毛 濤

(工業(yè)和信息化部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心，北京市海淀區(qū)，100846)

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論碳排放權(quán)交易制度的完善與征收碳稅的必要性

毛 濤

(工業(yè)和信息化部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心，北京市海淀區(qū)，100846)

在溫室氣體減排方面，碳稅和排放權(quán)交易被越來(lái)越多的國(guó)家所采用，而且兩種減排措施也被實(shí)踐證明是行之有效的。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)一直在為減排溫室氣體付諸努力，主動(dòng)創(chuàng)新應(yīng)對(duì)氣候變化措施，并于“十二五”期間啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)工作?？偨Y(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并提出完善建議，同時(shí)對(duì)排放權(quán)交易和碳稅的制度協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行探討，可以為全面實(shí)施碳排放交易及創(chuàng)新應(yīng)對(duì)氣候變化措施提供有益參考。

碳稅 排放權(quán)交易 溫室氣體

2015年，巴黎氣候大會(huì)提出將全球氣溫升高控制在2℃以?xún)?nèi)的目標(biāo)。在此問(wèn)題上，中國(guó)體現(xiàn)出大國(guó)擔(dān)當(dāng)，承諾2030年左右達(dá)到二氧化碳排放峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰；單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。2016年，在G20杭州峰會(huì)開(kāi)幕前夕，中國(guó)正式向聯(lián)合國(guó)交存氣候變化《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書(shū),充分表明了中國(guó)政府減排溫室氣體的決心。要實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)，我國(guó)還需要付出巨大努力。此前，我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施了《節(jié)約能源法》、《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》、《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》、《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》等一系列應(yīng)對(duì)氣候變化法律政策，確立了排放標(biāo)準(zhǔn)、排放申報(bào)、能效標(biāo)識(shí)和限額等制度，對(duì)于節(jié)能減排起到積極促進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”累計(jì)完成節(jié)能降耗19.71%,超額完成16%的目標(biāo)任務(wù)。值得注意的是，要實(shí)現(xiàn)2030年中國(guó)承諾的減排目標(biāo)，依舊需要在現(xiàn)有制度之外進(jìn)行必要?jiǎng)?chuàng)新。“十二五”期間，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了積極探索，嘗試運(yùn)用排放權(quán)交易、節(jié)能量交易等市場(chǎng)化手段應(yīng)對(duì)氣候變化，并計(jì)劃“十三五”期間全面啟動(dòng)碳排放權(quán)交易。近期，一些跡象也表明，國(guó)家將啟動(dòng)碳稅立法工作。在此背景下，對(duì)排放權(quán)交易制度完善、碳稅立法的必要性以及兩者的協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行探討，可以為應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)踐提供有益參考。

1 碳排放權(quán)交易制度實(shí)施效果評(píng)介

1.1 碳排放交易試點(diǎn)總體情況

“十二五”期間，國(guó)家正式啟動(dòng)碳排放交易相關(guān)工作，選擇北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市作為試點(diǎn)區(qū)域。

在溫室氣體控制方面，基于數(shù)據(jù)的可獲取性，納入各試點(diǎn)省市交易體系的溫室氣體會(huì)有一些差異。其中，二氧化碳作為溫室氣體的重要組成，約占全國(guó)溫室氣體排放總量的80%，其數(shù)據(jù)可得性強(qiáng)，成為交易體系重點(diǎn)控制的溫室氣體。7省市都將二氧化碳納入交易體系，其中重慶市更是將甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫5類(lèi)溫室氣體全部納入交易體系。

在試點(diǎn)單位選擇方面，基于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性，參與試點(diǎn)的行業(yè)則有所不同，北京、上海和深圳的重點(diǎn)是服務(wù)業(yè)，而廣東、湖北、天津和重慶則是工業(yè)。試點(diǎn)主要涵蓋電力、鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)。在選擇參與單位時(shí)，試點(diǎn)省市主要以年二氧化碳排放量或者年綜合能耗為據(jù)，將重點(diǎn)單位納入試點(diǎn)范疇。其中，深圳市和北京市門(mén)檻最低，為年排放5000 t二氧化碳的單位；湖北省門(mén)檻最高，為年綜合能耗6萬(wàn)t標(biāo)煤及以上的單位。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著差異，納入標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)具有一定的地方特色。如深圳市除執(zhí)行二氧化碳排放量的標(biāo)準(zhǔn)外，還執(zhí)行了建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論門(mén)檻如何設(shè)定，納入交易體系的單位通常為當(dāng)?shù)啬芎拇髴?hù)或碳排放大戶(hù)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，7個(gè)試點(diǎn)省市共納入20余個(gè)行業(yè)、2600多家重點(diǎn)排放單位。從總體上看，試點(diǎn)單位溫室氣體排放占當(dāng)?shù)乜偱欧帕康谋壤?5%～60%之間。

