肖方仁

（湖州師范學(xué)院社會(huì)發(fā)展與管理學(xué)院，浙江湖州 313000）

公共政策穩(wěn)定研究的幾個(gè)面向：文獻(xiàn)綜述及其他

肖方仁

（湖州師范學(xué)院社會(huì)發(fā)展與管理學(xué)院，浙江湖州 313000）

何謂政策穩(wěn)定？如何界定？哪些因素影響了公共政策的穩(wěn)定？政策穩(wěn)定，或者不能隨意變遷，又是如何保證的？這是政策穩(wěn)定研究最根本的幾個(gè)問(wèn)題，也恰恰是已有文獻(xiàn)中缺少重點(diǎn)研究的幾個(gè)方面。本文基于對(duì)涉及政策穩(wěn)定、政策僵局等相關(guān)解釋理論的文獻(xiàn)回顧，闡述了這些理論的解釋力和存在的局限性。同時(shí)，從幾個(gè)主要方面提出了導(dǎo)致政策穩(wěn)定的可能因素。并認(rèn)為，制度為這些解釋政策穩(wěn)定的各因素提供了一個(gè)基礎(chǔ)。

公共政策；政策穩(wěn)定；理論；制度

一、導(dǎo)言

在很長(zhǎng)時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)上的成本收益分析似乎成為主導(dǎo)性的政策分析標(biāo)準(zhǔn)［1］，這種簡(jiǎn)單思維忽視了政策過(guò)程中更為復(fù)雜的政治意義。令人欣慰的是，20世紀(jì)80年代以來(lái)的政策過(guò)程分析中，已經(jīng)加入了更為復(fù)雜地理解政策過(guò)程的思考［2］，成功實(shí)現(xiàn)了從公共政策研究的工具理性到價(jià)值理性、從階段分析法到政策發(fā)展理論的轉(zhuǎn)變。

可以理解，對(duì)于任何國(guó)家，都希望合理的公共政策在完成其使命之前，有個(gè)較為長(zhǎng)期的穩(wěn)定，因?yàn)樗怯行?shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。從美國(guó)政策發(fā)展現(xiàn)實(shí)來(lái)看，公共政策的基本特征，就是長(zhǎng)時(shí)間的政策穩(wěn)定，會(huì)被急劇地變遷所打斷［3］。

中國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平曾經(jīng)在多次講話中強(qiáng)調(diào)改革開(kāi)放和相關(guān)對(duì)外政策的穩(wěn)定［4］，因?yàn)樗鼘閲?guó)家發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供一個(gè)較為長(zhǎng)期的保證。但是，中國(guó)的實(shí)際情況大多表現(xiàn)卻是，民眾希望變遷或廢止的某些政策總難以實(shí)現(xiàn)變遷，而被期望較長(zhǎng)時(shí)期保持穩(wěn)定的政策，卻在少數(shù)人的支配下呈現(xiàn)變動(dòng)不居的狀態(tài)。政策的隨意變動(dòng)，往往容易導(dǎo)致對(duì)利益追逐的短期化，不能形成投資和發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制和民眾穩(wěn)定的政治心態(tài)。

這種政策發(fā)展特征，穩(wěn)定抑或變遷，應(yīng)該有某些可能的邏輯規(guī)律和本身的機(jī)制機(jī)理。在很多學(xué)者的研究中，對(duì)政策變遷進(jìn)行了深入的考察。而與政策穩(wěn)定研究相關(guān)的問(wèn)題，比如：何謂政策穩(wěn)定？哪些因素影響了公共政策的穩(wěn)定？政策穩(wěn)定，或者不能隨意變遷，又是如何保證的？這需要我們作出回應(yīng)。

二、界定政策穩(wěn)定

選擇意味著自覺(jué)，政策的概念意味著連續(xù)性和穩(wěn)定性［5］。其實(shí)，事物的變化運(yùn)動(dòng)是不證自明的，公共政策亦然。社會(huì)現(xiàn)實(shí)和問(wèn)題的時(shí)移世易，環(huán)境不斷發(fā)生變動(dòng)，公共政策也不可能絕對(duì)地恒久不變。在很大程度上，政策的相對(duì)穩(wěn)定，在于其核心內(nèi)容的延續(xù)性。從理論上說(shuō)，只有較為適當(dāng)?shù)恼哌x擇，才能保證其基于合理性和合法性的延續(xù)。

托馬斯·戴伊認(rèn)為，凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策［6］。那么，公共政策的穩(wěn)定性研究所針對(duì)的，是在一定時(shí)期內(nèi)，政府決定做或者不做的事情一直保持穩(wěn)定和延續(xù)，基本不隨政治、社會(huì)環(huán)境的改變而發(fā)生重大變遷。在一項(xiàng)對(duì)拉丁美洲國(guó)家政策穩(wěn)定的研究中，作者就指出，政策穩(wěn)定是公共政策絕緣于政治氣候的程度，并認(rèn)為高的穩(wěn)定性與更為穩(wěn)定的政策環(huán)境相一致［7］。

