王靖元，劉立文，劉曉平，張 鵬，蘭天其

(武警學(xué)院 a.研究生隊(duì)； b.消防指揮系，河北 廊坊 065000)

我國(guó)應(yīng)急救援力量構(gòu)成及其存在問(wèn)題研究

王靖元a，劉立文b，劉曉平a，張 鵬b，蘭天其a

(武警學(xué)院 a.研究生隊(duì)； b.消防指揮系，河北 廊坊 065000)

應(yīng)急救援力量是應(yīng)急救援管理和指揮的基礎(chǔ)，分析和研究我國(guó)應(yīng)急救援力量構(gòu)成情況以及應(yīng)急救援力量體系建設(shè)存在的問(wèn)題，對(duì)提高我國(guó)應(yīng)急救援能力不但具有現(xiàn)實(shí)意義，還具有重要的理論意義。通過(guò)對(duì)我國(guó)應(yīng)急救援力量構(gòu)成的匯總，按照專業(yè)性以及應(yīng)急救援力量建設(shè)主體兩個(gè)方面進(jìn)行分類，得出了我國(guó)應(yīng)急救援力量構(gòu)成總體情況。在此基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)應(yīng)急救援力量建設(shè)存在的問(wèn)題，并從管理機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍專業(yè)性、指揮主體和聯(lián)合機(jī)制方面提出了幾點(diǎn)提高我國(guó)應(yīng)急救援力量建設(shè)的建議。

消防；應(yīng)急救援；力量體系；力量構(gòu)成

0 引言

2003年的“非典”事件，使我國(guó)開始重視突發(fā)事件的應(yīng)急管理，各級(jí)黨委和政府分別以“一案三制”為核心，全面加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急救援體系建設(shè)，以提升我國(guó)應(yīng)急救援能力。這使我國(guó)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。與此同時(shí)，各專家學(xué)者也致力于應(yīng)急救援力量體系的研究，并取得了豐碩的成果。如高小平從應(yīng)急體制的角度提出應(yīng)該分兩個(gè)階段建設(shè)我國(guó)綜合應(yīng)急管理體制[1]，魏捍東等從應(yīng)急力量建設(shè)的角度研究認(rèn)為我國(guó)缺乏“大救援”理念，應(yīng)該成立應(yīng)急救援部統(tǒng)一負(fù)責(zé)應(yīng)急救援工作[2]等等。盡管如此，對(duì)我國(guó)應(yīng)急救援力量體系的考察與研究依然存在一定的空間。比如關(guān)于應(yīng)急救援力量的定義，有學(xué)者認(rèn)為“應(yīng)急救援力量，是指各種應(yīng)急救援的能量資源，包括人力資源、物質(zhì)資源(物資裝備等)以及相關(guān)的制度資源等[3]”，也有學(xué)者認(rèn)為“應(yīng)急救援力量是參加應(yīng)急救援行動(dòng)所有力量的總稱[4]”。由于定義視角的不同，各學(xué)者對(duì)應(yīng)急救援力量的范圍以及類別的看法也不一樣。譬如，在應(yīng)急救援力量的范圍上，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)急救援力量主要包括公安消防、特警以及武警、解放軍、預(yù)備役、民兵等[2,5]，而有的學(xué)者則認(rèn)為還應(yīng)該包括供水、供電、供氣等隊(duì)伍[6-8]；在救援力量的分類上，有的學(xué)者將我國(guó)應(yīng)急救援力量分為突擊力量、基本力量和輔助力量[5,9]；有的學(xué)者將我國(guó)應(yīng)急救援力量分為骨干力量、專業(yè)力量和其他力量[2]；另外還有的學(xué)者提出”五位一體“的分類法，即：骨干應(yīng)急救援隊(duì)伍、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍、志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍、專家應(yīng)急救援隊(duì)伍。這些分類法有相似之處，也有其合理之處，但是仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，以上分類，無(wú)論在隊(duì)伍組成還是功能定位上都存在著重疊交叉的地方。由于應(yīng)急救援力量是應(yīng)急救援行動(dòng)的基礎(chǔ)和條件[4]，鑒于此，本文從應(yīng)急救援力量的含義、構(gòu)成及分類入手，嘗試對(duì)我國(guó)應(yīng)急救援力量體系進(jìn)行再考察與研究，這對(duì)我國(guó)應(yīng)急救援體系建設(shè)不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也具有重要的理論意義。

