文/宋旭

京津冀大氣污染治理更精準(zhǔn)
——專訪農(nóng)工黨中央生態(tài)環(huán)境工作委員會(huì)副主任周揚(yáng)勝

文/宋旭

今年是國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“大氣十條”）和《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)保護(hù)規(guī)劃》的考核節(jié)點(diǎn)。為了確保京津冀及周邊區(qū)域大氣污染治理達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)展改革委、財(cái)政部、能源局，以及北京市、天津市、河北省、山西省、山東省、河南省人民政府3月印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《2017年工作方案》）。

汲取2016年冬季大氣污染突出的教訓(xùn)，《2017年工作方案》多項(xiàng)措施直指冬季大氣污染控制，可以說(shuō)是2016年6月《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016-2017年）》的升級(jí)版，措施指向更加精準(zhǔn)。不到一年時(shí)間，環(huán)保部門連續(xù)出臺(tái)兩個(gè)文件也反映了京津冀區(qū)域大氣污染治理形勢(shì)的嚴(yán)峻。

為此，本刊專訪了農(nóng)工黨中央生態(tài)環(huán)境工作委員會(huì)副主任周揚(yáng)勝研究員,他也是北京市環(huán)保局副局級(jí)干部，多年來(lái)一直關(guān)注京津冀的大氣污染問(wèn)題。他對(duì)本刊指出，“排放標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是京津冀污染治理的主線和靈魂，是貫徹法律的應(yīng)有執(zhí)行體系”，要把依標(biāo)治污作為工程治污的最低和基本要求，全面推動(dòng)污染源穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

周揚(yáng)勝對(duì)本刊強(qiáng)調(diào)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，交通運(yùn)輸業(yè)GDP、能耗、污染物排放的占比會(huì)逐步增加，必須要把機(jī)動(dòng)車防治擺到環(huán)保工作更加突出戰(zhàn)略位置。

除了達(dá)成共識(shí)的能源體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以外，京津冀大氣污染治理還需要從標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、交通運(yùn)輸體系建設(shè)、數(shù)據(jù)體系建設(shè)、資金金融保障機(jī)制建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和法治建設(shè)等六個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)，這也是周揚(yáng)勝撰寫的黨派政協(xié)提案的基本觀點(diǎn)。

京津冀大氣污染治理“三步曲”

《中國(guó)環(huán)境管理》：京津冀大氣污染治理工作的發(fā)展脈絡(luò)是怎樣的？

周揚(yáng)勝：2013年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，是針對(duì)全國(guó)大氣污染治理的法規(guī)性文件，之后京津冀及周邊省份都出臺(tái)了各自的實(shí)施細(xì)則和方案，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制也開(kāi)始全面啟動(dòng)。這可以視為大氣污染治理的第一步曲， 1.0版。

“大氣十條”實(shí)施后，根據(jù)相關(guān)要求，中國(guó)工程院組織50余位相關(guān)領(lǐng)域院士和專家對(duì)其落實(shí)情況進(jìn)行了中期評(píng)估。評(píng)估報(bào)告指出，北京市PM2.5年均濃度雖有明顯改善，但要達(dá)到“大氣十條”規(guī)定的目標(biāo)，還需付出很大努力。受此評(píng)估結(jié)論影響，環(huán)保部發(fā)布了《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016-2017）》，可以視為“大氣十條”的“加強(qiáng)版”， 1.1版。

2017年3月出臺(tái)的《2017工作方案》可以視為上述文件的“升級(jí)版”， 1.2版，從常規(guī)減排和采暖季加強(qiáng)減排兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，提前布局、強(qiáng)化控污措施，進(jìn)一步加大京津冀大氣污染傳輸通道治理力度。

“京60”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有極其重要的示范和政治意義，京津冀大氣環(huán)境短板應(yīng)該盡快得到補(bǔ)救，增強(qiáng)人民群眾的環(huán)境獲得感和信心。這幾年大氣污染減排取得了很大成效，污染物年均濃度在下降，京津冀區(qū)域平均優(yōu)良天數(shù)2016年比例為56.8%，而2013年的數(shù)據(jù)僅為37.6%。但是冬季顆粒物濃度呈波動(dòng)式下降、總體下降并不明顯，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。采暖季排放量增大，而大氣環(huán)境容量卻由于氣象逆轉(zhuǎn)變小，需要在常規(guī)減排基礎(chǔ)上依據(jù)時(shí)空關(guān)系加強(qiáng)采暖季精準(zhǔn)治理。

