劉 晨

（1.澳門大學(xué) a.社會學(xué)系；b.當(dāng)代中國社會科學(xué)研究中心，澳門 999078；2.福建省高校人文社科基地“農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心”，福建 福州 350002）

●三農(nóng)焦點

國家治理現(xiàn)代化視域下農(nóng)民上訪與政府治道的變應(yīng)
——基于皖南D村的調(diào)查

劉 晨1a，1b，2

（1.澳門大學(xué) a.社會學(xué)系；b.當(dāng)代中國社會科學(xué)研究中心，澳門 999078；2.福建省高校人文社科基地“農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心”，福建 福州 350002）

國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是法治化、民主化、程序化、規(guī)范化與制度化。然而中國的基層行政單位在面對農(nóng)民上訪的時候，往往顯得比較困頓，更多采取的是調(diào)解優(yōu)先原則。這種做法的背后所蘊(yùn)含的處理原則是“大事化小，小事化了”,故而就非常容易導(dǎo)致政府越處理越麻煩的局面。且即便當(dāng)事人聘請律師介入，往往也會遇到無處下手的“尷尬”。我們根據(jù)對皖南D村的一起因買賣戶口與資產(chǎn)分配不公的農(nóng)民集體上訪事件為研究對象，得出在治理基層矛盾的時候，應(yīng)該結(jié)合法治與調(diào)解進(jìn)行治理。

國家治理現(xiàn)代化；基層治理；農(nóng)民上訪；法治；調(diào)解

一、引 言

安徽省池州市是皖南的一個歷史文化旅游城市，在民國3年（1914年），原池州府屬縣劃入蕪湖道，隨后在民國17年，廢蕪湖道，各縣直屬安徽省。到1949年5月，池州專區(qū)成立，隸屬皖南人民行政公署。如今的池州行政規(guī)劃，是1988年8月所設(shè)定的，該年設(shè)立池州地區(qū)。2012年，我們所調(diào)查的安徽省池州市東至縣，有12個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)、17個居委會和234個村委會。而D村就是在這234個村委會中的一員。

就是這樣的一個地方，我們于2015年7月第一次進(jìn)駐池州的D村（城中村）進(jìn)行調(diào)查。主要是當(dāng)?shù)卮迕裨谀硤罂峡吹焦P者先前發(fā)表的《麻城T村：農(nóng)民權(quán)益抗?fàn)幹械睦Щ蟆发?，故而也希望媒體能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐摹霸┣标P(guān)注一下。他們說，無論是采取新聞報道，還是學(xué)術(shù)隨筆，只要是能寫出來，并獲得關(guān)注就可以。所以他們反復(fù)邀請我們?nèi)フ{(diào)查?！笆⑶殡y卻”，我們最終答應(yīng)了他們，并在出發(fā)之前設(shè)計了一份訪談提綱②。

當(dāng)我們進(jìn)駐該村以后，先后訪談了村委主任、書記、村小組長和部分農(nóng)民（包括上訪農(nóng)民），還有該鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長等③，獲得了一些寶貴的一手資料。在參與（參與式觀察）當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民抗?fàn)庍^程中，我們發(fā)現(xiàn)了一些農(nóng)民抗?fàn)幍倪壿嫞辉谂c當(dāng)?shù)氐拇甯刹亢玩?zhèn)委交談的過程中（訪談鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)委書記等）發(fā)現(xiàn)了一些當(dāng)前基層治理的難題。我們事后把這些所見所聞、訪談等獲得的材料和前往當(dāng)?shù)厮@得的農(nóng)民上訪時所用的紙質(zhì)版材料進(jìn)行了整理和歸類，為本文所用。

3個月以后，也就是2015年10月，我們再次調(diào)查了（回訪）該村的一些上訪的當(dāng)事人，詢問了事件的進(jìn)展。村民C告訴我們：問題依然沒有得到解決。而當(dāng)初聘請的律師，也不再過問此事，他也不知道該如何解決，非常頭疼。我們不禁要問：“為什么會這樣呢？”基層政府真的不能解決和滿足農(nóng)民的利益訴求嗎？有別的什么原因？如政府試圖去解決，到底是該通過法律，還是調(diào)解？治理村莊的矛盾，需要什么樣的方法更為合理？這是我們研究的問題所在。

