文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 孟奕 周蘭萍

法務(wù)

讓PPP在陽光下發(fā)展 讓PPP亂象無可遁形
——《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》評(píng)述

文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 孟奕 周蘭萍

2017年1 月23日，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《PPP信息公開管理辦法》”），作為2017年財(cái)政部的第一號(hào)文件，其重要性不言而喻，也間接體現(xiàn)了財(cái)政部對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開工作的決心。

一、《PPP信息公開管理辦法》的政策意義

首先，《PPP信息公開管理辦法》的出臺(tái)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從2014年政府和社會(huì)資本（PPP）模式在我國開始推廣以來，隨著PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷上升、落地速度不斷加快，由于PPP項(xiàng)目信息缺失或信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的政府監(jiān)管、市場(chǎng)環(huán)境營造、公眾知情權(quán)保障等問題愈發(fā)凸顯。政府借PPP名義變相包裝項(xiàng)目、社會(huì)資本惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)以及名為風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享實(shí)為明股實(shí)債等一系列PPP亂象如雜草叢生，阻礙PPP模式在我國的良性發(fā)展。為此，《PPP信息公開管理辦法》出臺(tái)的目的就是為了加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開工作，通過對(duì)于PPP項(xiàng)目各參與方行為的有效監(jiān)督和約束，保障公眾知情權(quán)，促進(jìn)PPP市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范發(fā)展。

其次，《PPP信息公開管理辦法》是落實(shí)PPP信息公開制度的重大舉措。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中就已指出，推廣PPP模式要堅(jiān)持公開透明的基本原則，實(shí)行陽光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息。之后，財(cái)政部又發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金[2015]166號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金166號(hào)文”），通過建立國家PPP綜合信息平臺(tái)為PPP信息公開制度的推廣奠定了基礎(chǔ)。而《PPP信息公開管理辦法》無疑是前兩個(gè)政策上的又一次巨大突破，也宣告了PPP信息公開制度的全面落實(shí)。

最后，《PPP信息公開管理辦法》是保障公眾知情權(quán)的有力手段。推動(dòng)PPP信息公開是規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作、轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱管理、提高公眾參與度管理的重要手段。而《PPP信息公開管理辦法》的出臺(tái)為公眾充分掌握項(xiàng)目動(dòng)態(tài)、了解項(xiàng)目信息、實(shí)施跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展提供了渠道，在保障公眾知情權(quán)的同時(shí)最大化地提高了公眾參與監(jiān)督管理PPP項(xiàng)目的積極性，也為促進(jìn)PPP市場(chǎng)科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展尋求了新的途徑。

二、《PPP信息公開管理辦法》的內(nèi)容評(píng)述

《PPP信息公開管理辦法》共5章21條，并附上附件詳細(xì)規(guī)定PPP項(xiàng)目信息公開的要求。主要內(nèi)容包括：

第一章總則。闡述了制定《辦法》的目的和依據(jù)、適用范圍、基本原則和責(zé)任體系。

第二章信息公開的內(nèi)容。根據(jù)PPP項(xiàng)目全生命周期的不同階段，規(guī)定了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交各個(gè)階段信息公開的內(nèi)容。

第三章信息公開的方式。規(guī)定了PPP項(xiàng)目信息公開的方式包括即時(shí)公開和適時(shí)公開兩種方式。

第四章監(jiān)督管理。規(guī)定了PPP信息公開質(zhì)量的責(zé)任，PPP信息公開的監(jiān)督，PPP信息公開年度報(bào)告，公民、法人和其他組織對(duì)PPP信息公開情況的反饋渠道等事項(xiàng)。

第五章附則。詳細(xì)規(guī)定PPP項(xiàng)目信息公開的要求。

從其主要內(nèi)容上來看，《PPP信息公開管理辦法》具備了以下特點(diǎn)：

1、信息公開的適用范圍與財(cái)金166號(hào)文相銜接

根據(jù)《PPP信息公開管理辦法》第二條的規(guī)定，《PPP信息公開管理辦法》適用于中華人民共和國境內(nèi)已納入PPP綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目。而根據(jù)財(cái)金166號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，PPP綜合信息平臺(tái)是由財(cái)政部建立的全國PPP綜合信息管理和發(fā)布平臺(tái)，包含項(xiàng)目庫、機(jī)構(gòu)庫、資料庫三部分。所有PPP項(xiàng)目必須列入項(xiàng)目庫，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。

