胡永達(dá)

(1.中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836; 2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；3.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120)

管理專論

礦產(chǎn)資源制度改革對(duì)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)影響探析

胡永達(dá)1,2,3

(1.中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836; 2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；3.國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京 100120)

找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)是國家能源資源安全和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要保障，其持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)至關(guān)重要。雖然戰(zhàn)略行動(dòng)總體推進(jìn)順利并取得了豐碩成果，但礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中資源所有權(quán)人與行政管理人雙重角色的定位、各級(jí)政府勘查開發(fā)審批監(jiān)督的責(zé)權(quán)劃分以及資源稅費(fèi)體系和生態(tài)補(bǔ)償制度等方面存在的問題產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。新出臺(tái)的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、權(quán)益金制度改革、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等系列礦產(chǎn)資源制度改革將有力消除這些負(fù)面影響，為找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的順利推進(jìn)創(chuàng)造更好的機(jī)制體制，促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)格局重塑等各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)；礦產(chǎn)資源；制度改革；機(jī)制體制

0 引言

我國重要能源資源礦產(chǎn)能取得如此重大突破，一方面是因?yàn)槲覈刭|(zhì)勘查程度尤其是基礎(chǔ)性地質(zhì)工作程度的提高以及地質(zhì)找礦理論和技術(shù)方法的創(chuàng)新，另一重要方面是勘查投入的較大幅度增加。國土資源部公布的《“十二五”全國地質(zhì)勘查成果通報(bào)》顯示，2011～2015年我國累計(jì)投入地質(zhì)找礦資金5770多億元，較“十一五”增長近40%。

能源資源安全是我國安全體系中的重要一環(huán)，能源資源的安全保障是我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵基礎(chǔ)，地質(zhì)找礦工作的穩(wěn)定推進(jìn)和重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的持續(xù)增長關(guān)系重大，是能源資源安全的前提和條件。然而，目前我國地質(zhì)勘查工作面臨著多方面的挑戰(zhàn)，也存在諸多的問題。最主要的問題是國內(nèi)外礦業(yè)形勢(shì)低迷，社會(huì)投資積極性下降明顯，勘查投入持續(xù)下降。國土資源部地質(zhì)勘查進(jìn)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年全國地質(zhì)勘查、非油氣地質(zhì)勘查和固體礦產(chǎn)勘查資金投入分別為899億元、326億元和240億元，同比均下降19%以上，且均為連續(xù)三年下降。

當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)步入后金融危機(jī)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，我國也進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，短期內(nèi)礦業(yè)形勢(shì)難以出現(xiàn)根本性的好轉(zhuǎn)，地質(zhì)勘查投入仍可能繼續(xù)較大幅度減少。因此，如何從體制機(jī)制角度提升找礦積極性、穩(wěn)定地質(zhì)勘查投入、實(shí)現(xiàn)找礦突破和重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量凈增長是我國地質(zhì)找礦領(lǐng)域重大課題，也是我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

2016年底，中央出臺(tái)了系列涉及礦產(chǎn)資源改革方面的政策文件,這些政策將產(chǎn)生系列影響。為此，本文從梳理最新出臺(tái)的相關(guān)制度出發(fā)，結(jié)合工作實(shí)踐，淺析最近系列改革對(duì)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的影響。

1 找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)面臨的主要體制機(jī)制問題

《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要(2011～2020年》提出“公益先行、商業(yè)跟進(jìn)、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質(zhì)找礦新機(jī)制，并要求著力打造以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多元投資制度平臺(tái)。上述新機(jī)制的推行和多元投資制度平臺(tái)建設(shè)成果總體較好，為立足國內(nèi)增強(qiáng)資源保障能力奠定了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)，但在找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)推進(jìn)過程中依然存在不少對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資積極性造成一定負(fù)面影響且迫切需要解決的問題，尤其是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、管理及相關(guān)稅費(fèi)制度等相關(guān)問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 政府在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中具有雙重角色

