摘 要 Paul C. Light將西方國家所進(jìn)行的行政改革的方向和理念歸納為科學(xué)管理、反浪費之戰(zhàn)、戒備之眼、解制管理四個主要方面，目前，我國政府部門的行政改革正處于進(jìn)一步深化階段，研究、學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的行政改革理念具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞 西方國家 行政改革 四理念

作者簡介：熊郁云，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。

中圖分類號：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.060

自行政管理產(chǎn)生以來，如何進(jìn)一步完善行政管理一直是呈現(xiàn)在各國管理者面前的一個重要課題，與此同時有關(guān)行政管理改革的各種理念和方式也隨之產(chǎn)生。二戰(zhàn)結(jié)束后六十多年里，西方各主要資本主義國家也都陸續(xù)進(jìn)行了一系列的行政管理改革。學(xué)者Paul C. Light將它們所進(jìn)行的行政改革四理念總結(jié)為科學(xué)管理、反浪費之戰(zhàn)、戒備之眼和解制管理。

一、西方國家行政改革的原因

除政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面因素外，政府部門管理內(nèi)部的變化以及國際環(huán)境的發(fā)展也是導(dǎo)致當(dāng)代西方國家所進(jìn)行的行政改革的原因。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、行政管理系統(tǒng)的自我革新功能完善方面，這些國家的行政改革發(fā)揮著很大的促進(jìn)作用。強大的行政改革創(chuàng)新能力甚至被認(rèn)為是一個國家增強自身競爭和發(fā)展能力的基礎(chǔ)性條件和核心決定因素之一，因而備受西方各國高度重視。

注重國家干預(yù)主義的羅斯福新政，使美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了二戰(zhàn)后的繁榮，但隨后不久便面臨停滯與衰退。與此同時“石油危機”導(dǎo)致西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)衰退，西方經(jīng)濟(jì)史上出現(xiàn)了失業(yè)與通貨膨脹并發(fā)的經(jīng)濟(jì)“滯脹”。經(jīng)濟(jì)衰退、嚴(yán)重的財政赤字，這些高社會福利國家無法應(yīng)對財政支出壓力。擺脫財政困境和提高效率成為其行政改革的主線。在不能提高、增加稅收，或限制、終結(jié)政府提供公共服務(wù)的情況下，提倡行政節(jié)約和改善財政支出效率便提上了改革日程。

財政危機、行政效率低下和政府行政的無效，民眾日漸對政府不信任，催生了對政府行政監(jiān)督的要求。而隨著民主政治的推進(jìn)，民眾要求政府部門決策管理過程更加透明化、開放化。同時隨著第三次科技革命的到來，產(chǎn)業(yè)、勞動和社會等的結(jié)構(gòu)方面發(fā)生了深刻變化，行政部門在社會服務(wù)需求回應(yīng)和對自身管理改善方面面臨著挑戰(zhàn)。于是，西方國家政府開始注重信息的收集、歸納和應(yīng)用，使其信息管理和政務(wù)服務(wù)變得高效、便捷，并在西方行政改革中占據(jù)著重要位置。

二、西方國家行政改革“四理念”比較研究

談及對當(dāng)代西方國家行政改革方向和理念的歸納總結(jié)，Paul C. Light從運行機制、內(nèi)容、功能等方面對科學(xué)管理、反浪費之戰(zhàn)、戒備之眼和解制管理進(jìn)行了比較研究。

（一）科學(xué)管理

科學(xué)管理是西方政府行政改革的第一次浪潮，這一理念起源于泰勒的科學(xué)管理主義理論?？茖W(xué)管理主義理論主要強調(diào)結(jié)構(gòu)、規(guī)則以及追求“最佳途徑”，因此，在這次改革浪潮中，西方國家的行政改革也強調(diào)等級制、分工細(xì)致、專業(yè)化和建立明確的指揮鏈。

科學(xué)管理思想起源于企業(yè)管理，引用到行政管理，其關(guān)注的中心問題是提高行政效率。其運行機制是通過制定一系列詳細(xì)的行政規(guī)則，通過嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)則，以期實現(xiàn)行政行為的標(biāo)準(zhǔn)化，從而提高行政工作效率。科學(xué)管理傾向于打造強政府，它主張加強國家的干預(yù)，強調(diào)政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用，可以說科學(xué)管理在某種程度上強調(diào)國家干預(yù)第一主義?；仡櫸鞣絿业男姓母餁v程，雖然政府在管理中的主導(dǎo)作用時有進(jìn)退，但科學(xué)管理一直是貫穿其中的一個重要主流思想。

（二）浪費之戰(zhàn)