在已有研究中，有一個(gè)廣泛的共識(shí)，那就是對(duì)任何政策發(fā)展的分析必須本質(zhì)上是歷史的，跨越上十年甚至幾十年。薩巴蒂爾［8］、鮑姆加特納［9］等知名學(xué)者所做的一些研究，都是基于這一共識(shí)。在他們的引領(lǐng)下，其他很多學(xué)者也遵循了這一邏輯，“時(shí)效性”是一項(xiàng)政策穩(wěn)定的必要條件。他們就把一項(xiàng)政策的持續(xù)性及其合法性延續(xù)，看作是政策穩(wěn)定的標(biāo)志。

有人直接指出，政策發(fā)展只存在兩種形式，即漸進(jìn)變化和急劇變遷［10］。因?yàn)?，完全不變的政策是不可能存在的。漸進(jìn)式變化，或許可以被看成政策延續(xù)的一個(gè)近似語(yǔ)。而在一些研究中所提到的范式變遷，它涉及政策子系統(tǒng)的深層價(jià)值的改變，會(huì)導(dǎo)致政策各種因素的基本重組［11］。這一發(fā)展僅僅發(fā)生于政策制度本身被改變之時(shí)，他們認(rèn)為，制度的改變，往往導(dǎo)致政策的急劇變遷。在缺乏這樣的過(guò)程時(shí)，任何政策的改變都被假設(shè)成遵循漸進(jìn)變遷模式。

有一項(xiàng)對(duì)近25年的美國(guó)太平洋西北地區(qū)森林政策的獨(dú)特變遷過(guò)程的重要研究，挑戰(zhàn)了大多數(shù)政策學(xué)者把政策動(dòng)力學(xué)要么界定為范式變遷、要么界定為漸進(jìn)變化這種關(guān)于政策動(dòng)力學(xué)的流行正統(tǒng)觀念，并指出了它們的不足。他們聲稱，如果制度對(duì)政策發(fā)展的作用和影響要被正常地理解，相關(guān)研究就需要發(fā)展。他們提出一個(gè)新的政策因素分類，來(lái)幫助克服這些問(wèn)題，允許一種對(duì)政策變遷和對(duì)制度在其中所起作用的更為經(jīng)驗(yàn)性的豐富的理解［12］。

有研究把新政策的制定過(guò)程中政策僵局很難打破，界定為政策穩(wěn)定和現(xiàn)狀保持的極端形式［13］。西方民主法治國(guó)家的一個(gè)重要特征是，任何政策都需要經(jīng)過(guò)立法程序，而公共政策能否被民眾所接受、能否通過(guò)立法程序，是政策是否具有合法性及其強(qiáng)制力的標(biāo)志。如果一項(xiàng)新的政策的出臺(tái)，或者對(duì)原有政策的修訂，不能獲得國(guó)會(huì)兩院議決通過(guò)、并由總統(tǒng)簽署同意，相關(guān)政策議案只能擱置，甚至陷入立法僵局。政策保持現(xiàn)狀，從而體現(xiàn)出其原有政策的穩(wěn)定性。

我們對(duì)政策穩(wěn)定仍然只能形成一個(gè)較為抽象、模糊的印象。從已有的政策穩(wěn)定的文獻(xiàn)，也無(wú)法找到對(duì)于政策穩(wěn)定的具體界定方法。從彼得·霍爾的開(kāi)創(chuàng)性研究中，或許能夠得到一些較為具體的認(rèn)識(shí)［14］。他認(rèn)為政策變遷有三個(gè)序列，其第一序列是在總體目標(biāo)和政策工具保持不變的前提下，對(duì)政策工具設(shè)置的調(diào)整；第二序列是在政策總體目標(biāo)層次上保持原樣，政策工具及其配置按照以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整，甚至用一種新的政策工具來(lái)取代之；第三序列的變化，是政策總體目標(biāo)的全面變遷。其中，政策總體目標(biāo)的變化一般很難出現(xiàn)，而政策變遷也就確定為政策工具選擇的變遷和政策工具具體配置的變化。反過(guò)來(lái)看，這三個(gè)方面的穩(wěn)定，將意味著政策的穩(wěn)定。也就是說(shuō)，總體目標(biāo)、政策工具和工具的具體精確配置都能保持基本不變。

在界定方式上，如果依據(jù)霍爾的邏輯，政策的相對(duì)穩(wěn)定及其程度將可以用一種更為具體化的方式加以呈現(xiàn)。穩(wěn)定性意味著前后政策目標(biāo)、工具選擇及其精確配置一致性程度的高低。如此，可以通過(guò)編碼等方式給予一定程度的量化，比如評(píng)估中國(guó)上十年來(lái)的政策穩(wěn)定性，或者政府的政策轉(zhuǎn)向，可以把每年政府工作報(bào)告中所呈現(xiàn)的關(guān)注點(diǎn)，依據(jù)三序列的劃分，把編碼結(jié)果進(jìn)行前后對(duì)比，從而得出一個(gè)較為具體的評(píng)價(jià)結(jié)果［15］。

三、政策穩(wěn)定及其可能解釋

（一）政策穩(wěn)定解釋：一些理論

對(duì)政策穩(wěn)定的研究，往往與政策變遷在一起。比如，倡議聯(lián)盟、知識(shí)團(tuán)體理論和間斷平衡等理論框架，每一個(gè)框架都解釋了特定的條件和過(guò)程，而這些過(guò)程和條件用以解釋政策穩(wěn)定和變遷。