京津冀冬季空氣污染突出由來(lái)已久

《中國(guó)環(huán)境管理》：《2017年工作方案》七項(xiàng)主要任務(wù)中就有兩項(xiàng)直指冬季控污措施，是不是與2016年冬天的嚴(yán)重污染天氣有關(guān)？

周揚(yáng)勝：京津冀2016-2017年冬季嚴(yán)重的兩次重污染天氣讓人印象深刻。原因是多方面的，包括采暖燃煤量增大，氣象條件不利逆轉(zhuǎn)等。有專家指出，近40多年華北地區(qū)氣象因素總體朝著不利于污染擴(kuò)散方向發(fā)展?！?017年工作方案》吸取2016年冬季的教訓(xùn)，本著“冬病夏治”的策略，從全年甚至更長(zhǎng)時(shí)間著眼推動(dòng)解決采暖期污染突出問(wèn)題。

其實(shí)，京津冀采暖期大氣污染嚴(yán)重的事實(shí)由來(lái)已久。據(jù)1984年北京市八屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議上的報(bào)告，“冬季采暖季，市區(qū)6000多臺(tái)采暖鍋爐、7000多個(gè)茶爐和100萬(wàn)臺(tái)小煤爐低空排放廢氣，使得城區(qū)煙霧彌漫”；1998年北京市第十一屆人大常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上《關(guān)于治理北京市大氣污染問(wèn)題方案辦理情況的報(bào)告》中也明確指出，“采暖期各項(xiàng)污染物濃度嚴(yán)重超標(biāo)”，“12月份由于連續(xù)逆溫天氣，不利于污染物擴(kuò)散，更加劇了大氣污染”。但是多年來(lái)欠缺特殊措施強(qiáng)化冬季污染減排，《2017年工作方案》就注意到這個(gè)問(wèn)題。

《中國(guó)環(huán)境管理》：冬季污染突出的主要原因何在呢？

周揚(yáng)勝：主要是兩大原因：一是內(nèi)因，采暖季排放量增大，主要來(lái)自供熱采暖，特別是各種沒(méi)有得到很好控制的燃煤中小鍋爐、小煤爐、“土暖氣”等。同時(shí)多日無(wú)降水揚(yáng)塵污染嚴(yán)重，城鄉(xiāng)面源顆粒物排放量也變大。二是外因，秋冬季節(jié)轉(zhuǎn)換干冷與熱濕空氣在華北地區(qū)“拉鋸”，形成華北秋冬霧天多的自然現(xiàn)象。從南向北的逆向污染物傳輸，是華北地區(qū)重污染天氣的特有現(xiàn)象，與燃煤排放量巨大密切相關(guān)。

推進(jìn)燃煤電能替代

《中國(guó)環(huán)境管理》：燃煤污染一直是京津冀大氣污染的重要來(lái)源。根據(jù)國(guó)際環(huán)保機(jī)構(gòu)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)2014年的研究，煤炭使用對(duì)京津冀PM2.5年均濃度的貢獻(xiàn)在51%～62%。您如何評(píng)價(jià)目前的控煤措施？

周揚(yáng)勝：煤炭大量燃燒過(guò)程中排放的大氣污染物，以及以煤炭為原料的工業(yè)過(guò)程中排放的大氣污染物，是造成中國(guó)大氣污染的重要原因。京津冀區(qū)域的用煤主要是三大方面：電力、熱力生產(chǎn)與供應(yīng)業(yè)，工業(yè)企業(yè)，城鄉(xiāng)居民生活。2015年京津冀及周邊燃煤量仍然巨大：河北2.9億噸、天津4000多萬(wàn)噸、北京1000萬(wàn)噸，山東3.5億噸、河南2.5億噸、山西2億噸，這些數(shù)據(jù)還不包括農(nóng)村散煤。所以，“控煤”是首要措施，《2017年工作方案》就要求“2+26”城市實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。

