孫娟娟，胡錦光

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院/中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100872)

基于公眾健康的食品營(yíng)養(yǎng)規(guī)制

孫娟娟，胡錦光

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院/中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100872)

隨著消費(fèi)者健康意識(shí)的增長(zhǎng)，營(yíng)養(yǎng)類食品的種類不斷增多，但也因?yàn)槌煞中路f或者信息缺失而存在安全隱患。有鑒于此，政府對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)的干預(yù)已經(jīng)采取了多種法律形式，如營(yíng)養(yǎng)改善與營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)立法，特殊營(yíng)養(yǎng)食品的從嚴(yán)監(jiān)管。然而，這些立法的方式是以問(wèn)題為導(dǎo)向，且內(nèi)容上也碎片化。鑒于營(yíng)養(yǎng)性疾病的日益嚴(yán)峻，有必要對(duì)營(yíng)養(yǎng)規(guī)制的方式和現(xiàn)有法律進(jìn)行梳理，進(jìn)而構(gòu)建有序且協(xié)調(diào)一致的規(guī)制體系，以實(shí)現(xiàn)營(yíng)養(yǎng)安全基礎(chǔ)上的公眾健康。

食品安全；營(yíng)養(yǎng)不良；食物權(quán)；健康；標(biāo)識(shí)

“良好的膳食是我們對(duì)抗疾病的有力武器”，這意味著食物及其營(yíng)養(yǎng)對(duì)保障健康有著重要的影響[1]。其中，由飲食引發(fā)的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題也會(huì)危及健康，而這需要符合與營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的要求，如標(biāo)識(shí)的要求。正因?yàn)槿绱?，就健全食品安全治理的法律體系而言，食品營(yíng)養(yǎng)的規(guī)制及其法律形式也是該體系的內(nèi)容之一。在這個(gè)方面，針對(duì)不同的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題形成了諸多不同的規(guī)制和相應(yīng)的法律形式。以我國(guó)的食品營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題及其規(guī)制為例，《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB 28050-2011)作為強(qiáng)制性的國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，其對(duì)脂肪、鈉等營(yíng)養(yǎng)素的強(qiáng)制標(biāo)示要求也有利于促進(jìn)消費(fèi)者合理平衡膳食和身體健康，進(jìn)而防止由于脂肪、鈉等攝入較高所引發(fā)的慢性病。而修訂后的《食品安全法》也通過(guò)單設(shè)“特殊食品”一節(jié)，加強(qiáng)了對(duì)保健食品以及包括嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品在內(nèi)的特殊營(yíng)養(yǎng)用途食品的監(jiān)管。比較而言，于2010年9月1日起實(shí)施的《營(yíng)養(yǎng)改善工作管理辦法》則以全局的視角對(duì)改善營(yíng)養(yǎng)的政府工作作出了規(guī)范，要求通過(guò)構(gòu)建營(yíng)養(yǎng)監(jiān)測(cè)、營(yíng)養(yǎng)教育、營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)以及營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題干預(yù)等制度提高居民營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量與健康水平。然而，就基于公眾健康保障而對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)進(jìn)行干預(yù)的立法理念而言，還存在以下不足。

首先，就立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，一直以來(lái)，我國(guó)的立法采用了基于實(shí)踐理性的探索試驗(yàn)性思路，如“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”[2]，這在食品安全規(guī)制方面的表現(xiàn)就是《食品衛(wèi)生法》這一要素立法的先行。盡管《食品安全法》的綜合立法已經(jīng)取代這一要素立法，但對(duì)食品安全的定義依舊沿襲了對(duì)于食品衛(wèi)生的認(rèn)識(shí)[3]qw，進(jìn)而對(duì)于食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、食品營(yíng)養(yǎng)、食品摻假摻雜等概念與食品安全的關(guān)聯(lián)缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。其中，食品營(yíng)養(yǎng)因?yàn)槭侨祟惿脑慈臀镔|(zhì)基礎(chǔ)[4]而關(guān)乎食品安全與健康保障，也因?yàn)槿找嬖鲩L(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)營(yíng)養(yǎng)需求而可以作為差異化的食品質(zhì)量提升營(yíng)養(yǎng)類食品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)此，食品安全與食品質(zhì)量的概念差異和規(guī)制差異[5]意味著營(yíng)養(yǎng)干預(yù)方面既需要官方的強(qiáng)制干預(yù)以預(yù)防營(yíng)養(yǎng)性疾病對(duì)于公眾健康構(gòu)成的公共風(fēng)險(xiǎn)，也可以由私人部門來(lái)推動(dòng)，以豐富營(yíng)養(yǎng)類食品的選擇和滿足消費(fèi)者的不同營(yíng)養(yǎng)偏好。