倡議聯(lián)盟框架（Advocacy Coalition Framework）聚焦于共享政策核心信念的團(tuán)體的出現(xiàn)和穩(wěn)定，強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向性學(xué)習(xí)和用以解釋政策急劇變遷的外在于系統(tǒng)的事件［16］。根據(jù)薩巴蒂爾（Paul Sabatier）的論述，倡議聯(lián)盟的信念體系的三個(gè)層次中，深層核心與政策核心信念被假設(shè)為有相當(dāng)大的惰性，往往抵制改變。因?yàn)橹鲗?dǎo)地位的倡議聯(lián)盟會(huì)抵制政策變遷。每個(gè)聯(lián)盟都試圖達(dá)成自己的目標(biāo)，都試圖進(jìn)行著學(xué)習(xí)。通過(guò)學(xué)習(xí)，強(qiáng)勢(shì)倡議聯(lián)盟力圖對(duì)所持建議的少許修改，爭(zhēng)取在小范圍變動(dòng)下實(shí)現(xiàn)原有的政策目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)劇烈的、涉及政策計(jì)劃的政策核心方面的變化，外在于政策子系統(tǒng)的不安和擾亂性事件是必須的。

知識(shí)專業(yè)團(tuán)體理論框架（Epistemic Communities Framework）把其注意力集中于共享政策相關(guān)知識(shí)的個(gè)人網(wǎng)絡(luò)，聚焦于能夠解釋政策制定中這種知識(shí)運(yùn)用的過(guò)程［17］。它強(qiáng)調(diào)知識(shí)專業(yè)團(tuán)體的出現(xiàn)、持續(xù)和影響，從而表達(dá)了政策持續(xù)或穩(wěn)定的問(wèn)題。被專家團(tuán)體提出的政策，一旦被采納和制度化，就很容易獲得正統(tǒng)的地位。一旦他們提出的政策占據(jù)某一適當(dāng)?shù)奈恢?，很大程度上就成為不可取消，或者不可逆的，并且?shí)質(zhì)性地決定著后續(xù)的選擇性優(yōu)先安排，因而形成了一種依賴性。

間斷平衡理論框架（Punctuated-Equilibrium Framework）解釋了占?jí)艛嗟匚坏恼咝蜗髮?duì)政策穩(wěn)定的影響，以及這種政策形象本來(lái)的反對(duì)者的新的政策形象的形成和在政治系統(tǒng)中多種政治競(jìng)技場(chǎng)的開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的政策變遷［18］。一種壟斷被一種強(qiáng)有力思想和形象所支持，政策壟斷使政策變遷很難。壟斷也不是永恒持久的，如果倡議者能夠使新的政策形象在議定場(chǎng)所或者競(jìng)技場(chǎng)上成功地得到政府高層支持，這將可能引起重大的政策變遷。當(dāng)一項(xiàng)新的政策形象吸引支持者，并且在廣泛程度上獲得接受，就總體上標(biāo)志著另一個(gè)較長(zhǎng)政策穩(wěn)定時(shí)期的開(kāi)始。這個(gè)政策形象將制度化，并且一個(gè)新的壟斷將產(chǎn)生。

（二）理論評(píng)價(jià)

從前面幾種理論框架，可以歸納出導(dǎo)致政策穩(wěn)定的因素，像倡議聯(lián)盟信念體系的穩(wěn)定；知識(shí)專家團(tuán)體影響力的維持；政策形象壟斷地位的固化。這些理論框架似乎對(duì)公共政策的穩(wěn)定有很強(qiáng)的解釋力，其中某些假設(shè)被不同的研究所證實(shí)，并被很多學(xué)者所運(yùn)用。但是，這些解釋政策穩(wěn)定的理論明顯各有偏頗。

第一，容易把政策穩(wěn)定與變遷截然相對(duì)，特別是像間斷平衡理論，沒(méi)有區(qū)分漸進(jìn)式變遷和急劇變遷，而漸進(jìn)式變遷是含有政策延續(xù)的成分［19］。相對(duì)而言，雖然倡議聯(lián)盟理論指出了跨聯(lián)盟政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)通過(guò)政策的漸進(jìn)調(diào)整維持了政策的基本穩(wěn)定，但是如果沒(méi)有一定條件，這種政策學(xué)習(xí)很難發(fā)生［20］。

第二，忽視了國(guó)家（而不是官僚，也不是政府官員個(gè)人）在政策過(guò)程中的獨(dú)特作用。他們把官僚集團(tuán)完全看成一個(gè)與其他利益集團(tuán)沒(méi)什么兩樣的組織，忽視了對(duì)國(guó)家如何看待公眾觀點(diǎn)的思考。薩巴蒂爾就直接聲明倡議聯(lián)盟完全反對(duì)“國(guó)家主義理論”的基本觀點(diǎn)，從而否認(rèn)存在一個(gè)統(tǒng)一的、相對(duì)自主、作為整體利益代表的國(guó)家［21］。

第三，忽略了對(duì)政策穩(wěn)定其他形式的解釋。比如對(duì)陷入立法僵局的政策過(guò)程，就沒(méi)有給予關(guān)注。正如有人指出過(guò)的，這些理論充滿爭(zhēng)議，甚至充滿矛盾的發(fā)現(xiàn)。不同的研究聚焦于變遷過(guò)程的不同維度、政治活動(dòng)的不同方面，以致政策變遷的不同類型［22］。