在具體操作方面，試點(diǎn)省市首先會(huì)在綜合考慮溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，以及重點(diǎn)排放單位納入情況等因素的基礎(chǔ)上，確定排放配額總量。除上海外，其他省市均為一年一核定。比如，2014-2016年，湖北省配額總量分別是3.24億t、2.31億t和2.53億t。在總量控制的前提下，試點(diǎn)省市會(huì)依據(jù)歷史排放法、歷史強(qiáng)度法、行業(yè)基準(zhǔn)法等，計(jì)算各納入單位應(yīng)得配額。比如，湖北省主要采用標(biāo)桿法、歷史法相結(jié)合的方法計(jì)算配額；廣東省主要采用基準(zhǔn)線(xiàn)法和歷史排放法計(jì)算分配。在分配時(shí)，試點(diǎn)省市采用免費(fèi)發(fā)放、有償發(fā)放，或兩者相結(jié)合的方法。除廣東外，其他試點(diǎn)省市都對(duì)配額進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放。配額分配后，有配額盈余的企業(yè)以及額外需求配額的企業(yè)，則通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易。

1.2 碳排放交易試點(diǎn)取得的成績(jī)

在試點(diǎn)過(guò)程中，各地積極探索，不斷創(chuàng)新，取得了一定成績(jī)，主要如下：

(1)切實(shí)減少二氧化碳排放。截至2015年底，排放配額總量約12.4億t二氧化碳當(dāng)量，其中北京、天津、上海、廣東和深圳碳市場(chǎng)納入的重點(diǎn)排放單位已經(jīng)完成了2次碳排放權(quán)履約；7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交排放配額交易約6700萬(wàn)t二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)交易額約為23億元。其中，工業(yè)基礎(chǔ)較好的湖北省雖起步較晚，但成效顯著，目前已經(jīng)成為中國(guó)最大、全球第二大碳排放交易市場(chǎng)。截至2016年12月31日，湖北二級(jí)市場(chǎng)碳排放配額總成交量2.93億t，總交易額69.43億元，分別占全國(guó)78%和82%。

(2)為啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。交易規(guī)則頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)起著舉足輕重的作用。在試點(diǎn)中，各省市都頒布實(shí)施了相關(guān)法律政策，如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》、《廣東省碳排放試行管理辦法》，對(duì)于試點(diǎn)工作起著積極引導(dǎo)和規(guī)范作用。當(dāng)然，這些法律政策也在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)和修正，對(duì)于制定和完善全國(guó)層面的交易規(guī)則奠定了良好的基礎(chǔ)。此外，碳排放核算和核查、碳配額分配、交易規(guī)則、履約機(jī)制、注冊(cè)登記等碳排放交易的關(guān)鍵制度安排也日趨成熟。

1.3 碳排放交易試點(diǎn)存在的問(wèn)題

在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家明確2017年啟動(dòng)全國(guó)性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。雖然前期試點(diǎn)工作為全面開(kāi)展此項(xiàng)工作奠定了良好的基礎(chǔ)，但依舊存在一些亟待解決的問(wèn)題：

(1)相關(guān)基礎(chǔ)比較薄弱。從目前的頂層設(shè)計(jì)看，碳交易體系的構(gòu)建，尚處于能力建設(shè)階段。一方面，試點(diǎn)省市都進(jìn)行了規(guī)則制定工作，國(guó)家層面的相關(guān)制度也在這個(gè)過(guò)程中不斷完善，但現(xiàn)有法律法規(guī)、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不健全，突出表現(xiàn)為全國(guó)性政策與試點(diǎn)省市間政策缺乏協(xié)調(diào)，還不足以有效支撐全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)工作。另一方面，作為輔助碳排放交易體系實(shí)施的碳金融，溫室氣體排放核算、報(bào)告和核查體系，以及交易注冊(cè)登記系統(tǒng)及災(zāi)備系統(tǒng)等尚處于探索和起步階段。

