陳瑞

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

多源流分析模式下網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的影響研究

陳瑞

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

政策議程的建立是社會(huì)問(wèn)題得以解決的邏輯起點(diǎn)和前提。多源流分析模式中“問(wèn)題流”、“政策流”和“政治流”匯合，開啟“政策之窗”的機(jī)理，為探尋網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的影響提供了分析框架。多源流分析模式視角下，基于我國(guó)當(dāng)前的公共政策實(shí)踐，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的影響體現(xiàn)在四個(gè)方面：信息集散、事件聚焦，觸發(fā)問(wèn)題流；集思廣益、群策群力，助推政策流；權(quán)力轉(zhuǎn)移、利益訴求，伴奏政治流；聚焦整合、不失時(shí)機(jī)，開啟政策之窗。

多源流分析模式；網(wǎng)絡(luò)輿情；政策議程

約翰·W·金登（John W Kingdon）基于詹姆斯·馬奇（James March）、科恩（Michael D Cohen）、奧爾森（Johan G Olsen）等人提出的“垃圾桶模式”而提出的多源流分析模式，是后現(xiàn)代政策理論中具有代表性的模式之一，以“問(wèn)題流”、“政策流”、“政治流”以及“政策之窗”的開啟為切入點(diǎn)，對(duì)政策議程設(shè)置具有較強(qiáng)的解釋力。基于多源流分析模式，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)公共政策實(shí)踐，探析網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程設(shè)置的影響，有助于把握公共權(quán)力和政府職能公共政策化同網(wǎng)絡(luò)輿情的關(guān)系，厘清網(wǎng)絡(luò)輿情與政策議程設(shè)置的關(guān)系，提升公共政策科學(xué)化和民主化的水平。

一、網(wǎng)絡(luò)輿情背景下的政策議程設(shè)置

保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A Sabatier）認(rèn)為，公共政策的制定“包括如下幾個(gè)過(guò)程：界定問(wèn)題，并提交給政府，由政府尋求解決的途徑；政府組織形成若干備選方案，并選擇政策方案；方案得以實(shí)施、評(píng)估和修正”［1］。托馬斯·R·戴伊（Thomas R Dye）“把政策過(guò)程看作一系列的政治活動(dòng)——問(wèn)題確認(rèn)、議程設(shè)定、形成、政策合法化、政策執(zhí)行以及政策評(píng)估”［2］13。哈羅德·拉斯維爾（Harold Lasswell）和戴維·伊（David Easton）將政策議程稱為“看門”（gatekeeping），即對(duì)輸入到政治系統(tǒng)的要求要經(jīng)過(guò)“看門人”檢查。政策議程的設(shè)置處于政策過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，是公共政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。在公共權(quán)力和政府職能日益公共政策化的背景下，政府的職能活動(dòng)要更加體現(xiàn)公共性、回應(yīng)公眾需要和適應(yīng)政策環(huán)境，不論是政策過(guò)程的形式還是內(nèi)容都需要更多的公眾參與。當(dāng)代公共管理的新發(fā)展更加凸顯政策議程在政策過(guò)程中的重要性，“能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，而對(duì)議事日程設(shè)置的影響則是權(quán)力更重要的另一面”［3］。

當(dāng)前，隨著互聯(lián)網(wǎng)的新發(fā)展以及網(wǎng)民數(shù)量不斷增加，網(wǎng)絡(luò)日益成為網(wǎng)民自由、便捷、集中交流的超大“輿論場(chǎng)”，集散信息、放大輿論、串聯(lián)散落于個(gè)體的資源，網(wǎng)絡(luò)輿情也因此越來(lái)越成為人們思想、觀念和利益訴求的“晴雨表”、“方向標(biāo)”和“顯示器”。以網(wǎng)絡(luò)為載體，網(wǎng)絡(luò)輿情在公共政策過(guò)程中的地位日益凸顯。網(wǎng)絡(luò)輿情影響公共政策過(guò)程的重要途徑之一便是通過(guò)影響政策議程設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)。一方面，網(wǎng)絡(luò)的崛起促使政策議程設(shè)置由精英主義主導(dǎo)向多元主體參與轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公眾參與政策過(guò)程，提高公共政策的民主化和科學(xué)化水平；另一方面，網(wǎng)絡(luò)所具有的相對(duì)匿名性、隨意性則會(huì)將理性和非理性的信息交融、情感宣泄放大、加速，網(wǎng)上與網(wǎng)下重疊，虛擬與現(xiàn)實(shí)交織，網(wǎng)絡(luò)輿情可能會(huì)引發(fā)政策議程設(shè)置的被動(dòng)性、應(yīng)急性、短期性等問(wèn)題。

