侯 桂 紅

一九七八年以來(lái)地區(qū)(行署)“財(cái)政”考察*

侯 桂 紅

1978年建立的地區(qū)(行署)本不應(yīng)是、卻實(shí)際近似一級(jí)財(cái)政，有著與其他地方政府相似的收入結(jié)構(gòu)和完全相同的支出結(jié)構(gòu)，折射了新時(shí)期以政府與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)軔的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變特征。而地區(qū)(行署)至今仍掌握部分國(guó)有企業(yè)管理權(quán)和收入，其“財(cái)政”中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、行政管理費(fèi)比重高以及上級(jí)不斷給予補(bǔ)助等現(xiàn)象深刻說明：即使在派出機(jī)構(gòu)層面上，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式的強(qiáng)大慣性仍未完全弱化，政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系達(dá)臻應(yīng)然狀態(tài)還需時(shí)日。

地區(qū)行署；財(cái)政；派出政府；國(guó)家與社會(huì)；政府與企業(yè)

在我國(guó)，有一級(jí)政府就有一級(jí)財(cái)政*不同于西方國(guó)家的行政層級(jí)多于財(cái)政層級(jí)，我國(guó)基本一級(jí)行政就有一級(jí)財(cái)政。所以，在我國(guó)判斷是否為一級(jí)政府可用一級(jí)財(cái)政作為標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政學(xué)認(rèn)為：一級(jí)財(cái)政的條件包括一級(jí)事權(quán)、一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算、一級(jí)稅收立法和管理權(quán)、一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)、一級(jí)預(yù)算外資金管理權(quán)；而財(cái)務(wù)則指除了有預(yù)算外資金管理權(quán)外，其余均沒有(陶勇：《地方財(cái)政學(xué)》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006年，第5—6頁(yè))。行政管理學(xué)認(rèn)為：財(cái)政是指除了組織預(yù)算收入和安排預(yù)算支出外，還有相當(dāng)數(shù)量的資本性投資支出形成的國(guó)有資產(chǎn)，以及因政府的財(cái)務(wù)、財(cái)政活動(dòng)和行政的對(duì)內(nèi)對(duì)外的債權(quán)債務(wù)管理活動(dòng)；而財(cái)務(wù)僅局限于政府及附屬單位的預(yù)算資金活動(dòng)(夏書章主編：《行政管理學(xué)》，高等教育出版社，2003年，第189頁(yè))。顯然，財(cái)政學(xué)和行政管理學(xué)兩專業(yè)雖對(duì)一級(jí)財(cái)政的表述不同，但對(duì)一級(jí)財(cái)政的要素界定基本相同，尤其國(guó)有資產(chǎn)是核心。。1978年《憲法》第三十四條規(guī)定：“省革命委員會(huì)可以按地區(qū)設(shè)立行政公署，作為自己的派出機(jī)構(gòu)?！?《中華人民共和國(guó)憲法(一九七八年三月五日中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過)》，《人民日?qǐng)?bào)》1978年3月8日。這意味著地區(qū)行署*地區(qū)行署是地區(qū)行政公署的簡(jiǎn)稱，是省級(jí)派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)檢查、指導(dǎo)縣級(jí)工作，其轄區(qū)稱地區(qū)。地區(qū)還設(shè)地委和群團(tuán)，20世紀(jì)80年代地區(qū)又陸續(xù)設(shè)政協(xié)和人大。由于1983年開始實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣和2002年嘗試實(shí)行省直管縣，地區(qū)行署數(shù)量銳減，截至2015年底尚存12個(gè)行署于少數(shù)邊疆省份。在近現(xiàn)代，地區(qū)行署制的前身包括行政督察專員公署制(1932年—1949年)、專區(qū)專署制(1949年—1966年)、地區(qū)革命委員會(huì)制(1967年—1977年)，其中除地區(qū)革命委員會(huì)是中央規(guī)定的正式一級(jí)政府外，其他均為派出政府(也稱虛級(jí)政府)。自建立伊始就不再是此前地區(qū)革命委員會(huì)時(shí)期正式的一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政，而應(yīng)只有財(cái)務(wù)——自身運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的收支而已。1978年后的地區(qū)是否如坊間所傳還是一級(jí)財(cái)政，其收支結(jié)構(gòu)如何、有何特征等問題，既是研究地區(qū)行署制度不可或缺的重要組成內(nèi)容，亦是管窺新時(shí)期財(cái)政管理體制及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式演變的窗口。然而目下研究闕如*現(xiàn)有研究絕大部分是來(lái)自政治學(xué)的時(shí)政對(duì)策性研究，且基本不涉及財(cái)政。參見翁有為：《專區(qū)與地區(qū)政府的法制研究》，人民出版社，2007年；江榮海等：《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，中國(guó)廣播電視出版社，1995年；刁田丁主編：《中國(guó)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)研究》，群眾出版社，1985年；史衛(wèi)東：“省制以來(lái)統(tǒng)縣政區(qū)發(fā)展研究”，博士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)，2006年；蘇藝：《試述我國(guó)省級(jí)政府派出機(jī)關(guān)的演變》，《法制與社會(huì)》2013年第33期；張鼎良：《探析貴州省地區(qū)行政公署的作用及其發(fā)展趨勢(shì)》，《貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期；周松柏、胡曉登：《落后地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的難度與風(fēng)險(xiǎn)——以貴州省為個(gè)案的典型分析》，《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2000年第1期；錢其智：《改革地區(qū)體制撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期；孫學(xué)玉：《撤銷地區(qū)、市縣分治：行政區(qū)劃調(diào)整新構(gòu)想》，《江海學(xué)刊》1998年第1期；華偉：《地級(jí)行政建制的演變與改革構(gòu)想》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第3期；付長(zhǎng)良：《試論理順地區(qū)行政公署的行政區(qū)劃體制》，《政治學(xué)研究》1997年第2期；毛壽龍：《中國(guó)地級(jí)政府的過去與未來(lái)》，《安徽教育學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第2期；李金夫、姚文明：《健全地區(qū)行署的運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制》，《政治與法律》1994年第2期；翟峰：《為解決地區(qū)級(jí)人大行署職權(quán)問題的修憲思考》，《當(dāng)代法學(xué)》1993年第1期；《地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1993年第Z3期；張雅林：《地區(qū)(行署)的沿革、現(xiàn)狀及改革對(duì)策》，吳佩綸主編：《地方機(jī)構(gòu)改革思考》，改革出版社，1992年，第90—104頁(yè)；吳越：《省縣之間建立地(市)級(jí)政權(quán)的主要根據(jù)》，《社會(huì)學(xué)研究》1986年第3期；王賢璽等：《地、市機(jī)構(gòu)改革宜早不宜遲》，《經(jīng)濟(jì)問題》1985年第7期；熊文釗：《行政公署的性質(zhì)及其法律地位》，《法學(xué)雜志》1985年第6期。。因此，筆者欲對(duì)上述問題略作考察。

一、地區(qū)(行署)近似一級(jí)財(cái)政

地區(qū)(行署)自1978年替代地區(qū)革命委員會(huì)而建立并被定位為派出機(jī)構(gòu)后，中央對(duì)其是否為一級(jí)財(cái)政始終沒有明確規(guī)定。實(shí)際上，大多數(shù)地區(qū)(行署)近似一級(jí)財(cái)政，主要證據(jù)如下：