京津冀區(qū)域這兩年工業(yè)用煤總量在減少，但城鄉(xiāng)居民用煤量，尤其是農(nóng)村散用煤量有可能還在上升。經(jīng)過(guò)這些年的控制和治理，電力及熱力行業(yè)的燃煤污染排放控制得已經(jīng)相對(duì)比較好了；而對(duì)于散煤采暖一直未能有效控制。根據(jù)環(huán)保部公布的排放因子，計(jì)算比較燃燒一噸散煤（煙煤）排放的污染物相對(duì)燃煤電廠來(lái)說(shuō)： PM2.5是100倍，SO2是20倍，NOx是20倍。減少農(nóng)村和城市郊區(qū)、城中村的散煤是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)大氣污染治理的重點(diǎn)。

《中國(guó)環(huán)境管理》：對(duì)于散煤采暖控制有哪些好的做法？

周揚(yáng)勝：在農(nóng)村地區(qū)通過(guò)電能、天然氣替代，壓減農(nóng)戶直接燃煤采暖是大的方向。電能和天然氣使用都具有單戶計(jì)費(fèi)的功能，相比于集中供暖更加適合農(nóng)村家庭和單位實(shí)際。考慮到 “氣少電多”的國(guó)情，我更傾向于推廣電能替代。農(nóng)村很多還不是規(guī)范化的建筑物和道路，不具備鋪設(shè)燃?xì)庵鞴芫€的路由和入戶支管條件，電能替代更為通用易行些。以電為基本能源，采取空氣源熱泵、電熱式采暖器（包括蓄熱式采暖器、儲(chǔ)能式電鍋爐、直熱式碳晶電暖器、直熱式電暖器、電油汀、電暖扇等）等多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村采暖清潔化。

要全面認(rèn)識(shí)清潔采暖的作用和價(jià)值，包括減少冬季霧霾、推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進(jìn)能源消費(fèi)革命、發(fā)展綠色節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。我國(guó)目前很多電力產(chǎn)能閑置，全國(guó)工業(yè)用電量的下滑導(dǎo)致東北地區(qū)、西北地區(qū)、內(nèi)蒙古地區(qū)不少電廠生產(chǎn)困難，“調(diào)電減煤、電從遠(yuǎn)方來(lái)”，京津冀農(nóng)村供暖電能替代，既可以控制散煤使用、控制污染，也是推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色化的途徑。但要注意逐步改變目前計(jì)劃性電力管理體制，鼓勵(lì)用電，推動(dòng)可再生能源清潔電入網(wǎng)和使用，爭(zhēng)取不增加居民取暖經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村清潔采暖需要在以下基礎(chǔ)上推進(jìn)：一是農(nóng)村住宅保溫節(jié)能。推行清潔采暖的同時(shí)要實(shí)施農(nóng)宅保溫工程，否則能耗費(fèi)用農(nóng)戶可能難以承受。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行。電能取暖需要進(jìn)行農(nóng)村電網(wǎng)增容改造，使戶均電容荷載至少達(dá)到5千瓦以上，有條件的地方可以改造為10千瓦。目前，農(nóng)村電網(wǎng)一般都是1～2千瓦，配電容量不足以支撐運(yùn)行各類電采暖設(shè)備。電網(wǎng)增容改造一次投入較大，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的部署，放開(kāi)縣級(jí)以下電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施改造的投資主體，充分發(fā)揮社會(huì)資金的功能，為農(nóng)村的電力采暖提供更多資金保障，大力推行綠色金融政策。

農(nóng)村清潔采暖要以用戶節(jié)能和室內(nèi)溫度舒適性要求為技術(shù)經(jīng)濟(jì)原則，兼顧一次投入和運(yùn)行費(fèi)用，因地制宜地選擇清潔用能終端設(shè)備，尤其要注重運(yùn)行費(fèi)用，防止燃煤復(fù)燒反彈。

發(fā)展清潔的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系

《中國(guó)環(huán)境管理》：《2017年工作方案》提出北京市新增出租車應(yīng)全部更換為電動(dòng)車，其他城市積極推進(jìn)出租車更換為電動(dòng)車或新能源車。關(guān)于機(jī)動(dòng)車排放控制您有哪些建議？

