叢佩娟

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100055)

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目建設(shè)管理情況綜述

叢佩娟

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100055)

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；水土保持；建設(shè)管理

全面梳理總結(jié)了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目發(fā)展歷程、主要特點(diǎn)及取得的成效，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)政部新修訂的《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》(財(cái)政部令第84號(hào))，從優(yōu)化項(xiàng)目布局、完善制度建設(shè)、創(chuàng)新管理機(jī)制、加強(qiáng)建設(shè)管理等方面提出了下一步管理思路。

1 項(xiàng)目背景

我國(guó)是世界上水土流失十分嚴(yán)重的國(guó)家之一，根據(jù)第一次全國(guó)水利普查水土保持情況公報(bào)，全國(guó)水土流失面積295萬(wàn)km2，約占國(guó)土面積的31%，其中以長(zhǎng)江上游及西南諸河區(qū)、黃土高原區(qū)、南方紅壤區(qū)、東北黑土區(qū)等區(qū)域最為嚴(yán)重。水土流失不僅導(dǎo)致耕地資源減少、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力降低，而且導(dǎo)致江河湖庫(kù)淤積，加劇洪澇災(zāi)害，嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。為有效治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，提高水土流失地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，1989年國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家農(nóng)發(fā)辦”)安排專項(xiàng)資金啟動(dòng)實(shí)施了國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點(diǎn)治理工程(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目”)。農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目是經(jīng)國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室批準(zhǔn)，由水利部組織實(shí)施、地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)參與管理的部門項(xiàng)目。自1989年實(shí)施以來，在國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的大力支持下，在各級(jí)水利和農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)的精心組織下，以其持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制、健全過硬的制度體系、規(guī)范精細(xì)的建設(shè)管理和規(guī)模集中的治理思路逐漸形成獨(dú)特的項(xiàng)目品牌，深受治理區(qū)廣大干部群眾擁護(hù)和歡迎，被譽(yù)為民心工程、德政工程，在全國(guó)生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮著重要的典型示范作用。

2 發(fā)展歷程

2.1 起步實(shí)施階段(1989—1998年)

1988年10月，長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治區(qū)立項(xiàng)的請(qǐng)示》，隨后國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔1989〕1號(hào)文對(duì)請(qǐng)示作出批復(fù)，明確了長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治的經(jīng)費(fèi)籌集等有關(guān)事項(xiàng)。1989年，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)精神，財(cái)政部安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金2 500萬(wàn)元正式啟動(dòng)實(shí)施了長(zhǎng)江上游農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點(diǎn)治理項(xiàng)目，由此拉開了農(nóng)發(fā)資金支持水土保持生態(tài)建設(shè)的序幕。當(dāng)時(shí)該項(xiàng)目的實(shí)施區(qū)域主要涉及貴州、云南、四川、陜西、甘肅和湖北6省，每年中央財(cái)政投資2 500萬(wàn)元左右。

2.2 穩(wěn)步發(fā)展階段(1999—2007年)

在實(shí)施長(zhǎng)江上游農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點(diǎn)治理項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)黃河上中游地區(qū)水土流失治理，1999年，國(guó)家農(nóng)發(fā)辦進(jìn)一步加大了對(duì)農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目的投入力度，新增山西、青海和寧夏3省(區(qū))實(shí)施農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目，至此農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目實(shí)施省份達(dá)到9個(gè)。2003年，為加強(qiáng)和規(guī)范項(xiàng)目管理，根據(jù)國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的意見，水利部對(duì)農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)布局進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，項(xiàng)目實(shí)施省份由原來的9個(gè)壓縮到寧夏、陜西、山西、四川、重慶、江西、湖南7個(gè)。到2007年，項(xiàng)目年度中央投資達(dá)到1億元以上。

2.3 加快推進(jìn)階段(2008—2016年)

根據(jù)新時(shí)期國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)精神和要求，國(guó)家農(nóng)發(fā)辦又相繼在一些水土流失重點(diǎn)地區(qū)安排專項(xiàng)資金，開展了水土保持重點(diǎn)治理，由此農(nóng)發(fā)水土流失治理工作逐步進(jìn)入快速推進(jìn)的發(fā)展時(shí)期。主要包括3個(gè)小的專項(xiàng)。一是為保護(hù)黑土資源，鞏固與提高黑土地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全， 2008年啟動(dòng)實(shí)施的東北黑土區(qū)水土流失重點(diǎn)治理項(xiàng)目，每年度中央財(cái)政資金投入1.2億元。2011年起，項(xiàng)目實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，涵蓋東北全部省區(qū)，項(xiàng)目年度中央財(cái)政資金提高至1.7億元。二是為有效治理陜甘寧地區(qū)坡耕地嚴(yán)重的水土流失，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，減少入黃泥沙，2010年啟動(dòng)了陜甘寧地區(qū)水土流失綜合治理項(xiàng)目，年度中央財(cái)政資金投入1億元，2012年增加至1.2億元。三是為加快滇黔桂巖溶區(qū)水土流失綜合治理，搶救滇黔桂巖溶區(qū)珍貴的土地資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)孛撠氈赂唬?2013年啟動(dòng)了滇黔桂巖溶區(qū)水土流失綜合治理項(xiàng)目，年度中央財(cái)政資金投入1.3億元。隨著這3個(gè)專項(xiàng)工程的實(shí)施，近年來農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目年度中央投資規(guī)模逐步達(dá)到5億元左右，2013—2016年達(dá)到6.3億元，農(nóng)發(fā)水土流失重點(diǎn)治理初步實(shí)現(xiàn)了由小范圍零星治理向大范圍規(guī)模治理轉(zhuǎn)變。