應(yīng)該看到，這些理論都在一定程度上與倡議聯(lián)盟理論框架有些聯(lián)系。政策穩(wěn)定或者急劇變遷，與影響政策過(guò)程的各方力量對(duì)比直接相關(guān)［23］。總體來(lái)看，這些理論可以回歸到一個(gè)基本邏輯，那就是美國(guó)政治研究中的利益集團(tuán)理論。對(duì)于這種“社會(huì)中心論”的觀點(diǎn)而言，國(guó)家好像只是一個(gè)完全的中立者，他們僅僅只是為政策爭(zhēng)議雙方提供了一個(gè)博弈的舞臺(tái)，包括官僚集團(tuán)在內(nèi)經(jīng)濟(jì)性的利益集團(tuán)或規(guī)范的社會(huì)運(yùn)動(dòng)在其中或者相互爭(zhēng)斗或者彼此結(jié)盟，從而塑造公共政策［24］。休·赫克羅（Huge Heclo）在批評(píng)現(xiàn)代政治-行政關(guān)系之中的“鐵三角”（The Iron Triangle）這一概念時(shí)指出，“當(dāng)我們?cè)噲D尋找這種掌權(quán)的少數(shù)時(shí)，我們卻往往會(huì)傾向于忽視其他一些人的影響，而事實(shí)上，這些人的影響網(wǎng)絡(luò)卻常常在刺激和引導(dǎo)著權(quán)力的行使。”［25］伴隨著公共政策過(guò)程的日益復(fù)雜化，其環(huán)境也在迅速發(fā)生變化。特別是公民意識(shí)的覺(jué)醒使得現(xiàn)代國(guó)家機(jī)關(guān)推行公共政策時(shí)，越來(lái)越多地依賴于政策利益相關(guān)者的合作，集中原本分散的社會(huì)資源，期待能在和諧的集體行動(dòng)中解決政策問(wèn)題。費(fèi)雪、斯通等也對(duì)倡議聯(lián)盟框架提出過(guò)質(zhì)疑［26］：一是認(rèn)為聯(lián)盟的存在不僅在于共同的信仰信念，也還在于聯(lián)盟共同協(xié)調(diào)合作的方式和形式。另一個(gè)是懷疑倡議聯(lián)盟框架在美國(guó)之外其他國(guó)家的適用性。

一段時(shí)期以來(lái)，“找回國(guó)家”把國(guó)家引入其合適的中心位置［27］。Carter A Wilson在他的研究中就簡(jiǎn)單提到過(guò)這種以國(guó)家為中心的視角，并把它整合進(jìn)一種政策范式的解釋框架中［28］，用來(lái)解釋政策穩(wěn)定和變遷。也就是說(shuō)，國(guó)家在對(duì)待公共政策時(shí)，不是置身事外的，他們的偏好、他們看待民眾的影響力的態(tài)度，都影響著公共政策的具體走向，并從政府的決策行為中表現(xiàn)出來(lái)。在民主環(huán)境下，民眾對(duì)一項(xiàng)政策的價(jià)值判斷，勢(shì)必影響政府的最后決策直至影響政策穩(wěn)定。

（三）尋求新解釋的努力

薩巴蒂爾等人的研究遭到很多人的批評(píng)，另一個(gè)重要原因在于他的框架完全排除了后實(shí)證主義［29］。后實(shí)證主義總是宣稱有一個(gè)可以被測(cè)量的客觀現(xiàn)實(shí)，總是使用系統(tǒng)的、顯然的、透明的、易懂的方法論技術(shù)，建立可檢測(cè)的假設(shè)并且趨向于統(tǒng)計(jì)分析。從這種邏輯出發(fā)，薩巴蒂爾給公共政策分析所開(kāi)的處方包括：在不同政策環(huán)境中都可得到檢測(cè)的假設(shè)；因果關(guān)系理論；一種前后一致的模型；內(nèi)部一致性；使用理論并邀請(qǐng)其他學(xué)者進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢測(cè)。最重要的一點(diǎn)還在于研究者必須顯示研究發(fā)現(xiàn)是基于可以復(fù)制、反復(fù)應(yīng)用的方法論程序［30］。薩巴蒂爾對(duì)“階段循環(huán)分析模型”提出嚴(yán)厲批評(píng)，其原因之一就在其缺乏科學(xué)所需要的清晰概念、可以檢測(cè)的假設(shè)和可證偽性［31］。依照薩巴蒂爾的觀點(diǎn)，后實(shí)證主義不是足夠清晰，用后實(shí)證主義方法論來(lái)分析政策，本身就是錯(cuò)誤的［32］。

其實(shí)，很多學(xué)者已經(jīng)證明了后實(shí)證主義方法論，特別是話語(yǔ)、敘事在對(duì)政策穩(wěn)定與變遷的影響分析中的重要性。話語(yǔ)體系的穩(wěn)定，或許能夠解釋政策穩(wěn)定。一種占據(jù)優(yōu)勢(shì)的話語(yǔ)體系，保證了政策范式的長(zhǎng)期穩(wěn)定，從而保證了政策的延續(xù)性。而一種新的話語(yǔ)體系代替原有的政策體系，意味著政策的變遷［33］。依此邏輯，有人就把話語(yǔ)分析和定量研究結(jié)合起來(lái)，探討政策的穩(wěn)定與變遷［34］。