(2)交易體系不夠開(kāi)放。只有在自由開(kāi)放的交易市場(chǎng)中，才能實(shí)現(xiàn)碳排放配額的有效配置并提高交易效率。從試點(diǎn)看，七省市相對(duì)獨(dú)立，都有自身的交易規(guī)則和交易場(chǎng)所，配額也主要在各自轄區(qū)內(nèi)交易，具有一定的封閉性，缺少區(qū)域間的交易。全國(guó)性的碳排放交易市場(chǎng)，除了在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行交易外，會(huì)存在大量跨區(qū)域交易配額的現(xiàn)象。但現(xiàn)有試點(diǎn)并未將配額跨區(qū)域交易作為重點(diǎn)，不得不說(shuō)是一大遺憾。

(3)相關(guān)機(jī)制缺少協(xié)調(diào)。國(guó)家在推動(dòng)碳排放交易的同時(shí)，也有用能權(quán)交易、節(jié)能量交易兩個(gè)類(lèi)似制度。國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》明確提出2017年在浙江省、福建省、河南省、四川省開(kāi)展用能權(quán)交易試點(diǎn)工作。此外，北京、深圳、上海、福建和山東等地也開(kāi)展了節(jié)能量交易工作。在碳交易試點(diǎn)過(guò)程中，特別是啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)后，參與交易的企業(yè)很有可能也在進(jìn)行用能權(quán)交易、節(jié)能量交易或者同時(shí)參與兩者，但目前卻缺少協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系的規(guī)定。

(4)會(huì)導(dǎo)致一定的不公平性。納入交易體系的企業(yè)主要為重點(diǎn)耗能企業(yè)，其購(gòu)買(mǎi)碳排放配額后，生產(chǎn)成本會(huì)隨之上升。當(dāng)前，綠色消費(fèi)尚未成為主流消費(fèi)理念，當(dāng)產(chǎn)品進(jìn)入終端市場(chǎng)時(shí)，消費(fèi)者關(guān)注的重點(diǎn)是產(chǎn)品價(jià)格，而非企業(yè)的綠色投入，故會(huì)出現(xiàn)一種不公平的現(xiàn)象：有償購(gòu)買(mǎi)碳交易配額的企業(yè)，其產(chǎn)品價(jià)格會(huì)升高，在缺少類(lèi)似機(jī)制對(duì)超額排放溫室氣體的中小企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的情況下，購(gòu)買(mǎi)碳交易配額的企業(yè)會(huì)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。當(dāng)然，這種情況也適用于節(jié)約碳排放配額的企業(yè)，其在減少碳排放的過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)增加改進(jìn)技術(shù)或者使用清潔能源的成本，交易碳配額取得的收益通常難以抵消其額外的綠色投入。

2 碳排放權(quán)交易制度的完善建議

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

與前期試點(diǎn)相比，參與全國(guó)碳排放交易體系的企業(yè)數(shù)量巨大，初步估算約有1萬(wàn)家，而且涉及行業(yè)眾多，該機(jī)制更為復(fù)雜。因此，在全國(guó)碳排放市場(chǎng)構(gòu)建方面，頂層設(shè)計(jì)顯得尤為重要。

(1)建議完善與排放權(quán)交易相關(guān)的法律政策體系，在出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的同時(shí)，還要出臺(tái)與其相配套的實(shí)施細(xì)則及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使碳排放交易相關(guān)法律政策形成多層級(jí)、相配套的體系。對(duì)外要重點(diǎn)處理好國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的銜接問(wèn)題，使相關(guān)制度設(shè)計(jì)適應(yīng)巴黎氣候大會(huì)后全球碳市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，特別要與中國(guó)國(guó)際減排承諾相適應(yīng)；對(duì)內(nèi)要處理好地方政府特別是試點(diǎn)省市相關(guān)政策與全國(guó)碳排放交易政策的銜接問(wèn)題，避免出現(xiàn)脫節(jié)或沖突問(wèn)題。