二、相關(guān)研究的回顧

國(guó)外學(xué)者關(guān)于輿情、輿論對(duì)政策議程的影響，主要是通過(guò)分析大眾傳媒對(duì)政策議程的影響展開，總體認(rèn)為影響明顯，但是，其實(shí)質(zhì)性的作用也是有限的。馬克思韋爾·麥庫(kù)姆斯（Maxwell McCombs）在《議程設(shè)置——大眾傳媒與輿論》中提出，傳播媒介的報(bào)道與公眾對(duì)于某一事情的認(rèn)識(shí)和關(guān)注度之間是成正比的，傳播媒介越是對(duì)某一議題進(jìn)行反復(fù)報(bào)道和宣傳，公眾對(duì)該問(wèn)題的感知程度就越高。約翰·W·金登認(rèn)為，“大眾傳播媒體的確對(duì)公共輿論議程具有明顯的影響”，“總體上說(shuō)，新聞媒體不是對(duì)議程產(chǎn)生獨(dú)立的影響，而是報(bào)道政府中正在發(fā)生的事情”，媒體通過(guò)“在政策共同體內(nèi)部充當(dāng)一種溝通者的角色”和“對(duì)一些在其他地方業(yè)已開始的活動(dòng)進(jìn)行夸張性報(bào)道”來(lái)影響政策議程［4］71-74。托馬斯·R·戴伊把大眾傳媒對(duì)決策的影響概括為以下幾點(diǎn)：“第一，為決策者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并設(shè)定議程；第二，圍繞政策問(wèn)題，影響別人的態(tài)度和價(jià)值觀；第三，改變投票者和決策者的行為［2］34-36。邁克爾·豪利特（Michael Howlett）認(rèn)為，作為社會(huì)和國(guó)家之間的紐帶，大眾傳媒在一定程度上影響著社會(huì)和政府在一定問(wèn)題和解決方案上的偏好選擇，但大眾傳媒在政策過(guò)程中的作用也是不應(yīng)該被夸大的［5］。

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)及其網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的影響，主要是通過(guò)分析網(wǎng)絡(luò)及其網(wǎng)絡(luò)輿情的新發(fā)展，基于政策系統(tǒng)同環(huán)境之間的互動(dòng)，以及案例分析開展。朱亞鵬基于互聯(lián)網(wǎng)的新發(fā)展，通過(guò)對(duì)“肝膽相照”論壇對(duì)政策議程設(shè)定的影響的案例研究，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的工具性價(jià)值體現(xiàn)為推動(dòng)政策議程設(shè)定的民主化，其價(jià)值理性上與協(xié)商民主的精神具有契合度［6］。陳姣娥以立法進(jìn)程為例，分析網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公民自媒體激活政策沉淀、助推焦點(diǎn)事件、觸發(fā)公共政策議程的現(xiàn)象，進(jìn)一步提出，中國(guó)傳統(tǒng)的政策議程設(shè)置是單向性的“自上而下”方式，而網(wǎng)絡(luò)時(shí)代背景下“自下而上”的政策議程設(shè)置顯著增多，焦點(diǎn)事件能夠推動(dòng)政策問(wèn)題的暴露，提出政策議程設(shè)置的“自媒體觸發(fā)模式”［7］。陳國(guó)營(yíng)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)輿論產(chǎn)生的壓力達(dá)到一定程度，地方政府或官員迫于形象、政績(jī)、穩(wěn)定等方面壓力，進(jìn)而對(duì)網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)，便產(chǎn)生政策行動(dòng)［8］。魯先鋒認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)情境下，公共決策機(jī)構(gòu)與外部環(huán)境之間的“輸入——轉(zhuǎn)化——輸出”關(guān)系具體表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)議程、公眾議程和政策議程之間的互動(dòng)轉(zhuǎn)化關(guān)系，而“政策議程與網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域之間的脫配也導(dǎo)致了政策議程設(shè)置的被動(dòng)性、應(yīng)急性和非理性等問(wèn)題”［9］。劉倩基于多源流分析模式探討了自媒體對(duì)政策議程的影響：自媒體能夠推動(dòng)公眾主動(dòng)介入問(wèn)題流建構(gòu)和政策備選方案設(shè)計(jì)；加速和擴(kuò)散輿論、激發(fā)國(guó)民情緒，推動(dòng)政策議程設(shè)置進(jìn)程；促進(jìn)焦點(diǎn)事件不斷出現(xiàn)，為政府之窗開啟提供契