《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”[1]。礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)、采礦權(quán))是從礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生的用益物權(quán)(包含所有權(quán)中占有、使用、收益、處置四項(xiàng)權(quán)能中的前三項(xiàng))。在礦業(yè)權(quán)實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中尤其是一級(jí)市場(chǎng)出讓環(huán)節(jié)，國土資源主管部門受各級(jí)政府委托行使礦產(chǎn)資源所有人相關(guān)權(quán)利的同時(shí)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管者，擁有雙重身份[2]：一方面代表礦業(yè)權(quán)出讓人與承讓人間形成平等民事主體關(guān)系；另一方面代表行政管理部門與承讓人間形成管理與被管理關(guān)系。作為資源所有權(quán)人，追求的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，作為行政管理部門追求的是公共利益。上述兩者之間本質(zhì)上不存在根本矛盾，但實(shí)際上常常面臨兩難選擇乃至于缺位、越位。

1.2 中央與地方在礦業(yè)權(quán)審批與監(jiān)督管理方面權(quán)責(zé)不對(duì)稱

我國現(xiàn)行的分級(jí)審批制度一定程度上有利于發(fā)揮各級(jí)政府及其國土資源主管部門積極性，但審批權(quán)限依然過于向上集中，中央與地方權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象突出。

《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)規(guī)定，我國探礦權(quán)由中央和省兩級(jí)主管部門審批，采礦權(quán)由中央和省、市、縣四級(jí)主管部門審批。而且《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，煤、石油、頁巖油、烴類天然氣、二氧化碳?xì)狻⒚簩託?、地?zé)?、放射性礦產(chǎn)、金、銀、鉑、錳、鉻、鈷、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、鎳、鎢、錫、銻、鉬、稀土、磷、鉀、硫、鍶、金剛石、鈮、鉭、石棉、礦泉水等34種重要礦產(chǎn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)均由國土資源主管部門審批。探礦權(quán)審批方面，省級(jí)國土資源主管部門對(duì)34種重要礦產(chǎn)以外礦產(chǎn)具有審批權(quán)，而市、縣兩級(jí)沒有任何權(quán)限；采礦權(quán)方面，市、縣兩級(jí)僅在砂石、黏土等礦產(chǎn)具有一定的審批權(quán)。總體來看，我國礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)、采礦權(quán))審批權(quán)集中于中央和省兩級(jí)，市、縣國土資源主管部門權(quán)限非常小。

今年2月，原浙江省國土資源廳組織開展礦地綜合開發(fā)利用采礦權(quán)試點(diǎn)工作，吳興區(qū)以此為契機(jī)，在原有基礎(chǔ)上，深入排摸研究，積極申報(bào)試點(diǎn)，努力探索出一條資源開發(fā)、礦地利用和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。下面以吳興區(qū)埭溪鎮(zhèn)美妝小鎮(zhèn)小羊山場(chǎng)平工程、湖州里魚山礦業(yè)有限公司妙西鎮(zhèn)大山頂?shù)V兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目為例介紹一下吳興區(qū)對(duì)礦地統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、高效利用的資源統(tǒng)籌開發(fā)利用模式的探索情況。

然而，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的管理監(jiān)督、開發(fā)利用與保護(hù)以及礦地關(guān)系協(xié)調(diào)等工作主要由市、縣國土資源管理主管部門承擔(dān)。在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理過程中，中央與地方尤其是部省兩級(jí)與市縣兩級(jí)間事權(quán)劃分不科學(xué)；存在權(quán)責(zé)不對(duì)稱、信息不對(duì)稱以及管理上的脫節(jié),不利于理順管理職能與進(jìn)行有效監(jiān)管[3]。

1.3 資源稅費(fèi)體系弊端抑制社會(huì)投資積極性

自1986年第一部《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施以來，我國礦產(chǎn)資源領(lǐng)域稅費(fèi)并存制度首次以法律形式確立下來[4]，后經(jīng)1994年分稅制度改革、1996年《礦產(chǎn)資源法》第一次修改、2011年國務(wù)院通過《國務(wù)院關(guān)于修改(中華人民共和國資源稅暫行條例)的決定》以及資源稅由從量計(jì)征改成從價(jià)計(jì)征等系列過程形成了資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款等我國“一稅二款三費(fèi)”的稅費(fèi)體系。該體系總體上較好地體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源國家所有和有償使用，但在實(shí)際勘查開發(fā)過程中依然存在不少問題和弊端，既不利于資源保護(hù)和利用，也抑制了社會(huì)投資的積極性尤其是當(dāng)前礦業(yè)形勢(shì)低迷情況下的投資積極性，國家能源資源安全保障因此面臨挑戰(zhàn)。主要的問題有以下幾方面。