1 我國(guó)應(yīng)急救援力量構(gòu)成分析

根據(jù)前人的研究和應(yīng)急救援實(shí)際，筆者以為，應(yīng)急救援力量有廣義和狹義之分。廣義上，我國(guó)應(yīng)急救援力量是指一切能夠消除或者控制災(zāi)害事故所造成的傷害的力量的總稱。而狹義上的應(yīng)急救援力量是指參加災(zāi)害事故應(yīng)急處置的救援隊(duì)伍的總稱。本文所說(shuō)應(yīng)急救援力量是指狹義上的救援隊(duì)伍。

高小平將我國(guó)專業(yè)應(yīng)急救援體系分為10類，并對(duì)每類體系的國(guó)務(wù)院主管部門、隊(duì)伍、人員、職責(zé)等進(jìn)行了論述[1]。在此基礎(chǔ)上，筆者按照軍隊(duì)、專業(yè)救援力量和非專業(yè)救援力量三個(gè)維度嘗試對(duì)我國(guó)救援力量進(jìn)行匯總。然后按照專業(yè)性和救援力量建設(shè)主體兩個(gè)方面進(jìn)行分類。分類情況見表1。

表1 我國(guó)應(yīng)急救援力量構(gòu)成

其中，礦山救援隊(duì)分散在開灤、大同等主要煤礦，8個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品處置救援中心，也均分散于中石油、中石化等大型企業(yè)之中[2]，但是是由安監(jiān)總局主管，因此認(rèn)為是政府力量。另外，《<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>釋義及實(shí)用指南》對(duì)“非專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍”的釋義是：“非專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍并非為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)而設(shè)，也沒有從事危機(jī)救援和危機(jī)控制的職責(zé)，但某些突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，臨時(shí)需要他們來(lái)承擔(dān)一些應(yīng)急救援和應(yīng)急控制的任務(wù)，例如由政府或有關(guān)部門招募建立的，由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍等。”如果以此來(lái)區(qū)分專業(yè)救援力量和非專業(yè)救援力量，顯然所有武裝力量、公安民警等都屬于專業(yè)力量。然而，在救援實(shí)際中，許多“專業(yè)救援隊(duì)伍”表現(xiàn)卻不專業(yè)。因此，本文按照是否專門為應(yīng)急救援設(shè)置同時(shí)是否擅長(zhǎng)應(yīng)急救援來(lái)區(qū)分專業(yè)與非專業(yè)救援力量。解放軍救援力量屬性比較復(fù)雜，我國(guó)依托解放軍組建的9類5萬(wàn)人的國(guó)家級(jí)應(yīng)急專業(yè)力量，某些方面比地方力量更專業(yè)，所以歸為專業(yè)力量。但更多的參加應(yīng)急救援的力量則不具備這種專業(yè)能力，因此只能歸為非專業(yè)力量。

2 我國(guó)應(yīng)急救援力量建設(shè)存在的不足

對(duì)比表1縱橫兩個(gè)方面，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)方面存在幾點(diǎn)不足。

2.1 專業(yè)救援力量建設(shè)亟待加強(qiáng)