研究政策穩(wěn)定，需要強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重要視角，那就是一項(xiàng)新的政策無(wú)法通過(guò)立法，從而不能代替原有的某些政策這一現(xiàn)象。新政策在立法過(guò)程中出現(xiàn)僵局，是原有政策穩(wěn)定最極端的表現(xiàn)，也是民主社會(huì)政策過(guò)程中出現(xiàn)的常有現(xiàn)象。在民主和法治、多中心決策機(jī)制和治理體制中，政府任何部門提出的法案，即使進(jìn)入政策議程，都有可能無(wú)法獲得通過(guò)。對(duì)這一現(xiàn)象的研究和解釋，成為政策穩(wěn)定研究中重要的一支，它開(kāi)辟了一個(gè)對(duì)政策穩(wěn)定研究的新視野。

或許有人還會(huì)提出疑問(wèn)，政策執(zhí)行很大程度上影響著政策穩(wěn)定，再好的政策，如在執(zhí)行中出現(xiàn)政策任意替代，或者完全南轅北轍，那根本談不上穩(wěn)定。這個(gè)問(wèn)題原來(lái)確實(shí)長(zhǎng)時(shí)期被忽略了。以往政策科學(xué)的研究者，往往認(rèn)為只要政策一出臺(tái)，便會(huì)自然地得到貫徹執(zhí)行而向決策者認(rèn)定的目標(biāo)前進(jìn)［35］?；魻枺≒eter Hall）研究所呈現(xiàn)的內(nèi)容，顯然把政策執(zhí)行包含在政策過(guò)程之中［36］。因?yàn)檎邎?zhí)行在很大程度上包含了將一個(gè)或者更多的政府的基本工具應(yīng)用到政策問(wèn)題上，這些基本的工具被稱為政策工具［37］。政策執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)政策的正確理解和不出現(xiàn)走樣、歪曲和隨意變動(dòng)，對(duì)政策工具的規(guī)范、靈活運(yùn)用，都是政策穩(wěn)定的重要保證。

當(dāng)然，導(dǎo)致政策穩(wěn)定的一些重要因素，如信念體系的穩(wěn)定、利益集團(tuán)力量的對(duì)比關(guān)系的穩(wěn)定、形象壟斷地位的穩(wěn)定、話語(yǔ)體系的穩(wěn)定、多元價(jià)值的爭(zhēng)論，至于哪一種能夠?qū)φ叻€(wěn)定作出具體解釋，對(duì)于任何理論家來(lái)說(shuō)，都不可能有一個(gè)絕對(duì)的限定。哪一種因素對(duì)政策穩(wěn)定起著最為重要的作用，需要結(jié)合一定的制度基礎(chǔ)來(lái)分析。

四、政策穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)

引入制度的解釋，可能也是政策發(fā)展研究中的后實(shí)證主義方法使用的表現(xiàn)之一。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點(diǎn)說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的系列約束。制度基本由三個(gè)基本部分構(gòu)成：正式規(guī)則、非正式約束以及它們的實(shí)施特征［38］。前面所述政策穩(wěn)定的可能致因，都是基于一定制度基礎(chǔ)來(lái)討論的。

比如，用利益集團(tuán)力量對(duì)比關(guān)系來(lái)解釋政策穩(wěn)定，它是基于民主社會(huì)多元主義的制度特征。按照施密特的定義，多元主義“是一種利益代表制度，在這種制度下，分門別類的利益集團(tuán)是其構(gòu)成單位。它們自行發(fā)展、數(shù)量無(wú)限、相互競(jìng)爭(zhēng)、利益自決，無(wú)等級(jí)高下之分”［39］，各自對(duì)公共政策產(chǎn)生影響。雖然這種觀點(diǎn)因?yàn)槠鋵?guó)家置于一個(gè)中立裁判者的地位而遭致批評(píng)［40］，但是，其基于西方民主制度解釋政策穩(wěn)定的路徑和方法，是值得贊許的。

以漸進(jìn)變遷所呈現(xiàn)的政策穩(wěn)定，也與一定的制度安排有很大關(guān)聯(lián)。它也是基于西方多元主義制度下的團(tuán)體理論［41］。在每一次決策中，對(duì)原有政策中大部分內(nèi)容的保持，可以設(shè)想為是對(duì)團(tuán)體作用的回應(yīng)。因?yàn)檎呔褪歉骼婕瘓F(tuán)利益妥協(xié)和平衡的結(jié)果。團(tuán)體力量的此消彼長(zhǎng)，本身就是一個(gè)緩步發(fā)展的過(guò)程。

對(duì)政策僵局出現(xiàn)的原因，有人認(rèn)為聯(lián)邦政府中黨派分立政府制度能夠很好地作出解釋［42］。但是，Sarah A.Binder指出，單一從政黨控制的角度，不能解釋國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在政策立法績(jī)效方面的變化［43］。黨派并不是政壇上起決定作用的力量，利益集團(tuán)也不能左右每一次投票結(jié)果。是制度安排決定了立法者和總統(tǒng)的策略并因而影響政策結(jié)果的特征和頻率。Moe就認(rèn)為，除非投票者對(duì)政策問(wèn)題熟悉，并且對(duì)他們而言能夠簡(jiǎn)單知道評(píng)估結(jié)論并認(rèn)為確實(shí)可行，不然他們不會(huì)投贊成票而寧愿保持現(xiàn)狀［44］。也就是說(shuō)，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)兩院之間各黨內(nèi)成員的不同偏好和價(jià)值觀分布是解釋政策僵局動(dòng)力的核心。這種情況的一個(gè)基本前提是，制度允許這種價(jià)值多元的判斷和自由偏好表達(dá)。

