吉 村，張文舉

（1.西藏自治區(qū)拉洛水利樞紐及灌區(qū)管理局，850000，拉薩；2.湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司，410014，長沙）

從拉洛工程看技術(shù)薄弱地區(qū)水利工程建設(shè)管理

吉 村1，張文舉2

（1.西藏自治區(qū)拉洛水利樞紐及灌區(qū)管理局，850000，拉薩；2.湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司，410014，長沙）

代建制；組織模式；水利工程；建設(shè)管理；拉洛水利樞紐

西藏拉洛水利樞紐及配套灌區(qū)工程規(guī)模為大（2）型，工程等別Ⅱ等，水庫庫容2.97億m3。工程海拔高程4 300 m地區(qū)，流域多年平均氣溫4.8℃，極端最低氣溫-23.9℃。工程位于我國偏遠(yuǎn)邊疆地區(qū)且海拔較高、高寒缺氧、人口稀少，工程建設(shè)管理技術(shù)力量相對較為薄弱。雖然針對該項(xiàng)目專門成立了拉洛水利樞紐及灌區(qū)管理局作為項(xiàng)目法人（事業(yè)單位），小浪底水利樞紐建設(shè)管理中心和萬家寨水利樞紐有限公司先后派出技術(shù)干部援助該工程的建設(shè)和管理，但技術(shù)力量薄弱問題仍未徹底解決，對工程建設(shè)和管理仍形成一定制約。本文結(jié)合拉洛工程管理中存在的一些問題和我國水利工程建設(shè)管理模式，對技術(shù)薄弱地區(qū)水利工程建設(shè)管理進(jìn)行探討，提出可行性建設(shè)管理方案或模式。

一、建設(shè)管理模式發(fā)展歷程

我國水利工程建設(shè)體制的變遷大體上經(jīng)歷了自營式、項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制和項(xiàng)目法人責(zé)任制3個(gè)階段。自營式為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)物，缺乏監(jiān)督和管理。項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制即業(yè)主管理制，以工程項(xiàng)目為對象、以項(xiàng)目業(yè)主管理為基礎(chǔ)、以取得綜合經(jīng)濟(jì)效益為中心的市場管理制度，是水利工程從自營式向項(xiàng)目法人責(zé)任制轉(zhuǎn)變的過渡階段。項(xiàng)目法人責(zé)任制建立投資責(zé)任約束機(jī)制以規(guī)范項(xiàng)目法人的行為，有利于提高投資效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理模式的變革，但項(xiàng)目法人責(zé)任制在政府投資的公益性工程項(xiàng)目上仍存在一些問題。國務(wù)院及水利部從政策上為代建制在水利工程中的運(yùn)用和發(fā)展提供了支持。為進(jìn)一步深化投資體制改革，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號(hào)）提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。為積極、穩(wěn)妥推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的項(xiàng)目管理，水利部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理指導(dǎo)意見的通知》（水建管〔2015〕91號(hào)），但該規(guī)定局限于項(xiàng)目法人責(zé)任制，代建范圍也局限于施工準(zhǔn)備至竣工驗(yàn)收階段。

二、不同建設(shè)管理模式對比分析

1.組織模式對比

公益性水利建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人履行項(xiàng)目管理是一種任務(wù)，具有公益性和一定的政府行為，而代建單位的項(xiàng)目管理具有專業(yè)優(yōu)勢，是企業(yè)市場行為。項(xiàng)目法人管理與代建管理組織模式對比如圖1。

自《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》（計(jì)建設(shè)﹝1996﹞673號(hào)）頒發(fā)以來，項(xiàng)目法人責(zé)任制成為我國建設(shè)領(lǐng)域主導(dǎo)體制。對于公益性水利工程項(xiàng)目，項(xiàng)目法人責(zé)任制仍存在以下幾個(gè)方面問題：①多位一體，容易權(quán)力尋租從而發(fā)生腐敗問題；②管理水平較低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；③政企不分，權(quán)責(zé)不明。代建制權(quán)責(zé)清晰，能減少權(quán)力尋租，遏制腐敗，專業(yè)化管理有利于提高項(xiàng)目管理水平。

2.應(yīng)用分析

代建制要實(shí)現(xiàn)廣泛推廣，其組織模式不僅要符合國家和水利行業(yè)的相關(guān)要求，還要重點(diǎn)研究其是否符合市場化發(fā)展。目前，代建模式在水利工程中還未廣泛應(yīng)用，無明確管理邊界，為方便比較分析，參考相關(guān)文獻(xiàn)，并結(jié)合工程實(shí)際應(yīng)用，將代建組織模式和代建管理范圍分別進(jìn)行比較。