第一，礦業(yè)權(quán)價(jià)款內(nèi)涵、外延擴(kuò)大乃至異化?！短降V權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》對(duì)探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款的定義是：探礦權(quán)價(jià)款指國家將其出資勘查形成的探礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人, 按規(guī)定向探礦權(quán)人收取的價(jià)款;采礦權(quán)價(jià)款指國家將其出資勘查形成的采礦權(quán)出讓給采礦權(quán)人, 按規(guī)定向采礦權(quán)人收取的價(jià)款。即探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款體現(xiàn)的是國家前期投入的收益或回報(bào)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，一方面許多省(區(qū)、市)是對(duì)所有的礦業(yè)權(quán)不論國家是否出資勘查均收取價(jià)款[5]；另一方面與“招、拍、掛”制度及地方財(cái)政收入相結(jié)合后，價(jià)款外延呈擴(kuò)大化趨勢(shì)，多數(shù)地方礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性且個(gè)人主觀性強(qiáng)，既存在因貪腐故意降低評(píng)估結(jié)果的現(xiàn)象，又存在出于地方財(cái)政收入考慮故意提高價(jià)款或要求企業(yè)一次性交齊價(jià)款的情況，影響礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)打擊了絕大部分社會(huì)投資的積極性。

第二，資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)征收理論依據(jù)、作用方式存在重疊。資源稅最初設(shè)計(jì)是為了調(diào)節(jié)企業(yè)間因自然條件不同形成的資源開采中的級(jí)差以保證公平競(jìng)爭，促進(jìn)礦山合理開發(fā)。1994年稅制改革，資源稅全部改為從量計(jì)征且不太考慮礦山的資源稟賦、特點(diǎn)等；此外，隨著近幾年資源稅從價(jià)計(jì)征的實(shí)施，與資源補(bǔ)償費(fèi)的征收方式、作用逐漸趨同，進(jìn)而兩者間不再有理論上本質(zhì)區(qū)別。這一方面因稅收間的級(jí)差與礦山企業(yè)收入相比顯得微乎其微，導(dǎo)致企業(yè)更多地傾向于“采富棄貧”，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；另一方面企業(yè)因資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)本質(zhì)相同覺得重復(fù)收稅(費(fèi))，造成負(fù)面情緒乃至于抵制情緒，既不利于國家所有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)也不利于激發(fā)社會(huì)投資積極性以保障國家能源資源安全。

第三，標(biāo)準(zhǔn)過低且缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)難以有效發(fā)揮其杜絕“跑馬圈地”、“圈而不探”的功能。探礦權(quán)(采礦權(quán))使用費(fèi)是國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)(采礦權(quán))出讓給探礦權(quán)人(采礦權(quán)人)，按規(guī)定向其收取的使用費(fèi)，體現(xiàn)出的是資源占有成本，根本目的是防止“圈而不探”和“跑馬圈地”現(xiàn)象，促進(jìn)資源有效勘查開發(fā)進(jìn)而保障國家資源安全。當(dāng)初制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，考慮當(dāng)時(shí)實(shí)際情況，探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比世界其他國家低1/3～1/2，采礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大約為國外的1/7，基本適應(yīng)了我國礦業(yè)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)狀況及各種經(jīng)濟(jì)成分礦業(yè)企業(yè)的承受能力[4]。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)顯得明顯過低且缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，“跑馬圈地”“圍而不探”等行為成本極低，現(xiàn)象普遍，投資意愿強(qiáng)烈的企業(yè)或資本只能“望洋興嘆”，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)市場(chǎng)“劣幣驅(qū)逐良幣”，正常健康的勘查開發(fā)秩序被嚴(yán)重?cái)_亂，對(duì)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和資源安全保障形成較大的阻礙。