橫向上，我國(guó)專業(yè)救援力量建設(shè)亟待加強(qiáng)。汶川地震救援中，國(guó)家調(diào)動(dòng)了22.1萬(wàn)官兵參加汶川特大地震抗震救災(zāi)。其救援特點(diǎn)是“實(shí)行大兵團(tuán)人海戰(zhàn)術(shù)式的救援、搶險(xiǎn)，其專業(yè)裝備和專門訓(xùn)練尚未達(dá)到應(yīng)急救援專業(yè)化的程度[2]”。特別是以生命搜救為主的應(yīng)急救援中，解放軍、武警、預(yù)備役以及民兵所發(fā)揮的作用比較有限。如汶川地震中，參與救災(zāi)的10余萬(wàn)解放軍與武警官兵只能用最原始的工具鐵鍬實(shí)施救援[10]。在以“為了安寧，收藏災(zāi)難”為主題的四川大邑建川博物館的汶川地震館中，收藏了一個(gè)小木凳，這是一隊(duì)解放軍面對(duì)埋壓在廢墟下的小女孩束手無(wú)策，只好輪流值班坐在小木凳上陪女孩聊天，直到她死去[11]。而搜救出26%的生還者，是所有救援隊(duì)伍短時(shí)間內(nèi)救助生命率最高的一支隊(duì)伍[12]的消防部隊(duì)，占現(xiàn)場(chǎng)總救援力量的比例卻不足10%。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)專職消防人員占總?cè)丝诘谋壤秊?%[8]，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)最繁華的城市之一上海，現(xiàn)役消防員7 200人，合同制消防員2 300人[13]，城市總?cè)丝? 031萬(wàn)人[14]，消防員占總?cè)丝诘谋壤挥?.000 4%。作為專業(yè)性政府應(yīng)急救援力量中力量最強(qiáng)的一支隊(duì)伍，力量水平尚且如此，可見我國(guó)應(yīng)急救援力量體系的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，這也從側(cè)面反映出為什么在應(yīng)急救援中政府嚴(yán)重依賴軍隊(duì)力量。

2.2 社會(huì)力量參與度不夠

縱向上進(jìn)行對(duì)比分析，我國(guó)應(yīng)急救援格局是政府主導(dǎo)有余，而全社會(huì)共同參與不足。以天津市為例，如圖1所示，在天津市應(yīng)急救援力量體系中，其力量體系主要包括市綜合應(yīng)急救援總隊(duì)、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)、現(xiàn)役救援隊(duì)、后備力量和社會(huì)力量。然而，在天津“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故處置中，我們不難發(fā)現(xiàn)，起骨干作用的基本都是政府主導(dǎo)的應(yīng)急救援力量，社會(huì)力量的參與度及其發(fā)揮的作用還有待提高。很多地方政府在制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案時(shí)，甚至沒有充分考慮到非政府組織(NGO)的參與和利用。在學(xué)術(shù)研究上，很多學(xué)者提出的各種應(yīng)急救援組織指揮體系中，也沒有考慮NGO等民間組織的作用。我們知道，政府絕非萬(wàn)能，有效的社會(huì)公共事務(wù)管理在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)積極吸納社會(huì)力量參與，包括企業(yè)、NGO組織及公民[15]。一方面，大量志愿者無(wú)序涌入災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)不利于應(yīng)急救援，也不利于保護(hù)志愿者自身的安全；另一方面，應(yīng)急救援需要各種專業(yè)人才[16]。因此，這種格局亟需進(jìn)行改變，政府應(yīng)該通過(guò)一系列簡(jiǎn)政放權(quán)和鼓勵(lì)措施，加強(qiáng)NGO等民間救援組織的建設(shè)，在政府主導(dǎo)的組織指揮體系中加強(qiáng)同NGO等民間救援組織的合作，真正實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、全社會(huì)共同參與的應(yīng)急管理工作格局”。避免再次出現(xiàn)“既不知道如何管理，也不知道如何引導(dǎo)和利用，多數(shù)縣市政府采取聽之任之態(tài)度，甚至還有一些縣市政府采取排斥態(tài)度，導(dǎo)致一些志愿者‘被氣回去了’[17]”的情況再度發(fā)生。

