李躍倫，謝志剛，劉生云

（1.水利部黃河水利委員會(huì)，450003，鄭州；2.黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院，450003，鄭州；3.黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，450003，鄭州）

黃河流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制主要經(jīng)驗(yàn)與認(rèn)識(shí)

李躍倫1，謝志剛2，劉生云3

（1.水利部黃河水利委員會(huì)，450003，鄭州；2.黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院，450003，鄭州；3.黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，450003，鄭州）

在簡(jiǎn)要回顧黃河水利委員會(huì)開展洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制過程的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目組織、制度建設(shè)、進(jìn)度和質(zhì)量控制、成果與應(yīng)用需求等方面，總結(jié)了編制工作在強(qiáng)化過程管理方面取得的主要經(jīng)驗(yàn)和工作認(rèn)識(shí)，并提出了后續(xù)工作建議。

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖；黃河流域；過程管理；編制

一、編制歷程及成果

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是標(biāo)示區(qū)域洪水災(zāi)害危險(xiǎn)程度的一項(xiàng)重要防洪非工程措施，水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“黃委”）十分重視其編制工作。國(guó)家“八五”攻關(guān)期間，在“黃河治理與水資源開發(fā)利用”項(xiàng)目中，黃委與中國(guó)水利水電科學(xué)研究院合作，專題開展了 “黃河下游灘區(qū)及分滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析和減災(zāi)研究”，對(duì)黃河下游灘區(qū)、東平湖滯洪區(qū)、北金堤滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)分析、洪災(zāi)損失評(píng)估預(yù)測(cè)和減災(zāi)對(duì)策開展了研究。1997年按照國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家防辦”）要求，采用推求洪水水面線的方法，當(dāng)年完成黃河中下游洪泛區(qū)、防洪保護(hù)區(qū)和故縣水庫(kù)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，并以1∶25萬比例尺繪制了黃河中下游洪水風(fēng)險(xiǎn)示意圖。

2004年，國(guó)家防辦組織開展洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制試點(diǎn)工作，在水利部和國(guó)家防辦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黃委防辦精心組織多家委屬單位積極參與、認(rèn)真工作，完成了黃河流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制試點(diǎn)、試點(diǎn)一期和試點(diǎn)二期的工作。2013年制定了《黃河流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目實(shí)施方案（2014—2015）》。依照此方案，結(jié)合最新的河道地形，在三門峽、小浪底、陸渾和故縣水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度運(yùn)用條件下，開展黃河中下游地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制。通過2014年和2015年兩年不懈努力，完成了黃河中游小北干流灘區(qū)、黃河下游灘區(qū)、東平湖蓄滯洪區(qū)、沁河丹河口至沁河口左岸防洪保護(hù)區(qū)和黃河下游9個(gè)防洪保護(hù)區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作。整個(gè)編制區(qū)域面積超過13萬km2，涉及黃河、淮河、海河3個(gè)流域，山西、陜西、河南、山東、河北、江蘇、安徽7個(gè)省，1.32億人口。通過項(xiàng)目實(shí)施，構(gòu)建了13處編制單元的水動(dòng)力學(xué)模型；編制了基礎(chǔ)資料整編成果報(bào)告，繪制基本風(fēng)險(xiǎn)圖485幅，避洪轉(zhuǎn)移圖77幅；提出了各編制區(qū)域不同量級(jí)洪水淹沒損失成果；開發(fā)建設(shè)了“黃河流域（片）洪水風(fēng)險(xiǎn)圖應(yīng)用與展示系統(tǒng)”，為進(jìn)一步推行黃河流域的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

二、編制經(jīng)驗(yàn)

在整個(gè)編制過程中，本著統(tǒng)一規(guī)劃、精細(xì)組織、狠抓落實(shí)、適時(shí)調(diào)整的原則，強(qiáng)調(diào)過程管理，逐項(xiàng)落實(shí)各項(xiàng)措施，保障工作順利推進(jìn)，取得了以下幾方面的工作經(jīng)驗(yàn)。