周揚(yáng)勝：電能替代確實(shí)是解決機(jī)動(dòng)車排放污染的重要途徑之一。不僅僅是電動(dòng)小汽車，還包括城市雙源無(wú)軌電車的推廣，輪船停泊港口時(shí)動(dòng)力裝置的電能替代，飛機(jī)上下客時(shí)輔助動(dòng)力裝置（APU）和空調(diào)以及地面車輛車的電能替代，等等。首都機(jī)場(chǎng)T3航站樓廊橋端就采用了電能替代的APU和空調(diào)，既經(jīng)濟(jì)又環(huán)保，顯著減輕了飛行區(qū)廢氣和噪聲污染。北京雙源無(wú)軌電車可以實(shí)現(xiàn)離線運(yùn)行20公里，在城市公共交通領(lǐng)域有很大的推廣空間，在外觀設(shè)計(jì)上還能與城市景觀相結(jié)合，上海就在推廣。

我初步計(jì)算過(guò)，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)和私人交通行為能耗占全國(guó)總能耗的11%，但是帶來(lái)的氮氧化物排放量已經(jīng)占到了全國(guó)排放量的35%，北京市域2015年各類交通運(yùn)輸行為產(chǎn)生的氮氧化物排放量占比達(dá)到70%左右。從發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，交通運(yùn)輸業(yè)能耗、GDP、排放量的占比都會(huì)逐步增加，如果不能做到未雨綢繆，甚至污染物排放絕對(duì)量可能會(huì)增加。

根據(jù)2012年美國(guó)南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，固定源氮氧化物總排放量為92英噸/天，移動(dòng)源為666英噸/天；固定源VOC有機(jī)廢氣排放量為257英噸/天，移動(dòng)源為336英噸/天；固定源二氧化硫排放量為14英噸/天，移動(dòng)源為40英噸/天。移動(dòng)源污染物排放量已經(jīng)超過(guò)了固定源排放量。這給我們啟示：交通運(yùn)輸要與固定源的污染減排協(xié)同推進(jìn)，才不至于顧此失彼。

《中國(guó)環(huán)境管理》：目前的機(jī)動(dòng)車污染控制力度是不是還不夠大？

周揚(yáng)勝：就新生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，我們正在追趕，但是車輛生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行得怎么樣還缺乏全面的監(jiān)督和評(píng)估。一些地區(qū)油品質(zhì)量令人擔(dān)憂。關(guān)鍵在于整個(gè)交通運(yùn)輸行業(yè)減排的理念還需要提升，機(jī)動(dòng)車污染治理也不能“就車論車”，要從交通網(wǎng)絡(luò)、交通工具、交通能源入手，“三箭齊發(fā)”，才能把交通運(yùn)輸污染控制好。

我國(guó)重視交通工具機(jī)動(dòng)車的污染控制，2014年修訂的《大氣污染防治法》強(qiáng)化了機(jī)動(dòng)車船污染控制條款，但是還沒(méi)有確立發(fā)展清潔、近零排放的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系的源頭減排理念?！笆濉比珖?guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃還沒(méi)能把交通運(yùn)輸作為一個(gè)整體擺到污染減排的戰(zhàn)略位置。

應(yīng)該單獨(dú)制定交通運(yùn)輸減排戰(zhàn)略目標(biāo)和控制方案，其控制的方式方法與固定源燃煤污染控制是不一樣的。交通污染控制必須要區(qū)域乃至全國(guó)一盤棋，不能各行其是，不能影響交通的通暢。

《中國(guó)環(huán)境管理》：具體來(lái)講應(yīng)該在哪些方面加以改進(jìn)呢？

周揚(yáng)勝：當(dāng)前還應(yīng)該重視綜合交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，強(qiáng)化綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)和運(yùn)行調(diào)度。