其次，國(guó)內(nèi)外的食品安全立法演變史都表明了這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的法律完善方式是根據(jù)出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題采取相應(yīng)的立法應(yīng)對(duì)，然而，實(shí)踐表明：這一“就事立法”的方式并不足以在食品安全問(wèn)題頻發(fā)時(shí)確保公眾健康[6]。正因?yàn)槿绱?，歐盟在吸取瘋牛病危機(jī)的教訓(xùn)后，對(duì)其食品安全立法進(jìn)行了徹底的改革，其特點(diǎn)就在于通過(guò)引入一部基本法整合食品安全相關(guān)的法律。在這個(gè)方面，我國(guó)《食品安全法》的制定和修訂也已整合了先進(jìn)的食品安全監(jiān)管理念。誠(chéng)然，食品安全立法方面已有長(zhǎng)足的進(jìn)展，但在營(yíng)養(yǎng)安全及營(yíng)養(yǎng)改善方面，尚未以體系化的立法形式形成營(yíng)養(yǎng)工作組織化、制度化、有序化的局面[7]。就實(shí)務(wù)而言，目前食品安全監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)安排依舊體現(xiàn)了對(duì)化學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的重視和對(duì)微生物危害、營(yíng)養(yǎng)安全問(wèn)題的輕視。而對(duì)于營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，即便國(guó)家層面推出了諸多的營(yíng)養(yǎng)改善行動(dòng)計(jì)劃，但也因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的營(yíng)養(yǎng)立法支持而不能落實(shí)或者無(wú)果而終[8]。對(duì)此，盡管2010年已經(jīng)出臺(tái)了綜合性的營(yíng)養(yǎng)改善立法，但該規(guī)章立法層次不高，且缺乏相關(guān)法律之間的銜接及不同執(zhí)法部門之間的配合。相應(yīng)地，營(yíng)養(yǎng)工作法制化的進(jìn)程還有待《營(yíng)養(yǎng)條例》乃至《營(yíng)養(yǎng)法》立法的推進(jìn)[9]。

最后，就本文論述的營(yíng)養(yǎng)規(guī)制而言，《中國(guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2015)》表明,盡管十年來(lái)居民的膳食營(yíng)養(yǎng)狀況總體得以改善，但目前的挑戰(zhàn)不僅包括相當(dāng)一部分的貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題，還包括營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩以及由此凸顯的超重、肥胖問(wèn)題。此外，隨著食物消費(fèi)和營(yíng)養(yǎng)狀況的變遷，消費(fèi)者對(duì)于飲食的需求越來(lái)越注重享受、健康和自身的發(fā)展。對(duì)于這一食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)和飲食習(xí)慣的改變，如果沒有適時(shí)的引導(dǎo)，一旦形成不合理的結(jié)構(gòu)和習(xí)慣將會(huì)妨礙一代甚至幾代人身體素質(zhì)的提高，而且也會(huì)因?yàn)椴豢爸刎?fù)的疾病負(fù)擔(dān)消耗社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果[10]。然而，目前對(duì)于與食品安全相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)規(guī)制還散見在不同的法律規(guī)范中，且對(duì)于日益突出的營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩問(wèn)題也沒有給予應(yīng)有的重視。在這個(gè)方面，無(wú)論是《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要(2014—2020年)》[11]，還是國(guó)際層面《營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題羅馬宣言》[12]都提出了通過(guò)法制化應(yīng)對(duì)營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題的行動(dòng)建議，如對(duì)消費(fèi)者的營(yíng)養(yǎng)教育和知情選擇的保護(hù)。

