焦居仁

(水利部，北京 100053)

紅坳渣土受納場(chǎng)特別重大滑坡事故給人們的警示

焦居仁

(水利部，北京 100053)

滑坡事故；處理結(jié)果；警示教育；紅坳渣土場(chǎng)；深圳

深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場(chǎng)2015年12月20日發(fā)生的特別重大滑坡事故，傷亡慘重，損失巨大。事故調(diào)查組查明了原因，認(rèn)定屬于特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故，并給出了處理意見(jiàn)。事故帶給人們的警示和教育作用是多方面的，如安全是第一位的，監(jiān)督管理要到位，規(guī)章制度要健全，等等。為了不讓類似事故再次發(fā)生，建議標(biāo)本兼治，普查滑坡；搞活機(jī)制，選賢任能；理順體制，加強(qiáng)管理。

深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場(chǎng)2015年12月20日發(fā)生的特別重大滑坡事故，造成73人死亡，4人下落不明，17人受傷，33棟建筑物被損毀、掩埋，90家企業(yè)生產(chǎn)受影響，事故造成直接經(jīng)濟(jì)損失8.81億元。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此次事故高度重視，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出了重要批示，相關(guān)部門及時(shí)組織搶險(xiǎn)救災(zāi)，開(kāi)展醫(yī)療救治和善后工作，還組成了事故調(diào)查組，查明了事故發(fā)生經(jīng)過(guò)、原因、人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失，認(rèn)定了事故性質(zhì)和責(zé)任，提出了對(duì)有關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位的處理建議，分析了事故暴露出的突出問(wèn)題和教訓(xùn)，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)工作的措施建議，形成了特別重大滑坡事故調(diào)查報(bào)告。

1 事故簡(jiǎn)況

1.1 渣土場(chǎng)簡(jiǎn)況

紅坳渣土場(chǎng)原為采石場(chǎng)，經(jīng)多年開(kāi)采形成凹坑并存有積水約9萬(wàn)m3。凹坑?xùn)|、西、南三面環(huán)山，北面有高于凹坑底部約17 m的東西向壩形凸起基巖，且此處地形變窄，并由此向北地勢(shì)逐漸下降，坡度達(dá)22°。渣土場(chǎng)四周出露的巖石和北面凸起的基巖既有強(qiáng)、中風(fēng)化花崗巖，也有微風(fēng)化花崗巖。事故發(fā)生前，渣土場(chǎng)堆填體由北向南、由低向高呈臺(tái)階狀布置，共有9級(jí)臺(tái)階，其中1～6級(jí)臺(tái)階已經(jīng)成形，斜坡已復(fù)綠；7～9級(jí)臺(tái)階正在進(jìn)行堆填、碾壓。0級(jí)臺(tái)階高程56.9 m，堆填體最高處高程160.0 m，也就是說(shuō)渣土場(chǎng)堆填體最大高差達(dá)103.1 m?？偠逊e量約583萬(wàn)m3，堆填體主要由工程棄渣組成，摻有生活垃圾約0.73萬(wàn)m3。

1.2 事故發(fā)生經(jīng)過(guò)

2015年12月20日6時(shí)許，渣土場(chǎng)頂部作業(yè)平臺(tái)出現(xiàn)裂縫，寬約40 cm，長(zhǎng)達(dá)幾十米，第3級(jí)與第4級(jí)臺(tái)階之間也出現(xiàn)鼓脹開(kāi)裂變形，現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員向頂部裂縫中充填干土，9時(shí)許，裂縫越來(lái)越寬，遂停止填土，11時(shí)28分，渣土開(kāi)始滑動(dòng)，自第3級(jí)與第4級(jí)臺(tái)階之間、凹坑北面壩形凸起基巖處(滑出口)滑出后，呈扇狀繼續(xù)向前滑移，滑移700多m后停止并形成堆積，其時(shí)間為11時(shí)41分?；麦w推倒并掩埋了途經(jīng)的30多棟建筑物，造成重大人員傷亡。

1.3 事故性質(zhì)

調(diào)查組在排除人為破壞、突發(fā)降雨及地震、天然氣管道爆裂、地鐵施工、生活垃圾腐化等因素后，認(rèn)定該起事故不屬于自然地質(zhì)災(zāi)害，而是一起特別重大的生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