一是部分省份確有白紙黑字記載地區(qū)為一級(jí)財(cái)政。如黑龍江省《大興安嶺地區(qū)財(cái)政志》載：“自1980年1月1日起正式建立一級(jí)財(cái)政。”*《大興安嶺地區(qū)財(cái)政志》，黃山書社，2003年，第14頁(yè)。吉林省《白城地區(qū)志》載：“1985年白城地區(qū)恢復(fù)一級(jí)財(cái)政，直接管理區(qū)內(nèi)各縣(市)和地區(qū)本級(jí)財(cái)政”，行署也有“地區(qū)級(jí)固定收入”。*《白城地區(qū)志》，吉林文史出版社，1992年，第834頁(yè)。1983年10月，遼寧省鐵嶺地區(qū)一份檔案載：“地區(qū)自一九六八年抓實(shí)的以來(lái)，經(jīng)過十五年的發(fā)展，已成為實(shí)體……財(cái)政、工業(yè)、計(jì)劃、物資、商業(yè)體制，均管實(shí)的?！?中共鐵嶺地委：《關(guān)于將鐵嶺地區(qū)按省轄市體制過渡的請(qǐng)示報(bào)告》(1983年10月11日)，鐵嶺市檔案館藏，檔案號(hào)1-2-571。1980年2月河北省廊坊地區(qū)的一份公文明確規(guī)定：“劃分收支、分級(jí)包干”，“分級(jí)：省、地(市)、縣(市)三級(jí)”，“地、市、縣財(cái)政預(yù)算由地、市、縣分別編制，并由地區(qū)匯總報(bào)省”。*《廊坊地區(qū)關(guān)于試行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的若干規(guī)定》(1980年2月)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)34-9-129?！稄V西通志·財(cái)政志》載：1986年至1987年“設(shè)立行署本級(jí)財(cái)政”，1988年至1991年“建立地區(qū)一級(jí)財(cái)政”。*《廣西通志·財(cái)政志》，廣西地情網(wǎng)，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=a&A=58&rec=184&run=13。而且，上述地方志中并無(wú)各該地區(qū)一級(jí)財(cái)政后來(lái)被取消的記載。

不過，在此要澄清一點(diǎn)：1978年《憲法》公布后不久，一些省也曾按照中央規(guī)定或早或晚地取消了“文化大革命”時(shí)期地區(qū)一級(jí)財(cái)政及一級(jí)預(yù)算，將其納入省級(jí)的單位預(yù)算。如吉林省白城地區(qū)1970年至1979年是一級(jí)財(cái)政，1980年至1984年取消一級(jí)財(cái)政。*《白城地區(qū)志》，第834頁(yè)。廣西壯族自治區(qū)柳州地區(qū)1971年至1978年是一級(jí)財(cái)政，從“1979年起，地區(qū)本級(jí)又改為向自治區(qū)報(bào)賬單位”*《柳州地區(qū)志》，廣西地情網(wǎng)，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=502&run=13。。安徽省和黑龍江省均從1980年開始“撤銷地區(qū)一級(jí)財(cái)政，行署相應(yīng)改為省級(jí)財(cái)政預(yù)算單位”*《安徽省志·財(cái)政志》，方志出版社，1998年，第335—336頁(yè)?；蛟弧靶惺鸨炯?jí)的預(yù)算收支編入省級(jí)預(yù)算”*《黑龍江省志·財(cái)政志》，黑龍江人民出版社，1991年，第419—433頁(yè)。。湖南省稍晚，從1983年開始“行署財(cái)政不再作為一級(jí)財(cái)政，不擔(dān)負(fù)全地區(qū)財(cái)政預(yù)算平衡的職責(zé)”*《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于改革地區(qū)行政公署一級(jí)財(cái)政的通知》(1983年1月13日)，《湖南政報(bào)》1983年第2期。。只是時(shí)隔不久，一些省“不知不覺”又恢復(fù)地區(qū)為一級(jí)財(cái)政，尤其在1985年后居多，如前述廣西壯族自治區(qū)即為一例。

二是沒有明確指出地區(qū)系一級(jí)財(cái)政的省份，卻有相關(guān)材料表明實(shí)際上將地區(qū)視同一級(jí)財(cái)政，執(zhí)行與市、縣同樣的財(cái)政管理體制。如1980年《河北省人民政府關(guān)于我省實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制幾個(gè)有關(guān)問題的通知》中寫道：“省政府決定，從一九八○年起，對(duì)地、市、縣普遍實(shí)行‘劃分收支、分級(jí)包干’的財(cái)政管理體制?！?《河北省人民政府關(guān)于我省實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制幾個(gè)有關(guān)問題的通知》(1980年4月25日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-6-358(長(zhǎng)期)。山東省《濰坊市志》載：“1980年中央對(duì)省(市)實(shí)行劃分收支，分級(jí)包干的財(cái)政體制。省對(duì)地(市)、地(市)對(duì)縣(市)同時(shí)實(shí)行這種體制?！?《濰坊市志》，山東省省情資料庫(kù)，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=&K=b7&A=1&rec=894&run=13。安徽省1982年2月15日《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》中亦明確規(guī)定：“財(cái)政包干由省包到市、縣，行署視同市、縣一樣實(shí)行包干?！?985年仍規(guī)定：“行署比照縣辦理實(shí)行‘劃分稅種，核定收支，超收分成，分級(jí)包干’的財(cái)政體制。”*《安徽省志·財(cái)政志》，安徽省情資料庫(kù)，http://60.166.6.242:8080/was40/index_sz.jsp?rootid=1645&channelid=27409。河南省和浙江省在1980年、湖北省在1985年的史志中均亦有相似記載*參見《河南省志·財(cái)政志》，河南省情網(wǎng)，http://www.hnsqw.com.cn/sqsjk/hnsz/czz/；《浙江省財(cái)政稅務(wù)志》，浙江地方志網(wǎng)，http://www.zjdfz.cn/tiptai.web/BookRead.aspx?bookid=201212082674；《湖北省志·財(cái)政》，湖北人民出版社，1995年，第443—444頁(yè)。。因此，有學(xué)者指出：“我國(guó)實(shí)行‘劃分收支、分級(jí)包干’的財(cái)政管理體制，地區(qū)一級(jí)實(shí)際上也行使著這種分級(jí)包干的財(cái)政權(quán)。行政公署掌握著全區(qū)的人、財(cái)、物三大權(quán)，在全區(qū)行使著最高行政管理權(quán)，行政公署是一級(jí)不稱作政府的‘政府’?！?熊文釗：《行政公署的性質(zhì)及其法律地位》，《法學(xué)雜志》1985年第6期。正因?yàn)閳?zhí)行同樣的財(cái)政體制，所以本不應(yīng)參與省、縣財(cái)政上解與分成的地區(qū)行署，實(shí)際同樣有份兒，所以，很多史志中地區(qū)本級(jí)實(shí)際不應(yīng)有收入的預(yù)決算項(xiàng)下卻不合常理地有數(shù)字款項(xiàng)。