綜上，鑒于食品安全立法經(jīng)驗(yàn)的積累和實(shí)際情況中營(yíng)養(yǎng)改善及慢性病防控的需要，對(duì)于食品營(yíng)養(yǎng)的干預(yù)可以考慮以理性構(gòu)建的方式取代長(zhǎng)期以來(lái)的“就事立法”。

1 《食品安全法》——安全與營(yíng)養(yǎng)

根據(jù)《食品安全法》的要求，為了保障公眾身體健康和生命安全，食品安全保證工作主要在于確保食物無(wú)毒、無(wú)害、符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。就具體實(shí)踐而言，首先，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)食品安全工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是“食品衛(wèi)生”。從對(duì)食品的清潔到對(duì)生產(chǎn)環(huán)境的清潔要求，衛(wèi)生不僅是指食品應(yīng)該無(wú)毒無(wú)害，有益于人體健康，而且也是指在食品鏈的所有環(huán)節(jié)保證食品的安全性和適宜性所必須具有的一切條件和措施。相應(yīng)地，《食品安全法》對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的衛(wèi)生要求作出了規(guī)定，并由《食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》(GB14881-2013)這一強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化了食品生產(chǎn)過(guò)程中原料采購(gòu)、加工、包裝等環(huán)節(jié)的場(chǎng)所、設(shè)施、人員的基本要求和管理準(zhǔn)則。然而，隨著對(duì)食品安全的漸進(jìn)性認(rèn)識(shí)，食品安全本身的內(nèi)涵不僅包含衛(wèi)生這一應(yīng)有之義，更應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)的角度確定有利于健康保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)接受水平[13]。正因?yàn)槿绱耍称钒踩且粋€(gè)大概念而不是單一的食品衛(wèi)生[14]。

食品安全與營(yíng)養(yǎng)相關(guān)，通過(guò)食物獲取營(yíng)養(yǎng)素為保障健康提供物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，營(yíng)養(yǎng)的攝取也有“適量”的要求。相應(yīng)地，要防止各種形式的營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題對(duì)健康產(chǎn)生的不利影響。在這個(gè)方面，營(yíng)養(yǎng)缺乏或者營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩都會(huì)導(dǎo)致營(yíng)養(yǎng)性疾病，如基于前者的維生素缺乏癥或者后者的肥胖癥及由此導(dǎo)致的對(duì)非傳染性疾病的易感性。此外，就健康而言，其有兩個(gè)方面的含義，包括疾病的治療和預(yù)防疾病促進(jìn)健康。比較而言，目前對(duì)于健康關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)從治療轉(zhuǎn)移到了預(yù)防，尤其是健康的促進(jìn)方面。在這個(gè)方面，由于科學(xué)證據(jù)表明了營(yíng)養(yǎng)、飲食與健康的關(guān)聯(lián)性，諸如膳食補(bǔ)充劑、保健食品也日益受到消費(fèi)者的青睞。相應(yīng)地，《食品安全法》中有關(guān)營(yíng)養(yǎng)的要求涉及一是對(duì)特定人群的主輔食品的營(yíng)養(yǎng)成分要求；二是對(duì)與營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說(shuō)明書；三是通過(guò)對(duì)摻假摻雜行為的打擊防止食品中添加沒有營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的物品，或是抽取食品中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，抑或通過(guò)加入雜物降低食品的營(yíng)養(yǎng)價(jià)值等[15]；四是針對(duì)保健食品等特殊食品，強(qiáng)化與食品安全相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)要求。

