苗欣慧

河湖管理新體制下的淮河流域水資源保護模式初探

苗欣慧

2016年11月28日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，對全面推行河長制作出總體部署、提出明確要求，必將推動淮河流域河湖水資源保護管理工作再上新臺階。

一、淮河流域現(xiàn)行水資源保護模式

淮河流域跨鄂豫皖蘇魯5省40個地級市，較重要河流近500條。自20世紀80年代以來，淮河流域水污染日益嚴重。1995年8月，國務(wù)院頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》（以下簡稱《條例》），賦予了淮河水保局和領(lǐng)導小組在水污染防治工作的職責。

1.淮河流域水資源保護機構(gòu)的職責

淮河水保局主要行政職責是：負責流域水資源保護、水污染防治等在流域內(nèi)的實施和監(jiān)督檢查；組織編制流域水資源保護規(guī)劃并監(jiān)督實施；組織擬訂跨省江河湖泊的水功能區(qū)劃監(jiān)督實施；按規(guī)定對重要水功能區(qū)實施監(jiān)督管理；承辦授權(quán)范圍內(nèi)入河排污口設(shè)置的審查許可，組織實施流域重要入河排污口的監(jiān)督管理；負責省界水體水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測；指導協(xié)調(diào)流域飲用水水源保護工作、水生態(tài)保護和地下水保護有關(guān)工作；組織開展水資源保護科學研究和信息化建設(shè)工作；組織開展枯水期流域水污染聯(lián)防工作，組織制定流域內(nèi)重要閘壩防污調(diào)度方案并監(jiān)督實施等工作。

2.淮河流域水資源保護存在的問題和難點

（1）流域水資源保護法律和配套法規(guī)不完善

雖然1995年頒布實施的《條例》，標志流域水資源保護立法與管理上的新起點，但由于流域水資源保護法律和配套法規(guī)不完善，導致領(lǐng)導小組的職責不明確，缺乏對有關(guān)省市的約束與監(jiān)督?！稐l例》沒有與修訂后的《水法》《水環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律進一步協(xié)調(diào)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（2）流域水資源保護體制不順，管理困難

在流域水資源保護上，水利部門管水資源管理，環(huán)保部門管水污染防治，農(nóng)業(yè)部門管保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，交通部門管防止船舶污染，淮河水保局依據(jù)法律和水利部授權(quán)，行使水資源保護和水污染防治的行政管理職責。流域水資源保護是一個整體，必須按流域統(tǒng)一進行保護和治理，但因各職能部門差異、部門利益及職責交叉，存在多頭管理、職能分割、協(xié)調(diào)困難，難以發(fā)揮流域水資源保護和防治工作的綜合作用。

（3）流域和區(qū)域水資源保護不協(xié)調(diào)

流域水資源保護和防治應(yīng)充分發(fā)揮各省地方政府的積極性才能確保目標的實現(xiàn)。雖然法律明確規(guī)定了各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保部門具體負責環(huán)境保護工作，但由于對區(qū)域水資源保護約束措施不夠，地方環(huán)保部門不能對政府進行監(jiān)督，各省在工作只考慮區(qū)域利益；淮河水保局無法律授權(quán)，難以對地方政府在水資源保護上進行監(jiān)督，高效的流域和區(qū)域水資源保護管理體制還沒有建立。

二、實行河長制對推進淮河流域水資源保護和治理工作新機遇

河長制的實行，是樹立“山水林田湖”生命共同體理念，以流域為單位，統(tǒng)籌實施流域生態(tài)保護與綜合治理工程。有以下特點：

1.實現(xiàn)了涉水部門統(tǒng)一管理問題

以往涉水管理部門很多，多龍治水互不協(xié)調(diào)，河長制由地方首長任河長，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，便于協(xié)調(diào)各部門的工作。

2.實現(xiàn)了河湖水系的水資源統(tǒng)一管理、保護和綜合治理

河長統(tǒng)管水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)督，在組織方式上實現(xiàn)了水量與水質(zhì)、水域與陸域的流域綜合管理。

3.實現(xiàn)了落實地方政府對水量和水質(zhì)負責的具體制度

河長制的實施，建立了很具體的地方首長對河湖水量和水質(zhì)負責的監(jiān)督考核制度，解決了以前最嚴格水資源管理制度和環(huán)境保護評估、考核、獎懲制度不統(tǒng)一問題。

4.實現(xiàn)了跨區(qū)域水管理的矛盾解決機制

跨界河湖的管理涉及到不同區(qū)域之間的利益沖突，難以協(xié)調(diào)。而河長制明確河流分段責任制，對交接斷面的水量、水質(zhì)進行考核，實行獎優(yōu)罰劣，提供了協(xié)調(diào)上下游以及左右岸關(guān)系的制度機制。

5.實現(xiàn)了目前的立法難以解決的問題

如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農(nóng)田的秸稈腐爛造成的，或者由農(nóng)村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，設(shè)立河長制，可以突破現(xiàn)有的法律制度和監(jiān)管體制局限，解決現(xiàn)有部門難以解決的問題。

6.實現(xiàn)了把“黨政雙責”領(lǐng)導優(yōu)勢運用到河湖治理之中

河長要求黨委負責人對當?shù)睾雍h(huán)境負總責，使得決策的權(quán)力與責任更為平衡，有利于把黨的領(lǐng)導優(yōu)勢充分發(fā)揮到河湖治理中來。

三、建立新體制下淮河流域水資源保護模式的建議

1.修改完善流域水資源保護法律和配套法規(guī)建設(shè)

首先，修改完善《條例》，將河長制寫進《條例》內(nèi)容，完善流域水資源保護領(lǐng)導機制，強化領(lǐng)導小組的職能，健全地方政府的責任制度、流域水資源保護的協(xié)作機制，各部門依法履行河湖管理保護的相關(guān)職責。其次是進一步加強流域水資源保護監(jiān)督管理法規(guī)制度建設(shè)，完善流域水資源保護立法體系。

2.抓緊編制出臺流域水資源保護規(guī)劃和專項規(guī)劃

加快編制并出臺符合河長制六大任務(wù)要求的流域綜合規(guī)劃和水資源保護專項規(guī)劃。首先全面摸排、調(diào)查、評估和跟蹤流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的現(xiàn)狀和風險，建立檔案，動態(tài)管理；然后基于調(diào)查和評估結(jié)果，在流域?qū)用婢幹凭C合規(guī)劃與水資源保護規(guī)劃，通過“河長制”逐級落實。

3.強化河長制實施的工程基礎(chǔ)建設(shè)

推進流域水環(huán)境綜合治理骨干工程、水量水質(zhì)監(jiān)測能力建設(shè)，運用遙感、無人機航拍等手段，加強河湖水域變化、侵占河湖水域等情況跟蹤，抓好流域水資源監(jiān)控與保護預警系統(tǒng)建設(shè)，提高水資源調(diào)控能力,為流域水資源保護創(chuàng)造有利條件。

4.完善社會公眾參與機制

充分利用各種媒體和傳播手段，大力宣傳推行河長制的重要意義。采用“河長公示牌”“河長接待日”“河長微信公眾號”等方式主動展示河長工作，借助社會資源進一步強化河湖管護合力，營造全社會關(guān)心河湖健康、支持河長工作、監(jiān)督河湖保護的良好氛圍■

（作者單位:淮河流域水資源保護局233001）