而在當(dāng)今的學(xué)界當(dāng)中，呼喚最多的就是采取法治、分類治理等，比如徐勇等人在湖北恩施所做的法治鄉(xiāng)村的實驗，雖然取得了一定的影響力［1］，但是我們并非這么認(rèn)為，通過對安徽池州的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，法治并非真正能夠解決鄉(xiāng)村社會中的矛盾與沖突，反而有些不適用，這是鄉(xiāng)村的社會性質(zhì)決定的④。

二、皖南D村農(nóng)民上訪的原因與策略

中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年），其中談到要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［2］。而這一說法，最早被提出是在1945年的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》⑤。如簡要地理解國家治理現(xiàn)代化，即：制度化、程序化、法治化、規(guī)范化和民主化。從這五個“化”大約可以窺見：黨和政府對社會治理的未來構(gòu)建與設(shè)想。

然而，國家治理現(xiàn)代化的目的需要通過法治、民主、制度、規(guī)范、程序等來實現(xiàn)，希望也對基層進(jìn)行治理，即鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。在筆者看來，“治理現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村社會中需要尊重農(nóng)民的尊嚴(yán)和利益，需要把利益表達(dá)制度化，需要有一個完整和合理的處理程序，需要把法治落實到位，特別是村民自治所規(guī)定的，村民有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，有權(quán)力監(jiān)督村莊事務(wù)?！保?］如果沒有這些，那么鄉(xiāng)村社會與國家治理現(xiàn)代化就還沒有完成，對農(nóng)民上訪中的利益訴求，就還沒有用既有的法律去幫助他們維護(hù)利益和尊嚴(yán)。并且，對于農(nóng)民而言，尊嚴(yán)或許比利益還要被農(nóng)民所看重［4］。

同時，基于國家治理現(xiàn)代化下的鄉(xiāng)村治理，更需要的是一個秩序，特別是實施基層權(quán)力的規(guī)范性與塑造公平性。這是政治哲學(xué)層面的一個問題，同時更是鄉(xiāng)村的政治哲學(xué)尤其需要被鄉(xiāng)村干部們注意到的方面。反觀中國歷朝歷代的革命史，我們不難發(fā)現(xiàn)，正如何懷宏所說的那樣，“平等的要求可以說本來就潛存于人們的心中，當(dāng)戰(zhàn)國之后封閉的世襲制被打破，社會上、下層不再如天塹那樣難于相通，就為平等意識的覺醒與平等要求的萌發(fā)提供了機(jī)會，而實現(xiàn)這些平等的要求則有暴力手段與和平手段的不同道路?！保?］43可惜的是暴力往往多于和平的手段以獲得所謂的“絕對平均主義”。進(jìn)而，才有“打土豪、分田地”的革命喚起，才有“鐘相∶法分貴賤貧富，非善法也。我行法，當(dāng)?shù)荣F賤，均貧富”［5］65，等等。為此，現(xiàn)如今的鄉(xiāng)村社會的主要矛盾依然沒有走出“歷史的慣性”，依然是在公平訴求中，尤其是正當(dāng)利益的訴求中進(jìn)行農(nóng)民與政府之間的博弈。有時，還加入企業(yè)主，而企業(yè)主與政府又是“同謀”的關(guān)系，故而農(nóng)民在沒有國家治理現(xiàn)代化的情景下，顯得格外的被動和無力。

我們所調(diào)查的D村就是這般，農(nóng)民無可奈何，卻又“不甘心”，他們?nèi)宕蔚娜フ益?zhèn)委解決這一問題，卻遭到拖拉、敷衍的對待。那么，皖南D村的農(nóng)民到底在訴求什么呢？或者說在訴求什么樣的公平呢？我們不妨從表1中來發(fā)現(xiàn)一二。下表是第一次村集體資產(chǎn)（屬于鄉(xiāng)村企業(yè)）分紅方案的具體內(nèi)容，制定者是村小組長，而村民沒有任何權(quán)利參與該方案。他們只是被動的信息接收者，他們的權(quán)利主張得不到任何尊重。具體內(nèi)容如下：

表1 2012年皖南東至縣D村村集體資產(chǎn)第一次分配方案⑥

從上表中我們可以發(fā)現(xiàn)，90歲以上的老人分配所得僅次于DJ社區(qū)旅行社人員的每年所得，而且差距甚大。最低的就是原來的棉紡廠和羊毛衫廠的人員，分得600元/年。也就是說，身份、年齡、職業(yè)等，甚至與村小組長（制訂方案的人）關(guān)系好壞，也決定了他們的所得。其中的一大部分人覺得不合理，故而上訪，希望問題得以解決，并制訂出一個更為合理的分配方案出來。

