謝 維，謝雨軒，余增鑫

（1.水利部規(guī)劃計劃司，100053，北京；2.水利部海委海河下游管理局，300061，天津；3.水利部珠委珠江水利綜合技術(shù)中心，510611，廣州）

水利精準扶貧現(xiàn)狀分析及下一步工作思考

謝 維1，謝雨軒2，余增鑫3

（1.水利部規(guī)劃計劃司，100053，北京；2.水利部海委海河下游管理局，300061，天津；3.水利部珠委珠江水利綜合技術(shù)中心，510611，廣州）

深入剖析了貧困地區(qū)因水致貧現(xiàn)狀，充分梳理水利精準扶貧工作舉措，全面總結(jié)黨的十八大以來水利扶貧工作成效。在我國扶貧開發(fā)工作進入攻堅拔寨的沖刺階段，針對新時期扶貧開發(fā)工作方針，對下一步水利精準扶貧工作進行了思考。

水利精準扶貧；現(xiàn)狀；思考

中央扶貧開發(fā)工作會議對水利扶貧工作提出了明確要求。習(xí)近平總書記指出，在“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”中，要把脫貧攻堅重點放在改善生產(chǎn)生活條件上，著重加強農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要解決好入村入戶“最后一公里”問題。李克強總理強調(diào)，解決貧困地區(qū)缺水問題是一項迫在眉睫的任務(wù)，必須下大力氣抓好，并對加快重大水利工程建設(shè)、小型農(nóng)田水利、解決飲水安全問題、水庫移民和庫區(qū)后續(xù)發(fā)展等做出重要部署。水利作為重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，在國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中具有重要地位和作用。近年，水利部聚焦貧困地區(qū)脫貧攻堅總體目標(biāo)，充分發(fā)揮水利的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、保障性作用，加快補齊補強深度貧困地區(qū)水利短板，不斷為攻克深度貧困堡壘、圓滿完成脫貧攻堅任務(wù)提供堅實的水利支撐和保障。新時期，應(yīng)在鞏固現(xiàn)有脫貧成果的基礎(chǔ)上，深入剖析貧困地區(qū)因水致貧現(xiàn)狀，全面總結(jié)水利扶貧成就，嚴格貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作方針，進一步明確水利扶貧工作部署。

一、我國貧困地區(qū)因水致貧現(xiàn)狀

我國貧困地區(qū)分布與水資源稟賦條件高度相關(guān)，“有水難存”“無水可蓄”都是貧困的根源之一。現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展總量和結(jié)構(gòu)特征、用水方式的不合理，在水旱災(zāi)害頻發(fā)的基礎(chǔ)上，又疊加了水資源短缺、水污染嚴重和水生態(tài)損害等問題，不僅制約了國家持續(xù)健康發(fā)展，對貧困地區(qū)也造成了一定的影響。

1.自然條件相對較差，因干旱缺水致貧

我國西北地區(qū)干旱少雨，土地面積占全國的40.5%，水資源總量2 344億m3，僅占全國的8%。西南地區(qū)山高水深，降水年內(nèi)分布不均，多集中在6—9月，汛期降水量占全年降水量的70%～80%，近年除汛期外的其他月份干旱頻發(fā)。全國832個貧困縣中690個縣為受旱縣，占受旱縣總數(shù)的34%，其中嚴重受旱縣290個，占嚴重受旱縣總數(shù)的39%。作物因缺水得不到灌溉，群眾吃水困難，農(nóng)村人均生活用水量50 L/d，僅為全國水平的60%，呂梁山區(qū)、六盤山區(qū)等部分片區(qū)農(nóng)村人均生活用水量甚至不足40 L/d。

2.水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，因供水能力不足致貧

貧困地區(qū)水資源調(diào)控能力嚴重不足，骨干調(diào)蓄工程少，尚未形成合理的水資源配置格局，工程性缺水問題突出。我國14個貧困片區(qū)現(xiàn)狀供水量占水資源總量的比例不足10%，遠低于全國平均水平。832個貧困縣耕地灌溉率平均約為36%，低于全國平均水平10多個百分點；農(nóng)村人均有效灌溉面積僅為0.86畝（1畝=1/15 hm2，下同），14個集中連片特困地區(qū)中，除大興安嶺南麓片區(qū)、新疆南疆三地州及西藏外，均低于全國1.31畝的平均水平，其中313個縣甚至不足0.5畝。