1.加強(qiáng)組織建設(shè)，統(tǒng)領(lǐng)項(xiàng)目全局

在試點(diǎn)開始階段，黃委就成立了以黃委副主任為組長(zhǎng)，副總工、防辦主任和財(cái)務(wù)局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，由黃委相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的 “黃河流域（片）洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。隨后，根據(jù)工作需要和人員變動(dòng)情況，又對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組成員進(jìn)行了調(diào)整。在黃委防辦設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)日常事務(wù)和項(xiàng)目的組織、協(xié)調(diào)工作，確定黃河水利科學(xué)研究院為技術(shù)支撐單位。通過組織建設(shè)，夯實(shí)了工作基礎(chǔ)，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)能力。

黃河流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作涉及洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)多種類型，區(qū)域涵蓋中游和下游地區(qū)。同時(shí)還需承擔(dān)整個(gè)流域內(nèi)各省區(qū)編制成果匯總集成的任務(wù)。各項(xiàng)工作千頭萬緒、相互交叉，一項(xiàng)工作沒做好就會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的順利開展。為此，領(lǐng)導(dǎo)小組從大綱制定階段就統(tǒng)籌安排工作計(jì)劃，按照輕重緩急，充分考慮工作經(jīng)費(fèi)、工作難度、時(shí)間要求、各類工作的依承關(guān)系和已有基礎(chǔ)等因素，合理安排各年度的工作任務(wù)。

2.制定工作制度，開展多方交流

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作具有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、涉及內(nèi)容廣、覆蓋面積大等特點(diǎn)。為進(jìn)一步加強(qiáng)黃河流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目（黃委直管河段）建設(shè)管理，規(guī)范項(xiàng)目工作程序及要求，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織制定了《黃河流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》。該辦法對(duì)項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)要求、政策規(guī)定、工作節(jié)點(diǎn)劃分、關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)確定、進(jìn)度和質(zhì)量控制以及項(xiàng)目成果檔案歸檔等方面做出了規(guī)定，要求技術(shù)支撐單位和項(xiàng)目承擔(dān)單位遵照?qǐng)?zhí)行。

在保持與國(guó)家防辦和全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目組溝通外，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)工作進(jìn)度及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)編制情況，向技術(shù)支撐單位和項(xiàng)目承擔(dān)單位及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)各項(xiàng)管理辦法和技術(shù)要求，積極參與和組織相關(guān)技術(shù)人員參加“全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目組”舉辦的技術(shù)培訓(xùn)和交流活動(dòng)，集中學(xué)習(xí)相關(guān)技術(shù)要求，積極吸納其他流域、省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，提高技術(shù)人員編制水平，努力使各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的編制質(zhì)量能夠統(tǒng)一在一個(gè)水平線上。

為保證整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度能夠協(xié)調(diào)一致，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要求各項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)加強(qiáng)相互間技術(shù)交流，定期進(jìn)行溝通，遇到重大問題或技術(shù)難題及時(shí)提請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)解決。鑒于黃河下游潰堤洪水淹沒范圍涉及其他流域地區(qū)，在現(xiàn)場(chǎng)查勘、技術(shù)大綱咨詢和成果審查的環(huán)節(jié)認(rèn)真聽取相關(guān)流域?qū)＜业囊庖?，處理好跨流域問題。

