張婕

【摘 要】內(nèi)部控制是水利單位規(guī)范管理、提高工作效率的重要手段，特別是國家加大對水利基建投入的情況下，加強水利單位的內(nèi)部控制尤為重要。結(jié)合水利單位相關業(yè)務較廣、注重社會效益等特點，如何通過有效的內(nèi)部控制管理滿足水利單位在建設與管理方面的雙重需求，是一個十分值得探討的課題，這也是做好水利民生工程、保護國有資產(chǎn)的重要工作。

【關鍵詞】內(nèi)部控制；水利單位；管理；改進

2012年，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，不僅對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了相關的要求，也為單位做好內(nèi)部控制管理提供了重要參考依據(jù)。作為國家重要的事業(yè)單位，水利單位做好內(nèi)部控制具有重要的意義：一是能夠規(guī)范內(nèi)部管理，通過內(nèi)部控制建設能夠進一步樹立水利單位的相關業(yè)務、制度，提高水利單位內(nèi)部管理的科學性、規(guī)范性；二是能夠規(guī)避單位潛在風險，水利單位的內(nèi)部控制管理能夠防范財務舞弊等不良現(xiàn)象，確保資金安全與正常運轉(zhuǎn)；三是能夠為做好民生工程保駕護航，通過內(nèi)部控制管理，水利單位的效果和質(zhì)量能夠得到提升，水利工程的建設也就能夠更好地進行，這是利國利民大事。

一、當前水利單位內(nèi)部控制存在的問題

1.水利單位的內(nèi)部控制環(huán)境有待進一步完善

目前，水利單位的內(nèi)部控制管理之所以“控而不制”，很重要的一個原因在于內(nèi)部控制環(huán)境建設堪憂。首先，內(nèi)部控制管理意識薄弱，由于水利單位的事業(yè)單位屬性，導致部分水利單位“重建設而輕管理”，認為單位的重點是做好水利工程建設，沒必要花費太多的精力在管理上。其次，盡管目前很多水利單位都有完整的單位管理組織架構，但是在實際的工作開展中并沒有清晰的責權安排，更有甚者逐漸演變成“內(nèi)部人控制”的局面，相關決策都不按照流程走，也不需要相應的審批手續(xù)，直接由領導說了算。這樣的水利單位內(nèi)部管理狀態(tài)，也為以權謀私的違法違紀行為提供了機會，2009年廣西天峨縣獲得國家小農(nóng)水重點縣建設資格，水利局先后邀請多家單位作為承建方，通過28份合同瓜分了400多萬元的專項資金。

2.水利單位的內(nèi)部控制管理制度不夠健全

水利單位內(nèi)部控制的有效管理離不開健全的制度保障，然而目前一些水利單位在制度建設上十分缺乏，嚴重阻礙了水利單位內(nèi)部控制管理的實施。一是在整體的內(nèi)部運營方面存在制度缺失，目前諸多水利單位通過注冊“集團公司”進行運作，涉及業(yè)務內(nèi)容相當廣泛、工程規(guī)模也相對較大，但是在相應的運營制度建設上卻不能夠相匹配，特別是在集團公司和子公司之間的管理上存在諸多的問題。二是在財務管理制度建設上存在明顯的漏洞，隨著水利工程建設規(guī)模的不斷擴大，水利單位的項目資金也在不斷增長（比如河南商丘睢陽區(qū)水利局項目資金由每年1000萬元飆升至1億多元），如果缺乏有效的財務管理制度，就很容易出現(xiàn)問題。另外，還包括在授權審批、項目招投標、采購管理、績效考核等方面的制度建設也存在缺失問題。

3.水利單位的內(nèi)部控制管理執(zhí)行不到位

水利單位的內(nèi)部控制管理的作用發(fā)揮之所以受限，關鍵問題在于存在執(zhí)行不到位的問題。首先，內(nèi)部控制管理相關工作人員的素質(zhì)局限，特別是對于基層水利單位來說，目前的大部分工作人員不管是在內(nèi)部控制管理意識還是執(zhí)行上，都沒辦法達到理想的狀態(tài)。其次，內(nèi)部控制管理的責權不夠清晰，導致在推進內(nèi)部控制管理的過程中存在推諉、越權的現(xiàn)象，但是卻存在追責困難的問題。第三，存在統(tǒng)一管理和個別管理的沖突問題，一般來說基層水利單位除了單位本身的運作與管理，還需要針對下屬單位進行管理監(jiān)督，這就容易導致雙方管理執(zhí)行存在較大的出入，乃至于出現(xiàn)基層水利單位對下屬單位無力監(jiān)管的局面。

4.水利單位的內(nèi)部控制缺乏有效的評價與監(jiān)督

水利單位內(nèi)部控制評價監(jiān)督是一項復雜的工作，它涉及到評價監(jiān)督的目標、理念、主體、客體和相關標準，但目前在很多單位并沒有建立健全一套完整的內(nèi)部控制評價體系，從根本上影響了單位內(nèi)部控制評價工作的開展，導致事前、事中監(jiān)督的缺失。2013年貴州省黔東南州紀檢監(jiān)察機關查辦的水利系統(tǒng)窩案、串案涉及5縣33人，上至局長、監(jiān)理，下至出納、保管員，應該說這就是單位內(nèi)部控制缺乏有效評價監(jiān)督造成的后果。