我們從《東至縣R鎮(zhèn)人民政府文件》⑦（R［2015］44號）可以看到，“縣領(lǐng)導(dǎo)接待［2015］21號信訪件關(guān)于你們反映D社區(qū)中心村民組賣戶口與資產(chǎn)收益分配不公等違法問題的信訪事項，我們已經(jīng)收悉?！边@也就說明，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)知道了表1這樣的分配方案，也承認(rèn)了的確存在不公的事實。而鎮(zhèn)委的處理意見和縣委的一模一樣，即村民組織人員（反對一方），起草一份新的方案后再與村小組長商議［6］。

就這樣，問題得不到有效解決，鎮(zhèn)委和縣委都不愿意親自出面來作為，導(dǎo)致僵局產(chǎn)生，農(nóng)民的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從原先的“可以協(xié)商”到如今的“絕不妥協(xié)”，并且恢復(fù)到以前的抗?fàn)幵V求——罷免該小組長。而村主任等又因該小組長掌控一定的村集體資源，也是該村某企業(yè)的負(fù)責(zé)人，納了不少稅，還有黑惡勢力做后臺，所以，不敢“動”他。有的上訪村民甚至將其比喻為“第二個中央政府”⑧。

既然農(nóng)民有委屈，就要發(fā)泄⑨。如“忍不住了”就會上訴、上訪。我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們前后6次到鎮(zhèn)委和縣委進(jìn)行上訪。在國家規(guī)定不允許越級上訪和集體上訪的前提下，他們一級一級向上反映問題。但有趣的是，他們到了縣一級卻不再繼續(xù)上訪。一位比較年輕的上訪村民Y告訴我們，“之所以如此，是因為不想鬧大。鬧大了對誰都沒有好處?！痹瓉恚麄兯鶕?dān)心的是“怕不好收場”。這種想法恰好也應(yīng)驗了學(xué)界先前的判斷，即如果農(nóng)民在這場博弈中獲得了勝利，但是很可能是“假勝利”，因為他們可能在這個村從此以后，就生活不下去，處處被為難。同時，這也解答了為何該村上訪的主要參與者大部分都是老農(nóng)民。因為“不怕什么”，“大不了以死一拼，死了人，上級才會重視，也把兒孫們保全了，為他們爭取到利益”⑧。所以，農(nóng)民的上訪背后，并非只是簡單的利益訴求，還有一套他們自己的“政治哲學(xué)”。

然而，通過既有的文獻(xiàn)，我們還可以看到，有的農(nóng)民卻又不是如D村農(nóng)民這樣想的，他們更多的是抗?fàn)幍降?。此種心態(tài)和做法的背后是他們希望把事情鬧大了。畢竟會哭的孩子有奶吃？畢竟政府的解決辦法是“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決。”畢竟政府會“花錢買平安”［7］。這些“畢竟”恰好折射出來的就是基層政府現(xiàn)在的“治理非現(xiàn)代化”的方式，存在了太多的詬病，導(dǎo)致博弈的雙方，特別是弱勢群體最后以暴力相向以解決問題。

很好奇的是，對于D村而言，為什么他們不像上文里提到的那些其他地方的農(nóng)民一樣去中央上訪呢？而只是到了縣一級？通過調(diào)查得知，這其中的關(guān)鍵因素還是指揮者村民Y，他是一個有頭腦和有資金的當(dāng)?shù)厍嗄辏瑯右彩鞘芎φ?、上訪者和組織者。他一直在背后“操作”著上訪的農(nóng)民，且他們形成了一個如“秘密社會”的小組織。無論是“碰頭”開會，還是“堵鎮(zhèn)長”，都事先在當(dāng)晚開會，并商量好⑩，然后再派兩三個老年農(nóng)民于第二天清早去執(zhí)行當(dāng)晚的決議的行動，比如“堵”鎮(zhèn)長和鎮(zhèn)委書記，當(dāng)面反映問題，給他們施壓。

問題是為何要派老年人去上訪？因為鎮(zhèn)政府最害怕是這些老人，如一不小心被“碰”傷，出了什么事情，那就不好辦了。而政府又不能采取強(qiáng)制的途徑去處理，因為農(nóng)民只是來“找你商量事情”，又不是來鬧事。這似乎是農(nóng)民抗?fàn)帟r的一個比較有頭腦的策略。