2 事故原委

2.1 項(xiàng)目行政審批與日常監(jiān)管

紅坳渣土場(chǎng)項(xiàng)目由深圳市水務(wù)局負(fù)責(zé)水土保持方案審批，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)光明管理局負(fù)責(zé)用地選址和預(yù)審許可，光明新區(qū)城市管理局負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)包、受納許可證辦理等。本項(xiàng)目在深圳市政府及有關(guān)部門對(duì)規(guī)劃、用地等履行審批手續(xù)期間，市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)光明管理局曾提出“項(xiàng)目未立項(xiàng)，且用地與5個(gè)方面有沖突，屬于限制建設(shè)和禁止建設(shè)區(qū)”的不同意見(jiàn)，但由于種種原因，2013年7月23日，深圳市光明新區(qū)城市管理局還是公開(kāi)招標(biāo)紅坳渣土受納場(chǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目。渣土受納場(chǎng)的日常監(jiān)管工作由光明新區(qū)城市管理局負(fù)責(zé)，并委托給第三方企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)還有光明新區(qū)建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)等部門，以及光明新區(qū)光明辦事處下設(shè)的城市管理辦公室、規(guī)劃土地監(jiān)察中隊(duì)等參與管理。

2.2 事故責(zé)任主體

深圳市綠威物業(yè)管理有限公司(以下簡(jiǎn)稱綠威公司)為紅坳渣土受納場(chǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)。中標(biāo)后，綠威公司違法將全部項(xiàng)目整體轉(zhuǎn)包給深圳市益相龍投資發(fā)展有限公司(以下簡(jiǎn)稱益相龍公司)，益相龍公司為紅坳渣土受納場(chǎng)的實(shí)際建設(shè)、運(yùn)營(yíng)單位。與益相龍公司有債務(wù)關(guān)系的林敏武、王明斌等人以債權(quán)換股權(quán)的形式，實(shí)際參與紅坳受納場(chǎng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)及管理。

2.3 違法行為與隱患舉報(bào)

紅坳渣土受納場(chǎng)未經(jīng)正規(guī)勘察和設(shè)計(jì)，在沒(méi)有正規(guī)施工圖設(shè)計(jì)和未辦理用地、建設(shè)、環(huán)評(píng)、水土保持等審批許可的情況下，就違法違規(guī)運(yùn)營(yíng)。2014年10月廣東省信訪局曾收到紅坳渣土受納場(chǎng)存在嚴(yán)重安全隱患的舉報(bào)。2014年12月1日光明新區(qū)城市管理局向綠威公司下發(fā)停業(yè)整改通知，并開(kāi)展了現(xiàn)場(chǎng)督辦，要求補(bǔ)報(bào)水保和環(huán)評(píng)等手續(xù)。但是，光明新區(qū)城市管理局弄虛作假答復(fù)舉報(bào)人和上級(jí)機(jī)關(guān)，在渣土場(chǎng)僅補(bǔ)辦水保和環(huán)評(píng)手續(xù)、未補(bǔ)辦建設(shè)審批等手續(xù)的情況下，再次為紅坳受納場(chǎng)核發(fā)《臨時(shí)受納場(chǎng)地證》，安全隱患持續(xù)存在并繼續(xù)加重，最終釀成重大事故。

2.4 事故發(fā)生的技術(shù)原因

(1)渣土場(chǎng)的截、排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)布局不合理，僅在堆填體的第3到第4級(jí)臺(tái)階鋪設(shè)了盲溝排水設(shè)施，但未起作用。在雨水和土體中水的共同作用下，土體材料已經(jīng)達(dá)到飽和。

(2)堆體基礎(chǔ)底部積水未抽排干凈，形成軟弱滑動(dòng)帶，另外渣場(chǎng)堆體高差達(dá)103.1 m，堆方總量達(dá)583萬(wàn)m3，嚴(yán)重超高、超量堆放。

(3)滑坡事故發(fā)生前，盲目對(duì)裂縫充填干土，加大滑坡體荷載，加劇滑塌。

(4)負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營(yíng)的人員不是專業(yè)技術(shù)人員。