“僵局式”政策穩(wěn)定，主要因?yàn)闆Q策時(shí)的困境所致。很多時(shí)候，政策制定者和公眾個(gè)人不完全了解各自的偏好，或者說(shuō)，在自身偏好所形成的集合里，無(wú)法給予它們一個(gè)字典式的排序［45］。因而，在很多問(wèn)題的討論和議程設(shè)置中，難以做出一個(gè)完全理性的抉擇。一個(gè)理性的政策參與者會(huì)傾向于那些顯明度最低因而最少遭到政治反對(duì)的政策工具［46］?；蛘?，干脆不作出決策，而使原有政策保持現(xiàn)狀。雖然看起來(lái)是一種更為明哲保身的辦法，但它是一種制度保障下對(duì)價(jià)值多元包容的產(chǎn)物。

薩巴蒂爾認(rèn)為，多樣化的利益和價(jià)值訴求由各個(gè)政府機(jī)構(gòu)代表，外部機(jī)構(gòu)卻具有滲透性［47］，因而在任何社會(huì)都可能會(huì)出現(xiàn)利益集團(tuán)控制政府，從而出現(xiàn)單一團(tuán)體左右政策發(fā)展的現(xiàn)象。不過(guò)，有人也指出，在美歐的體制下，那些利益集團(tuán)雖然可以影響法規(guī)政策，卻沒(méi)法一手遮天［48］。當(dāng)然，這種結(jié)果是以制度保證和制度規(guī)定為前提的。

在一個(gè)法治化和政府權(quán)力受到廣泛監(jiān)督的國(guó)家，政策的合法性需要經(jīng)過(guò)法定的程序，官員的自由偏好表達(dá)也不能沒(méi)有約束地自利。而在一個(gè)法治化程度不夠的國(guó)家，在完全受其偏好影響而不顧及民眾態(tài)度的制度環(huán)境下，官僚及強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)或許在政策發(fā)展方面具有決定性影響。這樣的社會(huì)，普通民眾的利益受到損害的機(jī)會(huì)就要大得多。如果公共政策受到利益集團(tuán)綁架，那么國(guó)家的自主將會(huì)受到更大影響。如此，公眾感到他們所珍視的某種價(jià)值受到了威脅［49］。

這樣，公眾的觀點(diǎn)及其正常的表達(dá)渠道，將導(dǎo)致政策穩(wěn)定的常態(tài)化和政策變遷的制度化。因此，在政策穩(wěn)定的相關(guān)研究中，利益相關(guān)人和公眾的影響力不能忽視。在這點(diǎn)上，我們需要思考，如何通過(guò)制度完善，保證政策發(fā)展不是簡(jiǎn)單地受強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的任意擺布。在一般人眼里，現(xiàn)代民主似乎是一個(gè)較為理想的制度。民主社會(huì)的一個(gè)基本特征是，民眾可以按照他們自己的特定方式去思考和體驗(yàn)，就像他們過(guò)自己的日子，決定他們的志向一樣［50］。而在這類制度安排下，公民能夠自愿充分地參與對(duì)自己生活的管理，從而保證了公民社會(huì)繁榮穩(wěn)定和良性發(fā)展。其中包括參與政府的決策，也包括參與反對(duì)派的活動(dòng)［51］。

民主框架下的政策發(fā)展也有對(duì)公眾輿論做出積極回應(yīng)的政治責(zé)任。正如哈貝馬斯所述，資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域當(dāng)中形成了一種政治意識(shí)，它應(yīng)當(dāng)將公眾輿論當(dāng)作法律的唯一合法來(lái)源［52］。作為一種政治實(shí)踐，它必須避免提供一般的道德命令的任何可能。沒(méi)有一種自由主義有權(quán)利命令公民追求幸福，甚至清晰地界定整個(gè)難以描述的條件［53］。在該制度中努力促成的是在某種重要意義上人民“統(tǒng)治”的可能性，并避免“政府”統(tǒng)治的假想［54］。在一種給予民眾多元價(jià)值表達(dá)的制度安排下，在政策制定過(guò)程中，政府不能簡(jiǎn)單地看待某個(gè)問(wèn)題，聯(lián)邦也盡量避免做出全國(guó)性的立法規(guī)定，來(lái)對(duì)民眾價(jià)值取向做出限制。

從這種政策發(fā)展的實(shí)現(xiàn)形式來(lái)看，決策的非專斷性，是政策穩(wěn)定和變遷秩序化的保證。佩迪特指出，它所要求的與其說(shuō)是同意（consent），還不如說(shuō)是可論辯性（contestability）［55］。如果政策與公民們明顯的利益和觀念發(fā)生了沖突，那么公民們就可以圍繞它們展開(kāi)積極的辯論；而不是因?yàn)樗鼈兤鹪从诨蛘弋a(chǎn)生于某種同意的過(guò)程。

