沈艷

[內(nèi)容提要]中國進(jìn)入了全面依法治國的新時(shí)期，必須在民主與法治的互動(dòng)中處理好領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商的關(guān)系。政黨協(xié)商作為協(xié)商民主的首要形式，在全面依法治國戰(zhàn)略視域下是平等法律主體間的民主協(xié)商，是命運(yùn)共同體之間的政治協(xié)商。提高政黨協(xié)商效能，要破除不正確的思維偏好，參政黨要提高解決自身問題能力。

[關(guān) 鍵 詞]全面依法治國；協(xié)商民主；政黨協(xié)商；參政黨建設(shè)

經(jīng)過了30多年的改革開放，中國進(jìn)入了全面依法治國的新時(shí)期。把黨建設(shè)成為適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化要求的執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨面臨的亟待解決的重大課題。中國共產(chǎn)黨要徹底完成由革命黨到執(zhí)政黨身份的轉(zhuǎn)變，必須在民主與法治的互動(dòng)中處理好領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商的關(guān)系。本文僅就全面依法治國視域下的政黨協(xié)商問題談幾點(diǎn)淺見。

一、政黨協(xié)商在全面依法治國戰(zhàn)略視域下的歷史定位

黨的十八大后，中共中央高度重視推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，做出了具體部署，站在依法治國的高度，提出要充分發(fā)揮民主黨派的作用，提高政黨協(xié)商的效能，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。將政黨協(xié)商作為協(xié)商民主的七種協(xié)商形式之首，并且越來越受到中國共產(chǎn)黨的重視和支持?！蛾P(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》進(jìn)一步指出，政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑，確保政黨協(xié)商規(guī)范有序、務(wù)實(shí)高效、充滿活力。這為政黨協(xié)商不斷走向制度化、規(guī)范化、程序化提供了有力的保障。

（一）政黨協(xié)商是平等法律主體間的民主協(xié)商

在依法治國的語境中，協(xié)商民主的內(nèi)涵要求是平等法律主體間的協(xié)商，即：協(xié)商民主反對參與協(xié)商的任何一方憑借某種勢力，以強(qiáng)凌弱，以大壓小，不屈從于依附、指揮和命令的邏輯；協(xié)商民主不是比較人數(shù)、力量的大小，而是比較平等主體間的思想、意見、觀點(diǎn)的合理性和科學(xué)性；協(xié)商民主不是采用以多為勝的規(guī)則，而是平等自由交換意見的規(guī)則。在這樣的內(nèi)涵要求下，政黨協(xié)商雖然是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商，但參加協(xié)商的中國共產(chǎn)黨和各民主黨派，其法律地位就必須是平等的，是平等法律主體間的協(xié)商，這種平等是基于法律對公民參與權(quán)的保障以及法律面前人人平等原則的要求。法律地位的平等表現(xiàn)為協(xié)商的參加者有自由地發(fā)表意見、表達(dá)意愿的權(quán)利，有批評、建議權(quán)，各方均平等地履行憲法和法律所規(guī)定的義務(wù)，不會因?yàn)槠渖矸莸匚欢〉貌顒e待遇，更不能一方把自己的意志強(qiáng)加給另一方，等等。否則，“領(lǐng)導(dǎo)”下的協(xié)商，如果沒有法制對公民參與權(quán)和平等地位的有力保障和認(rèn)同，參與者必然會以領(lǐng)導(dǎo)者馬首是瞻，進(jìn)而偏離協(xié)商的內(nèi)涵要求。

民主是理解協(xié)商民主內(nèi)涵的又一要義。協(xié)商民主意味著參與協(xié)商的個(gè)體或組織可以批判性地審視各種政策建議，不畏懼于權(quán)威的意見表達(dá)。這種“民主”不是協(xié)商出來的，而是建立在憲法和法律的神圣性得到社會普遍認(rèn)同的基礎(chǔ)上，建立在執(zhí)政黨帶頭并模范遵守法律的基礎(chǔ)上。沒有法律保障的協(xié)商是民主不起來的。另一方面，只有法治下的民主才能保障協(xié)商民主不因失控而給社會帶來災(zāi)難性影響。中國共產(chǎn)黨在政黨協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)作用除了表現(xiàn)在政治方向、政治原則的把握外，還應(yīng)體現(xiàn)在對法治和民主精神的自覺維護(hù)，使民主成為政黨合作的文化，使協(xié)商成為國家的政治生活習(xí)慣，摒棄專制文化傳統(tǒng)。