圖1 天津市應(yīng)急救援力量體系

2.3 非現(xiàn)役應(yīng)急救援力量有待加強(qiáng)

《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在人力資源方面指出“公安(消防)、醫(yī)療衛(wèi)生、地震救援、海上搜救、礦山救護(hù)、森林消防、防洪搶險(xiǎn)、核與輻射、環(huán)境監(jiān)控、危險(xiǎn)化學(xué)品事故救援、鐵路事故、民航事故、基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)事故處置，以及水、電、油、氣等工程搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍是應(yīng)急救援的專業(yè)隊(duì)伍和骨干力量”，且“解放軍和武警是處置突發(fā)公共事件的骨干和突擊力量”。上述骨干力量中，地震救援隊(duì)通常依托解放軍和消防建立，森林消防依托武警森林部隊(duì)建立，核與輻射救援隊(duì)依托解放軍的國(guó)家級(jí)核生化應(yīng)急救援隊(duì)建立，防汛抗旱救援隊(duì)伍也是由解放軍抗洪搶險(xiǎn)應(yīng)急部隊(duì)、民兵、預(yù)備役等組成，其中解放軍、武警、公安消防屬于現(xiàn)役力量。從人力資源類型分布來(lái)看，我國(guó)應(yīng)急救援骨干力量具有明顯的以部隊(duì)為核心的特點(diǎn)，而非現(xiàn)役的直接受政府領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急救援力量還有待進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)。

2.4 布局分散且規(guī)模小

由于我國(guó)應(yīng)急管理體制的核心內(nèi)容是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”[18]，結(jié)果導(dǎo)致我國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，應(yīng)急救援力量分散在公安消防、武警森林、解放軍、水上搜救、地震救援、礦山救援、?；诽幹玫榷鄠€(gè)部門或者行業(yè)。這種“分而治之”的應(yīng)急救援體系，一方面使各種設(shè)備和人力資源重復(fù)投入并且大量閑置；另一方面，在遇到緊急狀況時(shí)，各部門由于職能交叉，容易造成職責(zé)不明，失去最佳搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)機(jī)[3]。而且，許多應(yīng)急救援隊(duì)采取多單位混合組隊(duì)，人員少、成分雜、組織指揮體系混亂現(xiàn)象普遍存在。例如，2015年11月2日，北京某地震應(yīng)急救援隊(duì)成立。這支救援隊(duì)有隊(duì)員80人，其中現(xiàn)役軍人20人，某(北京)集團(tuán)員工60人。規(guī)模這么小的救援隊(duì)伍，在后期人員訓(xùn)練、組織保障、經(jīng)驗(yàn)積累以及協(xié)同作戰(zhàn)方面，都可能出現(xiàn)許多問(wèn)題。如果救援現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)許多這樣的救援隊(duì)伍，指揮、管理、保障的負(fù)擔(dān)必然加大，救援現(xiàn)場(chǎng)必將出現(xiàn)混亂。人、財(cái)、物的分散投入所帶來(lái)的低端重復(fù)建設(shè)，并不能為提高我國(guó)整體應(yīng)急救援能力帶來(lái)其應(yīng)有的效益。