(2)建議加強(qiáng)與碳排放交易運(yùn)行密切相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工作，盡快建成國(guó)家、地方、企業(yè)三級(jí)碳排放合算、報(bào)告與核查體系，最好依托現(xiàn)有試點(diǎn)建設(shè)全國(guó)碳排放交易注冊(cè)登記體系，強(qiáng)化相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲取性及真實(shí)性，確保整個(gè)交易在健康有序的環(huán)境中運(yùn)行。

(3)需要?jiǎng)?chuàng)新支撐碳排放交易的財(cái)稅、投資、價(jià)格、金融等政策，推動(dòng)碳排放交易與財(cái)稅金融政策的融合，重點(diǎn)加強(qiáng)碳金融市場(chǎng)建設(shè)。

2.2 打造自由開(kāi)放的交易市場(chǎng)

建設(shè)全國(guó)性的碳排放交易市場(chǎng)，一方面需要推動(dòng)已經(jīng)試點(diǎn)的區(qū)域性碳排放交易體系向全國(guó)性交易市場(chǎng)過(guò)渡，另一方面則需要在尚未試點(diǎn)的區(qū)域盡快建立相關(guān)市場(chǎng)。與前期試點(diǎn)不同的是，國(guó)家碳排放交易市場(chǎng)打破了行政區(qū)域限制，排放配額將在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行分配。按照《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》要求，各地區(qū)根據(jù)國(guó)家確定的配額分配方案對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放企業(yè)開(kāi)展配額分配。 因此，企業(yè)除了與本轄區(qū)內(nèi)單位交易配額外，也會(huì)進(jìn)行跨區(qū)域交易。而這都有賴(lài)于開(kāi)放自由的交易市場(chǎng)。在全國(guó)性碳排放交易市場(chǎng)尚未建成之前，建議7個(gè)試點(diǎn)省市打破行政區(qū)域限制，率先啟動(dòng)跨區(qū)域交易工作，實(shí)現(xiàn)配額在區(qū)域間的自由流動(dòng)，積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)做好準(zhǔn)備。

2.3 加強(qiáng)相關(guān)制度的協(xié)調(diào)

不管碳排放交易，還是用能權(quán)交易或節(jié)能量交易，其目標(biāo)都是減少化石能源使用及溫室氣體排放?；谌N交易制度的特性，建議進(jìn)行必要的融合與協(xié)調(diào)。鑒于用能權(quán)作為節(jié)能量交易的前置條件，而且兩者的屬性及交易規(guī)則基本類(lèi)似，完全可以將兩者進(jìn)行合并，統(tǒng)一為用能權(quán)交易。在此基礎(chǔ)上，妥善處理碳排放交易與用能權(quán)交易的關(guān)系。用能權(quán)側(cè)重于能源使用量，企業(yè)在配額內(nèi)用能免費(fèi)，超配額則需要付費(fèi)。此外，鼓勵(lì)用能單位使用可再生能源，其自產(chǎn)自用的可再生能源不計(jì)入其綜合能源消費(fèi)量。而碳排放交易則側(cè)重于溫室氣體排放量，其排放的溫室氣體則主要產(chǎn)生于化石能源使用，與用能權(quán)交易類(lèi)似，企業(yè)的額外排放配額都需要付費(fèi)。節(jié)能必然會(huì)減少二氧化碳排放，兩者存在一定聯(lián)系。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，基于兩者的內(nèi)在聯(lián)系，建議在企業(yè)履約的過(guò)程中，用能指標(biāo)與碳排放配額可以在一定范圍內(nèi)相互抵用。

2.4 營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

為營(yíng)造符合綠色發(fā)展理念的消費(fèi)環(huán)境，需要建立完善的資源環(huán)境要素市場(chǎng)，將資源利用、能源消耗及污染排放的外部不經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行內(nèi)化，同時(shí)對(duì)正外部性行為進(jìn)行補(bǔ)償。一方面，加強(qiáng)對(duì)納入交易體系的企業(yè)進(jìn)行財(cái)稅政策支持，給予參與碳排放交易體系的企業(yè)，特別是通過(guò)技術(shù)改進(jìn)和使用新能源而節(jié)約碳配額的企業(yè)綠色信貸、綠色債券、稅收減免等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，補(bǔ)償其相應(yīng)的綠色投入。另一方面，對(duì)于未納入交易體系的其他企業(yè)，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)制度，比如碳稅等，將溫室氣體排放的外部不經(jīng)濟(jì)性?xún)?nèi)化，形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3 征收碳稅的必要性