三是就一級(jí)財(cái)政的核心指標(biāo)——籌支權(quán)來(lái)看，地區(qū)(行署)也早已超出本應(yīng)僅是財(cái)務(wù)的范圍?；I支權(quán)是一級(jí)財(cái)政的基本權(quán)力，在我國(guó)，籌支權(quán)的核心是具有企事業(yè)管理權(quán)及其收入。1983年中央規(guī)定：地區(qū)“今后不直接管理企事業(yè)單位”，“一時(shí)交不了的，可以暫時(shí)代管，過渡一段”。*中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)改革若干問題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。而實(shí)際地區(qū)行署存在至今，絕大多數(shù)均具有企事業(yè)管理權(quán)并掌握其收入。上述中央命令下達(dá)后，盡管河北省也曾發(fā)文規(guī)定地區(qū)“今后一般不再直接管理企、事業(yè)單位”，但同時(shí)表示可“暫時(shí)由地區(qū)代管”。*《中共河北省委關(guān)于地、市黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的討論紀(jì)要》(1983年6月9日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-167。因此，1987年，河北省還“將邯鄲、邢臺(tái)、滄州、承德地區(qū)農(nóng)科所下放給所在地區(qū)行署領(lǐng)導(dǎo)”*河北省人民政府：《關(guān)于下放邯鄲等五個(gè)地、市農(nóng)科所的通知》(1987年8月31日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-40-30。。該省承德地區(qū)從1987年11月至1993年6月被撤銷前，掌管的廠礦企業(yè)有承德地區(qū)運(yùn)輸總公司、承德地區(qū)鐵廠等共9家，掌管的事業(yè)單位有承德地區(qū)教育學(xué)院、承德地區(qū)師范學(xué)校、存瑞中學(xué)等共12所院校*中共承德市委組織部：《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省承德地區(qū)組織史資料》第2卷(1987.11—1993.6)，河北人民出版社，1998年，第544、552頁(yè)。。同樣，1983年10月，遼寧省鐵嶺行署“有直屬工業(yè)企業(yè)36個(gè)”，“各種事業(yè)和科研單位166個(gè)”*中共鐵嶺地委：《關(guān)于將鐵嶺地區(qū)按省轄市體制過渡的請(qǐng)示報(bào)告》(1983年10月11日)，鐵嶺市檔案館藏，檔案號(hào)1-2-571。。福建省龍巖行署存續(xù)期間各直屬局、委也曾管理61個(gè)企事業(yè)單位*《龍巖地區(qū)志》下冊(cè)，上海人民出版社，1992年，第944—946頁(yè)。。至1993年，全國(guó)范圍內(nèi)，“地區(qū)都管理著不少企事業(yè)單位，它們或由地區(qū)直屬管理，或由地區(qū)工作部門直屬管理”*《地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1993年第Z3期。。即便是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貴州省畢節(jié)地區(qū)行署，也“直接領(lǐng)導(dǎo)一批國(guó)有企業(yè)，初步形成一級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。1995年，畢節(jié)行署直接領(lǐng)導(dǎo)全地區(qū)列入預(yù)算內(nèi)64戶國(guó)有工業(yè)企業(yè)中的10多戶骨干企業(yè)，地直商業(yè)、糧食、供銷、農(nóng)林水、城建系統(tǒng)都有各自領(lǐng)導(dǎo)的工業(yè)企業(yè)，還有10多家商業(yè)貿(mào)易公司“經(jīng)營(yíng)著數(shù)額相當(dāng)大的批發(fā)、零售業(yè)務(wù)”，以及為數(shù)不少的事業(yè)單位(2所高等院校、7所中等專業(yè)學(xué)校、1所盲聾啞學(xué)校、1所電視大學(xué)分校、4個(gè)科研單位、3個(gè)技術(shù)設(shè)計(jì)單位、2所醫(yī)院及1所衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu))。*《畢節(jié)地區(qū)志·財(cái)政志》，第119頁(yè)。時(shí)至2015年，新疆塔城地區(qū)行署也管理著7個(gè)企業(yè)單位和15個(gè)事業(yè)單位*塔城地區(qū)政府網(wǎng)，http://www.xjtc.gov.cn/info/egovinfo/xxgknr/68270107%C3%AF%C2%BC%C2%8D3-30/2015-0415011.htm。?？梢?，地區(qū)始終具有企事業(yè)管理權(quán)及相關(guān)收入，這一現(xiàn)象在全國(guó)應(yīng)屬通例。

此外，大多數(shù)地區(qū)行署還長(zhǎng)期具有縣級(jí)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)制定權(quán)、核定與平衡全地區(qū)預(yù)算等財(cái)政權(quán)，因此，地區(qū)早已超出財(cái)務(wù)——自身經(jīng)費(fèi)收支的權(quán)力本分。即便如此，也還不能言之鑿鑿地將地區(qū)等同于一級(jí)財(cái)政；嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f，應(yīng)是近似一級(jí)財(cái)政，因?yàn)榈貐^(qū)“財(cái)政”的收支結(jié)構(gòu)與其他層級(jí)的地方政府不完全相同。

二、以稅收為主的地區(qū)“財(cái)政”收入結(jié)構(gòu)

地區(qū)的收入主要分為企業(yè)收入、稅收(包括農(nóng)牧業(yè)稅和工商各稅)、其他收入三大類，這與其他地方政府是完全相同的，不同之處在于地區(qū)本級(jí)(地區(qū)行署)的收入。1980年，中央明確規(guī)定地方可征收的稅種為鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅、工商稅*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)法規(guī)選編(1979年10月—1981年12月)》(下),中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1983年，第216—217頁(yè)。。而1980年2月河北省廊坊地區(qū)一文件規(guī)定，“劃歸地區(qū)的收入”只有“地區(qū)所屬的企業(yè)收入”*《廊坊地區(qū)關(guān)于試行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的若干規(guī)定》(1980年2月)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)34-9-129。，沒有上述稅收；當(dāng)年6月制定財(cái)政計(jì)劃時(shí)，核定的地區(qū)本級(jí)收入只有“企業(yè)收入”和“上交折舊”，預(yù)算表中，地區(qū)本級(jí)的“農(nóng)業(yè)稅”“工商稅”“地方稅”“所得稅”欄均為空，而其所有轄縣則各欄均有數(shù)字*廊坊地區(qū)行政公署財(cái)政局：《廊坊地區(qū)一九八○年財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃》(1980年6月21日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)34-9-433。。與河北省相似的還有安徽省。后者雖于1982年2月規(guī)定“行署視同市、縣一樣實(shí)行包干”，但市縣的收入有“所屬企業(yè)的收入、工商稅收、農(nóng)業(yè)稅和其他收入”，而地區(qū)本級(jí)收入只有“行署所屬企業(yè)的收入和其他收入”。*《安徽省志·財(cái)政志》，方志出版社，1998年，第336頁(yè)。再如《廣西通志·財(cái)政志》載：從“1979年地區(qū)行政公署不再設(shè)立一級(jí)財(cái)政，地區(qū)本級(jí)的其他收入等，應(yīng)上繳自治區(qū)財(cái)政，地區(qū)本級(jí)所需財(cái)政支出，由自治區(qū)財(cái)政撥付，并給各行署一定數(shù)額的機(jī)動(dòng)費(fèi)”?？梢姶撕髲V西壯族自治區(qū)各地區(qū)本級(jí)僅有“其他收入”和“機(jī)動(dòng)費(fèi)”。即使1986年至1987年地區(qū)成為一級(jí)財(cái)政，此志仍載：地區(qū)本級(jí)的收入項(xiàng)目?jī)H有“地區(qū)行署管理的企業(yè)上交收入、其他收入等”*《廣西通志·財(cái)政志》，廣西地情網(wǎng)，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=a&A=58&rec=184&run=13。，無(wú)上述稅收。因此，至少就上述時(shí)期的稅收而言，有些地區(qū)本級(jí)與其他地方政府并不等同。而此前和此后出現(xiàn)于各種檔案文件和地方史志中的所謂地區(qū)財(cái)政收入諸項(xiàng)數(shù)字，實(shí)際大多是轄縣上解、省級(jí)分成與后來(lái)地區(qū)本級(jí)自收三方數(shù)字的匯總。所以，就地區(qū)本級(jí)收入而言，把地區(qū)“財(cái)政”完全等同于其他地方政府的一級(jí)財(cái)政還是可辯駁的。