（二）政黨協(xié)商是命運(yùn)共同體之間的政治協(xié)商

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中對參政黨這一職能的明確，是中共執(zhí)政理念的又一個(gè)重大進(jìn)步。參政黨職能的變化預(yù)示著參政黨歷史責(zé)任的增加，預(yù)示著中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間命運(yùn)共同體的關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》將政黨協(xié)商作為七種協(xié)商渠道之首，就是要充分發(fā)揮民主黨派的作用，幫助和支持共產(chǎn)黨更好地執(zhí)政，共同維護(hù)國家政治生活的穩(wěn)定，維護(hù)一榮俱榮一損俱損的命運(yùn)共同體關(guān)系。

政黨協(xié)商是中國政黨制度中的大事件，要通過政黨協(xié)商保障中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制不斷優(yōu)化，使中華文明中的天下觀念、仁愛情懷、包容精神得到發(fā)揚(yáng)和傳承，推動(dòng)公平正義、政治穩(wěn)定、法治有序的文明社會的形成。因此，政黨協(xié)商中，任何有利于這些價(jià)值共識實(shí)現(xiàn)的行為和舉措都是應(yīng)該提倡和尊重的，任何“單邊”價(jià)值尺度的選擇，都無法做實(shí)政黨協(xié)商，成就政黨協(xié)商的效能。以整體和大局的眼光看，這是保證政黨協(xié)商效能的一個(gè)重要思維邏輯和價(jià)值前提。

二、提高政黨協(xié)商效能要破除不正確的思維偏好

雖然中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的政治協(xié)商已經(jīng)實(shí)踐了很多年，但在《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中才正式確定為民主黨派的職能，市級的政黨協(xié)商還沒有形成實(shí)踐理性。就目前的政黨協(xié)商情況來看，中央和省級的協(xié)商有序高效，但在市級的協(xié)商還有很多需要努力的空間。當(dāng)前，一些地方尤其是在市一級政黨協(xié)商中存在的一些問題，比較突出的，可以概括為“四缺”：

一是缺乏法治思維和習(xí)慣。一些黨政官員習(xí)慣于行政命令的思維，協(xié)商雖然有制度的要求，但落實(shí)到行動(dòng)層面上往往打了折扣，還沒有形成決策需要協(xié)商的意識；一些地方的黨委還沒有把與民主黨派之間的協(xié)商作為決策的必須環(huán)節(jié)，納入議事日程和決策程序，政黨協(xié)商依然取決于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)民主意識的強(qiáng)弱，有的以通報(bào)代替協(xié)商，政黨協(xié)商流于形式。

二是缺乏民主的氛圍。由于環(huán)境不寬松，協(xié)商中很難聽到有價(jià)值的意見。避重就輕的情況較多，歌功頌德、無關(guān)痛癢的話多，黨外人士很少在協(xié)商中表露自己的真實(shí)想法。之所以不講心里話，主要是不敢講和覺得講了也白講兩方面的原因之外，有后顧之憂，怕黨委領(lǐng)導(dǎo)不高興，影響本黨派的利益和自身的前途。

三是缺乏程序合理、環(huán)節(jié)完整的政黨協(xié)商運(yùn)行機(jī)制。無論政黨協(xié)商還是其他協(xié)商，只有放在制度建設(shè)的背景下來理解才有意義?，F(xiàn)實(shí)協(xié)商民主實(shí)踐中，規(guī)定的一些協(xié)商程序和形式也未完全落到實(shí)處，協(xié)商程序的規(guī)范性以及運(yùn)行機(jī)制的有效性都還沒完全體現(xiàn)出來，制度還需進(jìn)一步細(xì)化。如民主黨派知情權(quán)的問題，相關(guān)規(guī)定提了多年，但有些地方還是沒完全解決。由于知情不足夠，所以所提意見針對性和質(zhì)量不高，只是糾正個(gè)別字句。

四是缺乏協(xié)商的能力。這既包括黨內(nèi)干部做統(tǒng)戰(zhàn)工作的技能和協(xié)商能力，又包括參政黨的協(xié)商能力都需要提高。

提高地方黨委與民主黨派政黨協(xié)商的效能，需要兩方面都做努力。對于地方黨委來說，需要進(jìn)一步改善領(lǐng)導(dǎo)方式，依憲執(zhí)政，依法行政，容得下不同的意見和批評，把協(xié)商的環(huán)境搞得輕松些。為此，要破除三種錯(cuò)誤思維偏好。