除碳排放權(quán)交易之外，國(guó)外也廣泛運(yùn)用碳稅去應(yīng)對(duì)氣候變化，并取得積極成效。在國(guó)家全面啟動(dòng)碳排放交易體系的同時(shí)，也計(jì)劃啟動(dòng)碳稅立法相關(guān)工作。將碳稅作為碳排放交易的必要補(bǔ)充，可以克服碳排放交易存在的相關(guān)問(wèn)題，更好地推進(jìn)節(jié)能減排工作。

3.1 碳排放交易制度的缺點(diǎn)

碳排放交易具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但是也有一些自身難以克服的缺點(diǎn)，主要如下：

(1)總量難以確定。排放權(quán)交易的前提是確定溫室氣體排放總量。但是，當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，企業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)困難，不少企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉、停產(chǎn)或減產(chǎn)，確定合理的減排總量目標(biāo)存在一定的技術(shù)難題。

(2)可能有失公平。在初始階段，配額往往免費(fèi)分配給排放者，而購(gòu)買(mǎi)配額者則需要付費(fèi)，可能會(huì)存在權(quán)利配置不均的問(wèn)題。

(3)可能導(dǎo)致集中排放。那些呈區(qū)域性分布的治理技術(shù)相對(duì)落后的企業(yè)在購(gòu)買(mǎi)到配額后，該區(qū)域內(nèi)所排放的溫室氣體量會(huì)激增，從而出現(xiàn)集中排放問(wèn)題。

(4)存在技術(shù)難度。排放權(quán)交易制度的實(shí)施往往與溫室氣體排放監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)、交易結(jié)算等制度聯(lián)系在一起，而這些制度的構(gòu)建往往需要先進(jìn)的技術(shù)支撐，但現(xiàn)有技術(shù)卻很難達(dá)到要求。

(5)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步能力不足。在排放權(quán)交易體制中，配額出售方的技術(shù)水平相對(duì)較高。但是，買(mǎi)方也是必不可少的交易主體，他們的治理技術(shù)通常比較落后，在配額成本低于治理成本的情況下，買(mǎi)方改進(jìn)治理技術(shù)的意愿不大。

3.2 碳稅是碳排放交易的必要補(bǔ)充

在國(guó)際上，加拿大、美國(guó)等國(guó)都在同時(shí)運(yùn)用碳稅及排放權(quán)交易兩種制度應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題，兩種制度的互補(bǔ)性也在實(shí)踐中得以體現(xiàn)，主要如下：

(1)覆蓋面。碳稅可以規(guī)制到所有消費(fèi)化石燃料的單位和個(gè)人，其覆蓋面較寬。比較而言，排放權(quán)交易的主體相對(duì)單一，多為溫室氣體排放量較大的企業(yè)，中小企業(yè)和個(gè)人往往被排除在外。

(2)穩(wěn)定性。碳稅比較穩(wěn)定，它對(duì)能源產(chǎn)品價(jià)格的影響可以預(yù)期。與之不同，在排放權(quán)交易過(guò)程中，由于存在供需關(guān)系問(wèn)題，排放指標(biāo)的交易價(jià)格會(huì)經(jīng)常波動(dòng)，缺乏可預(yù)期性。

(3)經(jīng)濟(jì)性。在現(xiàn)有的稅收征管體制下，依靠稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保機(jī)關(guān)的合作，就能保證碳稅的順利征收，所花費(fèi)的額外成本相對(duì)較少。而排放權(quán)交易則涉及到排放總量核算、配額分配、交易平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)立等，額外花費(fèi)較多。

(4)公益性。碳稅作為中立性稅收，稅收所得往往以相關(guān)稅收減免或補(bǔ)貼等方式返還給納稅人，公益性較強(qiáng)。而排放權(quán)交易所得往往作為企業(yè)的利潤(rùn)，不會(huì)在社會(huì)上進(jìn)行再次分配。

(5)環(huán)保性。排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是總量控制，所要實(shí)現(xiàn)的環(huán)保效果比較明確。然而，碳稅征收的基礎(chǔ)是一個(gè)抽象的宏觀(guān)引導(dǎo)，所要達(dá)到的環(huán)保效果相對(duì)模糊。