3 處理結(jié)果

(1)因此次滑坡事故被司法機(jī)關(guān)采取刑事強(qiáng)制措施的有53人，包括公安機(jī)關(guān)依法立案?jìng)刹椴⒉扇⌒淌聫?qiáng)制措施的企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)人員34人，檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椴⒉扇⌒淌聫?qiáng)制措施的涉嫌職務(wù)犯罪人員19人。其中涉及水利水保部門的有5人：深圳市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)總站1名總工程師、2名監(jiān)測(cè)員，涉嫌玩忽職守罪；深圳市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)總站光明分站2名監(jiān)測(cè)員，涉嫌玩忽職守罪。

(2)對(duì)57名相關(guān)責(zé)任人的處理意見(jiàn)：對(duì)深圳市委、市政府2名現(xiàn)任負(fù)責(zé)人和1名原負(fù)責(zé)人等49名責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，其中廳局級(jí)11人、縣處級(jí)27人、科級(jí)及以下11人。涉及水利水保部門的有3人：深圳市水務(wù)局局長(zhǎng)對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予記過(guò)處分；深圳市水政監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、降級(jí)處分；深圳市水務(wù)局水土保持處處長(zhǎng)，未按規(guī)定履行對(duì)本項(xiàng)目水土保持方案審批后的監(jiān)督管理和水土保持設(shè)施驗(yàn)收職責(zé)，未依法監(jiān)督糾正本項(xiàng)目未提交水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告、度汛方案、申請(qǐng)水土保持設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收等問(wèn)題，對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、降級(jí)處分。

(3)對(duì)深圳市委、市政府主要負(fù)責(zé)人等2名責(zé)任人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，對(duì)深圳市有關(guān)部門的6名責(zé)任人員進(jìn)行誡勉談話。

(4)責(zé)成廣東省政府向國(guó)務(wù)院作出深刻檢查，責(zé)成深圳市委、市政府向廣東省委、省政府作出深刻檢查。

(5)華璽建筑設(shè)計(jì)有限公司的董事長(zhǎng)和工程師，因涉嫌刑事犯罪，被深圳市公安局光明分局取保候?qū)彙?/p>

(6)行政處罰單位3個(gè)。依法吊銷深圳市益相龍投資發(fā)展有限公司(違法轉(zhuǎn)包企業(yè))營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并處罰款2 000萬(wàn)元，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人；依法吊銷深圳市綠威物業(yè)管理有限公司(中標(biāo)企業(yè))營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并沒(méi)收違法所得75萬(wàn)元，處罰款500萬(wàn)元；依法吊銷廣東華璽建筑設(shè)計(jì)有限公司(出具主體工程施工圖紙)市政行業(yè)專業(yè)設(shè)計(jì)乙級(jí)資質(zhì)證書(shū)，沒(méi)收違法所得3.18萬(wàn)元，并處罰款6.36萬(wàn)元。

(7)其他。對(duì)于主體工程施工監(jiān)理企業(yè)，存在公章管理混亂問(wèn)題(公章被監(jiān)理人員劉向陽(yáng)盜用，與益相龍公司簽訂監(jiān)理合同)；水土保持方案編制單位、環(huán)評(píng)報(bào)告編制單位、受光明新區(qū)城市管理局市政服務(wù)中心委托的第三方監(jiān)管單位，建議由深圳市有關(guān)行政主管部門加強(qiáng)監(jiān)管，要求其規(guī)范管理。

鑒于光明新區(qū)城市管理局原黨組書(shū)記、局長(zhǎng)在事故調(diào)查處理期間墜樓自殺身亡，建議不予追究責(zé)任。

縱觀這次特大滑坡事故的處理意見(jiàn)，帶給人們的警示和教育是多方面的，痛定思痛，各個(gè)方面都要認(rèn)真吸取慘痛教訓(xùn)：①行政部門存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力、履職不到位等情況；要認(rèn)真執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件，在建設(shè)之初充分做好項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、分析和評(píng)估工作，加強(qiáng)監(jiān)管，搞好服務(wù)工作。②涉事企業(yè)無(wú)視法律法規(guī)，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理極其混亂；建設(shè)單位要依法依規(guī)開(kāi)展工程建設(shè)和管理，必須要有責(zé)任心強(qiáng)、懂技術(shù)、會(huì)管理的人才。③中介機(jī)構(gòu)要依法依規(guī)開(kāi)展工作，工作上要精益求精，敬畏技術(shù)，嚴(yán)把規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理各個(gè)環(huán)節(jié)，建立風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)防控工作機(jī)制，不留隱患和漏洞。④每位干部和職工對(duì)工作都要認(rèn)真負(fù)責(zé)，嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范開(kāi)展工作，嚴(yán)格遵守設(shè)計(jì)方案的技術(shù)要求，按規(guī)程辦事，按標(biāo)準(zhǔn)操作，牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念。