應(yīng)該說(shuō)，制度提供了一套政策制定、發(fā)展、演變的秩序化邏輯，它為保障各方利益提供了方便。制度能夠盡量避免政策隨意地劇烈變化，這一點(diǎn)得到了很多人的承認(rèn)。鮑姆加特納就針對(duì)美國(guó)制度做出評(píng)論，美國(guó)政治制度結(jié)構(gòu)一般不會(huì)輕易改變，但是一旦改變，就會(huì)引起政策發(fā)生深遠(yuǎn)和劇烈的變遷。也就是說(shuō)，制度在我們的分析過(guò)程中扮演了很重要的角色，因?yàn)橹贫葧?huì)使系統(tǒng)進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，此時(shí)偏好動(dòng)員被暫時(shí)穩(wěn)定性的制度結(jié)構(gòu)化了［56］。

五、結(jié)論

總之，政策穩(wěn)定的致因，在不同的環(huán)境下是完全不同的，也無(wú)法用一種單一的理論加以解釋。即使能夠看到大多數(shù)影響政策的力量中那種可以理解的反復(fù)發(fā)生的模式，我們也不能確定各種特殊因素的分量。即使是在西方民主國(guó)家、代議制民主的不同細(xì)節(jié)安排下，隨著政府和民眾關(guān)系不同、政府結(jié)構(gòu)不同、中央和地方政府之間的關(guān)系不同，政策穩(wěn)定的原因都會(huì)有很大的差異。更不用說(shuō)在其他一些民主化轉(zhuǎn)型或者正在著手進(jìn)行民主建設(shè)的國(guó)家。

政策變遷和穩(wěn)定本無(wú)所謂好壞之分。關(guān)鍵是需要往實(shí)現(xiàn)好政策方向的努力，其目的是為更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。分析政策穩(wěn)定與變遷，總離不開(kāi)對(duì)一項(xiàng)政策內(nèi)容所包括的目標(biāo)、政策工具和工具的具體配置三個(gè)重要方面進(jìn)行的考察。政策穩(wěn)定與變遷，是與這三個(gè)不同層次內(nèi)容穩(wěn)定與變遷時(shí)刻聯(lián)系在一起。在政策目標(biāo)不變，在對(duì)政策工具進(jìn)行創(chuàng)新毫無(wú)疑問(wèn)意味著政策的變遷。只是，這種變遷或者穩(wěn)定需要實(shí)現(xiàn)有益的實(shí)踐。而對(duì)此的判斷需要一個(gè)民主討論的機(jī)制。

研究政策穩(wěn)定之一最為重要的意義，在于盡力摸索影響政策穩(wěn)定的一些可能規(guī)律，尋求實(shí)現(xiàn)一種政策的非制度變遷向制度變遷的轉(zhuǎn)變。這點(diǎn)，對(duì)于那些政策過(guò)程從權(quán)威主義決策方式向民主化決策方式轉(zhuǎn)變的國(guó)家而言，顯得尤為重要。

［1］邁克爾·豪利特，M·拉米什·公共政策研究：政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)［M］.北京：北京三聯(lián)書店，2006.2-3.

［2］［8］［20］［21］［23］［31］［47］保羅·薩巴蒂爾，漢克·C·詹金斯-史密斯.政策變遷與學(xué)習(xí)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011.4，24，40-53，38，35，3，4.

［3］Frank R.Baumgartner，and Bryan D.Jones，Agendas and Instability in American Politics，Chicago：The University of Chicago Press，1993.

［4］鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［5］彼得·古勒維奇.艱難時(shí)世下的政治：五國(guó)應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的政策比較［M］.長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)，2009.23.

［6］托馬斯·戴伊.理解公共政策［M］.北京：華夏出版社，2004.2.

［7］Pereira，Carlos.Political Institutions，Policymaking，and Policy StabilityinLatinAmerica，F(xiàn)orthcomingSpring2011，Latin American Politics and Society LAPS.

［9］FrankR.Baumgartner，andBryanD.Jones，Agendasand Instability in American Politics，Chicago：The University of Chicago Press，1993.

［10］Howlett，MichaelandM.Ramesh.“ThePolicyEffectsof Internationalization：A Subsytem Adjustment Analysis of Policy Change”.Journal of Comparative Policy Analysis 4（3）：31-50.2002

［11］［12］Cashore，Benjamin and Michael Howlett.“Punctuating Which Equilibrium?Understanding Thermostatic Policy Dynamics in PacificNorthwestForestry”.AmericanJournalofPolitical Science，Vol.51，No.3（Jul.，2007），pp.532-551.

［13］Binder，Sarah A.“The Dynamics of Legislative Gridlock，1947-96”，The American Political Science Review，Vol.93，No.3 （Sep.，1999），pp.519-533.

［14］Hall，Peter A.“Policy Paradigms，Social Learning，and the State：The Case of Economic Policymaking in Britain”.Comparative Politics，Vol.25，No.3（Apr.，1993），pp.275-296.

［15］朱光喜，金東日.政府工作報(bào)告中的績(jī)效自評(píng)估——基于2006—2010年省級(jí)政府工作報(bào)告的分析［J］.公共行政評(píng)論，2012，（3）.

［16］Sabatier，Paul“The advocacy coalition framework：revision and relevance for Europe”，Journal of European Public Policy，5（1）（1998）.：98-130.