3.防洪減災(zāi)體系尚不完善，因洪澇災(zāi)害致貧

受極端天氣影響，近年我國水旱災(zāi)害呈多發(fā)頻發(fā)重發(fā)趨勢，貧困地區(qū)每年有上千萬人口受到影響。832個貧困縣的城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準偏低，大部分僅能抗御5～10年一遇洪水；河道治理率不高，防洪能力弱，具有防洪任務(wù)的重要河流流域面積在200～3 000 km2的有 3 000 多條，3 000 km2及以上的有140多條，目前治理條數(shù)不足40%，而具有防洪任務(wù)的農(nóng)村河道基本未進行過系統(tǒng)治理。832個貧困縣中共有771個為山洪災(zāi)害易發(fā)縣，占全國山洪災(zāi)害易發(fā)縣的37%，因災(zāi)造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失占比較高。

4.水土流失未得到有效遏制，因生態(tài)環(huán)境惡化致貧

貧困地區(qū)大多處于山區(qū)、半山區(qū)，暴雨強度大，坡地墾殖率高，大多屬于水土流失重點防治區(qū)域和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，受氣候變化、人類活動影響，水生態(tài)環(huán)境脆弱、湖泊濕地萎縮等生態(tài)環(huán)境問題突出，水土流失面積分布廣泛，832個貧困縣水土流失面積約139萬km2，占832個縣國土面積的30%，占全國水土流失面積的47%。不合理的水土資源開發(fā)利用加劇了對生態(tài)環(huán)境的破壞。

此外，貧困地區(qū)用水粗放，用水效率效益不高問題依然突出。農(nóng)業(yè)用水占總用水量的79%，高出全國平均水平15個百分點，農(nóng)田高效節(jié)水灌溉面積僅占灌溉面積的19%；萬元GDP用水量為 189m3，約為全國水平（96m3/萬元）的2倍，萬元工業(yè)增加值用水量為60m3，絕大多數(shù)高于所在省平均值。

二、水利精準扶貧工作舉措

水利部一直高度重視水利扶貧工作，特別是黨的十八大以來，認真遵循習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，堅決貫徹落實中央決策部署，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，加大對貧困地區(qū)水利項目、資金、技術(shù)、人才等傾斜支持力度，舉全行業(yè)之力推進水利扶貧工作，形成了行業(yè)扶貧、定點扶貧、片區(qū)聯(lián)系、對口支援、老區(qū)建設(shè)“五位一體”的水利扶貧工作格局。

1.強化水利扶貧組織領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八大以來，水利部先后召開20多次工作會、座談會、現(xiàn)場會，專題研究部署水利扶貧工作。部長陳雷親自部署、督導(dǎo)，多次召開黨組擴大會議和部長辦公會議研究水利扶貧工作，多次深入貧困地區(qū)開展調(diào)研。同時，逐級明確工作職責(zé)，加強檢查督導(dǎo)，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，確保水利扶貧各項措施抓實抓細、落地生根。

2.加強水利扶貧頂層設(shè)計

針對貧困地區(qū)水利需求，堅持問題導(dǎo)向，精準施策，分類指導(dǎo)，組織制定了“十三五”全國水利扶貧專項規(guī)劃以及水利定點扶貧、片區(qū)扶貧、對口支援和老區(qū)建設(shè)等一系列相關(guān)水利規(guī)劃與實施方案。同時，會同有關(guān)部門出臺了水利扶貧開發(fā)行動、金融支持水利扶貧開發(fā)、加快推進深度貧困地區(qū)水利改革發(fā)展等系列政策文件，支持貧困地區(qū)加快水利改革發(fā)展。

3.力求精準扶貧工作實效

不斷完善水利精準扶貧工作機制，建立健全水利扶貧需求調(diào)查、項目儲備、投資傾斜、統(tǒng)計分析、考核評價等5項工作機制，建立水利扶貧項目庫，優(yōu)先安排實施貧困地區(qū)水利扶貧項目，加強水利扶貧項目實施進展和效益的跟蹤統(tǒng)計，每年對省級水行政主管部門水利扶貧工作進行考核，切實提高水利扶貧工作實效。