在三大類收入中，不論是地區(qū)本級(jí)，還是全地區(qū)，稅收均是不斷攀升的重要來(lái)源，最終占總收入的70%至80%左右。稅收之所以代替企業(yè)收入成為大宗，是因?yàn)?983年、1984年國(guó)營(yíng)企業(yè)陸續(xù)實(shí)行利改稅。此前(包括“文化大革命”前)國(guó)營(yíng)企業(yè)收入絕大部分是以利潤(rùn)形式上繳政府，且至少占地區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的50%至70%以上。利改稅后，國(guó)營(yíng)企業(yè)收入的形式改為稅、費(fèi)和利潤(rùn)三部分。*《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于今后不再批準(zhǔn)企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)遞增包干等辦法的通知》(1984年7月13日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-5-632。具體而言，1993年以前主要是企業(yè)所得稅、調(diào)節(jié)稅、利潤(rùn)、承包費(fèi)。關(guān)于所得稅稅率，1984年規(guī)定國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)為55%的固定稅率，小型企業(yè)為10%至55%的八級(jí)超額累進(jìn)稅率*國(guó)務(wù)院：《中華人民共和國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅條例(草案)》(1984年9月18日)，楊洪、徐杰編：《經(jīng)營(yíng)管理大系經(jīng)濟(jì)法卷》，上海人民出版社，1991年，第770頁(yè)。，調(diào)節(jié)稅比例不固定*國(guó)務(wù)院：《國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)節(jié)稅征收辦法》(1984年9月18日)，楊洪、徐杰編：《經(jīng)營(yíng)管理大系經(jīng)濟(jì)法卷》，第774頁(yè)。。1993年調(diào)節(jié)稅取消，所得稅率降為33%*《中國(guó)財(cái)政年鑒(1994)》，中國(guó)財(cái)政雜志社，1994年，第563頁(yè)。。由此，原來(lái)納入“企業(yè)收入”項(xiàng)下的大部分國(guó)營(yíng)企業(yè)收入轉(zhuǎn)為稅收，其在地區(qū)收入中的大宗地位也逐漸易手于稅收。如河北省滄州地區(qū)“1986年以前企業(yè)收入為地方財(cái)政收入的重要項(xiàng)目”*《滄州市志》第3卷，方志出版社，2006年，第1527頁(yè)。，此后稅收成為主要部分。再如貴州省畢節(jié)地區(qū)1995年全區(qū)財(cái)政收入中，僅“地直企業(yè)上繳的利稅占50%左右”。*《畢節(jié)地區(qū)志·財(cái)政志》，貴州人民出版社，1998年，第119頁(yè)。廣西壯族自治區(qū)柳州地區(qū)的“企業(yè)收入”“1987—1992年，年收入占財(cái)政總收入12-18%。1993年以后企業(yè)收入比重較前下降”。*《柳州地區(qū)志》，廣西地情網(wǎng)，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=486&run=13。福建省寧德地區(qū)1981年至1990年全區(qū)工商稅收入占同期財(cái)政收入的76.3%，1992年升至63.8%。*《寧德地區(qū)志》，福建省情資料庫(kù)，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=967&。安徽省巢湖地區(qū)本級(jí)1981年至1985年、1986年至1990年兩個(gè)時(shí)期，“企業(yè)收入”占比分別為13.4%、12.85%，“稅收”占比則分別為85.84%、83.8%*《巢湖地區(qū)簡(jiǎn)志》，黃山書社，1995年，第274頁(yè)。。陜西省漢中地區(qū)1976年至1995年“工商各稅”占?xì)v年同期收入的70%以上，1991年至1995年甚至達(dá)到95.6%；而“企業(yè)收入”在1986年至1990年間減少了9.3%*《漢中地區(qū)志》第2冊(cè)，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。。同樣，黑龍江省綏化地區(qū)1977年至1990年的“企業(yè)收入”增長(zhǎng)率一欄歷年均為負(fù)值*《綏化地區(qū)志》上卷，黑龍江人民出版社，1995年，第654頁(yè)。。

三、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)為主的地區(qū)“財(cái)政”支出結(jié)構(gòu)

雖然地區(qū)本級(jí)的收入結(jié)構(gòu)與其他地方政府稍有不同，但其支出結(jié)構(gòu)與其他地方政府并無(wú)二致，大致分為四大類：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、行政管理支出、科教文衛(wèi)和撫恤救濟(jì)支出、其他支出。其中前兩項(xiàng)為地區(qū)支出的大宗。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)常年占地區(qū)“財(cái)政”總支出的20%至30%左右。如陜西省榆林地區(qū)1977年至1989年“用于建設(shè)的財(cái)政支出”占總支出31.1%*《榆林地區(qū)志》，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/。。陜西省漢中地區(qū)1978年至1995年的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)類”占36.1%，居各項(xiàng)支出之首*《漢中地區(qū)志》第2冊(cè)，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。。福建省寧德地區(qū)1978年至1992年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占同期總支出的24.1%*《寧德地區(qū)志》，福建省情資料庫(kù)，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=972&。。需要指出的是，作為主管農(nóng)村的地域型政區(qū)，大多數(shù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出主要用于扶助農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，少部分經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)部分用于國(guó)營(yíng)(有)企業(yè)改造和城市建設(shè)。前者如黑龍江省綏化地區(qū)，歷年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)基本用于支農(nóng)，具體用于“農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補(bǔ)助費(fèi)，用于集體建立技術(shù)服務(wù)組織、生產(chǎn)科技聯(lián)合體和科技示范戶的補(bǔ)助及農(nóng)作物防治、新農(nóng)藥推廣、試驗(yàn)補(bǔ)助”“小型農(nóng)田水利”“農(nóng)村水產(chǎn)補(bǔ)助”“發(fā)展糧食生產(chǎn)”等。*《綏化地區(qū)志》上卷，第656頁(yè)。后者如河北省1985年9個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出的11個(gè)項(xiàng)目中，數(shù)額位居前三的依次是企業(yè)挖潛改造、支援農(nóng)村社隊(duì)生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)*《河北省志》第42卷·財(cái)政志，河北人民出版社，1992年，第227頁(yè)。。