比較而言，隨著食品數(shù)量供需的基本平衡和食品安全狀況的總體好轉(zhuǎn)，與營(yíng)養(yǎng)相關(guān)的食品安全問(wèn)題將日漸突出，如居民營(yíng)養(yǎng)不足與營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩的問(wèn)題并存，且缺乏營(yíng)養(yǎng)與健康知識(shí)。因此，食物營(yíng)養(yǎng)方面的引導(dǎo)和干預(yù)必須引起高度重視，包括推進(jìn)食物與營(yíng)養(yǎng)法制化管理[11]。此外，上述的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題不僅僅只是個(gè)人的健康問(wèn)題，同樣也會(huì)對(duì)家庭、社區(qū)、乃至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展具有負(fù)面的外部性[12]。而健康規(guī)制之所以進(jìn)入公共視野也是因?yàn)榻】挡粌H是提高生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維持社會(huì)穩(wěn)定的手段，更是社會(huì)經(jīng)發(fā)展的最終目標(biāo)[16]。遺憾的是，作為實(shí)現(xiàn)健康的必要因素，目前制定及修訂的《食品安全法》對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)與公眾健康的關(guān)注依舊存在立法理念不足的問(wèn)題，包括：一是，沒有全面關(guān)注與食品安全相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題。例如，當(dāng)食品安全不僅是指應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，還同時(shí)指避免慢性健康危害時(shí)，對(duì)于健康的安全保障則不應(yīng)只限于諸如嬰幼兒或者特殊營(yíng)養(yǎng)需求的群體，也包括一般群體中由于營(yíng)養(yǎng)缺乏或者營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩所致的食源性疾病對(duì)健康的危害，而后者在目前的食品立法中并沒有得到應(yīng)有的重視；二是，不同于食品安全，食品營(yíng)養(yǎng)的意義不僅在于保障健康，更在于促進(jìn)健康，但對(duì)于不僅“保健”還在于“促健”的營(yíng)養(yǎng)類食品的規(guī)制還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2 營(yíng)養(yǎng)干預(yù)的具體形式

鑒上，基于公眾健康的視角，具體的營(yíng)養(yǎng)干預(yù)形式可以從營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)/食品、營(yíng)養(yǎng)信息和營(yíng)養(yǎng)教育四個(gè)方面加以概括。

2.1 營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要依據(jù)，因此，規(guī)劃的編制工作也需要規(guī)范化、制度化、以及制定的科學(xué)性和民主性[17]。作為反映一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平和人民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)，域外經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃的重視有利于通過(guò)人力資源的保障推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)轶w能和智能都是人力資源的組成部門，而這都需要營(yíng)養(yǎng)來(lái)保障物質(zhì)基礎(chǔ)[18]。就具體實(shí)踐而言，我國(guó)從20世紀(jì)90年代開始就分別制定了《90年代中國(guó)食物結(jié)構(gòu)改革發(fā)展綱要》(國(guó)發(fā)[1993]40號(hào))、《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要(2001—2010年)》(國(guó)發(fā)[2001]第86號(hào))和《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要(2014—2020年)》(國(guó)發(fā)[2014]第3號(hào))等針對(duì)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展的中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃[19]，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)人群的關(guān)注，以期為實(shí)現(xiàn)我國(guó)食物的有效供給和居民營(yíng)養(yǎng)的改善提供重要指導(dǎo)。鑒于行政規(guī)劃中長(zhǎng)期存在的制定中缺乏民主參與問(wèn)題、執(zhí)行中效果打折、各規(guī)劃之間缺乏銜接和協(xié)調(diào)的問(wèn)題[20]，營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃的制定與執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)注意以下內(nèi)容的完善。

第一，做好營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃編制的前期工作，這主要是指針對(duì)營(yíng)養(yǎng)的調(diào)查和監(jiān)測(cè)。其中，調(diào)查是客觀反映情況，監(jiān)測(cè)是用權(quán)威、懷疑的態(tài)度來(lái)尋找存在的問(wèn)題[21]。通過(guò)定期的調(diào)查和持續(xù)的監(jiān)測(cè)有助于為相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)規(guī)制決策提供依據(jù)。在這個(gè)方面，根據(jù)《營(yíng)養(yǎng)改善工作管理辦法》的規(guī)定，營(yíng)養(yǎng)監(jiān)測(cè)已經(jīng)成為我國(guó)改善營(yíng)養(yǎng)工作的重要制度，即通過(guò)對(duì)居民膳食狀況、營(yíng)養(yǎng)改善效果以及營(yíng)養(yǎng)相關(guān)疾病進(jìn)行監(jiān)測(cè)并將結(jié)果作為干預(yù)決策的依據(jù)。