機(jī)［10］。

關(guān)于多源流理論模式的中國(guó)適用性問(wèn)題，學(xué)者還是達(dá)成了一定共識(shí)：多源流理論模式對(duì)于分析中國(guó)政策議程的設(shè)置過(guò)程具有借鑒意義，但是，其適用度也是有限的。甄智君基于多源流理論，從《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的制定過(guò)程探究了中國(guó)政策議程設(shè)置的途徑，認(rèn)為“多源流理論不僅適用于西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)及政治體制，而且也能夠較為合理地解釋中國(guó)政策議程設(shè)置的實(shí)踐，同時(shí)對(duì)中國(guó)政策制定也具有啟發(fā)和借鑒意義”［11］。文宏、崔鐵認(rèn)為，多源流模型適用于我國(guó)公共政策實(shí)踐存在四個(gè)方面的“水土不服”：其一，封閉的決策體系使得各種要素源流有相互雜糅互動(dòng)的趨勢(shì)；其二，決策權(quán)力的集中導(dǎo)致政治家的偏好可以直接左右議程的輸出；其三，制度化溝通渠道的缺失使民眾的利益表達(dá)呈抗?fàn)幨降奶攸c(diǎn)；其四，在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念指引下，焦點(diǎn)事件在議程設(shè)置中的作用尤為凸顯，焦點(diǎn)事件后的“臨時(shí)拍板”現(xiàn)象屢見不鮮［12］。

三、政策議程的多源流分析模式機(jī)理

1995年，美國(guó)政治學(xué)家約翰·W·金登提出了多源流分析模型，認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在著問(wèn)題流、政策流和政治流三種不同的源流。問(wèn)題流中，不是所有“在社會(huì)四處漂流”的問(wèn)題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程，政府內(nèi)部及其周圍的人們“注意到了一些問(wèn)題并且也忽略了另一些問(wèn)題”［4］113，只有當(dāng)問(wèn)題引起人們關(guān)注的時(shí)候才能被識(shí)別。指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、政策系統(tǒng)的反饋等問(wèn)題引起政府官員的關(guān)注，而問(wèn)題流中，預(yù)算則具有促進(jìn)或者約束作用。政策流中，政策共同體——由某一特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員組成［4］148——各自都有自己中意的想法或打算，并試圖通過(guò)各種方式來(lái)兜售、推銷自己的思想，經(jīng)過(guò)一個(gè)類似于自然選擇的過(guò)程來(lái)“軟化”可能持抵制態(tài)度的政策共同體，得到共識(shí)的備選方案和政策建議就得以保留?！罢蜗髦邪ㄏ駠?guó)民情緒的搖擺不定、公共輿論的變化莫測(cè)、行政當(dāng)局的更換、黨派或意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)中分布狀況的改變以及利益集團(tuán)的影響這樣的因素。這條溪流中實(shí)踐的發(fā)生往往不依賴于問(wèn)題溪流和建議溪流”［4］109。問(wèn)題流、政策流和政治流彼此獨(dú)立，在某一關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上匯合到一起，從而打開“政策之窗”，問(wèn)題就會(huì)被提上政策議程。政策之窗是指“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)”［4］209。政治溪流變化或是緊迫性事件最能夠開啟“政策之窗”，然而，“政策之窗”并不經(jīng)常打開，而且打開時(shí)間不長(zhǎng)，所以，政策建議的倡導(dǎo)者需要抓住并利用“政策之窗”開啟的機(jī)會(huì)促使自己的政策主張與問(wèn)題流、政治流相結(jié)合，以便進(jìn)入政策議程。在約翰·W·金登看來(lái)，多源流分析模式中的問(wèn)題流、政策流和政治流是互不依賴、相互獨(dú)立的，之間的關(guān)聯(lián)也只能說(shuō)成是“松散的聯(lián)合”。多源流分析模式對(duì)政策議程設(shè)置進(jìn)行問(wèn)題流、政策流、政治流，以及“三流匯合”開啟“政策之窗”的過(guò)程分析，改變了傳統(tǒng)的政策理論基于因果關(guān)系分析的不足，對(duì)于政策議程設(shè)置具有較強(qiáng)的解釋力。