4.水利扶貧與扶智相結(jié)合

黨的十八大以來，水利部選派60多名政治素質(zhì)高、工作能力強的干部到貧困地區(qū)各級政府、水利部門掛職，或到定點扶貧縣貧困村任駐村第一書記。建立水利部直屬單位對貧困地區(qū)水利技術(shù)幫扶機制，加大對貧困地區(qū)水利技術(shù)干部、人才隊伍的培訓(xùn)培養(yǎng)，培訓(xùn)貧困地區(qū)水利干部5 000余人次。積極協(xié)調(diào)相關(guān)水利院校在貧困地區(qū)舉辦水利人才“訂單班”，推進水利人才本土化、專業(yè)化培養(yǎng)。

三、水利精準扶貧工作成就

水利扶貧既是重大政治任務(wù)，也是民生工程。水利部黨組堅決貫徹落實中央決策部署，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機制，細化工作舉措，狠抓任務(wù)落實，全力推動貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改革創(chuàng)新。2012—2016年以來,共安排貧困地區(qū)中央水利投資2 266億元，是貧困地區(qū)水利投入最大、水利發(fā)展最快、群眾得實惠最多的時期。

1.貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件得到顯著改善

累計解決1.1億農(nóng)村人口飲水安全問題，農(nóng)村自來水普及率提高到70%以上，農(nóng)村集中式供水覆蓋率提高到75%以上，貧困群眾生活品質(zhì)持續(xù)改善，實現(xiàn)了“人人有干凈水喝”的目標(biāo)。在686個貧困縣整體推進小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，不斷完善灌排體系，打通“最后一公里”，累計新增恢復(fù)灌溉面積1 300多萬畝，改善灌溉面積4 000多萬畝，新增節(jié)水灌溉面積3 400萬畝，為貧困地區(qū)優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)民增收、實施“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”做出了重要貢獻，貧困地區(qū)不少地方畝均增收超過300元。水庫移民后期扶持政策助力455個貧困縣、20多萬貧困移民實現(xiàn)脫貧。2016年啟動實施的農(nóng)村小水電扶貧工程直接與當(dāng)?shù)亟n立卡貧困戶利益掛鉤，已使2萬多貧困人口直接受益。

2.生態(tài)改善的同時貧困群眾實現(xiàn)增產(chǎn)增收

累計安排400多個國家級貧困縣開展水土保持生態(tài)建設(shè)，治理水土流失面積約4.1萬km2，項目區(qū)林草植被覆蓋率平均提高20%。特別是對貧困地區(qū)坡耕地的綜合整治，在解決水土流失問題的同時，通過積極發(fā)展經(jīng)濟林果業(yè)，使農(nóng)民人均增收400元以上，實現(xiàn)整治一塊水土、種植一片林果、扶持一方群眾，貧困群眾在生態(tài)治理中得到實惠。

3.貧困地區(qū)區(qū)域水安全保障能力全面提升

已開工的115項節(jié)水供水重大水利工程，有66項涉及貧困地區(qū)，有效解決了貧困地區(qū)區(qū)域工程性缺水和資源性缺水問題，改善了群眾生產(chǎn)生活條件，促進了貧困人口就業(yè)增收。累計完成7 700多座病險水庫和大中型病險水閘除險加固，新建或加固江河堤防3 900多km，新增中小河流治理河長1.36萬km，初步建成777個國家級貧困縣的縣級山洪災(zāi)害防治區(qū)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系，貧困地區(qū)因山洪災(zāi)害等死亡人數(shù)顯著降低，因旱臨時飲水困難得到妥善解決，防洪抗旱減災(zāi)能力顯著提高，群眾生命財產(chǎn)安全得到有效保障。