行政管理費(fèi)是全地區(qū)和地區(qū)本級(jí)“財(cái)政”支出的另一大宗，數(shù)字長(zhǎng)期增長(zhǎng)且占比20%左右。行政管理費(fèi)包括個(gè)人和公用兩部分，個(gè)人部分主要用于個(gè)人的工資、補(bǔ)貼、福利等，即“人頭費(fèi)”，公用部分包括辦公費(fèi)、購(gòu)置與修繕費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等。如河北省石家莊地區(qū)本級(jí)1985年上半年行政管理費(fèi)比1984年同期增長(zhǎng)18.4%*《河北省石家莊地區(qū)行政公署批轉(zhuǎn)地區(qū)財(cái)政局關(guān)于節(jié)儉行政經(jīng)費(fèi)意見報(bào)告的通知》(1985年8月9日)，石家莊市檔案館藏，檔案號(hào)3-4-939(永久)。。福建省寧德地區(qū)1986年至1990年行政支出占總支出的13%*《寧德地區(qū)志》，福建省情資料庫(kù)，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=972&。。陜西省漢中地區(qū)1978年至1995年的“行政管理費(fèi)類”占18.0%*《漢中地區(qū)志》第2冊(cè)，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。。陜西省榆林地區(qū)1977年至1989年的行政管理費(fèi)占總支出的18%*《榆林地區(qū)志》，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/。。廣西壯族自治區(qū)柳州地區(qū)行政管理費(fèi)支出1993年比1990年增長(zhǎng)47.93%，占財(cái)政總支出17.82%，1995年比1993年增長(zhǎng)64.36%，占財(cái)政總支出23.63%。行政經(jīng)費(fèi)中的個(gè)人部分有時(shí)是“大頭兒”。如廣西壯族自治區(qū)柳州地區(qū)1971年至1995年的行政支出中，個(gè)人部分占56.15%，公用部分占43.85%*《柳州地區(qū)志》，廣西地情網(wǎng)，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=495&run=13。。陜西省商洛地區(qū)1999年的各種“人頭費(fèi)”支出占當(dāng)年財(cái)政總支出的71.5%，其數(shù)額“比當(dāng)年全區(qū)地方財(cái)政收入24226萬(wàn)元還多出23352萬(wàn)元”*《商洛地區(qū)志》(二)，方志出版社，2005年，第361頁(yè)。。

文教科衛(wèi)和社會(huì)撫恤救濟(jì)支出合計(jì)占比30%至40%左右，其中社會(huì)撫恤救濟(jì)支出比重一般不超過10%，文教科衛(wèi)支出則漸增，有時(shí)超過行政管理費(fèi)。如陜西省漢中地區(qū)1978年至1995年“文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)”支出比重(29.6%)明顯大于“行政管理費(fèi)類”的支出比重(18.0%)*《漢中地區(qū)志》第2冊(cè)，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/hzdqz_2/。；榆林地區(qū)1977年至1989年“文教和社會(huì)福利”支出則占33.3%*《榆林地區(qū)志》，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/。。安徽省巢湖地區(qū)1986年至1990年“文教衛(wèi)”(37.5%)和“社會(huì)優(yōu)撫”(5.3%)支出比重之和也顯著超過“行政”支出比重(15.3%)*《巢湖地區(qū)簡(jiǎn)志》，安徽地方志網(wǎng)，http://60.166.6.242:8080/was40/index_sz.jsp?rootid=48832& channelid=1190。。廣西壯族自治區(qū)柳州地區(qū)1978年至1995年本級(jí)“文教衛(wèi)生”和“撫恤救濟(jì)”的支出比重(37.6%)同樣大大超過“行政管理費(fèi)”的支出比重(19.0%)*《柳州地區(qū)志》，廣西地情網(wǎng)，http://www.gxdqw.com/bin/mse.exe?seachword=&K=b&A=22&rec=491&run=13。。福建省寧德地區(qū)1991年至1992年全區(qū)科教文衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占總支出的31.7%*《寧德地區(qū)志》，福建省情資料庫(kù)，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3219&index=972&。。

值得注意的是，以上這些支出項(xiàng)目大多不是用前述地區(qū)本級(jí)收入或全區(qū)匯總收入解決的，因?yàn)榈貐^(qū)自給率僅有三成左右或更少。即使如河北省整體是“收大于支的省”*《關(guān)于新財(cái)政體制改變后對(duì)我區(qū)兩次匡算情況》(1980年1月19日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)34-9-129(永久)。，其地區(qū)“財(cái)政”也不能完全自給，因此，省一直對(duì)地區(qū)采取與地級(jí)市不同的財(cái)政政策。1985年河北省規(guī)定，地級(jí)市增收后省要截留30%至60%，而地區(qū)增收多少都不截留*《河北省人民政府印發(fā)〈關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的規(guī)定〉和〈關(guān)于扭轉(zhuǎn)地縣財(cái)政補(bǔ)貼的暫行規(guī)定〉的通知》(1985年1月8日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-5-692(永久)。；1988年河北省9個(gè)地區(qū)中仍有5個(gè)“吃補(bǔ)貼”，2個(gè)地區(qū)“收支基本平衡”，“自收自支”，只有2個(gè)地區(qū)完全不“吃補(bǔ)貼”。*《河北省人民政府關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》(1988年8月23日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-5-885(永久)。1990年“收支基本平衡”的石家莊地區(qū)本級(jí)也出現(xiàn)入不敷出，當(dāng)年本級(jí)實(shí)際收入有1041萬(wàn)元，而其計(jì)劃支出卻需要1486.8萬(wàn)元，還有445.8萬(wàn)元的缺口*《石家莊地區(qū)財(cái)政局關(guān)于一九九〇年地區(qū)本級(jí)可用資金安排意見的報(bào)告》(1990年3月17日)，石家莊市檔案館藏，檔案號(hào)32-1-555。。1985年河南省8個(gè)地區(qū)中僅有許昌和南陽(yáng)2個(gè)地區(qū)是“收大于支”，其余6個(gè)地區(qū)均是“支大于收”的*《河南省志·財(cái)政志》，河南省情網(wǎng)，http://www.hnsqw.com.cn/sqsjk/hnsz/czz/。。陜西省商洛地區(qū)“大部分時(shí)期，自給率都在28%-35%之間，即支出的三分之二靠上級(jí)補(bǔ)助，平均自給率只有33%，1984年首次出現(xiàn)赤字”；“之后，雖上級(jí)多次增加補(bǔ)助基數(shù)和專項(xiàng)補(bǔ)貼，但始終為赤字”；1999年，甚至全區(qū)所有收入還不夠“人頭費(fèi)”一項(xiàng)支出，“欠發(fā)職工、教師工資、藥費(fèi)、出差費(fèi)甚多”。*《商洛地區(qū)志》(二)，第361頁(yè)。有的地區(qū)的自給率甚至低至兩成。如1977年至1993年，湖北省荊州地區(qū)有一半時(shí)間自給率在20%至30%以下；陜西省榆林地區(qū)1978年至1988年本級(jí)“財(cái)政”的自給率平均為23%；黑龍江省綏化地區(qū)1977年至1990年自給率基本均為負(fù)值，其本級(jí)收入除1989年為正值(0.53萬(wàn)元)外，其余年度始終均為負(fù)值(見下表)。