探討多源流分析模式下網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程設(shè)置的影響，必須從我國(guó)公共政策實(shí)踐出發(fā)，明確其適用度和解釋力。當(dāng)前我國(guó)的公共政策實(shí)踐呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：第一，我國(guó)的政策議程設(shè)置模式還是以內(nèi)在創(chuàng)始模型和動(dòng)員模型為主，外在創(chuàng)始模型的影響力還較為有限，多源流模式中“政治流”對(duì)政策議程的影響居于突出地位；第二，由于社會(huì)治理中剛性維穩(wěn)思維盛行，績(jī)效考核中的“一票否決”制，制度化利益訴求渠道不暢通，群眾被迫選擇非制度化、體制外和非理性的抗?fàn)幨骄S權(quán)，以及官員的“屆別機(jī)會(huì)主義”傾向和道德風(fēng)險(xiǎn)，群體性突發(fā)事件往往以“特事特辦”、“急事先辦”、“綠色通道”、“領(lǐng)導(dǎo)批示”、“臨時(shí)拍板”等形式直接觸發(fā)政策議程，繞開了多源流理論模式預(yù)設(shè)的議程設(shè)置機(jī)理和程序。從當(dāng)前我國(guó)公共政策實(shí)踐出發(fā)，找到問(wèn)題流、政策流和政治流之間的明確界線是困難的，政策問(wèn)題界定、政策建議、政策方案、大眾輿論、利益訴求等往往呈交織和協(xié)奏的態(tài)勢(shì)。然而，模型的意義在于簡(jiǎn)化復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，以簡(jiǎn)潔直觀的形式揭示模型指向物內(nèi)在的固有聯(lián)系和基本規(guī)律，幫助認(rèn)識(shí)、解釋和預(yù)測(cè)現(xiàn)實(shí)。從多源流分析模型和公共政策實(shí)踐出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的影響主要體現(xiàn)在：信息集散、事件聚焦，觸發(fā)問(wèn)題流；集思廣益、群策群力，助推政策流；權(quán)力轉(zhuǎn)移、利益訴求，伴奏政治流；聚焦整合、不失時(shí)機(jī)，開啟政策之窗。

圖1 網(wǎng)絡(luò)輿情背景下的多源流政策議程模型

四、網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程設(shè)置的影響分析

（一）信息集散、事件聚焦，觸發(fā)問(wèn)題流

“問(wèn)題流”其實(shí)是一個(gè)政策問(wèn)題界定的過(guò)程，旨在分析為什么有些問(wèn)題能夠得到?jīng)Q策者的關(guān)注而其他的問(wèn)題卻沒(méi)有，“政策問(wèn)題認(rèn)定和政策議程設(shè)置既是一個(gè)客觀形成過(guò)程，更是一個(gè)主觀構(gòu)建的過(guò)程”［8］。問(wèn)題界定的客觀形成方面，主要體現(xiàn)在問(wèn)題所涉及的領(lǐng)域和嚴(yán)重程度：在民生民權(quán)、公權(quán)失范、環(huán)境保護(hù)、公共安全等領(lǐng)域，涉及官民關(guān)系、警民關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、勞資關(guān)系、貧富關(guān)系、醫(yī)患關(guān)系等方面的問(wèn)題往往引發(fā)規(guī)模較大的網(wǎng)絡(luò)輿情，社會(huì)問(wèn)題與這些領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系越密切越能體現(xiàn)其嚴(yán)重程度，也就能夠更容易引起決策者的關(guān)注。問(wèn)題的主觀性建構(gòu)則體現(xiàn)在：網(wǎng)民、公眾、學(xué)者、決策者等政策共同體對(duì)問(wèn)題、政策具有不同的認(rèn)知和偏好；突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)輿情能夠吸引決策者的關(guān)注，決策者的關(guān)注程度以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情事件嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情能否促成公共政策問(wèn)題具有顯著影響。