第二，注重營(yíng)養(yǎng)規(guī)制編制過(guò)程中的專家論證和公眾參與。根據(jù)《食品安全法》的要求，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流為實(shí)現(xiàn)專家論證和公眾參與提供了制度保障。相應(yīng)的，通過(guò)“政府決策+專家論證+公眾參與”所形成的參與決策，是建立在通過(guò)保證食品安全優(yōu)先保護(hù)公眾身體健康和生命安全這一認(rèn)同以及各相關(guān)主體之間的合作的基礎(chǔ)之上。鑒于食品、食品安全、營(yíng)養(yǎng)和公眾健康之間的關(guān)聯(lián)性，當(dāng)基于公眾健康對(duì)營(yíng)養(yǎng)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，上述制度的作用是一樣的。

第三，對(duì)于營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，要重視該規(guī)劃的細(xì)化以及其與相關(guān)規(guī)劃之間的銜接工作，進(jìn)而以合力的方式實(shí)現(xiàn)營(yíng)養(yǎng)的改善。對(duì)此，一方面，營(yíng)養(yǎng)改善要注重地域、人群和階段的差異性，以突出對(duì)貧困地區(qū)、兒童青少年的營(yíng)養(yǎng)改善以及新型食源性疾病的防控。另一方面，在“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的全程供應(yīng)鏈中，營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)除了終端的營(yíng)養(yǎng)餐供應(yīng)與膳食指導(dǎo)，也要與農(nóng)業(yè)、食品工業(yè)這些相關(guān)發(fā)展規(guī)劃相銜接。事實(shí)上，對(duì)農(nóng)業(yè)這一食品供應(yīng)鏈進(jìn)行干預(yù)是從最基本的層面決定可供消費(fèi)食品的營(yíng)養(yǎng)含量，如通過(guò)規(guī)劃營(yíng)養(yǎng)敏感型農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)養(yǎng)目標(biāo)[22]。

2.2 營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)/食品的立法

在通過(guò)充足、平衡的飲食以保障基本的營(yíng)養(yǎng)需求時(shí)，特殊的營(yíng)養(yǎng)需求及通過(guò)營(yíng)養(yǎng)類物質(zhì)/食品供給加以滿足該類需求的形式主要包括：一是通過(guò)食品的強(qiáng)化解決某一營(yíng)養(yǎng)素缺乏所導(dǎo)致的疾??；二是通過(guò)營(yíng)養(yǎng)的增補(bǔ)以促進(jìn)健康、預(yù)防食源性疾病，這與公眾日益增強(qiáng)的健康意識(shí)相關(guān)；三是針對(duì)特殊群體的營(yíng)養(yǎng)需求，而對(duì)營(yíng)養(yǎng)配方作出特殊要求。誠(chéng)然，通過(guò)營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化、補(bǔ)充、特殊配方的方式豐富了食品的種類并滿足了消費(fèi)者的營(yíng)養(yǎng)需求，但在食品中添加新的物質(zhì)以及以藥丸、片劑形式出現(xiàn)的保健類食品也同樣加劇了對(duì)食品識(shí)別的難度，進(jìn)而給監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，盡管食品最終都可以還原為營(yíng)養(yǎng)學(xué)里所細(xì)數(shù)的蛋白質(zhì)、脂肪等營(yíng)養(yǎng)素，但食品命名所依據(jù)的則是原料和配料按照一定比例所組合的食譜。在早期的食品欺詐中，食品摻假摻雜損害了消費(fèi)者對(duì)于所購(gòu)食品的品質(zhì)預(yù)期。為此，“食譜”式的成分識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)成為了保障食品真實(shí)性的重要手段，而這意味著食品的生產(chǎn)必須嚴(yán)格按照規(guī)定的食品識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，否則就是摻假摻雜食品。但隨著化學(xué)工業(yè)和食品貿(mào)易的發(fā)展，嚴(yán)格的成分標(biāo)準(zhǔn)阻礙了食品種類的豐富和食品流通的自由。其中，以添加營(yíng)養(yǎng)類物質(zhì)所要實(shí)現(xiàn)的營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化或者營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充就首先涉及非成分類物質(zhì)的添加。對(duì)此，當(dāng)只有通過(guò)安全評(píng)估和行政許可才能使用成為鑒管食品添加劑的基本原則時(shí)[23]，營(yíng)養(yǎng)添加劑的監(jiān)管是否需要許可卻是值得爭(zhēng)議的話題。例如，當(dāng)營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化類食品出現(xiàn)在美國(guó)市場(chǎng)上時(shí)，作為監(jiān)管部門的美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理部門并沒有對(duì)維生素等用于添加的物質(zhì)作出許可的要求，而是通過(guò)增設(shè)的強(qiáng)化食品標(biāo)準(zhǔn)便于這些不同于傳統(tǒng)食品的強(qiáng)化食品的入市[24]。而當(dāng)科學(xué)證據(jù)表明即便維生素等營(yíng)養(yǎng)素?zé)o害健康，但過(guò)度使用同樣會(huì)導(dǎo)致不良效果時(shí)，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局試圖對(duì)這些添加物質(zhì)的限量規(guī)定并沒有獲得授權(quán)。相反，當(dāng)歐盟也面對(duì)這一爭(zhēng)議時(shí)，一些成員國(guó)因?yàn)闅W盟層面缺乏統(tǒng)一的規(guī)制方式而自行根據(jù)健康保護(hù)的需要開始了對(duì)這類產(chǎn)品的進(jìn)行監(jiān)管，即由主管部門對(duì)其做出了限制或許可要求。作為引用謹(jǐn)慎預(yù)防原則的案例[25]，其表明了歐盟與美國(guó)在規(guī)制營(yíng)養(yǎng)類添加物質(zhì)方面的審慎與放松規(guī)制的區(qū)別。