一要破除領(lǐng)導(dǎo)就是支配的思維偏好，確立民主黨派平等的協(xié)商主體地位。非法治環(huán)境下的協(xié)商，更多強(qiáng)調(diào)的是支配、服從和統(tǒng)一，對于協(xié)商中有人提出的不同意見或者批評意見，很容易被理解是不講團(tuán)結(jié)，不接受領(lǐng)導(dǎo)；而在法治環(huán)境下，講究的是公正、合理和平等，政黨協(xié)商的重要任務(wù)之一就是努力營造公平的社會環(huán)境，促進(jìn)合理、正義的社會治理體系的建立。政黨協(xié)商中的主體應(yīng)該是平等的，體現(xiàn)在平等交流，坦誠溝通，正確對待不同意見。主體平等不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是黨要領(lǐng)導(dǎo)和組織大家平等協(xié)商。這里黨的領(lǐng)導(dǎo)主要有兩個(gè)含義：一是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則，政治方向，重大方針政策的把握和引領(lǐng)。只要有利于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、有利于中國特色社會主義事業(yè)，對一些具體問題的協(xié)商有不同的意見就要允許，要包容，并要認(rèn)真對待，尤其是一些關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策，要充分地協(xié)商、論證，不能壓制不同意見或者置之不理。前些年，一些地區(qū)搞的開發(fā)區(qū)建設(shè)，上的一些政績項(xiàng)目，很多時(shí)候黨外同志是有意見的，但得不到重視。二是組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的組織領(lǐng)導(dǎo)指的是黨委領(lǐng)導(dǎo)而不是部門領(lǐng)導(dǎo)。這一點(diǎn)尤其要注意厘清統(tǒng)戰(zhàn)部門和黨派組織的關(guān)系，統(tǒng)戰(zhàn)部是受黨委委托聯(lián)系黨派組織及成員，不能把民主黨派組織當(dāng)成下屬單位，支配命令、干預(yù)包辦黨派事務(wù)，因此要尊重黨派組織的意見和建議。

二要破除權(quán)為“我”所用的思維偏好。權(quán)力與責(zé)任是相對應(yīng)的，若要其擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任，應(yīng)與其所擁有的權(quán)力相匹配。協(xié)商要出成效，需要一定的權(quán)利和資源保障。執(zhí)政權(quán)是人民賦予的，參政權(quán)也是人民賦予的。很多情況下，地方統(tǒng)戰(zhàn)部門對一些權(quán)力還是把得太緊，如對民主黨派后備干部的推薦、培養(yǎng)、使用、安排，黨派組織的話語權(quán)微弱，有時(shí)候不知情，最多也就告知主委一聲，副主委都不知道情況。上級黨派組織對下級黨派組織的領(lǐng)導(dǎo)班子人選安排權(quán)重較低或者沒有權(quán)重，長此以往，黨派成員感到黨派組織對個(gè)人的發(fā)展沒有多大影響力，起不到什么作用。這樣成員不愿意參加黨派組織開展的各種活動(dòng)，黨派開展協(xié)商所必要的智力支持和人力資源得不到保障，必然影響到協(xié)商能力和參政議政的水平。

另外，對民主黨派要尊重、要厚愛一層，也應(yīng)該體現(xiàn)在對民主黨派的社會認(rèn)同上。怎么提高其社會認(rèn)同？民主黨派成員中知識分子占了很大的比重，很大一部分來自高校、事業(yè)單位，他們都要評職稱，在職稱評定的評分指標(biāo)中，一個(gè)市級學(xué)會上獲獎(jiǎng)的論文都可能獲得加分，而在黨派中央組織的有關(guān)自身建設(shè)的理論研討會上的獲獎(jiǎng)成果卻得不到認(rèn)可，影響了黨派成員做本組織發(fā)布的課題研究的積極性，進(jìn)而影響黨派的自身建設(shè)。提高協(xié)商效能，調(diào)動(dòng)民主黨派的積極性，應(yīng)該建立起提高參政議政能力的鼓勵(lì)引起機(jī)制。要搞好多黨合作，提高政黨協(xié)商的效能，首先應(yīng)尊重民主黨派對組織發(fā)展及黨外干部成長的意見和建議，讓渡給參政黨組織一定的政治資源和社會資源，增強(qiáng)組織對成員的吸引力和凝聚力，這是增加政黨協(xié)商效能的基本條件。

三要破除多黨合作談“法”色變的思維傾向。很長時(shí)間以來，在關(guān)于多黨合作要不要立法的問題上一致有爭論。這里有個(gè)對法的思維認(rèn)識問題，即認(rèn)為只有全國人大制定通過的才稱之為法，照此理解會覺得政黨協(xié)商無法可依，應(yīng)該說這只是對法的狹義的理解。實(shí)際上，法有狹義的法和廣義的法，狹義的法就是全國人大制定的，廣義的法包括法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等。因此，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》以及被稱為統(tǒng)戰(zhàn)工作史上第一部黨內(nèi)法規(guī)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，這些都是指導(dǎo)多黨合作和政治協(xié)商的具有效力的規(guī)范性文件和法規(guī)?，F(xiàn)在政黨協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督過程中存在的一些問題，很大程度上是上述這些規(guī)范性文件中的政策要求還沒有完全執(zhí)行到位，各級黨委及相關(guān)部門應(yīng)會同民主黨派開展一次調(diào)查研究活動(dòng)，認(rèn)真研究現(xiàn)在還有哪些政策沒有落實(shí)到位的問題，分析原因，提出對策，把政策要求落實(shí)到位。要依托一定的程序設(shè)計(jì)，用制度層面的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，來發(fā)掘政黨協(xié)商的動(dòng)力機(jī)制，使基層的政黨協(xié)商走向制度化規(guī)范化。