1977年至1993年湖北省荊州地區(qū)、陜西省榆林地區(qū)、黑龍江省綏化地區(qū)本級(jí)自給率統(tǒng)計(jì)表(單位：萬(wàn)元)

資料來(lái)源：《荊州地區(qū)志》，紅旗出版社，1996年，第427—428頁(yè)；《榆林地區(qū)志》，陜西地情網(wǎng)，http://www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yldqz/；《綏化地區(qū)志》上卷，黑龍江人民出版社，1995年，第648—659頁(yè)。

由于自給率低，實(shí)際地區(qū)的“生存”主要依賴上級(jí)補(bǔ)助。上級(jí)補(bǔ)助主要包括專項(xiàng)補(bǔ)助、稅收返還、定額補(bǔ)助、臨時(shí)補(bǔ)助等，其中數(shù)額較大的是前兩種。專項(xiàng)補(bǔ)助是中央撥給省，省再下?lián)芙o地區(qū)的專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支。中央撥給省的主要為“特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、特大抗旱防汛補(bǔ)助費(fèi)、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等”*《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)法規(guī)選編(1979年10月—1981年12月)》(下)，第219頁(yè)。。而具體各省轉(zhuǎn)撥地區(qū)的專項(xiàng)補(bǔ)助在中央規(guī)定的應(yīng)急救災(zāi)防汛外，主要還是用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、基本建設(shè)。如1980年浙江省各地區(qū)的上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助還包括“省統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)流動(dòng)資金，省下達(dá)項(xiàng)目的挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費(fèi)、支援人民公社投資、社隊(duì)造林補(bǔ)助、水產(chǎn)養(yǎng)殖補(bǔ)助費(fèi)、公社開荒經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)小型水利一次性補(bǔ)助，防汛歲修經(jīng)費(fèi)、人防工程經(jīng)費(fèi)”*《浙江省財(cái)政稅務(wù)志》，浙江地方志網(wǎng)，http://www.zjdfz.cn/tiptai.web/BookRead.aspx?bookid=201212082674。。1985年湖北省各地區(qū)的上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助還包括“省財(cái)政自籌的基本建設(shè)投資，小型農(nóng)田水利經(jīng)費(fèi)(包括小水電補(bǔ)助)，省管重點(diǎn)文物保護(hù)，血防經(jīng)費(fèi)，知青就業(yè)經(jīng)費(fèi)和地方病防治經(jīng)費(fèi)等”*《湖北省志·財(cái)政》，第445頁(yè)。。1985年至1989年河南省各地區(qū)的上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助還包括“支援農(nóng)村合作生產(chǎn)組織資金、小農(nóng)水補(bǔ)助費(fèi)等”*《河南省志·財(cái)政志》，河南省情網(wǎng)，http://www.hnsqw.com.cn/sqsjk/hnsz/czz/。。1980年至2000年貴州省銅仁地區(qū)同樣用于“支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“農(nóng)業(yè)稅減免”等*《銅仁地區(qū)志·財(cái)政志》，貴州人民出版社，2006年，第228—232頁(yè)。。稅收返還是1993年分稅制改革后為補(bǔ)助地稅的不足而設(shè)立的，其返還額度隨著稅收的不斷增加而增加*《中國(guó)財(cái)政年鑒(1994)》，第563頁(yè)。。正是以上這些上級(jí)補(bǔ)助填上了地區(qū)“財(cái)政”70%左右的“窟窿”，因此，如果嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f，地區(qū)“財(cái)政”收入的“大頭兒”實(shí)際不是稅收，而是上級(jí)補(bǔ)助。

四、地區(qū)“財(cái)政”的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系演變特征

筆者認(rèn)為，在我國(guó)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)鮮明地表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而在新時(shí)期，政府與市場(chǎng)關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)變則是發(fā)軔并圍繞政府與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變而展開的。1978年以來(lái)的地區(qū)“財(cái)政”恰恰折射了這一轉(zhuǎn)變的三個(gè)階段：1978年至1982年、1983年至1992年、1993年至今。此即可視為地區(qū)“財(cái)政”演變的特征。

在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)下，“企業(yè)作為社會(huì)中一個(gè)獨(dú)立的主體，自主地從事生產(chǎn)、創(chuàng)新和管理，國(guó)家以稅收的形式分享企業(yè)創(chuàng)造的收益，并提供一般性的服務(wù)和管理”*劉守剛：《國(guó)家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯——近現(xiàn)代中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展》，天津人民出版社，2009年，第148頁(yè)。。而新中國(guó)成立后，通過統(tǒng)收統(tǒng)支、三大改造、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，國(guó)家統(tǒng)一配置人財(cái)物資源，建立從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障體系，社會(huì)空間幾近為零，政府越俎代庖掌控了社會(huì)的各個(gè)角落，將大政府小社會(huì)、大政府小市場(chǎng)的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式牢固確立起來(lái)，并于1958年至1960年達(dá)臻巔峰。此間，政府與企業(yè)的實(shí)然狀態(tài)是：企業(yè)本質(zhì)上只是國(guó)家用于完成自身政權(quán)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)滲透的工具。企業(yè)的財(cái)務(wù)，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家財(cái)政的一部分，企業(yè)沒有自身的所有權(quán)、利潤(rùn)分配權(quán)和管理權(quán)，即“企業(yè)并不具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體身份，與政府之間不是一種平等交易的關(guān)系，而是管理與被管理者的關(guān)系”*崔潮：《中國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第405頁(yè)。。甚或更確切地說，社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)均是在國(guó)家或政府的指令下生存。表現(xiàn)在財(cái)政上就是不論專區(qū)專署、地區(qū)革命委員會(huì)還是其他各級(jí)政府，“企業(yè)收入”均是其收入的絕對(duì)大宗。因此，當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政收入被稱為家財(cái)型、自產(chǎn)型*崔潮：《中國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化研究》，第388頁(yè)。，財(cái)政支出被稱為全包型。

1978年至1982年，政府初步對(duì)企業(yè)讓渡小部分利潤(rùn)分配權(quán)，嘗試改變國(guó)家與社會(huì)、與市場(chǎng)關(guān)系的不合理狀態(tài)。首先，1978年恢復(fù)和建立企業(yè)基金、企業(yè)利潤(rùn)留成制度，使企業(yè)初步從利潤(rùn)中提取工資總額3%至5%的企業(yè)基金，自由決定“用于舉辦職工集體福利設(shè)施，舉辦農(nóng)副業(yè)，彌補(bǔ)職工福利基金的不足以及發(fā)給職工社會(huì)主義勞動(dòng)競(jìng)賽獎(jiǎng)金等項(xiàng)開支”；同時(shí)，限定各級(jí)政府提留的5%至15%的超計(jì)劃利潤(rùn)企業(yè)基金只能“用于獎(jiǎng)勵(lì)超額完成利潤(rùn)指標(biāo)的企業(yè)”和“生產(chǎn)技術(shù)措施和本系統(tǒng)企業(yè)的集體福利設(shè)施”，完全“不準(zhǔn)用于主管部門機(jī)關(guān)本身的各項(xiàng)開支”。*《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》(1978年11月25日)，《財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)》1979年第1期。其次，1982年調(diào)整企業(yè)利潤(rùn)留成和盈虧包干辦法。由此，企業(yè)可支配財(cái)力即“企業(yè)留利占企業(yè)利潤(rùn)的比重”，1978年為2%，1979年為7.6%，1982年達(dá)到21.1%*劉守剛：《國(guó)家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯——近現(xiàn)代中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展》，第132頁(yè)。；這就開創(chuàng)性地改變了1978年以前企業(yè)留利占企業(yè)收入平均4.4%的水平和10.2%(1958年至1961年)的歷史最高紀(jì)錄*崔潮：《中國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化研究》，第399頁(yè)。。因此，反映在前述地區(qū)“財(cái)政”收入上就是“企業(yè)收入”的占比出現(xiàn)小幅下滑。

