(jié)構(gòu)也使化工、農(nóng)藥等無機(jī)物污染治理，如長(zhǎng)三角以化工大省江蘇為代表的區(qū)域，資金的籌措要更多地依靠創(chuàng)新。

在此前的毒地治理中，除了國(guó)家撥款的專項(xiàng)資金，地產(chǎn)開發(fā)商已成為另一個(gè)主要資金來源。但開發(fā)商不是做公益。資金短缺最終導(dǎo)致了城市毒地依托房地產(chǎn)修復(fù)開發(fā)的商業(yè)模式。毒地規(guī)劃為住宅、商業(yè)綜合體，開發(fā)商才敢接盤，通過把房子賣出去，將修復(fù)資金消化掉。最終變成“誰(shuí)買房、誰(shuí)承擔(dān)”。如果開發(fā)成住宅，加上幼兒園、學(xué)校配套，買房的人實(shí)際是對(duì)毒地進(jìn)行金錢與健康風(fēng)險(xiǎn)的雙重埋單。

而土壤修復(fù)的科學(xué)規(guī)律周期長(zhǎng)，費(fèi)用高，無法滿足房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)速度的要求?？梢韵胍姡凇巴潦畻l”的政策背景下，修復(fù)技術(shù)的選擇和修復(fù)方案的設(shè)計(jì)，未來再不能僅僅從商業(yè)利益和成本因素來考量，更不能單方面以開發(fā)商意志為轉(zhuǎn)移。

城市毒地如果必須規(guī)劃成住宅、商用，那就一定要詳細(xì)規(guī)劃，反復(fù)論證，選好修復(fù)技術(shù)，除毒務(wù)盡，控制二次污染。這就要求我們的有關(guān)部門要從毒地規(guī)劃的源頭去解決問題，而地方政府更要拿出真金白銀發(fā)力供給側(cè)改革，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力——這才是一個(gè)城市在毒地治理上避免對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)形成依賴的實(shí)力所在。

引入市場(chǎng)手段，設(shè)立土壤“超級(jí)基金”

依據(jù)“土十條”，為推進(jìn)土壤污染診斷、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等共性關(guān)鍵技術(shù)研究，我國(guó)將建設(shè)一批土壤污染防治實(shí)驗(yàn)室、科研基地。

對(duì)此，專業(yè)人士建議重點(diǎn)整合現(xiàn)有化驗(yàn)室資源。理由在于，相關(guān)檢測(cè)使用的儀器都差不多，沒必要遍地開花，重復(fù)建設(shè)會(huì)造成巨大浪費(fèi)。建議縣級(jí)以上政府整合食品、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等檢驗(yàn)資源，實(shí)現(xiàn)資源共享。建議重點(diǎn)建設(shè)省轄市一級(jí)的綜合化驗(yàn)室。畢竟土壤污染修復(fù)需要巨大的資金投入，還是應(yīng)該把錢用在刀刃上。

業(yè)內(nèi)專家亦表示，實(shí)驗(yàn)室和科研基地的建設(shè)，不一定動(dòng)用政府的行政力量來建，這樣很容易造成浪費(fèi)。社會(huì)資本靈活、高效、創(chuàng)新性強(qiáng)，在土壤污染防治中引入社會(huì)和民間資本，可充分獲得市場(chǎng)資金的支持，解決土壤污染治理投入大而產(chǎn)出緩慢的后顧之憂。建議引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“誰(shuí)的效率高，成本低，專業(yè)化程度高，管理水平高，就由誰(shuí)來建”。

有關(guān)社會(huì)資本如何參與的問題，專家認(rèn)為，首先要明確“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)治理誰(shuí)受益”的原則，可以采取土地指標(biāo)置換、治理后的土地流轉(zhuǎn)給治污者等多種方式，讓社會(huì)資本廣泛參與。引入市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于，檢測(cè)結(jié)果更準(zhǔn)確，更有利于第三方監(jiān)管，保持獨(dú)立性和公正性。

除此之外，該專家還建議效仿發(fā)達(dá)國(guó)家，設(shè)立土壤“超級(jí)基金”。資金來源可從工業(yè)指標(biāo)和商業(yè)指標(biāo)中提取，采用政府性信托基金運(yùn)作模式，專人投資管理，獨(dú)立核算。

讓公眾知情，接受社會(huì)監(jiān)督

新華網(wǎng)2014年的報(bào)道顯示，早在2008年常州市就已經(jīng)啟動(dòng)了土壤污染調(diào)查及修復(fù)，2014年常州市已經(jīng)完成了兩批共75塊場(chǎng)所的污染情況摸底調(diào)查，應(yīng)該說常州市謀求向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變，毒地治理抓得早，治理意識(shí)也很到位。但“常外毒地”事件一經(jīng)爆出，此前政府的辛苦和努力被淡化，政府形象在輿論層面留下經(jīng)久不去的負(fù)面標(biāo)簽。

城市建設(shè)用地中，那些讓人居住和逗留的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，哪些建于曾經(jīng)的“毒地”之上?公眾很難知情。相關(guān)網(wǎng)站上找不到足夠的信息，開發(fā)商的宣傳也未見明確提示。正因?yàn)槿绱?，許多人居住多年之后，才知道動(dòng)用幾代人積蓄外加貸款所買的房子，竟建在“毒地”之上，其憤懣可知。

因此，地方政府可考慮將“居住環(huán)境安全信息公開”制度化，并納入政府網(wǎng)站服務(wù)指南等欄目。對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)修復(fù)的毒地項(xiàng)目，對(duì)媒體、公眾關(guān)于二次污染和除毒不盡等問題的質(zhì)疑，要盡快、正面、客觀回應(yīng)，不回避問題，積極主動(dòng)解決問題，避免公眾猜疑進(jìn)而謠言四起，讓政府成為眾矢之的。社會(huì)監(jiān)督作為制衡開發(fā)商不當(dāng)行為的力量，也是政府主導(dǎo)城市毒地開發(fā)真正走向綠色循環(huán)的重要支持，更是激發(fā)全社會(huì)關(guān)注和參與土壤污染治理的必要途徑。