目前在鐵路運(yùn)輸方面，存在“重客輕貨”的現(xiàn)象，鐵路貨運(yùn)量連續(xù)三年下降10%。對(duì)于鋼鐵、煤炭、礦石等大宗物資的運(yùn)輸一定要以鐵路為主、公路為輔，公路主要用以解決一二百公里末端運(yùn)輸問(wèn)題。要從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)布局、運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)規(guī)劃、運(yùn)力調(diào)配、鐵路貨運(yùn)綜合服務(wù)等方面加以改進(jìn)，推行大宗物質(zhì)“公轉(zhuǎn)鐵”“鐵海聯(lián)運(yùn)”，扭轉(zhuǎn)目前“公高鐵低”的現(xiàn)狀。需要呼吁的是，國(guó)家相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變思維，制定有利于鐵路運(yùn)輸、有利于鐵路吸引貨源、有利于污染減排、有利于降低物流成本的價(jià)格政策體系。

2014年歐盟發(fā)布的清潔交通運(yùn)輸和節(jié)能指令，就明確指出鼓勵(lì)發(fā)展和投資鐵路和水運(yùn)，而不是過(guò)度發(fā)展航空運(yùn)輸和公路。《2017年工作方案》也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，明確規(guī)定了天津港2017年7月份后不再接收公路運(yùn)輸?shù)拿禾俊?016年天津港50%以上的煤都是公路運(yùn)來(lái)的，大貨車日夜兼程、長(zhǎng)途奔襲，造成北京—天津港高速公路沿線地區(qū)嚴(yán)重污染。集港疏港運(yùn)輸應(yīng)該讓鐵路發(fā)揮更大作用，推行鐵路進(jìn)港、鐵海聯(lián)運(yùn)，避免柴油大貨車使用過(guò)度。過(guò)度的公路貨物運(yùn)輸不僅造成了嚴(yán)重空氣和噪聲振動(dòng)污染，也給安全生產(chǎn)、交通暢通等方面帶來(lái)很大壓力。

在超大城市交通方面，首選是發(fā)展高效節(jié)能、近零排放的軌道交通，要逐步提高城市軌道交通的比例，做好城市交通方式之間的銜接。機(jī)動(dòng)車減排要更多地采取經(jīng)濟(jì)手段而非僅靠行政手段抑制過(guò)度使用，依靠公共交通有效解決城市通勤問(wèn)題。

需要在繼續(xù)做好機(jī)動(dòng)車污染減排的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮環(huán)保、發(fā)改、交通、鐵路、航空和機(jī)場(chǎng)、船運(yùn)和港口等各個(gè)部門、企業(yè)協(xié)同作用，進(jìn)一步做好交通運(yùn)輸污染綜合減排的推進(jìn)工作。

結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局調(diào)整相結(jié)合

《中國(guó)環(huán)境管理》：不少經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出京津冀目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了其大氣污染形勢(shì)的嚴(yán)峻性，對(duì)此您怎么看？

周揚(yáng)勝：環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，不可回避地要處理好兩者的關(guān)系。“大氣十條”中就有調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的措施?！?017年工作方案》再次強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，把它作為七項(xiàng)主要任務(wù)之首，并且突出了對(duì)“小亂散污”企業(yè)的整治工作。

京津冀大氣污染治理需要結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合，只講結(jié)構(gòu)不講布局是不夠的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家李稻葵教授就指出，通過(guò)研究國(guó)際產(chǎn)業(yè)布局發(fā)現(xiàn)，重化工業(yè)通常都分布在沿海，而不是腹地。在京津冀產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)過(guò)程中，都要充分考慮布局問(wèn)題。充分發(fā)揮戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)空間布局的引導(dǎo)和約束作用，做好京津冀經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整。

從港口礦石上岸數(shù)據(jù)分析，“十二五”期間京津冀區(qū)域的鋼鐵產(chǎn)量（不是指產(chǎn)能）似乎沒(méi)有壓下來(lái)。作為經(jīng)濟(jì)“晴雨表”的港口生產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，2016年京津冀四個(gè)港口（唐山、秦皇島、天津、黃驊）綜合吞吐量達(dá)12億噸，比2015年還增加了20%，說(shuō)明生產(chǎn)活動(dòng)在增加，再加上去年冬天氣候條件逆轉(zhuǎn)，發(fā)生嚴(yán)重空氣污染也就不難理解了。調(diào)整京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局任重而道遠(yuǎn)。

做好標(biāo)準(zhǔn)制度頂層設(shè)計(jì)

《中國(guó)環(huán)境管理》：目前京津冀區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況如何？