三、提高參政黨解決自身問題能力，增強(qiáng)政黨協(xié)商的資本

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》把參政黨的職能由過去的兩項(xiàng)增為三項(xiàng)，增加了參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商這一職能?！蛾P(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》充分表現(xiàn)了執(zhí)政黨真誠發(fā)揮政黨協(xié)商功能的決心，并作出了規(guī)范。參政黨能否利用好政黨協(xié)商這個(gè)平臺，與參政黨自身建設(shè)緊密相關(guān)。參政黨要提高解決自身問題的能力，才有能力和資本參加政黨協(xié)商。解決這一問題的前提，首先是找出、找準(zhǔn)自身的問題?；鶎用裰鼽h派組織普遍存在的自身問題主要有：一是機(jī)關(guān)民主作風(fēng)不濃，主要表現(xiàn)為民主集中制需要加強(qiáng)，一言堂，發(fā)揚(yáng)民主不足。二是兼職領(lǐng)導(dǎo)對黨派工作不關(guān)心，主要表現(xiàn)為兼職副主委不進(jìn)入黨派領(lǐng)導(dǎo)角色，對黨派工作不聞不問，甚至很少參加黨派的會議，進(jìn)而影響到黨派班子團(tuán)結(jié)。三是參政積極性不高。一方面是黨派成員的參政積極性不足；另一方面是黨派機(jī)關(guān)干部對從事黨派工作的積極性不高。黨派換屆時(shí)有能力有水平又符合條件的黨外領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意來做駐會工作，有時(shí)候選拔駐會副主委只好降低以求，能力和水平同所要承擔(dān)的職責(zé)不匹配，致使政黨協(xié)商、參政議政工作有被動(dòng)應(yīng)付的情況。解決民主黨派自身的這些問題，除了需要執(zhí)政黨的幫助，作為參政黨自己來說還要主動(dòng)積極，有所作為，具體建議如下：

一要加強(qiáng)黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮好監(jiān)督工作委員會對下一級黨派組織的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。可探索黨派監(jiān)督委員會與中共統(tǒng)戰(zhàn)部紀(jì)委工作相結(jié)合，體現(xiàn)相互監(jiān)督的要求，促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有的效能。

二要探索科學(xué)合理的干部考核機(jī)制。對黨派兼職副主委的工作考核應(yīng)是雙向考核，即黨派組織應(yīng)該參與進(jìn)去，由所在單位黨委和所在黨派組織協(xié)同進(jìn)行考核，若黨派對該領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)承擔(dān)的黨派工作考核不合格，就應(yīng)在屆中及時(shí)調(diào)整。

三要在組織發(fā)展上把好入口關(guān)，本著對民主黨派事業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度，充分利用好每年5%的增長率，重量更重質(zhì)，用心將有參政議政意愿和能力的黨外人士吸收到民主黨派的隊(duì)伍中來，不斷提高民主黨派的整體素質(zhì)。

四要建立為履職服務(wù)的智庫。必要的智力資源和人才支持是參政黨在政黨協(xié)商中發(fā)揮作用的基本保障，各級民主黨派組織應(yīng)建立充分體現(xiàn)本黨派專業(yè)特色的智庫，為政黨協(xié)商服務(wù)。

五是加強(qiáng)民主黨派和政府有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研的工作機(jī)制建設(shè)。現(xiàn)在是政府出題目，黨派搞調(diào)研，同時(shí)政府自己也搞調(diào)研。黨派搞調(diào)研有很多困難，故應(yīng)該整合資源，由統(tǒng)戰(zhàn)部門出面幫助建立黨派和政府有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研的機(jī)制，解決黨派調(diào)研的困難。

六要建立知情權(quán)的保障機(jī)制。由統(tǒng)戰(zhàn)部門出面協(xié)調(diào)，健全和完善民主黨派與政府相關(guān)部門對口聯(lián)系制度，政府相關(guān)部門應(yīng)將定期編輯的工作簡報(bào)或者出臺的工作文件，報(bào)送給有關(guān)的黨派機(jī)關(guān)，讓黨派及時(shí)了解工作信息；有關(guān)部門召開的工作會議應(yīng)邀請相關(guān)對口的黨派列席參加。

責(zé)任編輯/李永生