此時(shí)段是謀求改善國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)良好開端，但諸上“變革是在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制總體格局未變的態(tài)勢(shì)下展開的，計(jì)劃?rùn)C(jī)制仍占主體地位”*龐明川：《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府與市場(chǎng)關(guān)系中國(guó)范式的形成與演進(jìn)》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2013年第12期。。盡管“政府已經(jīng)開始正視企業(yè)獨(dú)立的主體地位，但其種種放權(quán)讓利措施仍在‘家財(cái)型’財(cái)政框架內(nèi)進(jìn)行，仍可視為家長(zhǎng)對(duì)子女的種種鼓勵(lì)措施”*劉守剛：《國(guó)家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯——近現(xiàn)代中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展》，第134頁(yè)。，給些小利而已。也就是說，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式的根本沒有大的改動(dòng)。所以，如前所述，盡管1978年一聲令下撤銷地區(qū)一級(jí)財(cái)政，各省基本按章辦事，但不久就“不知不覺”地恢復(fù)了，企業(yè)收入在1983年以前仍妥妥地占據(jù)地區(qū)總收入的“半壁江山”，甚至更多。

1983年至1992年，政府發(fā)布一系列政策，減少對(duì)企業(yè)的計(jì)劃性指令和微觀控制，歸還給企業(yè)更多的資源分配權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán)，正式開始重塑政府與企業(yè)的平等關(guān)系。除1988年實(shí)行企業(yè)全面承包、自負(fù)盈虧提高其自主性外，此前，“從1985年起，國(guó)家計(jì)委管理的指令性計(jì)劃產(chǎn)品由123種減少為60種，指令性計(jì)劃產(chǎn)品占工業(yè)總產(chǎn)值的比重，由原來(lái)的40%下降為20%左右，同時(shí)下放了基本建設(shè)、技術(shù)改造和利用外資項(xiàng)目的審批權(quán)限”*《銅仁地區(qū)志·財(cái)政志》，第186、187頁(yè)。。與此相適應(yīng)，政府啟動(dòng)了政企分開的機(jī)構(gòu)改革，明確提出，包括地區(qū)行署在內(nèi)的各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理部門“必須大力簡(jiǎn)化和緊縮，經(jīng)濟(jì)綜合協(xié)調(diào)部門、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督部門、立法執(zhí)法部門，必須大力加強(qiáng)和完善”*《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》(1982年12月7日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-152。。此后，1988年又規(guī)定黨政機(jī)關(guān)不得開辦公司*《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第249頁(yè)。，1989年政府黨政領(lǐng)導(dǎo)限期“辭去公司(企業(yè))職務(wù)”*《中國(guó)共產(chǎn)黨反腐倡廉文獻(xiàn)通典(1989年1月—1997年8月)》第4卷(上)，黨建讀物出版社，2009年，第553頁(yè)。。由此，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)和控制逐步減少。而所有這一切的發(fā)端，也是這一階段最具里程碑意義的，是1983年、1984年國(guó)營(yíng)企業(yè)的利改稅。這場(chǎng)改革首度以稅收形式正式重塑政府與企業(yè)的平等契約關(guān)系，把企業(yè)與政府的關(guān)系初步從利的層面上升至權(quán)的層面。惟其如此，前述在地區(qū)“財(cái)政”收支結(jié)構(gòu)上，代表政府與企業(yè)新型契約關(guān)系的稅收替代了此前“企業(yè)收入”項(xiàng)的大宗地位，且數(shù)字比重增至60%至70%以上。而全國(guó)1985年至1993年稅收占財(cái)政收入的比重甚至高達(dá)98.0%*崔潮：《中國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化研究》，第405頁(yè)。；相應(yīng)地，在地區(qū)“財(cái)政”支出中，科教文衛(wèi)支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出逐漸增加。由此，財(cái)政收入歷史性地轉(zhuǎn)向稅收型，財(cái)政支出轉(zhuǎn)為建設(shè)型。

此時(shí)段政府通過一系列讓利分權(quán)政策成功探索了“計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”*趙紫陽(yáng)：《沿著有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十三次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(1987年10月25日)，《人民日?qǐng)?bào)》1987年11月4日。，但也有一些問題尚未解決?！熬头艡?quán)而言，主要是將原來(lái)掌握在企業(yè)主管部門(行政部門)手中的部分決策權(quán)，轉(zhuǎn)給企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人。但這種轉(zhuǎn)移是授予性的，沒有嚴(yán)格的保障”；就讓利而言，畢竟“當(dāng)時(shí)的產(chǎn)品價(jià)格是政府特別是中央政府統(tǒng)一確定的，企業(yè)利潤(rùn)的多少，很多時(shí)候并不取決于企業(yè)自己的努力”*劉守剛：《國(guó)家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯——近現(xiàn)代中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展》，第155頁(yè)。。所以，企業(yè)真正獲得利與權(quán)不能僅靠政策性的調(diào)整，必須有法制性的保障。