因此，《PPP信息公開管理辦法》的適用范圍可以說已囊括了國內(nèi)各省市、地區(qū)的所有PPP項(xiàng)目。但是另一方面，《PPP信息公開管理辦法》的適用也具有一定局限性，其能否得到有效實(shí)施一定程度上依賴于財(cái)金166號(hào)文的執(zhí)行力度。鑒于，現(xiàn)階段財(cái)金166號(hào)文缺少具體的監(jiān)管和處罰機(jī)制，不排除仍有部分PPP項(xiàng)目未納入PPP綜合信息平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管，而該等PPP項(xiàng)目由于不受信息公開制度的管理進(jìn)而很有可能成為惡習(xí)滋生的法外之地。因此，中央及地方財(cái)政部門在推廣信息公開制度的同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意加大規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)的錄入、維護(hù)和更新工作。

2、信息公開的編制體系遵循財(cái)金113號(hào)文的規(guī)定

2014年11 月，為保證政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）并根據(jù)PPP項(xiàng)目全生命周期的不同階段，規(guī)范了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程?！禤PP信息公開管理辦法》同樣遵循了這一編排體系，規(guī)定了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交各個(gè)階段信息公開的內(nèi)容。筆者注意到，此次公開的信息內(nèi)容避免了過去頭重腳輕、重準(zhǔn)備和采購、輕運(yùn)營和移交的陳舊思路，執(zhí)行階段應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)多達(dá)十一項(xiàng)，使得PPP項(xiàng)目中后期的信息公開更具可操作性、合理性和科學(xué)性，實(shí)為一大亮點(diǎn)。

但是，從第二十條的規(guī)定看來，《PPP信息公開管理辦法》同樣規(guī)定了信息公開的負(fù)面清單，即PPP項(xiàng)目信息公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能會(huì)危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的，依照相關(guān)法律法規(guī)處理。對(duì)于這一規(guī)定的解讀，筆者認(rèn)為可能延續(xù)了財(cái)金113號(hào)文關(guān)于涉及國家秘密、商業(yè)秘密等的內(nèi)容可以不進(jìn)行公示的原則，但是由于缺少對(duì)“可能會(huì)危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益”的相關(guān)定義，實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致部分政府利用該負(fù)面清單的規(guī)定作擴(kuò)大化解釋，故意不對(duì)關(guān)鍵項(xiàng)目信息進(jìn)行公開，進(jìn)而損害公眾的知情權(quán)。

3、根據(jù)信息性質(zhì)劃分不同的信息公開方式

依據(jù)信息本身的性質(zhì)與敏感程度，《PPP信息公開管理辦法》將信息公開的方式分為即時(shí)公開和適時(shí)公開兩種方式。即時(shí)公開是指依據(jù)PPP項(xiàng)目所處的不同階段及對(duì)應(yīng)的錄入時(shí)間要求，在PPP綜合信息平臺(tái)錄入規(guī)定的相關(guān)信息時(shí)即自動(dòng)公開，而適時(shí)公開是指在項(xiàng)目進(jìn)入特定階段或達(dá)成特定條件后再行公開。另外，為提升信息公開的及時(shí)性和可操作性，《PPP信息公開管理辦法》根據(jù)公開內(nèi)容逐一明確了公開方式及具體公開時(shí)點(diǎn)要求。

但是，從《PPP信息公開管理辦法》附則“PPP項(xiàng)目信息公開要求”的內(nèi)容來看，對(duì)于部分規(guī)定適時(shí)公開的內(nèi)容筆者認(rèn)為轉(zhuǎn)為即時(shí)公開更加有利于項(xiàng)目的規(guī)范，如新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目建議書及批復(fù)文件、可行性研究報(bào)告（含全套支撐性文件）及批復(fù)以及設(shè)計(jì)文件及批復(fù)文件，《PPP信息公開管理辦法》要求在進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段后的6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行公開。而根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告本身就作為政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)的審批文件，因此政府投資類PPP項(xiàng)目的相關(guān)批復(fù)在項(xiàng)目采購階段開始前就應(yīng)已具備公開的條件，而《PPP信息公開管理辦法》規(guī)定進(jìn)入執(zhí)行階段才加以公開，這可能為個(gè)別政府違規(guī)操作項(xiàng)目埋下隱患。