4.貧困地區(qū)水利改革發(fā)展充滿生機活力

按照中央深化改革的要求，水利部圍繞水利改革重點任務(wù)，共出臺39項重要水利改革政策性文件，全面推行河長制、推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革等一批政策措施相繼出臺，在水利重點領(lǐng)域改革方面取得了實質(zhì)性進展。水利部積極督促指導(dǎo)貧困地區(qū)結(jié)合本地實際，全面落實最嚴格水資源管理制度，積極推進農(nóng)業(yè)水價、水利工程產(chǎn)權(quán)制度、水利投融資體制等改革，取得了一批典型經(jīng)驗。云南省陸良縣農(nóng)田水利與農(nóng)業(yè)水價綜合改革、甘肅省定西市吸引社會資本參與水土保持建設(shè)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、貴州省安順市農(nóng)村水利“三權(quán)”（確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán)）促“三變”（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）等改革，激發(fā)了貧困地區(qū)水利發(fā)展生機與活力。

5.重點區(qū)域水利扶貧工作不斷推向縱深

與重慶市政府共同為水利部4個定點扶貧縣區(qū)量身打造定點扶貧“八大工程”，助力豐都縣、武隆區(qū)于2016年年底順利實現(xiàn)脫貧“摘帽”，促進城口縣、巫溪縣不斷加快脫貧攻堅步伐。聯(lián)合國家林業(yè)局大力推進滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，建立部際聯(lián)席會議制度，5年來共協(xié)調(diào)有關(guān)部委推進解決地方反映的重大項目、重大規(guī)劃和政策問題238個，向片區(qū)選派兩批68名優(yōu)秀干部掛職扶貧，實現(xiàn)了對3省（自治區(qū)）片區(qū)縣幫扶聯(lián)系工作的全覆蓋。對貧困革命老區(qū)水利改革發(fā)展工作作出專門安排，加大對革命老區(qū)水利的支持，全面推進民生改善。出臺加快推進深度貧困地區(qū)水利改革發(fā)展的實施意見，為深度貧困地區(qū)脫貧提供堅實的水利支撐和保障。

四、下一步工作思考

當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)工作已進入攻堅拔寨的沖刺階段。黨中央對2020年脫貧攻堅的目標(biāo)已有明確規(guī)定，即到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障；實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)村人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平；確保我國現(xiàn)行標(biāo)準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央向全國人民做出的鄭重承諾。新時期，水利扶貧應(yīng)牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，舉全行業(yè)之力，加快補齊貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施短板。到2020年，使貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)能力接近或達到全國平均水平。

1.著力解決飲水灌溉防洪等問題，切實改善貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件

貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多，因水受困、因水成疾、因水致貧現(xiàn)象仍然較為突出。必須集中力量補短板、破瓶頸、強基礎(chǔ)，加快解決貧困地區(qū)群眾最直接、最現(xiàn)實、最迫切的民生水利問題。聚焦建檔立卡貧困村、貧困戶脫貧，優(yōu)先安排實施貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程。精準對接貧困地區(qū)水利工作需求，因地制宜推進小型農(nóng)田水利、小型水庫等項目建設(shè)，在有條件的地區(qū)積極實施小水電扶貧工程建設(shè)，改善貧困群眾生活生產(chǎn)條件。結(jié)合災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，著力加強貧困地區(qū)中小河流治理、小型病險水庫除險加固和農(nóng)村基層防汛預(yù)報預(yù)警體系建設(shè)，不斷提高水旱災(zāi)害綜合防御能力。

2.加快推進重大水利工程建設(shè)，全面提高貧困地區(qū)水利支撐保障能力

節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)具有工程覆蓋范圍大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、帶動能力強的優(yōu)勢，是解決貧困地區(qū)工程性缺水和資源性缺水、提高防災(zāi)減災(zāi)能力的重要支撐，同時對拉動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、促進貧困人口就業(yè)增收具有重要意義。國務(wù)院確定的172項節(jié)水供水重大水利工程中，70%位于中西部地區(qū)和集中連片特困地區(qū)，是區(qū)域發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。進一步加快西藏拉洛水利樞紐及配套灌區(qū)、青海蓄集峽水庫和新疆大石門水庫等在建重大水利工程建設(shè)進度，力爭早日建成并發(fā)揮效益。積極推進西藏湘河水利樞紐和灌區(qū)、青海那棱格勒河水利樞紐和新疆大石峽水利樞紐等重大水利工程前期工作，爭取早日開工建設(shè)，提升貧困地區(qū)水安全保障能力。