3.嚴(yán)格節(jié)點(diǎn)控制，保證成果質(zhì)量

編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖涉及基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、水文、防汛、規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、數(shù)值模擬、制圖等多個(gè)專業(yè)。為保證項(xiàng)目有效實(shí)施，黃委將該項(xiàng)目列入年度重點(diǎn)工作，定期監(jiān)督。項(xiàng)目編制環(huán)節(jié)較多，協(xié)調(diào)控制進(jìn)度與質(zhì)量的關(guān)系是管理整個(gè)編制工作的重點(diǎn)。在進(jìn)度控制中，采用階段控制與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制相結(jié)合的方法，將編制工作劃分為技術(shù)大綱編制、編制實(shí)施和成果驗(yàn)收3個(gè)階段，為每個(gè)階段制定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，控制總體進(jìn)度。對(duì)編制實(shí)施階段要求承擔(dān)單位按基礎(chǔ)資料收集整理、洪水計(jì)算方案制定、洪水分析計(jì)算、洪水影響分析與損失評(píng)估、避洪轉(zhuǎn)移分析、風(fēng)險(xiǎn)圖繪制、管理系統(tǒng)建設(shè)和成果匯總與報(bào)告編寫8個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)開展工作。每個(gè)環(huán)節(jié)完成后，成果經(jīng)咨詢或?qū)彶楹蠓娇砷_展下一環(huán)節(jié)工作。基礎(chǔ)資料收集整理、洪水計(jì)算方案制定、洪水分析計(jì)算、洪水影響分析與損失評(píng)估以及避洪轉(zhuǎn)移分析5個(gè)環(huán)節(jié)必須進(jìn)行專家咨詢或?qū)彶?，并在管理辦法中明確規(guī)定了這5個(gè)環(huán)節(jié)需要重點(diǎn)審查的內(nèi)容。此舉有效控制了各階段成果質(zhì)量，避免項(xiàng)目承擔(dān)單位由于趕進(jìn)度造成質(zhì)量達(dá)不到要求而大范圍返工情況的發(fā)生。

對(duì)防洪保護(hù)區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制過程中存在共性的重大技術(shù)問題，采用專題研究的方式解決。在招標(biāo)文件中明確提出了要開展“黃河堤防潰口問題研究，對(duì)洪水方案、口門形態(tài)及潰口過程等關(guān)鍵因素進(jìn)行專題研究，成果經(jīng)審查后方可使用”。在成果報(bào)告編寫方面，依據(jù)黃河中下游區(qū)域特點(diǎn)和取得的成果內(nèi)容，對(duì)報(bào)告的篇章結(jié)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)一，要求各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的編寫深度基本一致，不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在洪災(zāi)損失、避洪轉(zhuǎn)移方面突出本區(qū)域特點(diǎn)。

4.注重工作需求，開拓成果應(yīng)用

在此項(xiàng)工作伊始，黃委就本著“需求牽引，應(yīng)用至上”的原則，推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作。洪水方案設(shè)計(jì)中，在滿足風(fēng)險(xiǎn)圖編制技術(shù)要求的基礎(chǔ)上，突出區(qū)域洪水特點(diǎn)；洪水量級(jí)的選擇、洪災(zāi)損失指標(biāo)選取上，以滿足防汛需要為根本，突出防洪工程減災(zāi)效益；在管理系統(tǒng)建設(shè)上，注重與已有防汛指揮系統(tǒng)相結(jié)合，凸顯不同方案的對(duì)比和洪水損失的便捷查詢；避洪轉(zhuǎn)移圖繪制上，注重以縣級(jí)防汛部門為服務(wù)對(duì)象編制圖件。隨著工作不斷推進(jìn)，又提出了建設(shè)洪水分析高速計(jì)算的要求，以實(shí)現(xiàn)對(duì)中下游灘區(qū)和蓄滯洪區(qū)預(yù)報(bào)洪水淹沒范圍及損失的快速預(yù)估。

編制工作完成后，黃委防辦要求晉、陜、豫、魯四省河務(wù)局，黃河水利科學(xué)研究院及黃河設(shè)計(jì)公司等單位，在開展預(yù)案修編、洪澇災(zāi)情評(píng)估、防洪效益評(píng)估等方面工作時(shí)，充分利用和參考洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制系列成果。同時(shí)，召開風(fēng)險(xiǎn)圖成果應(yīng)用座談會(huì)，研討洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制成果的應(yīng)用；組織項(xiàng)目承擔(dān)單位向四省河務(wù)局介紹成果內(nèi)容，并到基層單位進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)圖成果在實(shí)際工作中的應(yīng)用。目前，四省河務(wù)局依據(jù)最大淹沒水深圖、洪水到達(dá)歷時(shí)圖、避洪轉(zhuǎn)移圖等成果，對(duì)沁河下游防洪預(yù)案，黃河中游小北干流灘區(qū)、下游灘區(qū)防洪預(yù)案進(jìn)行了完善和優(yōu)化。基于黃河下游灘區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制成果，以微信作為基礎(chǔ)支撐，以灘區(qū)干部群眾為應(yīng)用對(duì)象，建設(shè)黃河下游灘區(qū)遷安預(yù)警平臺(tái)，增強(qiáng)灘區(qū)群眾水患意識(shí)，推動(dòng)防洪減災(zāi)社會(huì)化。在人民治黃70周年防洪效益分析過程中，利用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖整編完成的防洪工程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、交通設(shè)施等基礎(chǔ)資料成果，以及構(gòu)建的水動(dòng)力學(xué)模型，總結(jié)了人民治黃70年來取得的主要成就，提出了人民治黃70周年取得的防洪經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益。