4、進(jìn)一步加大信息公開的監(jiān)管力度

針對(duì)財(cái)金166號(hào)文監(jiān)督檢查機(jī)制不盡完善的狀況，《PPP信息公開管理辦法》進(jìn)一步加大了所提供信息不真實(shí)、不完整、不準(zhǔn)確、不及時(shí)的監(jiān)管力度，即如果證實(shí)PPP項(xiàng)目信息提供方未按照規(guī)定提供信息或存在其他不當(dāng)情形的，財(cái)政部門可以責(zé)令其限期改正；無正當(dāng)理由拒不改正的，財(cái)政部門可將該項(xiàng)目從項(xiàng)目庫中清退。被清退的項(xiàng)目自清退之日起一年內(nèi)不得重新納入PPP綜合信息平臺(tái)。

但是，由于財(cái)金166號(hào)文規(guī)定，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。因此，對(duì)于違反《PPP信息公開管理辦法》相關(guān)規(guī)定而被清退的項(xiàng)目，在無法通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任導(dǎo)致政府方違約的情況下，其本質(zhì)上可能對(duì)社會(huì)資本方帶來了收益風(fēng)險(xiǎn)或造成雙方合作的提前終止，不利于政府和社會(huì)資本依法有序合作的開展。

三、對(duì)《PPP信息公開管理辦法》的進(jìn)一步思考

陽光下無處遁形。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)清，與其他PPP應(yīng)用相對(duì)成熟的國家，如英國、加拿大、韓國、日本等國家以及世界銀行等國際組織的PPP項(xiàng)目信息公開制度相較，我國尚處于初級(jí)階段，還有很長(zhǎng)的路要走。

下一步，筆者認(rèn)為，在《PPP信息公開管理辦法》監(jiān)督管理機(jī)制的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)為社會(huì)公眾搭建切實(shí)有效的監(jiān)督平臺(tái)或者投訴渠道，保障相關(guān)利害關(guān)系人在項(xiàng)目采購和執(zhí)行過程中依法維護(hù)自身權(quán)益，同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目整改過程和結(jié)果進(jìn)行公示，進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中社會(huì)公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督。另外，為了從根本上杜絕PPP亂象的產(chǎn)生，筆者認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的處罰機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)毒瘤給予嚴(yán)厲的法律約束也是保障PPP信息公開機(jī)制長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不可或缺的手段。

筆者相信，隨著PPP信息公開機(jī)制的不斷深化，必將推動(dòng)PPP模式更加規(guī)范、更加健康、更加蓬勃地發(fā)展。

1、促進(jìn)政府提高項(xiàng)目質(zhì)量，加強(qiáng)遏制項(xiàng)目不良現(xiàn)象

《PPP信息公開管理辦法》出臺(tái)的初衷就在于通過給予社會(huì)公眾更多的知情權(quán)，使得PPP項(xiàng)目每一個(gè)環(huán)節(jié)都能受到公眾的監(jiān)督和審視，從而促使政府提升項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交過程的質(zhì)量，特別是對(duì)于項(xiàng)目前期工作的優(yōu)化以放緩項(xiàng)目的推進(jìn)速度。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對(duì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)（含投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、相關(guān)配套安排）、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、核心邊界條件、合同體系、監(jiān)管體系等內(nèi)容的公開，使得名為PPP實(shí)為拉長(zhǎng)版BT項(xiàng)目以及其他明股實(shí)債等假PPP項(xiàng)目無處遁形。又比如項(xiàng)目采購階段對(duì)響應(yīng)文件評(píng)審報(bào)告中專家組評(píng)審結(jié)論性意見、評(píng)審專家名單以及確認(rèn)談判工作組成員名單的公開，都是為了防止采購腐敗、利益輸送等亂象的產(chǎn)生。