(6)利他性。在碳稅征收中，稅務(wù)機(jī)關(guān)針對(duì)納稅義務(wù)人征稅，納稅人之間不存在互助關(guān)系，利他性不明顯。比較而言，在排放權(quán)交易中，原始配額的持有者，通常是潛在的排放權(quán)交易方，買(mǎi)賣(mài)雙方都能在交易中受益，通過(guò)配額轉(zhuǎn)讓?zhuān)u(mài)方獲得了經(jīng)濟(jì)利益，而買(mǎi)方則減少了污染治理成本。

(7)權(quán)力尋租。碳稅的實(shí)施以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，會(huì)存在權(quán)力尋租問(wèn)題。排放權(quán)交易以市場(chǎng)為主導(dǎo)，通?；诋?dāng)事人意思自治。

(8)接受程度。征收碳稅，直接增加了化石燃料的價(jià)格，在稅負(fù)較重的現(xiàn)狀下，民眾對(duì)征收碳稅的熱情不高。比較而言，排放權(quán)交易對(duì)相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格的影響比較“模糊”，民眾對(duì)該制度的認(rèn)可度相對(duì)較高。

簡(jiǎn)言之，在我國(guó)實(shí)施排放權(quán)交易的同時(shí)，通過(guò)開(kāi)征碳稅，可以彌補(bǔ)碳排放交易存在的一些不足，更好地推進(jìn)節(jié)能減排工作。

4 碳稅和排放權(quán)的制度協(xié)調(diào)

由于碳稅和排放權(quán)交易都是基于市場(chǎng)的管制手段，其管制機(jī)理具有一定的類(lèi)似性，若兩者都被用于管制溫室氣體排放行為，很可能出現(xiàn)管制重合現(xiàn)象，因此有必要對(duì)兩種制度的協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行探討。

在對(duì)該問(wèn)題回答之前，需要對(duì)兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明：一是調(diào)控的主體范圍。碳稅具有普適性，不管是單位，還是個(gè)人，只要購(gòu)買(mǎi)了化石燃料，都負(fù)有繳稅義務(wù)。從國(guó)外碳稅立法實(shí)踐來(lái)看，碳稅的調(diào)控范圍較大，涉及到最為廣泛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。比較而言，排放權(quán)交易的主體則較為單一。排放權(quán)交易的主體主要為企業(yè)，當(dāng)然也包括一些政府及事業(yè)單位，但個(gè)人被排除在外。值得注意的是，那些參與排放權(quán)交易的企業(yè)，往往是一些溫室氣體排放量較大或能源消耗量較多的大型企業(yè)，中小企業(yè)往往被排除在外。例如，在歐盟排放權(quán)交易機(jī)制下，交易主體主要是火電廠(chǎng)、水泥廠(chǎng)、煉油廠(chǎng)、石灰廠(chǎng)等高耗能企業(yè)；在我國(guó)，參與排放權(quán)交易的企業(yè)也主要是石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力等行業(yè)的重點(diǎn)耗能企業(yè)。二是管制的溫室氣體范圍。碳稅為二氧化碳排放稅的簡(jiǎn)稱(chēng)，其主要調(diào)控二氧化碳這種溫室氣體。與之相比，排放權(quán)交易所管制到的溫室氣體類(lèi)型則較為廣泛。歐盟的排放權(quán)交易機(jī)制已經(jīng)管制到了二氧化碳和氧化亞氮等多種溫室氣體。我國(guó)的試點(diǎn)，雖然大多數(shù)省市僅對(duì)二氧化碳進(jìn)行管制，但也有個(gè)別省市將多種溫室氣體都納入交易體系。