1.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境修復(fù)制度對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作用有限

總體而言，礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)礦山及其周邊生態(tài)環(huán)境具有一定的破壞性、屬于典型的負(fù)外部性行為，礦山開發(fā)企業(yè)有理由也必須為這一行為對(duì)生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于礦山開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償方面，我國實(shí)行的是環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，這一制度或類似制度20 世紀(jì)90 年代開始小范圍試行，到2006 年財(cái)政部、國土資源部、環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》正式提出建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，目前已在全國普遍實(shí)施[6]。該制度為貫徹“誰污染、誰治理；誰破壞，誰恢復(fù)”的環(huán)保原則，意在促進(jìn)礦山企業(yè)履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)而制定的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策[6]。該制度實(shí)施以來對(duì)生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)起到了較好的作用，但依然存在一些問題，不利于綠色礦業(yè)發(fā)展、找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的推進(jìn)和生態(tài)文明建設(shè)。

首先，保證金繳納形式單一，以現(xiàn)金為主，且基本為一次性繳納，雖有利息但非常低，對(duì)礦山企業(yè)資金造成較大壓力、增加了生產(chǎn)成本，不利于礦山企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)和深部、邊部找礦的投入。其次，保證金很難分期返還，絕大多數(shù)是在礦山完成治理恢復(fù)義務(wù)并通過驗(yàn)收后一次性返還，如果企業(yè)尤其是大型礦山企業(yè)要實(shí)施“邊開采、邊治理”就得另外投入資金，導(dǎo)致企業(yè)“邊開采、邊治理”的積極性極低，容易對(duì)生態(tài)造成不可修復(fù)的破壞。最后，保證金的收取標(biāo)準(zhǔn)普遍非常低，治理恢復(fù)所需費(fèi)用遠(yuǎn)高于繳納的保證金，且沒有相應(yīng)法律約束，為止一些礦山尤其是小型礦山開采完后寧愿不要求所繳納的保證金也不履行治理恢復(fù)義務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致要么政府另外投入財(cái)政資金進(jìn)行治理修復(fù)，要么生態(tài)環(huán)境永久被破壞。

2 近期礦業(yè)權(quán)相關(guān)制度改革情況梳理

2016年12月30日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平12月30日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議[7]。會(huì)議審議通過了包括《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》在內(nèi)的十項(xiàng)重要改革文件。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，完善礦業(yè)權(quán)出讓制度是維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的重要保障，要推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭性出讓，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，強(qiáng)化出讓監(jiān)管服務(wù)。要以維護(hù)實(shí)現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源基本權(quán)益為核心，理順礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系，合理調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收入，建立符合我國特點(diǎn)的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。

2017年1月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》提出，到2020年，公共資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步健全，創(chuàng)新政府配置資源方式，自然資源方面，堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定，要以建立產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資源有償獲得和使用。

2017年1月16日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》在完善礦產(chǎn)資源有償使用制度中明確規(guī)定和要求：一是全面落實(shí)禁止、限制設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源保護(hù)；二是改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度；三是完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度，出讓環(huán)節(jié)取消探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款，征收出讓收益，同時(shí)完善礦業(yè)權(quán)有償占用制度，占有環(huán)節(jié)將探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為占用費(fèi)；四是完善礦業(yè)權(quán)分級(jí)分類出讓制度，合理劃分各級(jí)國土資源部門出讓審批權(quán)限；五是完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，落實(shí)全面推進(jìn)資源稅改革的要求；六是進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭性出讓范圍，除協(xié)議出讓等特殊情形外，一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，同時(shí)要求嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，規(guī)范協(xié)議出讓管理，嚴(yán)格協(xié)議出讓的具體情形和范圍。

此外，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院審定后于2016年12月由國土資源部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)。其中明確要求建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度；提出對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，界定各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體；劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。