1993年至今，政府建立系統(tǒng)化制度保障，進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)的分配權(quán)、歸還企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。在1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后，開始多方面制度化的政企分離。1993年稅制稅法改革，企業(yè)不再上繳調(diào)節(jié)稅，進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)收益分配權(quán)；同時(shí)，“國(guó)營(yíng)企業(yè)”更名為“國(guó)有企業(yè)”*《中華人民共和國(guó)憲法修正案(1993年)》(1993年3月29日)，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-03/29/content_1481290.htm。，政府歸還企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。1994年頒布財(cái)政基本法——《預(yù)算法》，限制政府對(duì)財(cái)政的不合理干預(yù)。2001年又陸續(xù)取消企業(yè)行政審批，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，等等。同時(shí)，為配合政府退還企業(yè)空間，“政府轉(zhuǎn)變職能立足于全面突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的樊籬”*郭濟(jì)：《中國(guó)行政改革現(xiàn)狀和趨勢(shì)》，《中國(guó)行政管理》2000年第9期。。自1993年起，包括地區(qū)在內(nèi)的各級(jí)政府掀起了“觸及到職能配置、權(quán)責(zé)體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事制度、運(yùn)作機(jī)制等行政體制的各個(gè)方面、各個(gè)層次的問題”的全面改革和制度建設(shè)*李瑩、孔祥利：《政府改革與政府創(chuàng)新——從另一種角度看中國(guó)行政改革的邏輯進(jìn)程》，《中國(guó)行政管理》2009年第1期。。上述系統(tǒng)化制度保障使“國(guó)家對(duì)社會(huì)行使政治權(quán)力時(shí)，已真正運(yùn)行在有約束力的制定框架內(nèi)”*劉守剛：《國(guó)家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯——近現(xiàn)代中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展》，第278頁(yè)。。2004年，政府又正式明確由“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，定位于公共服務(wù)和社會(huì)管理。最終體現(xiàn)在財(cái)政上，就是企業(yè)的權(quán)與利得到制度化的保證和擴(kuò)大。所以，在收入上，包括地區(qū)在內(nèi)的各級(jí)政府從國(guó)有企業(yè)中拿走的收益越來(lái)越少，國(guó)營(yíng)(有)企業(yè)所得稅由1984年的55%，下降至1993年的33%，2007年再降為25%，調(diào)節(jié)稅則被取消，*楊洪、徐杰編：《經(jīng)營(yíng)管理大系·經(jīng)濟(jì)法卷》，上海人民出版社，1991年，第770頁(yè)；《中國(guó)財(cái)政年鑒(1994)》，第563頁(yè)。原來(lái)代表“家財(cái)型”財(cái)政特征、反映企業(yè)附屬地位的“企業(yè)收入”在各級(jí)政府收入的大宗地位一去不復(fù)返。在支出上，各級(jí)政府支出規(guī)劃和支出重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)文教領(lǐng)域，1992年至2005年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出比重從43.1%降到27.46%，社會(huì)文教費(fèi)支出比重從25.92%上升至26.39%*劉守剛：《國(guó)家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯——近現(xiàn)代中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展》，第274頁(yè)。。同樣，如前所述，地區(qū)的文教科衛(wèi)和社會(huì)撫恤救濟(jì)支出不斷增加，有時(shí)超過行政管理費(fèi)。自此，我國(guó)財(cái)政收入正式轉(zhuǎn)為稅收型，財(cái)政支出開始轉(zhuǎn)向福利型、民生型。

當(dāng)下，“雖然社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步形成，但是政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)管理模式，仍然根深蒂固，大行其道”*沈榮華：《中國(guó)政府改革：重點(diǎn)難點(diǎn)問題攻堅(jiān)報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社，2012年，第24頁(yè)。，即政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系尚未完全進(jìn)入應(yīng)然狀態(tài)，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式余威仍在。這在前述地區(qū)“財(cái)政”上，同樣有深刻的反映：第一，地區(qū)行署至今仍掌管著一定的國(guó)有企業(yè)及10%左右的企業(yè)收入，直接證明部分國(guó)有企業(yè)并未完全徹底從政府手中獨(dú)立出來(lái)。第二，占地區(qū)支出30%左右的經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)常年大部分投入于小型農(nóng)田水利等地區(qū)專管的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的基本建設(shè)支出，在仍未使其自給、自立的同時(shí)，也仍未能滿足社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需要，“這表明地方政府并未從主要應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的生產(chǎn)性事務(wù)中退出來(lái)”*李春林等：《地區(qū)財(cái)政支出效益與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，冶金工業(yè)出版社，2008年，第17頁(yè)。。第三，地區(qū)行政管理費(fèi)常年居高不下，且保持在20%左右，甚至比2007年全國(guó)整體水平(15%)還高*全國(guó)“行政管理支出占財(cái)政支出的比重由改革開放初期的4.7%增長(zhǎng)到目前(指2007年——引者注)的15%”，也“是各類支出中上升最快的”。參見毛昭暉：《中國(guó)行政效能監(jiān)察——理論、模式與方法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第119頁(yè)。。這一方面說明地區(qū)行署持續(xù)管著大量不該管的事，其中的一個(gè)典型是：“文化大革命”以來(lái)地區(qū)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)性事務(wù)的管理并未隨著政企分開及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變而大幅減少。有什么樣的職能就有什么樣的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與規(guī)模。由此，“文化大革命”時(shí)期的地區(qū)一級(jí)財(cái)政在取消后不久又“不知不覺”地恢復(fù)了，且此后再?zèng)]有明文取消。而這也正是為什么地區(qū)與其他政府相比，沒有相同的收入結(jié)構(gòu)，卻有相同的支出結(jié)構(gòu)的反推原因。另一方面，行政管理費(fèi)居高不下，必然擠占社會(huì)撫恤救濟(jì)和科教文衛(wèi)等公共服務(wù)支出，*毛昭暉：《中國(guó)行政效能監(jiān)察——理論、模式與方法》，第117頁(yè)。服務(wù)型政府和福利型財(cái)政也就不可能充分實(shí)現(xiàn)。第四，作為轉(zhuǎn)移支付形式的上級(jí)補(bǔ)助本身就是國(guó)家主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式存在的又一直接證據(jù)。因?yàn)闊o(wú)論何種補(bǔ)助都是無(wú)償?shù)?，都說明國(guó)家對(duì)社會(huì)、中央對(duì)地方的越俎代庖；而各種上級(jí)補(bǔ)助有時(shí)占地區(qū)生存來(lái)源的70%，也證明地方和社會(huì)遠(yuǎn)未達(dá)到自立并有效支撐起本屬于自己的“地盤”。除以上諸多“財(cái)政”的表現(xiàn)外，1978年后地區(qū)行署始終具有近似一級(jí)政府的結(jié)構(gòu)與規(guī)模并實(shí)際基本掌握一級(jí)政府的職權(quán)，也是政府主導(dǎo)型模式依然存在的深刻反映*參見侯桂紅：《改革開放以來(lái)兩次地區(qū)(行署)機(jī)構(gòu)改革研究》，《中共黨史研究》2016年第3期。?？傊?，即使在省級(jí)派出機(jī)構(gòu)——地區(qū)(行署)這一虛級(jí)層次，歷經(jīng)近40年的轉(zhuǎn)變，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式的強(qiáng)大慣性仍未完全弱化為強(qiáng)弩之末，政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)二元關(guān)系達(dá)臻應(yīng)然狀態(tài)還需時(shí)日。

(本文作者 北京師范大學(xué)歷史學(xué)院講師 北京 100875)

(責(zé)任編輯 張 政)

A Study on the “Finance” of Districts (Administrative Offices) since 1978

Hou Guihong

The district (administrative office) established in 1978, should not be, but is actually the approximation level of the finance, with the income structure similar to other local governments and the same expenditure structure, and reflects the characteristic of the change of the state-society relationship starting from the change of the government-enterprise relationship. The area (administrative office) has so far still controlled some management rights and income in state-owned enterprises. The economic construction fees and administration fees are high in the “finance”, and the superior continuously gives subsidies, which deeply illustrates that even in the agency level, the strong inertia of the government-dominant economical and social management mode is not yet completely weakened, and the government-enterprise and state-society relationship still takes time to achieve the ideal state.

* 本文是國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“近現(xiàn)代管縣派出政府制度研究(1932—2002年)”(13BZS104)的階段性成果。

D625；K27

A

1003-3815(2016)-08-0067-11