隨著財政危機的出現(xiàn)，如何在保持既定服務(wù)質(zhì)量的前提下，大幅度減少開支避免和減少財政浪費是西方行政改革需要解決的又一難題。加強審計和調(diào)查成為西方國家提高新政效率、實現(xiàn)政府行政的低成本的一個重要舉措。

一些理論流派則注重強調(diào)經(jīng)濟(jì)和節(jié)約，設(shè)立了審計、稽查人員和總檢察長等職位。通過加強審計和調(diào)查，科學(xué)完善政府的財務(wù)管理，加強財政收支管理，并能有效打擊內(nèi)部腐敗等問題。同時通過使各部門不同層級的負(fù)責(zé)人都能明確各自目標(biāo)、明確產(chǎn)出與績效的測定方法和標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)他們對可利用資源的充分了解，促使其形成對資源充分利用的責(zé)任化意識，從而避免和減少財政浪費。

（三）戒備之眼

戒備之眼旨在強調(diào)對國家行政行為的監(jiān)督和監(jiān)控，它強調(diào)的是公平和公開。西方國家的行政管理之所以出現(xiàn)國家的過度干預(yù)和政府失敗現(xiàn)象，一方面固然有其行政管理機制的缺陷，另一方面也與缺少對政府有效的行政監(jiān)督相關(guān)。公共部門權(quán)力的增長，會使政府的權(quán)能增強，對其適度運用便能造福于民，但政府權(quán)能若因缺少制約而過度膨脹則會損害民眾的權(quán)益。公共權(quán)力具有強制性和公共性，其影響力和影響范圍非常大，若因失去監(jiān)控而被濫用，將產(chǎn)生極大的危害。因此，必須對公共權(quán)力賦予相應(yīng)的責(zé)任，通過制定和完善行政監(jiān)督體系，從而加強對公共行政的約束和監(jiān)控。

在近代西方的行政改革中，進(jìn)一步加強了包括立法監(jiān)控、司法監(jiān)控、政黨和社團(tuán)監(jiān)控、社會監(jiān)控和輿論監(jiān)控等對公共行政的外部監(jiān)控。隨著社會的進(jìn)步和社會民主程度的加強，不僅要保障言論、新聞、集會、請愿等的自由，也要求政府行政行為更加公開化、透明化和信息化。

（四）解制管理

受新自由主義管理的影響，西方國家行政管理的第四次改革浪潮中凸現(xiàn)出了解制管理的改革理念。解制管理著重于對政府工作人員的管理。通過授權(quán)給工作人員、改進(jìn)業(yè)務(wù)流程、工作團(tuán)隊建設(shè)、機構(gòu)扁平化等的轉(zhuǎn)變，使各級政府部門工作充滿彈性，從而實現(xiàn)政府行政的高效率。

新自由主義管理，對西方國家的公務(wù)員們提出了保持政治中立的要求，這是西方文官制度的核心原則和主要特征之一。它明確要求公務(wù)員不能參加任何黨派的政治活動：不許公務(wù)員參加支持或反對某一黨派的集會游行，公務(wù)員也不能利用自身職務(wù)之便為某一政黨做競選宣傳或募集競選經(jīng)費等，即要求公務(wù)員外在行為上的中立。而在內(nèi)在思想上的中立上，政治中立也對公務(wù)員提出了不能將自身的黨派價值觀帶到工作中的要求。公務(wù)員不得因為其自身黨派價值觀，影響其向政務(wù)官提供的政策咨詢及方案選擇的客觀公正性。

（五）西方改革四理念的沖突與融合之路

在西方國家行政改革的四次浪潮中，科學(xué)管理、反浪費之戰(zhàn)、戒備之眼和解制管理四個改革理念之間既存在沖突，也有相互融合結(jié)合之處。它們有著統(tǒng)一的改革目標(biāo)，都致力于解決政府信任危機、財政危機以及完善政府行政管理和提高行政效率。

科學(xué)管理旨在加強對政府雇員領(lǐng)導(dǎo)和指揮，強調(diào)等級制，強調(diào)政府的干預(yù)作用，并通過制定詳細(xì)的規(guī)則來標(biāo)準(zhǔn)化行政行為，而解制管理則提倡通過廢除政府部門過多的規(guī)章制度，實施權(quán)力下放和員工授權(quán)，它希望組織和員工能從其它三種管理的壓迫性規(guī)則和監(jiān)控下解放出來，依靠政府官員的責(zé)任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，充分發(fā)揮組織機構(gòu)和政府雇員的創(chuàng)造性和積極性，從而提高政府的行政效率；科學(xué)管理通過改變行政管理和政府結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)政府效率，而反浪費之戰(zhàn)則強調(diào)經(jīng)濟(jì)和節(jié)約；科學(xué)管理致力于打造的強政府和解制管理希望的權(quán)利下放一方面有著彼此相沖突的矛盾，但面對戒備之眼對政府和公務(wù)員的過度管制時，它們卻又站在了同一戰(zhàn)線。