二、加強水利單位內(nèi)部控制的對策

1.改善單位內(nèi)部環(huán)境，推動內(nèi)部控制順利開展

良好單位的內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的重要基礎，內(nèi)部控制的實施反過來又有利于內(nèi)部環(huán)境的改善。首先，要加強思想教育，轉(zhuǎn)變水利單位關于內(nèi)部控制管理的思想認知，要通過講座、研討、參訪等多種形式強化水利單位的“管理觀”，讓他們充分認識到內(nèi)部控制管理對于水利單位的長遠管理、建設的重要性，特別是要強調(diào)通過內(nèi)部控制管理對于提升水利單位社會效益的重要意義。只有在水利單位內(nèi)形成正確的內(nèi)部控制管理概念，才能為之后內(nèi)部控制的實施創(chuàng)造良好的空間。其次，要優(yōu)化水利單位的管理模式，特別是在水利工程的決策層面要有“人治”轉(zhuǎn)向“法治”，建立規(guī)范化的決策機制和責任倒追機制。其中很重要的一點是要明確相關部門、成員的責權分工，形成相互約束、監(jiān)督的組織架構，避免出現(xiàn)最高領導“一言堂”的局面。

2.健全內(nèi)控管理制度，助力內(nèi)部控制全面管理

建立健全水利單位內(nèi)部控制管理制度，是推進單位管理的重要抓手，所以必須做好水利單位的制度建設，補齊制度“短板”。一是要建立由上而下的統(tǒng)一性的制度體系，對于水利單位規(guī)模較大、業(yè)務較廣的現(xiàn)狀，特別是采取“集團公司”運作的單位更要建立整體層面的制度建設，使得單位運轉(zhuǎn)具有制度依據(jù)。二是要重點完善水利單位的財務管理制度，重點建立水利單位財務管理風險評估與預防機制，水利單位的財務管理應該堅持“預防為主、治理為輔”的風險防控機制，因為一旦發(fā)生了財務管理問題往往會造成不可挽回的損失，所以可以通過全面評估單位可能存在的財務管理漏洞、風險，并通過相互制衡（比如不相容職務相分離、授權管理等）的方法做好風險預防，最大程度上預防問題的出現(xiàn)。最后，要完善水利單位財務管理之外的內(nèi)部控制制度，財務管理無法脫離獨立于整個單位框架，它是整個水利單位內(nèi)部管理的組成部分，與其他制度建設（包括業(yè)務管理、信息管理、人員管理等）息息相關，所以要通過其他內(nèi)部控制的完善來促進財務健康管理。

3.確保內(nèi)控落實到位，促進內(nèi)部控制作用發(fā)揮

在內(nèi)部控制管理落實的過程中，首先要解決的是人員素質(zhì)的問題，一方面要注重培養(yǎng)具有水利專業(yè)知識的技術性人員；另外一方面要提升單位員工（特別是管理層）的內(nèi)部控制管理能力，培養(yǎng)一批具備“專業(yè)知識+管理能力”的員工。其次，明確單位內(nèi)部的責權界限，避免部門與部門之間、員工與員工之間出現(xiàn)互相推諉、交叉管理的問題，這就要求水利單位要重視單位管理結(jié)構的梳理與檢查，確保沒有相關遺漏，對于交叉重疊的地方也有清晰的責權界定（比如以誰為主、以誰為輔）。另外，建立健全績效考評體系，通過有效的績效考評機制，一方面可以調(diào)動單位成員的積極性；另一方面是單位財務監(jiān)督與風險管控的重要工具，實現(xiàn)問責與獎勵相結(jié)合，進而促進單位責權進一步落實。最后要做到普遍性和個別化管理相結(jié)合，借鑒都江堰水利管理單位的相關經(jīng)驗，水利單位的內(nèi)部控制首先要具有整體性，保證單位和下屬單位的統(tǒng)一性。同時，留出一定的彈性空間，避免下屬單位照搬照抄而帶來的“水土不服”問題。

4.加強單位評價監(jiān)督，促進內(nèi)部控制目標實現(xiàn)

當單位的內(nèi)部控制得到充分重視并積極推進時，為了保證內(nèi)部控制的有效性，真正提高水利單位管理水平、社會效益，加強單位內(nèi)部控制的評價監(jiān)督。首先，要準確定位評價監(jiān)督的理念和目標，一方面要站在單位發(fā)展戰(zhàn)略性規(guī)劃的高度去指導評價監(jiān)督工作，讓評價監(jiān)督工作開展與單位的遠期發(fā)展相吻合，而不是局限于眼前的得失；另一方面要堅持“以評促建”的評價目標，讓內(nèi)部控制評價成為單位內(nèi)部健康運作的重要手段。其次，在開展單位內(nèi)部控制評價監(jiān)督工作時，不僅要看到水利單位建設產(chǎn)生的效益、進行整體性的評價，還要看到每一個部門在內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，運用動態(tài)、發(fā)展的眼光去評價每個階段、每個部分的內(nèi)部控制的優(yōu)缺點，采取過程式的評價形式，把風險控制在發(fā)生之前，做到事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合。

三、結(jié)語

加強內(nèi)部控制建設是完善水利單位管理的重要手段，也是水利單位發(fā)揮建設、經(jīng)營、管理等相關職能的重要保障。特別是在新常態(tài)背景下，水利單位必須破除原有的單位內(nèi)部束縛，通過內(nèi)部控制的增強實現(xiàn)“建管結(jié)合”新型管理模式，進而達到提高工作效率和降低運營成本的目的。

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