［17］Haas，P.M.‘Introduction：epistemic communities and international policy coordination’，International Organization 46（1）：1-35. （1992）.和Adler，E.，Haas，P.M.‘Conclusion：epistemic communities，world order，and the creation of a reflective research program’，International Organization，46（1）：367-390. （1992）.

［18］Jones，Michael D.and Mark K.McBeth.A Narrative Policy Framework：Clear Enough to Be Wrong?The Policy Studies Journal，Vol.38，No.2，2010.

［19］［41］林德布羅姆.漸進(jìn)決策理論［M］.上海：上海譯文出版社，1988.

［22］Wilson，Carter A.“Policy Regimes and Policy Change”，Journal of Public Policy，Vol.20，No.3，pp.247-274（Sep.-Dec.，2000）.

［24］［27］［40］彼得·埃文斯等.找回國(guó)家［M］.北京：三聯(lián)書店，2009.

［25］理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學(xué)：概念與案例［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

［26］Fischer，F(xiàn)rank.“BeyondEmpiricism：PolicyInquiryin Postpositivist Perspective.”Policy Studies Journal 26（1）：129–46.1998.Fischer，F(xiàn)rank Reframing Public Policy：Discursive Politics and Deliberative Practices.Oxford：Oxford University Press.2003.Stone，Deborah.Policy Paradox：The Art of Political DecisionMaking，Revised Edition，3rd ed.NewYork：W.W. Norton.2002.

［28］Wilson，Carter A.“Policy Regimes and Policy Change”，Journal of Public Policy，Vol.20，No.3，pp.247-274（Sep.-Dec.，2000）.

［29］［30］［32］Jones，Michael D.and Mark K.McBeth.A Narrative Policy Framework：Clear Enough to Be Wrong?The Policy Studies Journal，Vol.38，No.2，2010.和Shanahan，Elizabeth A. Michael D.Jones，and Mark K.McBeth.Policy Narratives and Policy Processes.The Policy Studies Journal，Vol.39，No.3，2011.

［33］Frank Fischer.Reforming Public Policy：Discursive Politics and Deliberative Practices.Oxford University Press.2003.

［34］Shanahan，Elizabeth A.Michael D.Jones，and Mark K.McBeth. PolicyNarrativesandPolicyProcesses.ThePolicyStudiesJournal，Vol.39，No.3，2011.

［35］DonaldS.VanMeterandCarlE.VanHorn.ThePolicy ImplementationProcess：AConceptualFramework，Administration&Society Vol.4，1975，pp.445-484.

［36］Hall，Peter A.“Policy Paradigms，Social Learning，and the State：The Case of Economic Policymaking in Britain”.Comparative Politics，Vol.25，No.3（Apr.，1993），pp.275-296.

［37］［38］邁克爾·豪利特，M·拉米什［M］.北京：公共政策研究：政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)［M］.北京：三聯(lián)書店，2006.

［39］劉恩東.多元主義視野中利益集團(tuán)與政府的關(guān)系［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（5）.

［42］Fiorina，MorrisDividedGovernment.2ed.Boston：AllynBacon. 1996.

［43］Binder，Sarah A.“The Dynamics of Legislative Gridlock，1947-96”，The American Political Science Review，Vol.93，No.3 （Sep.，1999），pp.519-533.

［44］Moe，T..“Beyond Zellman：An essay on the future of vouchers”. Prepared for the conference，“what next for school vouchers?”Harvard University，October 2002.

［45］喬治·克勞德.自由主義與價(jià)值多元論［M］.南京：江蘇人民出版社，2006.

［46］蓋伊·彼得斯，弗蘭斯·馮尼斯潘.公共政策工具［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

［48］丁學(xué)良.利益集團(tuán)綁架國(guó)家政策.FT中文網(wǎng)，http：//www.ftchinese. com/story/001022530?page=3.

［49］C.賴特·米爾斯.社會(huì)學(xué)的想象力［M］.北京：三聯(lián)書店，2001.

［50］邁克爾·格弗雷.真正的聯(lián)邦主義［M］.西安：陜西人民出版社，2011.1-11.

［51］基思·?？怂?政治社會(huì)學(xué)［M］.北京：華夏出版社，2008.119.

［52］哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型［M］.上海：學(xué)林出版社，1999. 57.

［53］茱迪·史珂拉.政治思想與政治思想家［M］.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009.14.

［54］文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)聯(lián)邦主義［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2003.16.

［55］菲利普·佩迪特.共和主義：一種關(guān)于自由和政府的理論［M］.南京：江蘇人民出版社，2006.242.

［56］弗蘭克·鮑姆加特納.美國(guó)政治中的議程與不穩(wěn)定性［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011.12.

Several Factors of the Study on Public Policy Stability：A Literature Review and the Others

XIAO Fang-ren
（School of Social Development＆Management，Huzhou Normal University，Huzhou 313000，China）

What is the policy stability?What factors affect the stability of public policy?How to guarantee the policy stability?These are several key issues of policy stability studies.This article gives the evaluation of its explanatory power and limitations on the base of a review of the various interpretations of the theoretical literature on policy stability，policy deadlock.And the author believes that the institutions provide a basis for the factors that explain policy stability.

public policy；policy stability；theory contents；policy gridlock；institutions

D63-31

A

1009-6566（2016）06-0008-07

2016-09-20

肖方仁（1977—），男，湖北監(jiān)利人，湖州師范學(xué)院社會(huì)發(fā)展與管理學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。