三、西方國家行政改革對我國的啟示

（一）當(dāng)代西方國家行政改革對我國政府當(dāng)前所進(jìn)行的行政改革具有先導(dǎo)意義

當(dāng)前社會和歷史條件下，我國目前正在大力推進(jìn)的行政體制改革，這與當(dāng)時西方國家進(jìn)行改革所處的社會歷史條件具有相同或相似性。當(dāng)代西方國家在進(jìn)行行政改革時出現(xiàn)了市場化取向，而我國在推進(jìn)行政體制改革的同時也在不斷推進(jìn)和深化經(jīng)濟(jì)體制改革，目前我國已初步確立了中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體框架。在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的總體要求和方向上我國與西方國家是一致的；經(jīng)過三十多年的改革開放，中國的全球化、國際化進(jìn)程不斷加快，目前我國已加入世界貿(mào)易體系，中國早已充分參與到全球化的分工與競爭之中；此外，隨著信息社會的快速發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)展變化，社會意識和公民需求也發(fā)生了很大的變化，這些也給我國的行政改革設(shè)置了難題。

行政改革所處社會歷史條件的大致相似性，使我國政府部門的行政改革與西方國家的行政改革具有共同點：即彼此改革的基本取向、改革的總方向和總目標(biāo)具有一致性。不論是西方國家還是當(dāng)前中國政府部門的行政改革都需要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求、符合全球化競爭和信息化社會需要。因此，當(dāng)代西方國家的行政改革具有先導(dǎo)作用。

（二）中國現(xiàn)實國情不同于西方國家，必須探索既符合中國國情、又能適應(yīng)世界潮流的政府治理模式

中國特色社會主義制度使我國不同于西方資本主義國家的社會制度和政治體制，由于我國目前正處在構(gòu)建和健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型階段，不同于西方發(fā)達(dá)國家成熟的市場經(jīng)濟(jì)，我國的發(fā)展程度仍較低。此外，在行政文化現(xiàn)代化過程中，還面臨著我國獨特而深厚的傳統(tǒng)行政文化傳統(tǒng)的巨大挑戰(zhàn)。

這些構(gòu)成了我國不同于西方國家的現(xiàn)實國情，因而，在我國當(dāng)前所進(jìn)行的行政體制深化改革的過程中，我國改革的道路、策略和決策選擇的與西方國家改革之間的差異性，而這也要求我們必須探索既符合中國國情、又能適應(yīng)世界潮流的政府治理模式。

（三）深化我國行政體制的改革須正確處理現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化之間的矛盾，從而確保改革取得成功

目前我國仍處于現(xiàn)代化發(fā)展的較低階段，我國行政體制改革擔(dān)負(fù)著多重任務(wù)：在當(dāng)前的行政改革中，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，完善各項法律、制度和規(guī)則，建立和健全我國社會主義市場環(huán)境；進(jìn)一步完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障制度，使之適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求；在完善對我國政府們的監(jiān)督管理方面，要建立健全各項行政法規(guī)、建立和切實實施行政公開制度、確保依法行政；此外，還應(yīng)進(jìn)一步建立和完善公務(wù)員管理制度，推行嚴(yán)格按照職類、職位、職級劃分的公務(wù)員科學(xué)管理制度。

與處于現(xiàn)代化較高階段即后現(xiàn)代化階段的西方各國的改革相比，這些改革內(nèi)容看上去似乎剛好相反。這既反映了中西方行政改革因所處市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同而出現(xiàn)的差異，同時也折射出西方國家的改革是由一個極端走向另一個極端的必然現(xiàn)象。在行政現(xiàn)代化過程中我們不能重蹈西方覆轍，而應(yīng)總結(jié)和借鑒其經(jīng)驗教訓(xùn)，銜接、統(tǒng)一現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的要求。這就要求我們在建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制與深化行政體制改革的過程中要處理好公平與效率的關(guān)系，避免重蹈西方國家規(guī)制泛濫的極端；在完善政府職能方面要處理好政府與市場的關(guān)系，避免出現(xiàn)政府或市場失靈現(xiàn)象；在公共服務(wù)的供給方面要處理好政府部門“掌舵”與“劃槳”不同定位，避免走入政府部門公共服務(wù)供給職能過度膨脹的困境。

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