當(dāng)前，為數(shù)眾多的網(wǎng)民、規(guī)模龐大的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展迅猛的網(wǎng)絡(luò)媒體，直接承載著社會(huì)問(wèn)題的投射，拓展了網(wǎng)絡(luò)輿情反映社會(huì)問(wèn)題、社情民意以及大眾輿論的廣度和深度。以網(wǎng)絡(luò)輿情為載體的社會(huì)問(wèn)題就會(huì)在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中成為網(wǎng)絡(luò)公共輿情問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)媒體又通過(guò)對(duì)參與政策過(guò)程各方的影響，將公共輿情問(wèn)題注入公共政策過(guò)程。第一，信息集散方面，作為“方向標(biāo)”、“晴雨表”和“顯示器”的網(wǎng)絡(luò)輿情，提高了公眾對(duì)信息獲取能力，擴(kuò)展了其認(rèn)識(shí)社會(huì)問(wèn)題的廣度和深度。網(wǎng)絡(luò)媒體及網(wǎng)絡(luò)輿情的新發(fā)展，以微博、微信、QQ、客戶端等為代表的自媒體的興起帶來(lái)了一個(gè)“人人即媒體”和“大眾麥克風(fēng)”網(wǎng)絡(luò)輿情新趨勢(shì)。互聯(lián)網(wǎng)的新發(fā)展大大擴(kuò)展了公眾獲取、發(fā)送、分享信息的渠道，逐步消解和打破公眾參與政策過(guò)程的壁壘。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)民主強(qiáng)化公共政策的民主化價(jià)值，互聯(lián)網(wǎng)也提升了決策者覺察和研判社會(huì)問(wèn)題的能力。第二，事件聚焦方面，從網(wǎng)絡(luò)輿情傳播的角度看，網(wǎng)民越多、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)達(dá)，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)社會(huì)問(wèn)題的反映和呈現(xiàn)的強(qiáng)度就越高，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)于政策系統(tǒng)識(shí)別和界定政策問(wèn)題的作用就越明顯。互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展、網(wǎng)民數(shù)量激增、移動(dòng)上網(wǎng)常態(tài)化、即時(shí)通信異軍突起、搜索引擎規(guī)模龐大、網(wǎng)絡(luò)謠言傳播形勢(shì)嚴(yán)峻、輿論場(chǎng)力量對(duì)比發(fā)生新變化等網(wǎng)絡(luò)輿情傳播新特點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)輿情的地位，促使社會(huì)問(wèn)題走進(jìn)政策系統(tǒng)成為政策問(wèn)題。公共政策實(shí)踐中，并不是所有的社會(huì)問(wèn)題都能夠進(jìn)入政策議程。一些關(guān)涉公權(quán)失范、公眾利益受損、環(huán)境破壞等的問(wèn)題長(zhǎng)期不能進(jìn)入政策議程，問(wèn)題不斷累積，潛伏于問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)也悄然增加，一經(jīng)“撕開一道口子”便引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素，2008年的貴州甕安縣“6·28”事件、云南孟連“7·19事件”和2011年郭美美事件就是典型例證。網(wǎng)絡(luò)在群體性事件醞釀和觸發(fā)中扮演的助推作用較為突出。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)輿情是一把雙刃劍，網(wǎng)絡(luò)輿情問(wèn)題并不一定都理應(yīng)成為政策問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)輿情問(wèn)題到底是短期麻煩和棘手問(wèn)題，還是重要的政策問(wèn)題，還需要審慎考量和研判?，F(xiàn)實(shí)中，網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情信息的把握不充分、不準(zhǔn)確，對(duì)正常的政策過(guò)程施加不必要的約束和影響；網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的壓力分散，且信息顯得糊糊而龐雜，網(wǎng)絡(luò)輿情的復(fù)雜性、不確定性問(wèn)題。諸如此類的問(wèn)題給政策議程帶來(lái)不利影響。