若我國(guó)同時(shí)適用碳稅和排放權(quán)交易制度，建議按照以下思路協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系：一是基本定位。在二氧化碳排放領(lǐng)域，所有的個(gè)人排放者都可以運(yùn)用碳稅加以管制。對(duì)于企業(yè)而言，需要區(qū)分情況，依據(jù)其年均能源消耗量或二氧化碳排放量進(jìn)行劃分，對(duì)于低于一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以用碳稅加以規(guī)制；高于該標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，則可以用排放權(quán)交易制度加以管制。二是實(shí)施方式。碳稅對(duì)于市場(chǎng)的成熟程度要求不高，只要設(shè)計(jì)好碳稅的實(shí)體性要素和程序性要素，就可以適用碳稅。而排放權(quán)交易涉及到配額分配、溫室氣體核算、排放監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和審核等環(huán)節(jié)，不僅技術(shù)要求高，而且對(duì)交易市場(chǎng)的成熟度有要求，全面征收并非易事。目前，國(guó)家已經(jīng)計(jì)劃全面啟動(dòng)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，據(jù)估算納入交易的企業(yè)數(shù)量在1萬(wàn)家左右。但在交易機(jī)制成熟之前，廣大的中小企業(yè)還很難納入交易體系，會(huì)出現(xiàn)管制真空問(wèn)題，而這部分企業(yè)完全可以通過(guò)碳稅進(jìn)行管制。三是銜接方式。開(kāi)征碳稅后，使用化石能源并排放二氧化碳的企業(yè)和個(gè)人都應(yīng)是納稅主體，同時(shí)應(yīng)設(shè)定一個(gè)除外條款，即：納入碳排放交易體系的企業(yè)免征碳稅。當(dāng)然，隨著排放權(quán)交易市場(chǎng)的成熟，越來(lái)越多的企業(yè)會(huì)被納入交易體系，對(duì)于進(jìn)入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采取免征碳稅的方式進(jìn)行處理，避免出現(xiàn)管制競(jìng)合問(wèn)題，減少企業(yè)不必要的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，為了降低制度設(shè)計(jì)對(duì)于企業(yè)的負(fù)面影響，可以給予企業(yè)一定的選擇自由，除了重點(diǎn)耗能企業(yè)外，在某一個(gè)耗能區(qū)間段或二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè)，可以讓其選擇加入碳排放權(quán)交易體系，或是繳納碳稅。

[1] 高常水,姜寶林,段志成.全球碳市場(chǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)下中國(guó)碳排放交易體系建立探析[J].中國(guó)煤炭, 2015(10)

[2] 國(guó)家發(fā)展改革委.中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2016年度報(bào)告[R].2016

[3] 張國(guó)豐,劉全文.基于產(chǎn)權(quán)理論的低碳經(jīng)濟(jì)政策研究[J].中國(guó)煤炭,2010(1)

[4] 湖北碳市場(chǎng)交易額近70億居中國(guó)首位[EB/OL].[2017-01- 21]http://news.cnhubei.com/xw/jj/201701/t3777389.shtml.

[5] 潘家華.碳排放交易體系的構(gòu)建、挑戰(zhàn)與市場(chǎng)拓展[J].中國(guó)人口、資源與環(huán)境，2016(8)

[6] 李傳軒，肖磊等.氣候變化與環(huán)境法理論與實(shí)踐[M].法律出版社,2011

[7] 毛濤.碳稅立法研究[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013

(責(zé)任編輯 張大鵬)

On the perfection of carbon emissions trading system and the necessity of carbon tax

Mao Tao

(International Cooperation Center for Economics and Technology, Ministry of Industry and Information Technology, P.R.C., Haidian, Beijing 100846, China)

In terms of greenhouse gas emissions, more and more countries have adopted carbon tax and emissions trading system. Both of them have been proved to be effective. As a responsible big country, our country is very concerned about climate change, and positive innovation and development of climate change management measures, for example, start of carbon emissions trading pilot during 12th Five-Year .Summarizing the previous pilot experience and puts forward some improvement suggestions, as well as discussing the coordinati on of carbon tax and emission trading system provide a useful reference for the full implementation of carbon emissions trading and innovation measures to cope with climate change.

carbon tax, emissions trading system, greenhouse gas

毛濤.論碳排放權(quán)交易制度的完善與征收碳稅的必要性[J].中國(guó)煤炭，2017，43(3): 5-9. Mao Tao. On the perfection of carbon emissions trading system and the necessity of carbon tax[J].China Coal，2017，43(3): 5-9.

TD-9

A

毛濤(1983-)，男，河南省南陽(yáng)市人，工業(yè)和信息化部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心全球能源資源環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、副研究員，兼任河北大學(xué)碩士生導(dǎo)師，博士，從事資源能源環(huán)境法律政策研究。