周揚(yáng)勝：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是排放標(biāo)準(zhǔn)體系的最低要求，必須嚴(yán)格執(zhí)行。這不僅是為了治污，也是為了防止任意降低標(biāo)準(zhǔn)犧牲環(huán)境進(jìn)行不正當(dāng)竟?fàn)?，是?guó)家立法協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的基本理念。當(dāng)前存在“重視制定、輕視執(zhí)行”現(xiàn)象，制定要求嚴(yán)、執(zhí)行打折扣，存在選擇部分行業(yè)執(zhí)行、部分標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、部分項(xiàng)目執(zhí)行，新建項(xiàng)目執(zhí)行、現(xiàn)有污染源不執(zhí)行等，與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行相關(guān)的排放監(jiān)測(cè)、達(dá)標(biāo)認(rèn)定、執(zhí)法監(jiān)督等體系配合不夠、銜接不順暢，導(dǎo)致了超標(biāo)運(yùn)行不是個(gè)別現(xiàn)象。

現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始正視這一問(wèn)題，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出要全面推進(jìn)工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。當(dāng)然，規(guī)劃是為了突出工作重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)工業(yè)企業(yè)污染源，其實(shí)所有標(biāo)準(zhǔn)適用的各類污染源都應(yīng)當(dāng)達(dá)標(biāo)排放，這既是排污者的基本法律義務(wù)，也是環(huán)境管理的基本原則。

大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面，環(huán)保部在自2011年以來(lái)新發(fā)布的重點(diǎn)行業(yè)國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中增設(shè)了特別排放限值的規(guī)定。特別排放限值雖然比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)一般限值要嚴(yán)格、達(dá)標(biāo)成本高，但是無(wú)論是防止污染轉(zhuǎn)移還是削減區(qū)域排放總量，對(duì)于重點(diǎn)地區(qū)的重污染行業(yè)的嚴(yán)格治理是十分必要的。環(huán)保部通過(guò)公告明確了京津冀有關(guān)行業(yè)的新建企業(yè)（項(xiàng)目）要執(zhí)行特別排放限值，而實(shí)際上京津冀區(qū)域鋼鐵、水泥、化工等的新建項(xiàng)目是屬于嚴(yán)格控制的、去產(chǎn)能的對(duì)象，關(guān)鍵還是推進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)執(zhí)行特別排放限值。

《中國(guó)環(huán)境管理》：《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中要求推進(jìn)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一建設(shè)，目前情況如何？

周揚(yáng)勝：近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于排放標(biāo)準(zhǔn)的制定十分重視，但是，如何構(gòu)建一個(gè)以標(biāo)準(zhǔn)編碼、標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)制修訂時(shí)間為主要要素的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)體系表以及包含標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行工作安排的標(biāo)準(zhǔn)體系，還需要做好頂層設(shè)計(jì)。據(jù)了解有關(guān)科研項(xiàng)目已經(jīng)包含這樣課題研究。

關(guān)于區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)管理有這樣幾件事情必須抓緊：做好各地標(biāo)準(zhǔn)的清理整頓工作，統(tǒng)一到最新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上來(lái)，寬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)必須及時(shí)廢止；明確京津冀及周邊各城市重點(diǎn)行業(yè)現(xiàn)有企業(yè)執(zhí)行國(guó)家特別排放限值時(shí)間表，明確個(gè)別城市特色行業(yè)還空缺的專用標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行時(shí)間表；梳理好國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)一般限值、特別排放限值、地方標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系等，編制區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)體系表，構(gòu)建邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的、完備無(wú)縫銜接、協(xié)同一致的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系。

排放標(biāo)準(zhǔn)體系是治理污染、實(shí)施環(huán)境管理的基本工具，要推動(dòng)依標(biāo)治污、依法治污、工程治污，不應(yīng)用過(guò)度的行政規(guī)范性文件沖淡污染源必須達(dá)標(biāo)的基本理念，以免擾亂本來(lái)的法律和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行體系。行業(yè)的排放總量要依據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)核定，在此基礎(chǔ)上基于大氣環(huán)境容量提出城市、區(qū)域污染物排放總量削減要求，并科學(xué)分配到各污染源單位。對(duì)于行業(yè)企業(yè)，根據(jù)產(chǎn)能、產(chǎn)量、產(chǎn)時(shí)核算出排污的數(shù)量，通過(guò)排污許可證制度實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