2.4 改革轉(zhuǎn)型階段(2017年至今)

2017年，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資金配置，提高財(cái)政資金使用效益的決策部署，農(nóng)發(fā)辦商水利部對(duì)項(xiàng)目布局進(jìn)行了重新調(diào)整，實(shí)施范圍集中在東北黑土區(qū)和黃土高塬溝壑區(qū)，啟動(dòng)實(shí)施了東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理和黃土高原塬面保護(hù)項(xiàng)目，重點(diǎn)開展黑土區(qū)侵蝕溝治理和黃土高原塬面保護(hù)，以遏制侵蝕溝擴(kuò)張和塬面萎縮、保護(hù)耕地、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。年度中央財(cái)政資金投入6.3億元。

3 主要特點(diǎn)及成效

3.1 部門協(xié)調(diào)配合良好

農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目由水利部組織地方水利水保部門實(shí)施，地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)”)參與管理。水利水保部門具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，并與農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)搞好溝通協(xié)調(diào)；農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)資金管理，并配合水利水保部門搞好項(xiàng)目管理。實(shí)施20多年來，依靠政府推動(dòng)，形成了部門間密切配合、協(xié)商共事的良性互動(dòng)機(jī)制。兩部門深入調(diào)查研究、統(tǒng)籌謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，共同組織開展項(xiàng)目前期工作和檢查驗(yàn)收。各級(jí)政府成立了由水利、財(cái)政等相關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)組成的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，積極落實(shí)項(xiàng)目地方財(cái)政資金，推行項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，確保了項(xiàng)目建設(shè)的綜合效益。

3.2 啟動(dòng)實(shí)施早，防治思路明確

農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目是實(shí)施最早的生態(tài)治理項(xiàng)目之一。自1989年以來，項(xiàng)目連續(xù)實(shí)施，滾動(dòng)發(fā)展，由最初涉及長(zhǎng)江流域6省的56個(gè)縣(市、區(qū))，擴(kuò)展到規(guī)模最大時(shí)涉及長(zhǎng)江、黃河、松遼、珠江四大流域15個(gè)省(區(qū)、市)的237個(gè)縣(市、區(qū)、旗)，累計(jì)開展水土流失綜合治理面積近7萬(wàn)km2。在防治思路上，堅(jiān)持治理水土流失與加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生相結(jié)合，圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和促進(jìn)農(nóng)民增收，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的水平和效益。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)充分體現(xiàn)了“綜合”二字，按照“整體、協(xié)調(diào)、循環(huán)、再生”原則，調(diào)整、優(yōu)化了開發(fā)結(jié)構(gòu)，在治理水土流失的同時(shí)，又在山水田林路綜合治理中保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，充分體現(xiàn)了綜合性開發(fā)、示范性輻射、區(qū)域性帶動(dòng)作用。在項(xiàng)目布局上，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、相對(duì)集中，主要面向水土流失嚴(yán)重、治理需求迫切，具有綜合開發(fā)潛力的老少邊窮地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)。在治理措施上，以坡改梯、坡面水系工程、經(jīng)果林和生產(chǎn)道路等措施為重點(diǎn)，通過有效保護(hù)和高效利用水土資源，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展能力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

3.3 投入持續(xù)穩(wěn)定

在資金投入方面，以國(guó)家持續(xù)穩(wěn)定增加投入為保障，建立了多元化投入機(jī)制，確保了工程連續(xù)治理、集中治理。1989—2016年，中央財(cái)政資金由每年2 500萬(wàn)元持續(xù)穩(wěn)定增加到6.3億元，為加快水土流失嚴(yán)重地區(qū)治理步伐、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件注入了源源不斷的活力和動(dòng)力。項(xiàng)目建設(shè)中以中央資金支持為帶動(dòng)，注重機(jī)制創(chuàng)新，通過政策拉動(dòng)、政府推動(dòng)、市場(chǎng)調(diào)動(dòng)和典型帶動(dòng)，激活民資，激發(fā)民力，不斷完善多渠道、多元化投入機(jī)制。一些項(xiàng)目省還出臺(tái)了優(yōu)惠政策，創(chuàng)新了機(jī)制，吸引了來自企業(yè)、大戶等的民間資本投入到農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目中，有效彌補(bǔ)了中央投入的不足。