此外，營(yíng)養(yǎng)類食品的出現(xiàn)，也陷入了放松規(guī)制還是審慎規(guī)制的爭(zhēng)議中?；仡櫄v史，當(dāng)膳食補(bǔ)充劑于20世紀(jì)70年代在美國(guó)面世時(shí)，其被定義為作為用于膳食補(bǔ)充而含有一種或多種膳食成分的產(chǎn)品，例如維生素、礦物質(zhì)、藥草或其他生物、氨基酸等。美國(guó)對(duì)其采取了食品的監(jiān)管方式，相應(yīng)地，膳食補(bǔ)充劑的入市并不需要事前的安全評(píng)估。此外，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局如果出于安全的考慮而限制某一膳食補(bǔ)充劑的銷售，其肩負(fù)舉證責(zé)任，即提供證據(jù)說(shuō)明這一限制的合理性。值得一提的是，這一放松規(guī)制的成功在于膳食補(bǔ)充劑行業(yè)對(duì)于相關(guān)部門的游說(shuō)努力。此外，食品行業(yè)對(duì)于規(guī)制的反對(duì)也是因?yàn)槠湔J(rèn)為飲食更多的是個(gè)人責(zé)任以及崇尚這一方面的自由選擇[26]。不同于美國(guó)，我國(guó)針對(duì)類似食品——保健食品采取了從嚴(yán)監(jiān)管的方式。

2.3 營(yíng)養(yǎng)信息

就營(yíng)養(yǎng)信息而言，在早期營(yíng)養(yǎng)類食品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)時(shí)，因其功能性而受到消費(fèi)者的青睞，如營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化食品對(duì)于某一疾病的防治。但由于沒有相應(yīng)的法律要求和言論自由、出版自由的豁免，使得隨意發(fā)布的錯(cuò)誤營(yíng)養(yǎng)信息也沒有追責(zé)依據(jù)。隨著私人使用營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)的增多，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理部門于20世紀(jì)70年代引入了食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)這一干預(yù)食品營(yíng)養(yǎng)的規(guī)制方式，但其目的主要是規(guī)范營(yíng)養(yǎng)信息的發(fā)布內(nèi)容和形式，如以一定的格式告知消費(fèi)者食品中熱量、蛋白質(zhì)、碳水化合物的含量，進(jìn)而在提升消費(fèi)者營(yíng)養(yǎng)意識(shí)的同時(shí)避免“非常有營(yíng)養(yǎng)”等標(biāo)識(shí)或廣告誤導(dǎo)消費(fèi)者[27]。事實(shí)上，政府對(duì)營(yíng)養(yǎng)信息披露的規(guī)制與食品企業(yè)提供信息的自由并不矛盾，當(dāng)規(guī)制是為了更好地鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供更為準(zhǔn)確、全面和有用的信息時(shí)，后者利用信息不對(duì)稱欺詐消費(fèi)的行為使得保證信息真實(shí)性的職責(zé)轉(zhuǎn)移到了政府，以便保護(hù)消費(fèi)者的利益[28]。