3.扎實開展水土保持生態(tài)建設(shè)，不斷改善貧困地區(qū)水生態(tài)環(huán)境

牢固樹立綠水青山就是金山銀山的強烈意識，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把水生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，著力抓好貧困地區(qū)水生態(tài)保護。在實施長江上中游、黃河中上游、東北黑土區(qū)、西南石漠化地區(qū)等水土流失重點治理工程中，進一步向貧困地區(qū)傾斜，同時統(tǒng)籌抓好貧困地區(qū)坡耕地治理和生態(tài)清潔小流域建設(shè)。

支持貧困地區(qū)因地制宜實施河湖水系連通項目，著力提高水資源水環(huán)境水生態(tài)承載能力。扎實推進貧困地區(qū)生態(tài)脆弱流域綜合治理，加強重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)的生態(tài)自然修復(fù)和預(yù)防保護，讓貧困地區(qū)群眾從生態(tài)環(huán)境改善中得到更多實惠。

4.持續(xù)深化水利改革創(chuàng)新，培育激發(fā)貧困地區(qū)水利發(fā)展內(nèi)生動力

發(fā)揚改革創(chuàng)新精神，為做好貧困地區(qū)水利扶貧工作提供堅實的體制機制保障。全面推進河長制各項工作。結(jié)合貧困地區(qū)實際，落實最嚴格水資源管理制度，加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革、小型水利工程管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村水利建設(shè)管理機制。加快健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和流域為單位的水利管理服務(wù)機構(gòu)、以單村或聯(lián)村為單元的農(nóng)民用水合作組織，加強準公益性水利專業(yè)化服務(wù)隊伍建設(shè)，不斷提升貧困地區(qū)基層水利管理能力和服務(wù)水平，激發(fā)貧困地區(qū)水利發(fā)展內(nèi)生動力。

5.認真抓好技術(shù)智力幫扶，進一步提升貧困地區(qū)水利人才技術(shù)水平

貧困地區(qū)水利人才和技術(shù)力量普遍薄弱，繼續(xù)堅持扶貧同扶智相結(jié)合，著力加大貧困地區(qū)水利人才技術(shù)支持力度。各類水利培訓(xùn)名額和博士服務(wù)團、西部之光等人才培養(yǎng)項目進一步向貧困地區(qū)傾斜，深入推進水利“三支一扶”計劃實施，引導(dǎo)水利院校畢業(yè)生到貧困地區(qū)水利基層一線工作。協(xié)調(diào)相關(guān)水利院校在貧困地區(qū)開展水利人才“訂單班”培養(yǎng)工程，組織水利科研和規(guī)劃設(shè)計單位開展貧困地區(qū)水利技術(shù)幫扶，優(yōu)先安排貧困地區(qū)水利技術(shù)示范項目，組織舉辦水利先進適用技術(shù)推介會，加大農(nóng)村飲水安全、高效節(jié)水灌溉、防洪抗旱減災(zāi)等領(lǐng)域先進適用技術(shù)推廣力度。

[1]水利部.“十三五”全國水利扶貧專項規(guī)劃[R].2016.

[2]水利部.全國水利定點扶貧專項規(guī)劃[R].2013.

[3]水利部.關(guān)于加快推進深度貧困地區(qū)水利改革發(fā)展的實施意見[R].2017.

[4]水利部，廣西壯族自治區(qū)人民政府,貴州省人民政府，云南省人民政府.滇桂黔石漠化片區(qū)水利扶貧總體實施方案（2016—2020 年）[R].2017.

Evaluation of current status of targeted poverty reduction and consideration for the nest step

Xie Wei,Xie Yuxuan,Yu Zengxin

Evaluation has been made on the status of poverty caused by water-related problems with a review of reasons and measures for poverty reduction in poor areas.Overall achievements of poverty reduction have been summarized since the 18th National Congress of the CPC.As we enter into the final stage to overcome this difficulty,it is vital to formulate a working plan for the next step with consideration of development policies in the new age.

targeted poverty reduction;current status;consideration

F323.8+F323.213

B

1000-1123（2017）20-0053-03

2017-08-22

謝維，博士，工程師，主要研究方向為水利規(guī)劃計劃管理。

責(zé)任編輯 鄭 爽