楊玉純

摘 要：現(xiàn)下一系列社會、經(jīng)濟問題都源自于農(nóng)村土地制度的缺陷，土地改革已迫在眉睫。十八屆三中全會對全面深化改革多次強調(diào)，對改革土地制度的目標與方向明確指出。所以要以農(nóng)村土地改革為中心穩(wěn)定與明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、打造統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、破除政府壟斷土地市場，完善管制土地用途、規(guī)劃利用土地的配套法制。本文依據(jù)農(nóng)村改革土地制度的經(jīng)驗，為其缺陷找到改革的著力點。

關(guān)鍵詞：社會；經(jīng)濟發(fā)展；土地改革；征地制度

十八屆三中全會對改革土地制度指明了大方向，就是把更多財產(chǎn)權(quán)給予農(nóng)民，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一市場。 會議對應(yīng)通過相關(guān)決定指明，用途與規(guī)劃在符合管制的情況下，允許農(nóng)村入股、租賃及出讓集體建設(shè)用地，與國家土地一起實行同價同權(quán)、同等入市。要將征地程序合規(guī)、征地范圍縮小，對被征地農(nóng)民規(guī)范、合理保障機制。改革在國家、個人及集體之間分配土地增值的機制，將個人收益適當提高。將更多財產(chǎn)權(quán)給予農(nóng)民，確保集體經(jīng)濟中農(nóng)民的權(quán)利，廣泛引導(dǎo)農(nóng)民股份合作，在集體資產(chǎn)中賦予農(nóng)民占有股份、有償退出、收益，以及繼承、擔保、抵押權(quán)，穩(wěn)妥慎重的推進農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、抵押住房產(chǎn)權(quán)，摸索出增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的更多道路等。如此舉措皆是為了推進改革農(nóng)村土地、對農(nóng)民確保土地權(quán)，最終實現(xiàn)同價、同權(quán)的城鄉(xiāng)土地，讓農(nóng)民共同分享城市化后的土地增值。

1 對農(nóng)村改革土地制度的經(jīng)驗

1.1 對土地公有制堅持不動搖，貫徹基本經(jīng)營制度

生產(chǎn)資料公有制是中國特色經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，亦是勞動者集體所有制與全面所有制。在農(nóng)村土地必然是重要生產(chǎn)資料，堅定不移的貫徹國家擁有農(nóng)村土地與類型不同的集體所有制，這樣農(nóng)村公有性質(zhì)的經(jīng)濟制度才可確保。在對農(nóng)村土地制完善、穩(wěn)定中，即使農(nóng)村實現(xiàn)多元化形式的土地使用權(quán)，但一定要不動搖農(nóng)村公有性質(zhì)的土地制度，在農(nóng)村深化改革土地制度時，這根紅線絲毫不動搖。

1.2 對經(jīng)營制度完善，促成生產(chǎn)關(guān)系相適生產(chǎn)力發(fā)展

縱覽我國農(nóng)村變革土地制的辛酸史，生產(chǎn)力發(fā)展的身影伴隨每次變革中，而每次變革又促成生產(chǎn)力不同程度發(fā)展。伴隨變化的農(nóng)村經(jīng)營模式、組織形式及發(fā)展方式，農(nóng)村正在漸漸完善土地制度，對農(nóng)村經(jīng)營制度賦予新蘊意，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素激發(fā)出強大動力，實現(xiàn)農(nóng)村高級化的生產(chǎn)關(guān)系，最終達到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

1.3 維護農(nóng)民利益不放松

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地是重要生產(chǎn)資料，既是確保國家糧食安全基礎(chǔ)，又是農(nóng)民的飯碗與命根子。在農(nóng)業(yè)大國的我國，農(nóng)民沒有土地社會必然不穩(wěn)。對農(nóng)村改革土地制度的落腳點、出發(fā)點就是增進與維護農(nóng)民利益，操作層面上一定要緊密結(jié)合維護農(nóng)民利益與創(chuàng)新制度。改革農(nóng)村土地制度既要相適農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)力的要求，又要保障農(nóng)民穩(wěn)健提高收益。

1.4 對群眾創(chuàng)新精神要切實尊重

農(nóng)村生產(chǎn)力中農(nóng)民是最為活躍的，他們是直接經(jīng)營土地的人，農(nóng)民的基本生產(chǎn)要求反映在農(nóng)村土地制度上。我國農(nóng)村歷次創(chuàng)新土地制度，皆是生產(chǎn)實踐中基層群眾首創(chuàng)試驗的，經(jīng)驗積累后，由國家以立法或政策形式推廣到全國，土地經(jīng)營的新制度才漸漸構(gòu)建起來。在農(nóng)村繼續(xù)推進改革土地制度，必須將群眾創(chuàng)造力盡可能發(fā)揮到極致，采取結(jié)合政府推動與農(nóng)民自發(fā)探索的方式。