（1）代建組織模式

根據(jù)代建單位組織或選擇形式可以劃分為：①針對項(xiàng)目組建代建單位，②專門組建代建單位，③市場化（招標(biāo)）代建單位。不同組織模式對比見表1。

通過表1對比分析不難看出，通過市場化（招標(biāo)）行為選擇專業(yè)化代建管理單位，有利于優(yōu)化資源配置，提高項(xiàng)目管理水平，權(quán)責(zé)清晰，有利于政企分開和監(jiān)督管理。但目前存在的問題是代建制度不完善，適合招標(biāo)代建的單位還不成熟。

（2）代建管理范圍

根據(jù)代建參與范圍可以劃分為：①全過程代建，②分（兩階段）代建。目前前期代建比較適宜咨詢管理類背景的項(xiàng)目管理企業(yè)，后期代建比較適宜有總承包背景的項(xiàng)目管理企業(yè)。

全過程代建模式能夠充分利用資源，適用于各類規(guī)模的項(xiàng)目。但目前市場化、專業(yè)化代建單位并未形成，代建單位的融資能力有限，水利項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長，風(fēng)險(xiǎn)相對較大，亟需國家從政策上進(jìn)行鼓勵(lì)和支持。

三、代建制與總承包異同

工程總承包模式指從事工程項(xiàng)目建設(shè)單位受業(yè)主委托，按照合同約定對從決策、設(shè)計(jì)、建造到試運(yùn)行的建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展周期實(shí)行全過程或若干階段的承包，有DB模式和EPC模式。DB模式承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造的全過程，EPC模式一般包括決策、設(shè)計(jì)、建造和試運(yùn)行等4個(gè)部分?？偝邪Ｊ脚c代建制的相關(guān)比較如表2。

工程總承包與代建制的區(qū)別是合同范圍內(nèi)實(shí)體建設(shè)，代建單位履行的是對建設(shè)過程的咨詢、監(jiān)督和管理，與工程總承包是相輔相成的關(guān)系，優(yōu)勢都是充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、適應(yīng)市場競爭。

圖1 組織模式對比

表1 不同組織模式對比

表2 總承包模式與代建制比較

四、拉洛項(xiàng)目管理存在問題及管理建議

1.存在問題

①工程技術(shù)力量薄弱是拉洛水利樞紐工程建設(shè)管理過程中最大問題之一，嚴(yán)重影響工程建設(shè)管理水平。前期現(xiàn)場管理的專業(yè)技術(shù)人員多為初級(jí)職稱或沒有職稱，具有工程師及以上人員較少，專業(yè)工程師不全面。現(xiàn)場管理人員技術(shù)力量薄弱，對工程質(zhì)量安全有較大影響。

②項(xiàng)目法人作為事業(yè)單位，決策受政治、經(jīng)濟(jì)影響，完成投資任務(wù)可能是首要任務(wù)，不利于科學(xué)投資決策。

2.解決建議

①引入代建單位或建設(shè)管理單位，利用代建單位的項(xiàng)目管理專業(yè)優(yōu)勢，確保建設(shè)管理技術(shù)力量。

②采用工程總承包 （DB模式和EPC模式），通過投標(biāo)，使工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)轉(zhuǎn)移給技術(shù)力量雄厚單位，確保工程質(zhì)量安全。

③建設(shè)管理和運(yùn)營管理分開，工程建設(shè)采用BT模式，建設(shè)完成后交項(xiàng)目法人管理，確保工程建設(shè)管理決策不受政治、經(jīng)濟(jì)影響，確保工程建設(shè)決策科學(xué)。

五、結(jié) 語

結(jié)合我國水利工程建設(shè)模式和拉洛水利樞紐建設(shè)管理存在問題的分析，對技術(shù)薄弱地區(qū)水利工程項(xiàng)目管理提出如下結(jié)論或建議：①采用代建模式可以有效利用代建單位專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，通過專業(yè)化管理解決偏遠(yuǎn)地區(qū)水利工程建設(shè)管理技術(shù)力量薄弱問題；②代建制權(quán)責(zé)清晰，能減少權(quán)力尋租，遏制腐敗，專業(yè)化管理有利于提高項(xiàng)目管理水平；③代建制與工程總承包都是市場化的選擇，亟需在技術(shù)薄弱地區(qū)大力推廣。

[1]王卓甫，李欣蘭，王身軍.中小型水利建設(shè)項(xiàng)目典型代建模式及其發(fā)展[J].中國農(nóng)村水利水電,2012(7).

[2]謝穎.政府投資人對委托代建工程項(xiàng)目的管理理論與方法研究 [D].北京：華北電力大學(xué),2008.

[3]黃照春，蒙志強(qiáng).工程總承包模式在廣西水利工程建設(shè)中的探索 [J].中國水利，2016(16).

責(zé)任編輯 張瑜洪

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2016-10-18

吉村，助理工程師。