然而，采取這套策略也有不足的地方，比如在2015年10月份，當(dāng)我們再次訪談D村的農(nóng)民時，他們告訴我們，如今“一同作戰(zhàn)”的人越來越少，因為“持久戰(zhàn)”對于老年人們而言，在心態(tài)上、在經(jīng)濟(jì)能力上、在家庭的承受能力上，都有壓力，特別是來自于子女或家人所施的壓力。同時，對于策劃者村民Y而言，他的妻子也在不斷地勸他收手，讓其就此罷休，不再上訪，但是Y不聽。他覺得，不能咽下這口氣，而且自己已經(jīng)花了不少成本，不弄出個結(jié)果就吃虧了。這就像中國政法大學(xué)的應(yīng)星教授在《大河移民的上訪故事》［8］闡述的一樣，就是“氣”在作怪，不給一個“說法”就死纏著不放，故而現(xiàn)在的農(nóng)民上訪多多少少都有“死磕”的意味在其中。同時，我們通過調(diào)查湖北的某村莊的農(nóng)民上訪還了解到，之所以采取“死磕”，其實還有另外一個原因，“步子跨出去了”就很難收回來，不上訪了，或者說沒有把腐敗的村干部“搬倒”就會在全村人面前“掉面子”，村民會看笑話?。

總而言之，當(dāng)前我國的基層政府在處理農(nóng)民上訪，特別是年輕人指揮老年人的上訪，還是比較棘手的。一方面，他們不缺上訪者或行動者、執(zhí)行者；另外一方面，他們不是采取“硬碰”的方法，而有一套自己的辦法，“點子多”、“想法多”，這無異于給基層治理制造了很多困境。

而當(dāng)國家治理現(xiàn)代化提出的“制度化”（利益表達(dá)渠道的制度化）、“法治化”（采取法律的途徑解決問題）、“民主化”（協(xié)商解決）、“規(guī)范化”（按照制度和規(guī)定辦事）和“程序化”（處理問題時的程序正義）還未在鄉(xiāng)村社會中完全展開的時候，政府卻只能采取“拖拉”的辦法處理?。這就會導(dǎo)致集體暴力、群體性事件等情況發(fā)生。在農(nóng)民的邏輯里，他們沒有制度、法律、程序等的理念，他們更多的是相信“輿論”，尤其是熟人社會催生了這套抗?fàn)幍霓k法。無論是政府，還是個人，都要形象和名聲，故而“死了人”，傳播得更廣了，社會輿論更大了，政府就會注意，政府的負(fù)責(zé)人（權(quán)力代理人）就會被問責(zé)。在本文看來，這種兩敗俱傷的局面，對任何一個主體都不好。而杜絕這種場面的發(fā)生，就需要國家治理現(xiàn)代化貫徹到農(nóng)村并實踐。

三、基層政府應(yīng)變農(nóng)民上訪的治理選擇

政府，從行政的層面來說，到底該如何應(yīng)對農(nóng)民上訪呢？就目前而言，面對D村的農(nóng)民上訪，R鎮(zhèn)和村委采取了兩個辦法：①“44號文件”，即《東至縣R鎮(zhèn)人民政府文件—關(guān)于L?等同志信訪事項的答復(fù)函》；②村民“堵鎮(zhèn)長”，其安排了接訪。從某種程度上來說，這兩個辦法都起到了一定的釋放壓力的作用，卻沒有從根本上解決問題。