2 我國農(nóng)村當前土地制度的缺陷

2.1 集體土地不清的產(chǎn)權(quán)主體

作為生產(chǎn)要素的土地與別的生產(chǎn)要素相同，必須產(chǎn)權(quán)明晰、流動自由，這樣結(jié)合起土地與科技、勞動力及資本就可創(chuàng)造更多財富。土地在我國是實現(xiàn)公有制，亦是農(nóng)民集體擁有土地與國家擁有土地共存。具體而言，國家擁有城區(qū)土地及法律規(guī)定的其它土地，農(nóng)民集體擁有城郊、農(nóng)村土地，以及自留地、宅基地及自留山。農(nóng)民集體土地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，應(yīng)由村委會或集體經(jīng)濟組織管理、經(jīng)營；已歸屬多個集體經(jīng)濟組織的，應(yīng)由村民組、不同集體經(jīng)濟組織來管理、經(jīng)營；歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民所有的，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集體經(jīng)濟組織來管理、經(jīng)營。我國透過集體土地所有制內(nèi)容可知，實際上擁有集體土地的主體在法律上被認定為三種：一是村里所有農(nóng)民；二是村民小組或各個集體組織的農(nóng)民；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有農(nóng)民。顯而易見，這些主體有較強復(fù)合型，并且此復(fù)合性特征將使主體在把握所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時機、行使方式及分配收益上通常會直面選擇決策代理的難題，正因如此發(fā)揮各項所有權(quán)的功能將失效。實際上雖然農(nóng)民對有些土地有產(chǎn)權(quán)，亦是承包土地經(jīng)營權(quán)，然而實際上農(nóng)民在財產(chǎn)關(guān)系上仍不具備獨立主體地位，作為另外的集體土地產(chǎn)權(quán)所有者的集體經(jīng)濟組織只有收取承包費的權(quán)益，沒有處置集體土地的權(quán)利。因而實際上集體土地并無真正意義上的產(chǎn)權(quán)主體。

2.2 征地引發(fā)的農(nóng)民失地嚴重

據(jù)統(tǒng)計當今社會由征地引發(fā)的矛盾驟然增加，全國各地有七成以上土地上訪案件是征地引發(fā)的。一般征地都是偏低的補償標準，并且多地使用貨幣一次性補償方式，并不給予就業(yè)崗位，農(nóng)民失地后就此結(jié)束分配土地收益權(quán)。這些農(nóng)民在轉(zhuǎn)移非農(nóng)就業(yè)中，絕大部分人是較低的勞動技能、文化素質(zhì)，相對來說就業(yè)面相當窄。這些眾多農(nóng)民均未參加醫(yī)療、養(yǎng)老保險，往后確?；旧顭o憂都成問題。并且失地帶來的貧困對他們下一代會直接有傳代影響。征地補償中十分猖獗的無償占有、截留、少報農(nóng)民征地款情況常有，以及尋租、暗箱操作頻現(xiàn)都加重了農(nóng)民失地后的困境?；靵y的補償款分配，浪費土地數(shù)量驚人，并且與民爭利的政府以低價征收高價賣出的方式賺取巨額土地差價，極大損害失地農(nóng)民權(quán)益。很難妥善安置為數(shù)眾多的失地農(nóng)民未來走向。

2.3 土地經(jīng)營制度不到位

在人口激增的背景下家庭承包土地的經(jīng)營制度不斷縮小土地經(jīng)營規(guī)模，引來了經(jīng)營小型土地的現(xiàn)狀。如此現(xiàn)狀對經(jīng)營規(guī)?；焕?，經(jīng)濟規(guī)模效益難有成效。小規(guī)模經(jīng)營必然造就低下的勞動生產(chǎn)率、程度較低的農(nóng)業(yè)機械化，不易形成農(nóng)產(chǎn)品加工鏈，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)會有重大阻礙。此制度安排使分散狹小的土地束縛了農(nóng)戶，另外土地遞減肥力的規(guī)律與日趨減少的人均耕地，使農(nóng)業(yè)一直徘徊在水平偏低的發(fā)展上，加重了二元化的城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，工業(yè)化進程受阻。除此之外，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營在當下經(jīng)營制度中還常受地方行政干預(yù)，這也損害了農(nóng)戶自主經(jīng)營權(quán)。