2.5 力量管理不合理，救援能力單一

救援力量建設(shè)依托單位多樣，救援隊(duì)伍管理部門多元，隊(duì)伍救援能力單一是我國(guó)應(yīng)急救援力量建設(shè)的一個(gè)特點(diǎn)。比如國(guó)家地震局和公安部已依托公安消防特勤隊(duì)伍在23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了省級(jí)地震災(zāi)害應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍[19]，而國(guó)家地震應(yīng)急救援隊(duì)卻是依托解放軍某軍組建，有的地方地震局還依托民兵、預(yù)備役等組建各種小規(guī)模的地震救援隊(duì)。此外，像森林火災(zāi)，救援力量主體是武警森林部隊(duì)，而這支隊(duì)伍受國(guó)家林業(yè)局和武警總部雙重領(lǐng)導(dǎo)。這種分災(zāi)種、分部門，由常規(guī)職能部門兼有應(yīng)急管理職能的應(yīng)急力量建設(shè)方式，造成了我國(guó)應(yīng)急救援力量救援能力單一，救援隊(duì)伍碎片化程度越來(lái)越嚴(yán)重。比如天津應(yīng)急救援力量體系中，功能單一的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)所占比例高達(dá)55.17%。這些應(yīng)急救援隊(duì)伍帶有明顯的常態(tài)下行政管理的特點(diǎn)，在應(yīng)急處置中發(fā)揮的功能與常態(tài)下相同或者相關(guān)，“僅局限于各自行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)工作[20]”。

3 加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)的建議

3.1 組建統(tǒng)一權(quán)威的應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)

從世界發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)及其救援理念來(lái)看，都是從單項(xiàng)災(zāi)種管理到綜合管理，從部門分散管理到部門統(tǒng)一管理的發(fā)展趨勢(shì)。

1979年，美國(guó)就成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)，是重大突發(fā)事件時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！?·11”事件后，美國(guó)在FEMA基礎(chǔ)上成立了國(guó)土安全部(DHS)，形成涵蓋各類突發(fā)事件的綜合應(yīng)急管理體系。20世紀(jì)50年代，日本制定了《災(zāi)害救助法》等災(zāi)害管理法律，建立了以單項(xiàng)災(zāi)種管理為主的應(yīng)急管理體制；60年代初，日本開始重視防災(zāi)救災(zāi)的綜合管理，制訂了《災(zāi)害對(duì)策基本法》[21]。由此可見，從單項(xiàng)災(zāi)害管理向綜合管理，由各部門分類管理到部門統(tǒng)一管理是未來(lái)應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)。

事實(shí)上，我國(guó)應(yīng)急管理也是從分類管理到綜合管理的發(fā)展趨勢(shì)。2003年“非典”疫情爆發(fā)后，國(guó)家出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，建立了應(yīng)急管理辦公室。在應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)上強(qiáng)調(diào)“一專多能、一隊(duì)多用”。但是綜合管理的程度和力度卻不夠，我國(guó)并未成立類似FEMA，DHS的專業(yè)機(jī)構(gòu)，而是強(qiáng)調(diào)“分類管理”原則，保留了減災(zāi)救災(zāi)、安監(jiān)、疾控、治安“維穩(wěn)”等分災(zāi)種管理體系[22]。這種體系會(huì)造成兩個(gè)后果，一方面是發(fā)生重特大災(zāi)害事故后，前期救援中往往因缺乏統(tǒng)一指揮而出現(xiàn)各部門各自為戰(zhàn)、救援秩序混亂等現(xiàn)象。例如2014年浙江麗水“8·20”抗洪搶險(xiǎn)時(shí)，緊急調(diào)動(dòng)了公安、消防、武警、解放軍、民兵甚至浙江圍海集團(tuán)，救援中他們既存在職能交叉，也存在職能互補(bǔ)，但由于隸屬不同部門，難以整體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致各自為戰(zhàn)，在救援前期沒有及時(shí)形成合力有效應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害；另一方面是不同類型的災(zāi)害事故總指揮部依托部門不一樣，造成救援指揮體系各異，災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)評(píng)估工作難以得到深入的展開。例如2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害處置中國(guó)務(wù)院總指揮部是依托國(guó)家發(fā)展改革委成立，而“5·12”汶川地震救援總指揮部則是依托國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)工作聯(lián)系會(huì)議成立。

筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)成立“應(yīng)急救援部”，將現(xiàn)有公安消防、政府專職消防隊(duì)、地震救援隊(duì)、礦山救援隊(duì)、危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急救援隊(duì)伍、中國(guó)救撈等救援隊(duì)伍統(tǒng)一交由應(yīng)急救援部組織管理。應(yīng)急救援部負(fù)責(zé)平時(shí)常規(guī)災(zāi)害事故應(yīng)急救援，綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍培訓(xùn)建設(shè)，統(tǒng)計(jì)分析我國(guó)應(yīng)急救援形勢(shì)等，規(guī)范應(yīng)急救援工作。在非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，在國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織指揮綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍搜救人員生命。

3.2 全面加強(qiáng)消防等政府專業(yè)救援力量

大多數(shù)突發(fā)事件，尤其是影響重大的突發(fā)公共事件是小概率事件，而且無(wú)論地域分布、力量建設(shè)還是積累處置經(jīng)驗(yàn)等方面，都不可能針對(duì)每一種災(zāi)害事故專門組建一支處置力量，不但成本高，而且不切實(shí)際。因此，大力推進(jìn)公安消防部隊(duì)綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)，對(duì)構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，切實(shí)提高政府危機(jī)管理和處置公共突發(fā)事件的應(yīng)急救援水平，具有十分重要的作用和意義[23]。

圖2 國(guó)家應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)

從我國(guó)消防員占總?cè)丝诘谋壤齺?lái)看，我國(guó)消防力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。許多專家研究結(jié)果和基層消防部隊(duì)實(shí)踐證明，我國(guó)的消防力量已不能滿足國(guó)家日益增大的應(yīng)急救援需求，亟須補(bǔ)充擴(kuò)展。在現(xiàn)役體制下，部隊(duì)編制的擴(kuò)充難度比較大。因此有人建議，可以發(fā)展政府專職消防隊(duì)、企業(yè)專職消防隊(duì)等多種形式的消防隊(duì)伍，以達(dá)到擴(kuò)充消防力量的目的。這種方法雖然能夠解一時(shí)之需，但卻加大了我國(guó)救援力量的碎片化程度，增加了應(yīng)急管理和指揮的負(fù)擔(dān)。整合各種應(yīng)急救援力量，理順彼此之間的關(guān)系才是未來(lái)我國(guó)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)的發(fā)展方向。因此，我國(guó)應(yīng)該本著整合力量、提升能力、服務(wù)人民的要求，在應(yīng)急救援部統(tǒng)領(lǐng)下，通過(guò)整合礦山救援隊(duì)、?；诽幹镁仍?duì)等其他應(yīng)急救援力量，最終形成應(yīng)急救援部、其他職能部門工程搶險(xiǎn)救援力量、軍隊(duì)力量三駕馬車并駕齊驅(qū)的應(yīng)急救援力量體系(如圖2所示)。

3.3 明確應(yīng)急救援指揮主體

在我國(guó)缺乏統(tǒng)一權(quán)威的應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)急救援力量分散隸屬多個(gè)部門，有的應(yīng)急救援隊(duì)伍屬于多重領(lǐng)導(dǎo)的背景下，應(yīng)急救援中難免會(huì)出現(xiàn)各自為戰(zhàn)，政出多門的情況。因此，明確應(yīng)急救援指揮主體，實(shí)行一元化指揮，對(duì)應(yīng)急救援科學(xué)有序進(jìn)行至關(guān)重要。有學(xué)者認(rèn)為必須按照“屬地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍隊(duì)集中指揮”的原則，組織實(shí)施統(tǒng)一行動(dòng)[4]。而有的學(xué)者則提出應(yīng)該立法明確消防部隊(duì)在政府應(yīng)急救援隊(duì)伍中的主體地位以及對(duì)其他救援力量的指揮權(quán)[24]。筆者研究認(rèn)為，常規(guī)應(yīng)急救援可以由應(yīng)急救援部負(fù)責(zé)，需要工程搶險(xiǎn)時(shí)，可以在應(yīng)急救援委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，其他職能部門參與協(xié)同救援，當(dāng)災(zāi)害事故影響較大，波及范圍較廣，需要軍隊(duì)力量介入時(shí)，取消應(yīng)急救援委員會(huì)，由國(guó)家安全委員會(huì)直接負(fù)責(zé)，在應(yīng)急救援組織指揮體系框架內(nèi)，根據(jù)任務(wù)職能統(tǒng)一行動(dòng)。