首先，敢于“趟渾水”，才是解決農(nóng)民上訪的正確心態(tài)。從“44號文件”當(dāng)中可以看出，在“調(diào)查辦理情況”一欄，有“鎮(zhèn)委和社區(qū)兩委高度重視，及時與上訪人員進(jìn)行了溝通……鎮(zhèn)和社區(qū)提出可由信訪人商議一個新的分配方案……主要是由于信訪人員沒有找到合適人員愿意起草新的分配方案，使社區(qū)提出的協(xié)商意見未見落實。”在“答復(fù)意見”一欄中，顯示的是“綜上所述，社區(qū)兩委將繼續(xù)通過與信訪人員溝通協(xié)調(diào)化解相關(guān)問題。”如果我們再結(jié)合景躍進(jìn)教授所說的“文件政治”［9］可以發(fā)現(xiàn)：①無論是上訪者，還是行政單位，在紙面上進(jìn)行了政治意義上的互動的確發(fā)生了?，并且鎮(zhèn)長還接待了他們的來訪，社會學(xué)家戈夫曼所說的“面對面”（Face to face）的互動也的確發(fā)生了。只不過，對于利益訴求的互動，在政治層面，往往顯得非常有張力和彈性，這多半是因為主政者有一些嫻熟的應(yīng)對技巧等［10］。②在中國的政治系統(tǒng)中，文件（文件政治）的發(fā)放是一種政治待遇，而在這個意義上，文件被運(yùn)行的政治鏈條也體現(xiàn)了官僚權(quán)力的流向和人與人之間的關(guān)系［9］。對于村民而言，之所以能夠看到這份文件，在于知道上級政府作為了以及怎么作為了。這更是一種政治答復(fù)和行為，是權(quán)力的作為象征。只不過，對于D村的村民而言，上級官員的作為力度沒想象的那么大，所以結(jié)果也就不盡如人意，將博弈的雙方再次陷入到了糾纏的境地之中。因為，官員所希望的是“大事化小，小事化了”。他們不想浪費(fèi)更多的政府成本去處理這場矛盾，不希望浪費(fèi)太多的個人精力去管農(nóng)民所遇到的這些小問題。還有，基層干部的官職是上級任命和指派（指派性政治）的，不是農(nóng)民一票一票選出來的，所以只需要對上級負(fù)責(zé)，而不需要對底層的農(nóng)民負(fù)責(zé)。恰好，這增加了問題的解決困境，也導(dǎo)致了無奈的農(nóng)民最終選擇暴力手段解決問題的可能性。

所以，抱著“不愿意去真心實意的作為”心態(tài)，政府官員在處理農(nóng)民上訪時，先是調(diào)解和協(xié)商，讓農(nóng)民自己去和村小組長處理，顯得自己“作為了”。這種“裝樣子”的做法，危害甚大。

同時，我們不能說鄉(xiāng)村社會就沒有國家治理現(xiàn)代化，而是采取了法律的階級性和信息不對稱的辦法（農(nóng)民并不是很懂法）去處理。比如我們可以在上文提到的44號文件的末尾處發(fā)現(xiàn)——“據(jù)《信訪條例》第三十四條規(guī)定，……30日內(nèi)，可以向上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)查?！痹诒疚目磥恚嗽挼囊馑季褪?，他們告知了上訪者的法定權(quán)利，至于你們?nèi)ゲ蝗ド霞壭姓C(jī)關(guān)復(fù)查，那是你們的事情。問題也就從這一刻起，把壓力，從基層拋到了上一級而不是“就地解決”，無異于將政治壓力和包袱丟給上級“領(lǐng)導(dǎo)”，而“庇護(hù)主義”的政治機(jī)制和為了維護(hù)基層政治的權(quán)威和形象，多半是“支持基層干部的做法”，故而農(nóng)民顯得更為弱勢和被動，他們在法律的這條路上，似乎怎么都走不通，歸根結(jié)底的原因是“法律有階級性”和法律是一種工具，它不具備公平性。反而，如果基層政府將這場糾紛處理得合理，農(nóng)民必然不會繼續(xù)抗?fàn)?。多半的農(nóng)民都沒有那么“無理”?。

其次，不能用擺平的心態(tài)處理。中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授李奮飛在鄉(xiāng)村調(diào)查一起派出所處理“耍賴索賠案”后提出：“一些時候，基層派出所調(diào)解的運(yùn)作邏輯，既不是‘法律’的邏輯?，也不是什么‘權(quán)力’的邏輯，而是一種‘?dāng)[平’的邏輯。對于派出所來說，這么做或許多少有些無奈，畢竟防止矛盾激化有效減少上訪，是調(diào)解要實現(xiàn)的最重要目的之一?！鳖愅死?，在D村所在的R鎮(zhèn)委和村委，似乎都希望“擺平”上訪的農(nóng)民，而采取的手段和方法，除了利用“接待”、“調(diào)解”以外，沒有利用太多的法治（回應(yīng)的文件有少許的法律）。為何明顯存在的違法事實，卻因為村小組長所負(fù)責(zé)的企業(yè)納稅和擁有黑社會勢力作為保護(hù)傘就不加以追究呢？公平何在？何況，政府回復(fù)的文件也承認(rèn)了這些違法的事實。所以，我們說，沒有采取太多的法治去治理基層，這就意味著國家治理現(xiàn)代化的觀念未在基層干部中嵌入和根植。他們依然認(rèn)為，農(nóng)民上訪是在“鬧事”、“惹事”、“取鬧”等，并且對待他們的訴求所采取的辦法是一種權(quán)勢的邏輯?。也就是說，誰的拳頭厲害，誰就服從誰，誰就需要“聽話”，難道利益受損，不聲張，忍氣吞聲就是農(nóng)民正確的選擇嗎？非也。如果政府治理不現(xiàn)代化，農(nóng)民就會同樣選擇拳頭的邏輯來抗?fàn)帯?/p>