3 我國農(nóng)村當前改革土地制度的著力點

3.1 堅定不移執(zhí)行當前土地所有制

眾所周知，我國農(nóng)村六十年的實踐發(fā)展表明，農(nóng)村何時能發(fā)展取決土地產(chǎn)權(quán)何時能明晰；土地不清的產(chǎn)權(quán)必定阻礙農(nóng)村發(fā)展。我國實際上法律僅是模糊界定了擁有集體土地的主體，要是征收土地，通常產(chǎn)權(quán)主體功能就發(fā)揮無效，并對保護農(nóng)民土地權(quán)益影響深遠。對集體土地正確界定產(chǎn)權(quán)代表或所有權(quán)人是集體土地明晰產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵所在。政府部門在對集體土地界定擁有者上，可依據(jù)國家對農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)規(guī)定，全面調(diào)查集體土地歸屬，使集體土地明確區(qū)分使用者、所有者，以此對集體土地頒發(fā)使用權(quán)證、所有權(quán)證，且構(gòu)建地籍對應(yīng)檔案。該工作既強化管理集體非農(nóng)用地，為土地市場培育基礎(chǔ)，又為分配土地收益明確依據(jù)。并且為了將集體農(nóng)用土地分散性所有者特點克服，還要創(chuàng)建能夠體現(xiàn)農(nóng)民利益的機制，以農(nóng)村的民主基層選舉，為農(nóng)民真正選出利益代表者，并且對選舉農(nóng)民利益代表者的程序、責(zé)任制規(guī)范，做好制約代表農(nóng)民利益的權(quán)力工作，以便平衡各方利益。

3.2 完善征地制度，確保農(nóng)民失地后的就業(yè)社保機制

征地要對非公益性、公益性的差異性質(zhì)區(qū)別對待，各地方是有差

（下轉(zhuǎn)第210頁）

（上接第207頁）

別的。公益性項目可順利推行征地，而集體土地要用在非公益性項目上，就需土地管理部門審核，通過后集體可出讓土地使用權(quán)，但要提前與農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織辦理手續(xù)。可通過招標、協(xié)議及拍賣等形式出讓?？蓪⒊鞘胁疬w補償形式引入到農(nóng)村征地補償中，依據(jù)集體土地市價來補償，市場是補償?shù)幕A(chǔ)，參照現(xiàn)下土地市價作為補償價格，實現(xiàn)補償公平。加強全程監(jiān)管，保障足額到位土地補償款，嚴令禁止將被征土地方的補償款及其它費用挪用、侵占。政府部門對失地后的農(nóng)民要施以不同措施為其安排就業(yè)，如同心系下崗職工那般心系失地后的農(nóng)民。引導(dǎo)他們積極轉(zhuǎn)換觀念，讓他們來到城市后意識到靠一方土地食一方飯，在城市服務(wù)上下好功夫，因人各異、工商結(jié)合，鼓勵他們勇敢自謀出路。農(nóng)民失地后要有組織的培訓(xùn)他們職業(yè)技術(shù)，使他們有一技之長，提高就業(yè)適應(yīng)性。給失地后的農(nóng)民構(gòu)建養(yǎng)老保障，為其解除后顧之憂?；I集其保障基金模式可借鑒城鎮(zhèn)做法，即是失地后的農(nóng)民個體、集體及政府三方合理分擔、共同出資。

3.3 注重改革土地經(jīng)營制度

我國農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)小規(guī)模方式的生產(chǎn)經(jīng)營與現(xiàn)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力完全不相符，擴大經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模與逐漸集中農(nóng)用土地已是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的潮流。對農(nóng)用土地推行適度的經(jīng)營規(guī)模是小農(nóng)經(jīng)濟改造的重點環(huán)節(jié)。擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模既與使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)戶互為推進，又是一國工業(yè)化路程中的必經(jīng)之道。我國對土地經(jīng)營制度的現(xiàn)下改革要以家庭承包為立足點，亦是將農(nóng)戶自主經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定，然而此穩(wěn)定并非讓小規(guī)模土地固定住農(nóng)戶，它是通過完善創(chuàng)新土地制度，穩(wěn)住聯(lián)產(chǎn)承包制，將條塊分割土地的狀態(tài)打破，使土地使用權(quán)突破凝固性、封閉性，促成流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)與規(guī)模適度的經(jīng)營土地。這樣既使農(nóng)民不愿耕地就可將土地有序出讓，又使那些耕地能手有更多地耕種。在農(nóng)村只有適度配置各生產(chǎn)要素，才能使其最大化經(jīng)濟潛能。

4 結(jié)論

綜上所述，我國社會新形勢下農(nóng)村土地制度存有種種缺陷，對我國農(nóng)村改革土地制度是我國經(jīng)濟工作重點，需要我們堅定不移執(zhí)行當前土地所有制、完善征地制度，確保農(nóng)民失地后的就業(yè)社保機制、注重改革土地經(jīng)營制度。

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