4 建 議

紅坳渣土受納場(chǎng)主要工程實(shí)質(zhì)是棄渣場(chǎng)和攔渣壩工程，從設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)行管理，技術(shù)上屬于水利和水土保持行業(yè)范疇，而建設(shè)主體和使用及管理部門屬于市政管理范疇，試問(wèn)：市政工程的專業(yè)人員技術(shù)素質(zhì)與企業(yè)資質(zhì)證書(shū)所涵蓋的業(yè)務(wù)范圍，能夠承擔(dān)這些業(yè)務(wù)嗎？當(dāng)然，目前社會(huì)上跨行業(yè)、跨部門、涉及多學(xué)科工程技術(shù)的項(xiàng)目和工作很多，究竟如何開(kāi)展工作并加強(qiáng)監(jiān)管，值得深思。由此次重大事故，聯(lián)想到山西省臨汾市2008年9月發(fā)生的襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司一廢棄尾礦庫(kù)潰壩造成254人遇難、尾砂流失量約20萬(wàn)m3、過(guò)泥面積30.2 hm2的特大事故，是非法礦主違法生產(chǎn)、尾礦庫(kù)超儲(chǔ)導(dǎo)致潰壩引起的。亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)未晚，建議從源頭抓起，標(biāo)本兼治。

4.1 滑坡普查，勢(shì)在必行

建議有關(guān)主管部門對(duì)各類項(xiàng)目的棄渣場(chǎng)進(jìn)行普查，建立監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和制度，制訂處置方案，以現(xiàn)代化的管理手段和高度的責(zé)任心，防患于未然，把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，使自然災(zāi)害和人為造成的災(zāi)害損失降到最低程度。如河南“75·8”板橋水庫(kù)、石漫灘水庫(kù)潰壩發(fā)生大洪水后，水利部門便組織了對(duì)全國(guó)水庫(kù)等進(jìn)行普查，排查安全隱患，確保工程安全運(yùn)行。

4.2 搞活機(jī)制，選賢任能

向機(jī)制要活力。試想如果生產(chǎn)建設(shè)單位的一把手思想作風(fēng)、工作能力、技術(shù)水平和管理能力都很過(guò)硬，就不會(huì)發(fā)生類似事故?；鶎訂挝贿x聘一個(gè)能干的人，就會(huì)免去不少災(zāi)難。建議搞活機(jī)制，打破行業(yè)和地域的限制，以政治思想好、技術(shù)水平高、有相當(dāng)管理經(jīng)驗(yàn)等為條件，高薪面向全國(guó)公開(kāi)招聘基層單位主要負(fù)責(zé)人。

4.3 理順體制，加強(qiáng)管理

國(guó)務(wù)院要求轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、精簡(jiǎn)審批，特別是貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào))精神，在加強(qiáng)行政監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目的事中和事后監(jiān)管。各個(gè)部門的市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)入了新階段，會(huì)出現(xiàn)一系列新問(wèn)題，這次特大滑坡事故的教訓(xùn)呼喚著管理體制改革。本來(lái)是某個(gè)行業(yè)某一個(gè)生產(chǎn)建設(shè)單位的具體工作，仍然有多頭管理，建議以此次滑坡事故為契機(jī)，創(chuàng)新管理體制和辦法。北京市最近在城市管理體制方面，從實(shí)際出發(fā)，已經(jīng)做了一些有益的嘗試，值得借鑒。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)02-0001-03

焦居仁(1941—)，男，山西臨猗縣人，教授級(jí)高級(jí)工程師，水利部水土保持司原司長(zhǎng)，水土保持“三同時(shí)”制度主要開(kāi)創(chuàng)者和奠基人之一，享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，被環(huán)保部、中宣部等12個(gè)部委聯(lián)合授予“環(huán)境保護(hù)杰出貢獻(xiàn)者”稱號(hào)。

2016-09-15