3 礦業(yè)權(quán)相關(guān)制度改革的主要影響探析

隨著礦業(yè)權(quán)相關(guān)制度最新改革的落實(shí)和貫徹實(shí)施，更為有效的找礦新機(jī)制將逐步形成，對(duì)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)及國家能源資源安全保障具有明顯的積極影響和巨大的促進(jìn)作用?？傮w來看，本文認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記將有助于國家作為礦產(chǎn)資源所有者和經(jīng)濟(jì)管理者雙重角色的進(jìn)一步厘清。一般意義上，國家行政管理當(dāng)局是國家的象征，擁有治理社會(huì)的權(quán)力，在領(lǐng)土范圍內(nèi)擁有外部和內(nèi)部主權(quán)。在行使主權(quán)和社會(huì)治理權(quán)利或經(jīng)濟(jì)管理角色時(shí)，國家是公法主體，代表公共利益。法律賦予其經(jīng)濟(jì)管理角色，由國土資源管理部門代表國家對(duì)礦業(yè)權(quán)受讓人資格進(jìn)行審查、對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)、對(duì)礦業(yè)權(quán)人行使礦業(yè)權(quán)的過程進(jìn)行監(jiān)督等權(quán)利。另外，我國已建立了招標(biāo)、投標(biāo)、掛牌等競(jìng)爭性出讓為主，協(xié)議出讓為輔的礦業(yè)權(quán)出讓制度，國家一般均是作為礦業(yè)權(quán)出讓人與受讓人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同，具備行使平等民事主體的制度性條件。導(dǎo)致礦產(chǎn)資源所有者和經(jīng)濟(jì)管理者雙重身份存在兩難選擇的主要原因是代表礦產(chǎn)資源所有者的主體不甚清晰。隨著我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的實(shí)施，礦產(chǎn)資源所有者的代表主體將進(jìn)一步明晰，礦產(chǎn)資源所有者和經(jīng)濟(jì)管理者兩個(gè)角色定位也必將進(jìn)一步厘清和清晰。

第二，中央地方事權(quán)劃分更為科學(xué)，地方政府參與找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)的積極性將明顯提升。十八大以來，中央一直強(qiáng)調(diào)并持續(xù)推行深化改革和簡政放權(quán)。在這一大背景下，礦產(chǎn)資源管理方面的一些審批事項(xiàng)或下放或取消，較大地調(diào)動(dòng)了地方政府和社會(huì)資本的積極性，對(duì)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)產(chǎn)生了一定的積極影響。2016年12月底中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》的全面實(shí)施首先一步將從根本上提升省級(jí)地方政府參與找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)積極性，真正為省廳“地質(zhì)找礦第一責(zé)任人”這一角色匹配相應(yīng)的權(quán)利。另外，隨著省級(jí)礦業(yè)權(quán)出讓制度細(xì)則進(jìn)一步細(xì)化，各省進(jìn)一步擴(kuò)大市、縣礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限的可能性比較大，這將大大提升市、縣兩級(jí)政府參與找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)以及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理監(jiān)督、開發(fā)利用與保護(hù)以及礦地關(guān)系協(xié)調(diào)等工作的積極性，同時(shí)促進(jìn)中央與地方各級(jí)政府事權(quán)關(guān)系的劃分更為科學(xué)。

第三，稅費(fèi)體系進(jìn)一步清晰、科學(xué)，社會(huì)資本找礦積極性有望大幅提升。最新公布的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案(征求意見稿)》明確提出，取消探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益；將探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)；將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)適當(dāng)并入資源稅[8]。這一方面從理論體系上更為清晰地反映了作為礦產(chǎn)資源所有者具有的權(quán)利和應(yīng)得收益，防止概念內(nèi)涵外延異化或擴(kuò)大的同時(shí)讓社會(huì)和投資者更好理解；另一方面為提高礦業(yè)權(quán)占用成本以改變?cè)瓉淼V業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低、防止“跑馬圈地”和“圈而不探”等“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象提供了制度依據(jù)，可最大限度地盤活存量礦業(yè)權(quán)以增加地質(zhì)找礦取得突破的機(jī)會(huì)和概率,同時(shí)將促使更多社會(huì)資本參與勘查開發(fā)活動(dòng)。此外，稅費(fèi)重疊現(xiàn)象不再存在，有利于礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資稅負(fù)總體水平的下降、投資環(huán)境也將更為公平，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)投資積極性的回升。