同時，如今的基層治理困局（政治沖突）的另外一個原因是，在面對類似農(nóng)民上訪的“底層抗?fàn)帯保ㄅ嵋死淼龋?008）［11］時，基層政府采取的往往是實用主義的心態(tài)。他們認(rèn)為，什么來得快就來什么，用什么辦法解決比較簡單就用什么辦法，于是乎，暴力、拖拉，甚至不聞不問，就成為了當(dāng)前基層干部們運(yùn)用最多的治理辦法。所謂的國家治理現(xiàn)代化背后所包含的程序正義、制度監(jiān)督、協(xié)商解決、公平機(jī)制、法律嵌入等，都成為擺設(shè)，成為阻攔基層干部解決問題的障礙。

同時，基層干部還對調(diào)解能夠解決的糾紛卻不調(diào)解，不出面，不采取法律行動，最后問題不被解決，進(jìn)一步傷害農(nóng)民?。

再者，法律在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中的一點困境。比如，在我們的調(diào)查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，在D村的沖突當(dāng)中，即便是法律入場也難以解決村莊內(nèi)部的糾紛問題。具體而言，D村村民所聘請的律師因為村財務(wù)不公開而“無處下手”查村干部的賬，沒法說小組長貪污和違法亂紀(jì)。所以，法律也非常無力。這里，并不是說法律在如今的原子化（閻云翔2012）［12］與分散化的農(nóng)村社會中不適用，而是法律本身在這樣一個還沒有國家治理現(xiàn)代化的場域里執(zhí)行起來，四處都是障礙，特別是遇到不守法、不遵照法律進(jìn)行村莊治理的地方干部，幾乎沒辦法。他們不給法律以證據(jù)，以地頭蛇的姿態(tài)來對待律師，甚至威脅律師的安全，如此流氓式的鄉(xiāng)村政治生態(tài)，律師該怎么辦？可謂是“秀才遇到兵，有理說不清”，不但不講理，而且還暴力威脅。

同時，調(diào)解作為一種手段在鄉(xiāng)村糾紛當(dāng)中，也存在局限性，與國家治理現(xiàn)代化所強(qiáng)調(diào)的法治化、程序化（剛性的原則）存在悖論。畢竟鄉(xiāng)村社會的解決問題的辦法，不是一是一，二是二，往往他們的理念是“是那么回事就行了”。這個可以從很多的上訪被解決的案例中找到證據(jù)，多半最后都作出彼此的妥協(xié)，一了百了，省事省心。

這也就決定了，處理農(nóng)民上訪，要在法律與調(diào)解這兩個方面同時做文章。特別是對于調(diào)解而言，需注意的是，有主觀因素存在的調(diào)解和不公正的調(diào)解應(yīng)該避免，應(yīng)該秉公調(diào)解。具體而言，①調(diào)解“背靠背”地進(jìn)行，即雙方當(dāng)事人不見面，由第三方分別在當(dāng)中穿梭斡旋，這種方式常會導(dǎo)致第三方與當(dāng)事人討價還價，甚至對當(dāng)事人說好話，以說服當(dāng)事人接受調(diào)解；②為了一方或雙方接受調(diào)解意見，經(jīng)常反復(fù)做工作，久調(diào)不決；③完全違背當(dāng)事人的意愿，個別第三方為提高調(diào)解結(jié)案率，甚至以查封、扣壓或以判決后果不利相威脅，迫使一方被迫放棄部分權(quán)利和利益而接受對其明顯不公正的調(diào)解［13］。

總而言之，作為治理基層的官員，在處理糾紛問題的時候，最好是轉(zhuǎn)變一些觀念，還需要弄清該為誰服務(wù)？為人民服務(wù)，還是為人民幣服務(wù)?？同時，政府官員無論是調(diào)解還是采取法律行為，都應(yīng)該有一個解決問題的清醒認(rèn)識和辦事決心，這樣更有利于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化的實踐和國家治理現(xiàn)代化?的開展。反之，如采取“踢皮球”、“拖拉戰(zhàn)術(shù)”等，則會傷害政黨公信力與危害國家安穩(wěn)。這對于中央政府而言，是最不希望看到的。但是基層干部卻很少認(rèn)識到這個高度。所以，做起事情來，只想著自己的官位，至于辦法，則更多的是用“術(shù)”（治理術(shù)）。