3.4 增強(qiáng)部門救援力量聯(lián)合機(jī)制

由圖2可知，經(jīng)過(guò)整合后，國(guó)家應(yīng)急救援力量體系得到了統(tǒng)一，但是應(yīng)急救援部、其他職能部門工程搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍以及軍隊(duì)之間仍然需要加強(qiáng)聯(lián)合機(jī)制。但是與當(dāng)前的力量體系區(qū)別在于：其一，由于擁有統(tǒng)一的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，各救援力量之間的通訊指揮平臺(tái)制式可以得到統(tǒng)一；其二，各支隊(duì)伍的組織指揮體系可以歸一化，為各應(yīng)急救援力量之間的協(xié)同作戰(zhàn)創(chuàng)造條件；其三，常規(guī)應(yīng)急救援任務(wù)以及綜合救援力量建設(shè)等可以由應(yīng)急救援部具體負(fù)責(zé)；其四，影響力較大，需要多部門共同應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件，直接由國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，解決了黨、政、軍之間的協(xié)同關(guān)系問(wèn)題。在救援時(shí)，應(yīng)急救援部負(fù)責(zé)人員生命搜救等任務(wù)，其他職能部門的救援隊(duì)伍負(fù)責(zé)工程搶險(xiǎn)以及后勤保障等任務(wù)，解放軍則充分發(fā)揮人力、物力優(yōu)勢(shì)，作為國(guó)家應(yīng)急救援力量面對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的重要補(bǔ)充和強(qiáng)大支柱。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)災(zāi)害事故應(yīng)急救援的科學(xué)性、系統(tǒng)性、專業(yè)性等方面還有待提高，要建立指揮順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援組織指揮體系，就要理順我國(guó)應(yīng)急救援力量的構(gòu)成及其相互間的關(guān)系。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，重新對(duì)我國(guó)應(yīng)急救援力量構(gòu)成進(jìn)行分類和分析，并提出了提高我國(guó)應(yīng)急救援能力的幾點(diǎn)建議，希望能對(duì)我國(guó)應(yīng)急救援力量體系的研究有所裨益。

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(責(zé)任編輯 陳 華)

A Research on the Emergency Rescue Force Composition and the Problems

WANG Jingyuana, LIU Liwenb, LIU Xiaopinga, ZHANG Pengb, LAN Tianqia

(a.TeamofGraduateStudent;b.DepartmentofFireCommanding,TheArmedPoliceAcademy,Langfang，HebeiProvince065000,China)

A emergency rescue force is the basis of emergency management and command. This paper explains the components of China’s emergency rescue force together with its problems, which is of great significance to China’s emergency rescue force practically and theoretically. A general making up of China’s emergency rescue force is shown based on the professional classification and construction. The problems are analyzed and some suggestions are offered in terms of managerial organizations, professional teams, the command body and united mechanism.

fire; emergency rescue; force system; characteristics; forces compoents

2016-04-26

王靖元(1990— )，男，貴州六盤水人，軍隊(duì)指揮學(xué)在讀碩士研究生； 劉立文(1969— )，男，河北保定人，教授； 劉曉平(1989— )，男，山東臨沂人，軍隊(duì)指揮學(xué)在讀碩士研究生； 張鵬(1981— )，男，內(nèi)蒙古包頭人，博士，講師； 蘭天其(1991— )，男，重慶銅梁人，軍隊(duì)指揮學(xué)在讀碩士研究生。

D631.6

A

1008-2077(2016)12-0031-06