第四，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善將促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)?！兜V產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案(征求意見稿)》中也明確提出，取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金；建立動(dòng)態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境治理成本內(nèi)部化。具體要求是，礦山按照銷售收入一定比例提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，計(jì)入企業(yè)成本，并由企業(yè)用于開展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理；有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，督促企業(yè)落實(shí)礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，對(duì)達(dá)不到環(huán)境恢復(fù)治理要求的要強(qiáng)制企業(yè)整改[8]。這是對(duì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的修正和完善，將原來一次性繳納改為礦山企業(yè)生命周期內(nèi)持續(xù)計(jì)提，必將大大降低企業(yè)資金壓力和生產(chǎn)成本；此外強(qiáng)調(diào)了政府有關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任和強(qiáng)制手段，防止部分礦山企業(yè)不履行環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)和責(zé)任。

總體來看，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)新生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施一方面將促使企業(yè)實(shí)施“邊開采、邊治理”積極性的提高以及礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)責(zé)任的落實(shí)和履行，進(jìn)而促進(jìn)我國生態(tài)文明的建設(shè)；另一方面礦產(chǎn)企業(yè)將因資金壓力的減小和生產(chǎn)成本的降低而增加擴(kuò)大再生產(chǎn)和深部、邊部找礦的投入，多方面地推進(jìn)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，促進(jìn)重塑礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)格局等各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1] 國土資源部. 中華人民共和國礦產(chǎn)資源法[EB/OL].(2004-06-25)[2017-01-19]. http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/kczyflfg/200406/t20040625_292.htm.

[2] 夏云嬌. 基于生態(tài)文明的礦產(chǎn)資源開發(fā)政府管理研究[D]. 武漢：華中師范大學(xué)，2013.

[3] 吳文盛.地方政府的礦業(yè)管制研究[J].資源與產(chǎn)業(yè),2012，14(6):60-64.

[4] 范振林.中國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革研究[J].中國人口·資源與環(huán)境,2013，23(S1):42-46.

[5] 萬會(huì),萬貴龍,張德會(huì).我國礦業(yè)稅費(fèi)制度與礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益研究[J].中國礦業(yè),2011，20(10):6-9.

[6] 燕守廣,沈渭?jí)?鄒長新,等.礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度理論與實(shí)踐[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù),2012(S1):423-427.

[7] 國土資源部. 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議審議通過《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》等文件[EB/OL]. (2017-01-04)[2017-01-19]. http://www.mlr.gov.cn/xwdt/kyxw/201701/t20170104_1425923.htm.

[8] 財(cái)政部. 關(guān)于公開征求礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案(征求意見稿)意見的通知[EB/OL]. (2016-10-21)[2017-01-19]. http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201610/t20161021_2440551.html.

Impacts of minerals resources institutional reform on national exploration & development planning

HU Yongda1,2,3

(1. Institute of Industrial Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100836, China; 2. Development Research Center, China Geological Survey, Beijing 100037, China; 3. Mineral Exploration Technical Guidance Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100120, China)

It’s very important for national resource security and economic development to implement national exploration & development planning steadily. In the last five years, there were a lot of results in exploration, mechanism innovation and so on. Meanwhile, there were many problems, such as dual role of the government, disunited personnel right and economic rights, incomplete resources tax system and imperfect eco-compensation system and so on. Those had lots of negative influences for the planning. Fortunately, there were series of mineral resources institutional reform in the last few months. For example, reform of mining rights system and net smelter return royalty, unified registration of natural resources and so on. Because of those, many problems will be solved, and more perfect institutional system will be built. The target of the planning will be come true successfully.

national exploration & development planning; mineral resource; institutional reform; institutional system

2017-01-05

國土資源部中國地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“整裝勘查區(qū)找礦預(yù)測(cè)與技術(shù)應(yīng)用示范”資助(編號(hào)：121201004000150017)；2015年度國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“稀有礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的國家戰(zhàn)略研究—基于工業(yè)化中后期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的視角”資助

胡永達(dá)(1981-)，男，江西南昌人，高級(jí)工程師，博士后，主要從事礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略、資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面研究。

F407.1

A

1004-4051(2017)03-0015-05