（二）集思廣益、群策群力，助推政策流

“政策流”主要是指某一社會(huì)問(wèn)題得到政策系統(tǒng)關(guān)注后，政策共同體提出的解決問(wèn)題的政策建議，形成備選方案的過(guò)程。政策流中，網(wǎng)絡(luò)媒體作為一個(gè)重要的政策共同體，參與政策建議的形成，或是為其他的政策共同體之間溝通和交流提供平臺(tái)、信息支持，進(jìn)而形成行之有效的政策建議。政策建議并不一定都能形成備選方案，政策共同體之間對(duì)政策建議進(jìn)行反復(fù)的討論、勸說(shuō)、修正后再完善，經(jīng)過(guò)此“軟化”過(guò)程，獲得共識(shí)的政策建議才能成為備選方案。在政策建議提出及其“軟化”過(guò)程中：第一，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，網(wǎng)絡(luò)輿情推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題能夠跨越時(shí)間、空間而被闡釋、認(rèn)知、討論、澄清和批判，實(shí)現(xiàn)了集思廣益、兼聽則明；第二，由于低門檻、低成本、相對(duì)匿名性等特點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)散見于網(wǎng)民個(gè)體的智慧、精力、時(shí)間、訴求、意見、建議、期待、訴求整合，搭建一個(gè)龐大的“云智慧”平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策方案形成、政策建議完善的影響得以強(qiáng)化；第三，網(wǎng)絡(luò)輿情以其強(qiáng)大的信息優(yōu)勢(shì)將政策問(wèn)題及其政策建議結(jié)合，推進(jìn)政策流的進(jìn)程。當(dāng)然，一項(xiàng)轉(zhuǎn)化為備選方案的政策建議必須符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括“技術(shù)可行性、在政策共同體內(nèi)的價(jià)值可接受性、可承受的費(fèi)用、預(yù)期的公眾默認(rèn)以及在民選決策者中間被接受的合理機(jī)會(huì)”［4］165，否則政策建議需要修訂后再進(jìn)行“軟化”。政策建議轉(zhuǎn)化為備選方案的部分標(biāo)準(zhǔn)是專業(yè)化指標(biāo)，而政策建議的產(chǎn)生、討論以及重新修訂大多是在由專業(yè)人員構(gòu)成的政策中進(jìn)行，公眾對(duì)此的知曉度和實(shí)質(zhì)性參與畢竟是有限度的，網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域以及網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策備選方案的影響也是不容夸大的。

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政于民的實(shí)踐方興未艾，公眾與政府的互動(dòng)日益常態(tài)化，網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程設(shè)置的影響日益突出，政策議程設(shè)置對(duì)社會(huì)問(wèn)題的覺察更加全面、及時(shí)和有效，政策建議和方案的形成聚合了更加廣泛的“民情”、“民智”、“民意”和“共識(shí)”。中國(guó)政府網(wǎng)于2014年3月1日開設(shè)“我向總理說(shuō)句話”欄目，參與過(guò)網(wǎng)民留言辦理的有36個(gè)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和9個(gè)省份，辦理事項(xiàng)235件，截至2015年2月27日共收到留言12.1萬(wàn)余條，其中有效留言近9萬(wàn)條，成為進(jìn)一步聽取網(wǎng)民對(duì)政府工作意見建議的窗口［13］。中國(guó)政府網(wǎng)于2015年1月22日起聯(lián)合6家網(wǎng)站發(fā)起的“2015政府工作報(bào)告我來(lái)寫——我為政府工作獻(xiàn)一策”活動(dòng)以來(lái)，廣受社會(huì)關(guān)注，網(wǎng)民反響強(qiáng)烈，截至2015年1月29日12點(diǎn)，接收建言總數(shù)9 577條，專題頁(yè)面訪問(wèn)量210萬(wàn)。中國(guó)政府網(wǎng)則建立了直通車渠道，會(huì)把優(yōu)秀的意見建議直接送給報(bào)告起草組負(fù)責(zé)人［14］。這些都是網(wǎng)絡(luò)輿情聚合廣泛民智、凝聚社會(huì)共識(shí)以及進(jìn)行政策建議“軟化”的鮮明體現(xiàn)。