2、為社會(huì)資本創(chuàng)造新的機(jī)遇，也對(duì)社會(huì)資本提出更高要求

PPP信息公開機(jī)制的建立無疑使得社會(huì)資本能夠更加便捷地獲取項(xiàng)目關(guān)鍵信息和政府審批文件。實(shí)踐中，社會(huì)資本經(jīng)常為無法及時(shí)獲得政府授權(quán)文件和項(xiàng)目可行性報(bào)告（包括全套支撐性文件）及批復(fù)文件而使得項(xiàng)目談判陷入僵局或者只得在PPP項(xiàng)目合同中約定將其作為合同生效的條件之一。如今，這些作為項(xiàng)目識(shí)別階段政府方就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行公開的內(nèi)容，大幅降低了社會(huì)資本和政府間的溝通成本，為雙方建立長(zhǎng)久的合作信任關(guān)系打下了基礎(chǔ)。

另一方面，PPP信息公開機(jī)制建立在提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目積極性的同時(shí)也對(duì)社會(huì)資本方提出了更高的要求，因?yàn)樯鐣?huì)資本方不僅是信息的獲取者也是信息的提供者。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，《PPP信息公開管理辦法》規(guī)定了需要對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)立情況（設(shè)立登記、股東認(rèn)繳資本金、資本金實(shí)繳到位情況、增減資情況）、項(xiàng)目融資情況（融資條件、融資金額、融資交割情況）、項(xiàng)目建設(shè)情況（施工手續(xù)辦理情況、建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和造價(jià)等）、項(xiàng)目運(yùn)營情況、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告以及中期評(píng)估報(bào)告，甚至是項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)報(bào)告（收費(fèi)、政府補(bǔ)貼、資產(chǎn)負(fù)債等）進(jìn)行公開，這些要求將在對(duì)社會(huì)資本帶來新的壓力和挑戰(zhàn)的同時(shí)，促使社會(huì)資本認(rèn)真履行合同約定，不斷提升項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量，同時(shí)也向市場(chǎng)釋放了只有優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本才能在“陽光”中存活的信號(hào)。

3、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信心，改善項(xiàng)目融資困境

一直以來，中央政策都在積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特征的金融服務(wù)，拓寬項(xiàng)目融資渠道，積極為PPP項(xiàng)目提供融資支持。但是實(shí)踐中，由于PPP市場(chǎng)的不透明，導(dǎo)致多數(shù)金融機(jī)構(gòu)處在觀望的態(tài)勢(shì)或是仍然延續(xù)過去項(xiàng)目融資的思路，要求政府給予固定回報(bào)或回購安排的承諾，這些都間接造成了PPP項(xiàng)目融資難的困境。

而《PPP信息公開管理辦法》的出臺(tái)意味著能夠讓金融機(jī)構(gòu)及時(shí)獲取項(xiàng)目信息，準(zhǔn)確識(shí)別和控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，有助于金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項(xiàng)目初期就對(duì)項(xiàng)目整體有了準(zhǔn)確的判斷。特別是識(shí)別階段應(yīng)公開的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告以及本項(xiàng)目以及年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況，執(zhí)行階段應(yīng)公開的本級(jí)人大批準(zhǔn)的政府對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算都是金融機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目融資審查必不可少的基礎(chǔ)文件。這些都為金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目增強(qiáng)了信心，降低了準(zhǔn)入門檻，突破了項(xiàng)目融資難的瓶頸。

4、初步與國際接軌，未來任重而道遠(yuǎn)

《PPP信息公開管理辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著PPP信息公開機(jī)制在我國的初步建立，對(duì)于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展和PPP市場(chǎng)的健全完善具有重要意義，切實(shí)做到了讓PPP能夠在陽光下健康發(fā)展，讓PPP亂象在

1、《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法解讀》，財(cái)政部PPP中心，來源：“道PPP”微信公眾號(hào)

2、《從“看不清”到“看得清”——從金融視角看PPP信息公開》，鄭大衛(wèi)，來源：“道PPP”微信公眾號(hào)

3、《讓PPP項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行——從國際實(shí)踐談PPP項(xiàng)目信息公開》，肖光睿，來源：“道PPP”微信公眾號(hào)

4、《PPP信息公開給社會(huì)資本帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》，盧朋，來源：“道PPP”微信公眾號(hào)

5、《PPP項(xiàng)目信息公開的國際原則及我國實(shí)踐》，李誠，來源：“奕略咨詢”微信公眾號(hào)

讓PPP在陽光下發(fā)展 讓PPP亂象無可遁形

責(zé)任編輯：陳生庚