另外，及時(shí)開(kāi)展排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況評(píng)估也是十分必要的。

盡快建立大氣污染源排放清單數(shù)據(jù)庫(kù)

《中國(guó)環(huán)境管理》：目前京津冀區(qū)域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)共享了嗎？

周揚(yáng)勝：空氣中污染物濃度數(shù)據(jù)已經(jīng)公開(kāi)了，但排放數(shù)據(jù)體系的建設(shè)還很欠缺，這也不僅僅是京津冀區(qū)域的問(wèn)題，全國(guó)都存在這個(gè)問(wèn)題。每個(gè)城市的污染源常規(guī)數(shù)據(jù)體系都不是很健全，所以就要十年來(lái)一次污染源普查。2014年環(huán)保部曾經(jīng)組織過(guò)包括京津冀在內(nèi)的 15個(gè)城市的污染源排放清單編制試點(diǎn)，但未公布結(jié)果，也未形成長(zhǎng)效機(jī)制。環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)涉及大氣污染的只有二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等，而且統(tǒng)計(jì)口徑比較窄，像港口、農(nóng)村散煤、機(jī)動(dòng)車異地使用等未列入統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，既不對(duì)公眾公開(kāi)，全國(guó)環(huán)保部門內(nèi)部之間的數(shù)據(jù)共享也比較差。

應(yīng)該盡快建立污染源排放清單數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)公開(kāi)和數(shù)據(jù)共享，這樣才能制定出更有針對(duì)性的防治措施。此外，對(duì)于固定污染源的排污許可證管理也需要以污染源排放清單數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。美國(guó)環(huán)保局就很重視環(huán)境數(shù)據(jù)整合，內(nèi)設(shè)專職機(jī)構(gòu)“信息司”，不僅服務(wù)于環(huán)境科學(xué)決策，而且進(jìn)行信息公開(kāi)、服務(wù)社會(huì)，值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。

完善京津冀大氣治理長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制

《中國(guó)環(huán)境管理》：目前京津冀區(qū)域大氣污染防治工作主要是如何協(xié)調(diào)運(yùn)行的？

周揚(yáng)勝：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治協(xié)作小組成立于2013年年底，辦公室就設(shè)在北京市環(huán)保局，局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合治理協(xié)調(diào)處代行辦公室工作。目前已經(jīng)開(kāi)了9次小組會(huì)議，發(fā)揮了很好的溝通協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用。按照中央生態(tài)文明建設(shè)改革總體方案的要求，國(guó)家應(yīng)該建立跨區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)，而不僅僅是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如成立國(guó)務(wù)院京津冀大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室可以設(shè)在環(huán)保部，也是體改選項(xiàng)。國(guó)家應(yīng)先著力解決好京津冀區(qū)域大氣污染突出的問(wèn)題。

要加快京津冀區(qū)域大氣污染治理立法進(jìn)程。制定京津冀大氣污染防治條例，明確環(huán)境目標(biāo)，同時(shí)把好的做法固定下來(lái)，不因政府領(lǐng)導(dǎo)變更而任意變化。像韓國(guó)就出臺(tái)了《首都圈大氣污染防治特別法》，1995年國(guó)務(wù)院頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國(guó)流域治污立法的先例，可惜這一條例執(zhí)行得并不算好。區(qū)域立法要緊緊圍繞大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和改善，提出年限要求，同時(shí)從技術(shù)路徑、協(xié)作機(jī)制、投入保障等方面進(jìn)行規(guī)范。

概括地說(shuō)，京津冀大氣污染聯(lián)合治理，就是“專業(yè)治理”+“依法治理”，專業(yè)治理是解決路徑、技術(shù)路線、成本最小化問(wèn)題，依法治理是解決各方利益博弈、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)問(wèn)題。當(dāng)前，應(yīng)著力突破體制、投入、立法障礙，發(fā)揮國(guó)家部門和區(qū)域各個(gè)地方的兩個(gè)積極性，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)合治污的有效性和協(xié)同性。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.017