（三）權(quán)力轉(zhuǎn)移、利益訴求，伴奏政治流

政治流中包括國(guó)民情緒的搖擺不定、公共輿論的變化莫測(cè)、行政當(dāng)局的更換、黨派或意識(shí)形態(tài)的地位，以及利益集團(tuán)的博弈。“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的變革實(shí)現(xiàn)了公共領(lǐng)域的權(quán)力轉(zhuǎn)移，一種扁平化的虛擬組織結(jié)構(gòu)為公民參與和行動(dòng)博弈提供了重要的交流和交往平臺(tái)”［15］?；ヂ?lián)網(wǎng)的新發(fā)展，規(guī)模龐大的網(wǎng)民和日益興盛的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域，使得網(wǎng)絡(luò)輿情日益成為影響政策議程的重要變量。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的“零壁壘”、“廣覆蓋”、“去中心”、“大眾化”的特點(diǎn)，以及近來(lái)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)反腐對(duì)公共政策過(guò)程的倒逼效應(yīng)，強(qiáng)化了網(wǎng)民的“軟權(quán)力”，助推了網(wǎng)民的“集體行動(dòng)”，消解了社會(huì)分層和社會(huì)排斥的阻滯，議程設(shè)置“草根性”特點(diǎn)越來(lái)越明顯，政策議程設(shè)置權(quán)力有向網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的可能和趨勢(shì)，群眾的利益訴求渠道也得以拓展。當(dāng)然，在網(wǎng)絡(luò)媒體上制造、傳遞、分享的各種信息中，既包含有對(duì)客觀問(wèn)題的描述，也有對(duì)問(wèn)題的主觀認(rèn)識(shí)和各種利益訴求。網(wǎng)絡(luò)輿情自身所承載的權(quán)力轉(zhuǎn)移、價(jià)值判斷、利益訴求，既是對(duì)國(guó)民情緒和公共輿論的反映，也在自覺不自覺地傳遞、分享和放大，強(qiáng)調(diào)問(wèn)題解決的迫切性、必要性，促使某一社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題。強(qiáng)勢(shì)的利益團(tuán)體可能通過(guò)自身強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位將其利益訴求通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿情加以粉飾、渲染，甚至扭曲輿論，試圖將其利益訴求輸入政策系統(tǒng)，進(jìn)而影響政策議程的設(shè)置。

黨和政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的重視，一方面是在回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)公共政策的影響，另一方面又將強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的影響。網(wǎng)絡(luò)輿情伴奏政治流，表達(dá)、回應(yīng)和調(diào)協(xié)各方利益訴求，推動(dòng)了政策議程的設(shè)置。2004年黨的十六屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“建立社會(huì)輿情匯集和分析機(jī)制，暢通社情民意反映渠道。建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力”。黨的十八大提出：“加強(qiáng)和改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，唱響網(wǎng)上主旋律。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)規(guī)范有序運(yùn)行”，“牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，提高引導(dǎo)能力，壯大主流思想輿論”。2013年8月19日，習(xí)近平總書記在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上提出要把網(wǎng)絡(luò)輿論工作作為宣傳思想工作的重中之重來(lái)抓。黨的十八屆三中全會(huì)提出健全堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向的體制機(jī)制。

（四）聚焦整合、不失時(shí)機(jī)，開啟政策之窗

問(wèn)題流、政策流和政治流在某一時(shí)間點(diǎn)匯合到一起，社會(huì)問(wèn)題得以識(shí)別和界定，政策建議和備選方案獲得政策共同體的共識(shí)，各種政治力量賦予機(jī)會(huì)，“政策之窗”就此開啟。換言之，“政策之窗”的開啟，是問(wèn)題源、政策流和政治流經(jīng)量變，發(fā)生質(zhì)變，進(jìn)而觸發(fā)政策議程。在這一時(shí)機(jī)，“社會(huì)問(wèn)題——網(wǎng)絡(luò)輿情公共問(wèn)題——政策問(wèn)題”之間實(shí)現(xiàn)流暢轉(zhuǎn)換，問(wèn)題的識(shí)別與界定、問(wèn)題解決的必要性、問(wèn)題解決的建議方案、各政治力量對(duì)問(wèn)題解決的意向得到了有效的聚合。網(wǎng)絡(luò)輿情通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域彌合的“問(wèn)題流”、“政策流”和“政治流”之間的張力，充當(dāng)“三流”匯合的紐帶和粘合劑?；ヂ?lián)網(wǎng)將分散于廣大網(wǎng)民個(gè)體身上的觀點(diǎn)、訴求、情緒等調(diào)動(dòng)和整合起來(lái)，社會(huì)活動(dòng)或社會(huì)問(wèn)題才能得以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿情引發(fā)政策效應(yīng)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的地位和作用。以互聯(lián)網(wǎng)為載體，網(wǎng)絡(luò)輿情事件的涉事主體、政策共同體以及關(guān)于社會(huì)問(wèn)題的情緒態(tài)度等都聚焦于當(dāng)下的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域變成了網(wǎng)絡(luò)公共問(wèn)題，而網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播、演變又將網(wǎng)絡(luò)公共問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題。