三、認(rèn)識(shí)與建議

1.組織建設(shè)是關(guān)鍵

在項(xiàng)目設(shè)置、工作協(xié)調(diào)與溝通、資料收集、成果交流等方面，領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)力。以項(xiàng)目承擔(dān)單位和技術(shù)支撐單位建立的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)是完成整個(gè)項(xiàng)目的核心技術(shù)力量。各團(tuán)隊(duì)間高效的分工協(xié)作和溝通保障了項(xiàng)目整體有序向前推進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建立的專家?guī)?，為保障?xiàng)目成果質(zhì)量提供了充足的技術(shù)力量。

2.規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是保障

國(guó)家防辦對(duì)《洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制導(dǎo)則》和《洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制技術(shù)細(xì)則》進(jìn)行了修訂，對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖基本資料收集、洪水影響分析、洪水風(fēng)險(xiǎn)分析、洪水風(fēng)險(xiǎn)圖制圖和成果要求作了更加明確具體的規(guī)定，為洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制成功奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

3.詳實(shí)可靠的資料是基礎(chǔ)

多年來黃委強(qiáng)力推進(jìn) “數(shù)字黃河”工程建設(shè)，其基礎(chǔ)資料相對(duì)齊全，電子地圖覆蓋中下游河道，水文資料、防洪工程、防洪預(yù)案、河道斷面等資料比較完備。購(gòu)置的電子地圖和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料均來自專業(yè)部門，保障了資料的準(zhǔn)確性和可靠性。同時(shí)利用有效的行政手段，保證了基礎(chǔ)資料收集的進(jìn)度。詳實(shí)的基礎(chǔ)資料為洪水風(fēng)險(xiǎn)分析計(jì)算、風(fēng)險(xiǎn)圖圖層繪制、風(fēng)險(xiǎn)圖管理系統(tǒng)建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.高新技術(shù)是支撐

結(jié)合實(shí)際，應(yīng)用3S技術(shù)補(bǔ)充完善交通設(shè)施、構(gòu)筑物等相關(guān)資料；應(yīng)用二維水沙數(shù)學(xué)模型、基于Web的GIS、Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)等高新技術(shù)，進(jìn)一步提高了洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制的效率。

依照洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制要求，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖應(yīng)定期更新。由于涉及的基礎(chǔ)地理信息、水文、防洪工程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料等牽涉部門多，管理方式不同，更新頻度不同，且相互之間尚沒有共享平臺(tái)，無法做到信息交互，致使洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果更新較為困難。這些基礎(chǔ)資料變化對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)影響較大，建議盡快制定出臺(tái)和完善具體的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果更新辦法和維護(hù)機(jī)制，明確洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的授權(quán)發(fā)布單位、維護(hù)單位、更新年限以及相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)等保障條件?！?/p>

[1]劉樹坤，等.黃河灘區(qū)及分滯洪區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析和減災(zāi)對(duì)策[M].鄭州：黃河水利出版社,1999.

責(zé)任編輯 張瑜洪

Working experiences of flood risk map drawing in Yellow River Basin

Li Yuelun,Xie Zhigang,Liu Shengyun

A brief review on the process of flood riskmap drawing ismade by the Yellow River Conservancy Commission. Experiences have been accumulated in the management process of flood risk map in terms of project organization, system building,control of process and quality as well as demand for result and application.Suggestions are made to follow-up work.

flood riskmap;Yellow River Basin;processmanagement;drawing

TV877+TV122

：B

：1000-1123（2017）05-0021-03

2016-11-14

李躍倫，黃河防總辦副主任，黃委防辦巡視員，教授級(jí)高級(jí)工程師。

全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目。