四、總結(jié)與反思

本文分析了農(nóng)民上訪與基層行政單位治理上訪的兩難問題，結(jié)合在皖南D村的兩次調(diào)查經(jīng)驗，分析得出了要把調(diào)解和法治結(jié)合起來治理農(nóng)村的矛盾和沖突問題。進(jìn)一步說，就這個問題而言，在我們看來，同樣需要對基層的行政制度，決策制度，司法制度與監(jiān)督制度進(jìn)行改革。一方面，治理農(nóng)民上訪，上級政府應(yīng)該引導(dǎo)而不是主導(dǎo)底層糾紛的解決；讓村民自治回歸到村民手中（徐勇，2014）［14］。另外一方面，監(jiān)督基層政府的不作為和懶政，特別是對村委一些違法亂紀(jì)，勾結(jié)黑幫勢力等行徑，村民應(yīng)該有話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這對于阻止傷害農(nóng)民利益和尊嚴(yán)來說，是一個不可不解決的棘手問題。因為我們所調(diào)查的農(nóng)民上訪案例中，多半都是因為農(nóng)民沒有“武器”（無論是法律還是其他）以制衡村內(nèi)有權(quán)勢的人。而以權(quán)勢大小來治理村莊，那么勢必會引起處于弱勢地位的農(nóng)民的反抗和抗?fàn)帲?5］。

從這個意義上來說，賀雪峰等人提出的“富人治村”是否還有待商榷？例如D村的這位村小組長即為富人，他的做法，我們也在文中看到了。也就是說，前提是這位富人如是一個善人則治村是無疑的，卻如何能保證一個人是“善人”？道德治理，是一種不靠譜的方式。而要保證基層治理的效力，則還是需要在一定范圍內(nèi)采取國家治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。在本文看來，鄉(xiāng)村社會最需要的，不僅僅是法律、程序、公平、制度等，“還需要現(xiàn)代化所蘊(yùn)含的政治文明（Political civilization）”［16］。流氓式的鄉(xiāng)村管理，恰好是導(dǎo)致村民與政府之間沖突不斷的主要原因。

注釋

①原文見《南方都市報》，2015年1月25日。

②這份提綱是我們在去該村之前所列出的，一共有15個問題左右。主要是基于學(xué)術(shù)的角度，而不是保持非價值中立的態(tài)度來調(diào)查此事，以此來達(dá)到我們所希望的另外一種效果，即學(xué)術(shù)研究。當(dāng)然，當(dāng)?shù)氐拇迕裨诒晃覀冊L談的時候，表達(dá)時并非是按照我們的問題來一一作答，而是需要我們依據(jù)這份提綱來引導(dǎo)性的問答。最終，形成我們所希望看到的這種鄉(xiāng)村問題的全景。

③這些材料有一部分運(yùn)用在了本文當(dāng)中。

④賀雪峰等華中學(xué)派在這個方面的研究已經(jīng)足夠多。

⑤毛澤東于1958年11月2日至10日在鄭州主持召開了一次工作會議，參加會議的人員是部分中央領(lǐng)導(dǎo)人、大區(qū)負(fù)責(zé)人和省市委書記?！跁险f，“將來有時間，可以再讀一本，就是蘇聯(lián)同志們編的那本《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》。”隨后，在武昌會議和八屆六中全會上，他一再重申了這一要求。1959年廬山會議前期，毛澤東擬定的會議討論的19個問題，頭一個問題“讀書”，就是指讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》社會主義部分。具體見人民網(wǎng)，2013年8月2日。

⑥縣委和鎮(zhèn)委所主張的，可由上訪村民代表制定第二份分配方案（依照第二個方案可以再一起商議），至今都沒有被制定出來。

⑦內(nèi)部文件。

⑧調(diào)查時間：2015年7月28日。

⑨于建嶸等人將這樣的情況稱為“泄憤性政治”或“泄憤性抗?fàn)帯薄?/p>

⑩筆者曾經(jīng)親自參加過他們的一次秘密的集會。

?比如我們在調(diào)查麻城T村的時候，一位上訪者就是如此理解他現(xiàn)在“不上訪也不是，上訪也不是”的處境，他甚至把上訪當(dāng)成主業(yè)，而種地卻荒廢了。