就營(yíng)養(yǎng)信息的真實(shí)性，標(biāo)識(shí)方面的規(guī)制主要有以下幾個(gè)主要方面。第一，基于營(yíng)養(yǎng)事實(shí)強(qiáng)制披露一些營(yíng)養(yǎng)含量信息。作為食品標(biāo)識(shí)的一部分，這一信息的披露主要是為了保障消費(fèi)者可以合理選擇符合自身營(yíng)養(yǎng)需求的食品以及通過(guò)平衡膳食改善自身的營(yíng)養(yǎng)狀況。第二，針對(duì)營(yíng)養(yǎng)聲稱或營(yíng)養(yǎng)素成分功能聲稱，在自愿標(biāo)識(shí)的基礎(chǔ)上規(guī)范聲稱術(shù)語(yǔ)的內(nèi)容和定義。例如，營(yíng)養(yǎng)聲明中“新鮮”、“低脂”、“低熱量”、“高熱量”等術(shù)語(yǔ)的定義，以便食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在選擇這些術(shù)語(yǔ)時(shí)符合這些術(shù)語(yǔ)對(duì)于營(yíng)養(yǎng)含量的要求，防止誤導(dǎo)或欺騙消費(fèi)者。第三，與營(yíng)養(yǎng)聲稱相比，健康聲稱主要是為了明確說(shuō)明食品消費(fèi)與某一慢性疾病之間的關(guān)聯(lián)，即在食品標(biāo)識(shí)或廣告中說(shuō)明某一食品或食品成分消費(fèi)有助于減少或延緩某一慢性疾病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)[29]。隨著消費(fèi)者對(duì)飲食與健康的重視，消費(fèi)者更傾向選購(gòu)具有健康功能的食品[30]，但這一功能既需要借助信息加以傳達(dá)，也需要科學(xué)加以證明。

2.4 營(yíng)養(yǎng)教育/指導(dǎo)

營(yíng)養(yǎng)教育是包括一整套信息干預(yù)措施在內(nèi)的全面計(jì)劃，目的在于提高消費(fèi)者的認(rèn)識(shí)，了解什么是好的營(yíng)養(yǎng)，其最終目標(biāo)在于改變?nèi)藗兊男袨?，使其選擇更有營(yíng)養(yǎng)的飲食結(jié)構(gòu)和更健康的生活方式[31]。對(duì)此，針對(duì)不同的群體、開展于不同的場(chǎng)合或者教育主導(dǎo)者的差異，營(yíng)養(yǎng)教育的形式可以非常多元化，如由政府引導(dǎo)在學(xué)校內(nèi)針對(duì)兒童設(shè)置營(yíng)養(yǎng)課程，由私人部門在工作場(chǎng)所開展的營(yíng)養(yǎng)培訓(xùn)，或者社區(qū)中針對(duì)低收入人群的營(yíng)養(yǎng)知識(shí)宣講。而作為普惠式的營(yíng)養(yǎng)信息宣傳，各國(guó)都會(huì)根據(jù)營(yíng)養(yǎng)規(guī)劃及監(jiān)測(cè)和調(diào)查的結(jié)果，適時(shí)通過(guò)膳食指南的編制引導(dǎo)合理的膳食。相應(yīng)地，推廣《中國(guó)居民膳食指南》是我國(guó)一項(xiàng)重要的營(yíng)養(yǎng)宣傳教育方式。此外，隨著風(fēng)險(xiǎn)交流成為食品安全社會(huì)共治的重要制度，各類交流主體在對(duì)公眾和消費(fèi)者的食品安全教育中，也應(yīng)當(dāng)納入食品營(yíng)養(yǎng)的內(nèi)容。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安和消費(fèi)者保護(hù)的執(zhí)法而言，教育是有效的補(bǔ)充。因?yàn)閲?guó)家之大、食品企業(yè)之多，執(zhí)法監(jiān)管的力量終究是有限的。因此，當(dāng)執(zhí)法的意義在于保證守法，而守法有助于實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)這一目標(biāo)時(shí)，守法源于知法而知法又來(lái)源于教育。正因?yàn)槿绱?，教育有助于良性循環(huán)的形成，如對(duì)消費(fèi)者的教育能使其了解食品營(yíng)養(yǎng)和均衡膳食的重要性，對(duì)企業(yè)的教育可以使其規(guī)范地提供食品營(yíng)養(yǎng)信息，而這些信息對(duì)于消費(fèi)者的知情選購(gòu)而言都很重要[32]。然而，需要指出的是，通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)公眾膳食選擇的合理性將會(huì)是一個(gè)緩慢的過(guò)程。正因?yàn)槿绱?，要改善營(yíng)養(yǎng)和預(yù)防營(yíng)養(yǎng)性疾病，依舊離不開強(qiáng)制性的營(yíng)養(yǎng)干預(yù)立法[33]。