從2002年首發(fā)于廣東地區(qū)的非典疫情，到《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的編制提上議程，其過(guò)程中也是一個(gè)問(wèn)題流、政策流和政治流匯合，政策之窗開啟的典型例證。其中，網(wǎng)絡(luò)輿情扮演著一個(gè)十分重要的角色。由于疫情發(fā)生初期應(yīng)對(duì)和處置不當(dāng)，首發(fā)廣東的非典隨即擴(kuò)散到全國(guó)24個(gè)省區(qū)市，問(wèn)題流開啟；“非典”期間，北京8家網(wǎng)絡(luò)媒體從2003年4月23日至6月24日旅游解禁，有關(guān)“非典”新聞發(fā)布累計(jì)達(dá)到11.67萬(wàn)條，共制作有關(guān)“非典”防治專題90多個(gè)，專題頁(yè)面瀏覽量累計(jì)約9.03億人次［16］；與此同時(shí)，對(duì)非典的恐慌情緒也在傳播，專家學(xué)者、媒體官員都對(duì)非典應(yīng)對(duì)和處置進(jìn)行了大量的剖析和反思。最終，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的編制理所應(yīng)當(dāng)?shù)乇惶嵘献h程：2005年1月26日通過(guò)、2006年1月8日發(fā)布并實(shí)施。2003年，孫志剛事件引發(fā)了井噴式的網(wǎng)絡(luò)輿情，直接導(dǎo)致對(duì)收容遣送制度的大討論，促使政府在3個(gè)月時(shí)間內(nèi)迅速?gòu)U除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，出臺(tái)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，也是網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的又一典型例證。

五、結(jié) 語(yǔ)

隨著互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生并由Web1.0升級(jí)到Web2.0，網(wǎng)絡(luò)已然崛起為重要的公共領(lǐng)域，公眾已經(jīng)不再是“沉默的大多數(shù)”，特別是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、自媒體、云計(jì)算、微博、微信等新鮮詞匯走進(jìn)大眾視野，“人人即媒體”、“大眾麥克風(fēng)”、“媒介是人體的延伸”的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)輿情的地位和影響也隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展以及網(wǎng)民數(shù)量的劇增日益凸顯。網(wǎng)絡(luò)及其傳媒的新發(fā)展強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策議程的影響，多源流分析模式為探析網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程提供了有益的分析框架。網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)輿情的新發(fā)展既打破了信息溝通和利益訴求的壁壘，也帶來(lái)了新的“數(shù)字鴻溝”；網(wǎng)絡(luò)輿情中理性與感性并存、真實(shí)與虛假合流、公開與遮掩同行、寫實(shí)與扭曲交織。政策主體應(yīng)該具備互聯(lián)思維，正確研判和有效回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情與政策議程良性互動(dòng)，提高公共政策的科學(xué)化和民主化水平：一是提高覺察社會(huì)問(wèn)題和網(wǎng)絡(luò)輿情的靈敏性，適應(yīng)公共管理實(shí)踐的新變化；二是健全和完善制度化的利益訴求渠道，有效回應(yīng)各方利益訴求，提升公共政策的民主價(jià)值；三是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿情凝聚社會(huì)共識(shí)、整合各方智慧，提高政策議程設(shè)置的科學(xué)化水平；四是堅(jiān)持政治系統(tǒng)的主導(dǎo)性，保持政策議程設(shè)置必要的獨(dú)立性和選擇性；五是，有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情突發(fā)事件，優(yōu)化和改進(jìn)“臨時(shí)拍板”等形式的危機(jī)決策。

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Study on Influence of Network Public Opinion on the Policy Agenda in the View of Multiple-Streams Theory Model

CHEN Rui
（School of Public Management，Yunnan University，Kunming 650091，China）

Agenda setting is the logical starting point and premise of social problems solving.It is the mechanism of problem stream，policy stream and political stream converged to a point，and then the policy window opened that is based on multiplestreams theory model.This model provides an effective analysis framework for us to explore the influence of network public opinion on the policy agenda.In the view of multiple-streams theory model，based on the policy practice in current China，these influences reflect in four aspects:firstly，driving problem stream through information communication and catch concerns.Secondly，promoting policy stream by drawing upon all useful opinions and collective wisdom and efforts.Thirdly，enhancing political stream with transferring government power and strengthening interests demand.Lastly，focusing on integration，seizing the opportunity，and opening the policy window.

multiple-streams theory model；network public opinion；public policy agenda

D63-31；C916

A

1674-8638（2016）06-0034-06

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

2016-06-14

2015年度云南大學(xué)笹川基金項(xiàng)目（15KT204）

陳瑞（1990-），女，云南師宗人。碩士研究生，研究方向：教育與教育管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.006