?我們將這樣的一種拖拉的辦法比喻為“商議型治理”，如本文所呈現(xiàn)的那樣，政府讓村民自己想辦法，拿出一個新的分配方案出來，但是村民又因為文化水平低等原因，無法制定一個新的規(guī)則，而老規(guī)則又不被他們同意，此刻，就不得不發(fā)生繼續(xù)對抗的局面。反而，政府作為第三方，可以出現(xiàn)在制定新方案的過程中，用權(quán)威去協(xié)商每一個不同的利益群體，最終得出雙方都同意的方案，便可以化解矛盾。

?L，也是一位老農(nóng)民。

?景躍進(jìn)認(rèn)為，文件的傳達(dá)并非一定要經(jīng)過會議的形式，但是會議不可替代的功能在于，它提供了政治參與的一種在場感。

?謀利型的上訪等除外。

?當(dāng)然，我們還有理由相信，不采取法律，還有其他原因。比如說，缺乏法律的意識或者他們覺得法律比較麻煩，而調(diào)解可以更快地解決，只要說的在理，處理的方案合理即可。我們在調(diào)查的過程中，村主任將村民C的律師和村小組長，好不容易的弄到一個談判的桌子上，讓他們進(jìn)行協(xié)商。但是，結(jié)果并非如我們所預(yù)料的那樣，不但問題沒有得到解決，反而加重了彼此的矛盾。

?我們還發(fā)現(xiàn)，律師在其中也比較困頓，如利用法律的途徑來“解決”村小組長的違法亂紀(jì)，唯一的切入口就是“貪污”，但是村委的財政并不公開化和透明化，所以很難查賬（《村組法》又規(guī)定了村財務(wù)必須公開）。這就導(dǎo)致了最后律師的退場，而法律的無力和村委與上訪農(nóng)民在調(diào)解和法律都無效的情況下，繼續(xù)緊張的對立。

?畢竟，農(nóng)民對政府是抱著期待的，所以才上訪。不然，就會發(fā)生陳勝式的抵抗。

?比如D村的小組長就貢獻(xiàn)了（納稅）不少人民幣給當(dāng)?shù)卣?，而?dāng)其違法違規(guī)時，卻被保護(hù)起來。這種權(quán)錢的交易，往往受害的是百姓，更加受害的是政府的合法性和權(quán)威性。

?北京大學(xué)教授俞可平認(rèn)為（2013），“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，是全新的政治理念。它表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識，也是中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志?！七M(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。詳見《俞可平：衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)》，《北京日報》，2013年12月21日。

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［2］新華網(wǎng).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.（2013-11-15）［2016-03-21］.http:// news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

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Under the Vision of the Modernization of National Governance: Farmers Petition and the Change of Government Management Technology—Based on the Survey of the D Village in the South of Anhui Province

LIU Chen
（1.a.Department of Sociology；b.Contemporary China Social Science Research Center，Macao University，Macao 999078，China；2.Fujian Province University Humanities and Social Science Base“the Research Center of Rural Clean and Honest Construction”，F(xiàn)uzhou 350002，China）

Management modernization is the essential requirement state under the rule of law，democratization，procedure，standardization and institutionalization.However，China's administrative units at the grass-roots level in the face of peasants petitions，tend to be more difficult，more is the priority principle of mediation.This way behind is"trying first to make their mistake sound less serious and then to reduce it to nothing at all."So it is very easy for the government to deal with the trouble.And even if the parties hire lawyers，it will encounter incapable"embarrassment".According to the D village in the south of Anhui by buying and selling accounts and assets，unfair distribution of farmers'collective petitions as the research object，it is concluded that the primary contradiction in governance should be combined the rule of law with mediation.

modernization of national governance；grassroots governance；farmers petition；the rule of law；mediation

D422.6

A

1674-8638（2016）06-0062-07

［責(zé)任編輯：張 兵］

2016-09-19

劉 晨（1988-），男，湖北荊門人。澳門大學(xué)社會學(xué)系博士研究生，澳門大學(xué)當(dāng)代中國社會科學(xué)研究中心助理研究員，福建省高校人文社科基地“農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心”兼職研究員，研究方向：政治社會學(xué)，農(nóng)村社會學(xué)，知識分子社會學(xué)，網(wǎng)絡(luò)政治學(xué)。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.011