3 結(jié)論

富裕程度的提高也是一個(gè)喜憂參半的進(jìn)程，一方面要通過(guò)更多營(yíng)養(yǎng)類物質(zhì)的消費(fèi)促進(jìn)健康，另一方面飲食習(xí)慣的轉(zhuǎn)變以及過(guò)度的營(yíng)養(yǎng)消費(fèi)也使得中國(guó)加入到了世界性的日益上升的肥胖趨勢(shì)[34]。而作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)由于營(yíng)養(yǎng)缺乏導(dǎo)致的隱性饑餓也尚未徹底的解決。鑒于食品安全治理以及健康規(guī)制日益受到重視，食品營(yíng)養(yǎng)對(duì)于食品安全及健康保障的重要性也需要形成重視營(yíng)養(yǎng)的社會(huì)共識(shí)以及構(gòu)建有利于營(yíng)養(yǎng)改善的社會(huì)共治。對(duì)此，盡管《營(yíng)養(yǎng)改善工作管理辦法》的實(shí)施已經(jīng)通過(guò)營(yíng)養(yǎng)監(jiān)測(cè)、營(yíng)養(yǎng)教育、營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)、營(yíng)養(yǎng)干預(yù)等方式為預(yù)防和控制營(yíng)養(yǎng)缺乏、營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩和營(yíng)養(yǎng)相關(guān)疾病奠定了法律基礎(chǔ)，但目前這一規(guī)章的立法層次不高，而其他相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)干預(yù)方式也散見在不同的單行法律中，缺乏統(tǒng)一性。正因?yàn)槿绱?，在基于公眾健康而?duì)食品營(yíng)養(yǎng)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，既要與時(shí)俱進(jìn)地兼顧各類不同的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，也要同時(shí)段的多管齊下，發(fā)揮各規(guī)制方式的協(xié)同作用。對(duì)此，本文的貢獻(xiàn)就在于通過(guò)對(duì)各類營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題及其規(guī)制方式的梳理以前瞻性且全局性的視角設(shè)計(jì)一個(gè)詳細(xì)的作為營(yíng)養(yǎng)規(guī)制事項(xiàng)的立法完善框架及指南，從而為完善食品安全治理的法律體系和推進(jìn)食物與營(yíng)養(yǎng)法制化的管理提供理論支持?！?/p>

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(責(zé)任編輯 李婷婷)

Regulation of Food Nutrition for Sake of Public Health

SUN Juan-juan，HU Jin-guang

(Law School/Center for Coordination and Innovation of Food Safety Governance，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

With the increasing health consciousness of consumers，more and more food categories for nutritional purposes have been put into market while the health risks may be caused by the novel substances or lack of labeling.Therefore，many different legal forms have been undertaken during the government intervention，such as the legislations regarding nutrition improvement and nutrition labeling as well as the strict regulation of food with special nutritional needs.However，the legislations in this aspect have been shaped in ad-hoc way while characterized by fragmentation.Given the consideration of the rising nutritional diseases，it is necessary to examine the current instruments for nutrition intervention，with the purpose of integrating them into a coordinated regulatory system and protecting public health through food safety assurance from the perspective of nutrition.

food safety；malnutrition；food right；health；labeling

孫娟娟(1984— )，女，博士，講師，研究方向：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、食品法。

胡錦光(1960— )，男，博士，教授，研究方向：食品安全法治。