3.4 管理規(guī)范，機(jī)制靈活

項(xiàng)目自1989年啟動(dòng)以來，從項(xiàng)目立項(xiàng)、前期工作、實(shí)施管理、檢查驗(yàn)收和成果管護(hù)等方面，建立了一系列管理制度，尤其是2005年發(fā)布、2012年修訂的《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》等制度，使項(xiàng)目制度建設(shè)日益完善，確保了工程建設(shè)的順利實(shí)施。工程建設(shè)中，項(xiàng)目區(qū)全面推行項(xiàng)目責(zé)任主體負(fù)責(zé)制、縣級(jí)報(bào)賬制、工程建設(shè)監(jiān)理制、群眾投勞承諾制、工程建設(shè)公示制和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制等一系列管理制度，初步形成了責(zé)任明確、群眾參與、監(jiān)督制約、管護(hù)到位的建管機(jī)制，保證了工程建設(shè)質(zhì)量。堅(jiān)持規(guī)劃先行，國(guó)家農(nóng)發(fā)辦和水利部不定期編制和修訂中長(zhǎng)期規(guī)劃，堅(jiān)持了前期工作項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度和大干大支持的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，水利部和國(guó)家農(nóng)發(fā)辦通過監(jiān)督檢查等工作環(huán)節(jié)，將各省(區(qū)、市)年度檢查和考核結(jié)果作為中央財(cái)政資金安排及項(xiàng)目縣(市、區(qū))動(dòng)態(tài)管理的重要依據(jù)，有力地起到了鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。

3.5 效益顯著，群眾歡迎

農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)堅(jiān)持將治理水土流失與改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收致富緊密結(jié)合，大力調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)支柱產(chǎn)業(yè)、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，取得了顯著的社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益，受到項(xiàng)目區(qū)群眾的極大歡迎。治理后，項(xiàng)目區(qū)70%以上的水土流失面積得到有效治理，年均減少土壤侵蝕量約4500萬(wàn)t，提高林草覆蓋率8百分點(diǎn)左右，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源、固持土壤、抵御水旱災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)。為調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)，極大地改善了項(xiàng)目區(qū)貧困落后的面貌，為水土保持事業(yè)發(fā)展注入了新的活力。

4 下一步建管思路

4.1 轉(zhuǎn)化思路，調(diào)整優(yōu)化布局

按照國(guó)家農(nóng)發(fā)辦有關(guān)要求，從2017年開始，農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目實(shí)施由傳統(tǒng)的面上小流域綜合治理向以東北黑土區(qū)侵蝕溝和黃土高原塬面保護(hù)為重點(diǎn)的集中專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)變，實(shí)施范圍集中在黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、山西7個(gè)省(區(qū))。項(xiàng)目實(shí)施每年安排不超過100個(gè)項(xiàng)目縣，每個(gè)項(xiàng)目縣安排中央資金不少于600萬(wàn)元。

4.2 規(guī)范管理，完善制度建設(shè)

依據(jù)《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》(財(cái)政部令第84號(hào))有關(guān)規(guī)定，細(xì)化農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目管理細(xì)則，制定出臺(tái)項(xiàng)目指引，修訂完善相關(guān)管理制度，規(guī)范和指導(dǎo)項(xiàng)目順利實(shí)施。

4.3 深化改革，創(chuàng)新管理機(jī)制

按照“放、管、服”要求，項(xiàng)目實(shí)行切塊到省規(guī)模管理，前期立項(xiàng)審批、縣級(jí)計(jì)劃批復(fù)等工作下放地方，簡(jiǎn)化項(xiàng)目管理審批環(huán)節(jié)，提高前期工作和批復(fù)效率。同時(shí)推行項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本參與工程建設(shè)。推行項(xiàng)目申報(bào)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、村民自建等模式，進(jìn)一步推進(jìn)水保項(xiàng)目適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

4.4 多措并舉，加強(qiáng)建設(shè)管理

依據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃和指引，各省(區(qū))要做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及前期工作審查審批，做好績(jī)效管理、監(jiān)督檢查、工程建設(shè)、驗(yàn)收管理等工作。結(jié)合農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目實(shí)際，以省為單位開展重點(diǎn)科技推廣和重點(diǎn)效益監(jiān)測(cè)。各項(xiàng)目縣要依據(jù)《全國(guó)水土保持信息化規(guī)劃(2013—2020年)》要求，強(qiáng)化項(xiàng)目信息化管理，把實(shí)施治理的每條侵蝕溝、每個(gè)塬面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和建管過程資料錄入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)跟蹤管理。

S157

C

1000-0941(2017)12-0021-03

叢佩娟(1978—)，女，遼寧朝陽(yáng)縣人，高級(jí)工程師，碩士，主要從事水土保持生態(tài)治理技術(shù)管理工作。

2017-08-01

(責(zé)任編輯 張培虎)