朱云歡，張明喜

(1.上海外國語大學(xué)國際金融貿(mào)易學(xué)院，上海 200083；2.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

科技財(cái)政中期規(guī)劃的重點(diǎn)、難點(diǎn)與對策

朱云歡1，張明喜2

(1.上海外國語大學(xué)國際金融貿(mào)易學(xué)院，上海 200083；2.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

實(shí)施科技財(cái)政中期規(guī)劃，是提升國家創(chuàng)新治理能力的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的制度保障。對財(cái)政中期規(guī)劃的研究和實(shí)踐總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，鮮有針對科技財(cái)政中期規(guī)劃的。在實(shí)施科技財(cái)政中期規(guī)劃的背景基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析科技財(cái)政中期規(guī)劃的目標(biāo)與重點(diǎn)，指出實(shí)踐中的難點(diǎn)與困惑，提出實(shí)施科技財(cái)政中期規(guī)劃的初步建議，以期為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供借鑒。

科技財(cái)政；中期規(guī)劃；財(cái)政預(yù)算

中期財(cái)政規(guī)劃是將預(yù)算安排與財(cái)政政策、財(cái)政規(guī)劃緊密結(jié)合，切合經(jīng)濟(jì)周期規(guī)律而采取的一種財(cái)政預(yù)算管理模式。2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)〔2015〕3號)，對編制中期財(cái)政規(guī)劃做出總體部署；同時(shí)明確要求各部門按照部門職責(zé)分工，研究未來三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，并測算收支數(shù)額，同時(shí)編制部門三年滾動財(cái)政規(guī)劃[1]。實(shí)施中期科技財(cái)政規(guī)劃，既是落實(shí)中央戰(zhàn)略部署，又是提升創(chuàng)新治理能力的重要舉措，更是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的制度保障。如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)改革，需要深入研究理論和實(shí)踐層面的諸多問題。

1 相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

趙健、劉睿、張玉柱開創(chuàng)性地研究了財(cái)政規(guī)劃問題，尤其是結(jié)合工作實(shí)際，對編制財(cái)政改革與發(fā)展三年規(guī)劃提出些思考[2]。從2014年開始，對中期財(cái)政規(guī)劃的研究逐漸成為熱點(diǎn)，具有代表性的研究主要包括王志剛、楊志勇等研究提出應(yīng)該按照中央新一輪改革部署，財(cái)政部門要實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，通過改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，從而不斷完善建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系；同時(shí)，研究指出建立中期財(cái)政規(guī)劃管理制度已經(jīng)成為財(cái)政部門建立現(xiàn)代財(cái)政制度的應(yīng)有之義，中期財(cái)政規(guī)劃是為彌補(bǔ)年度預(yù)算不足而編制，將成為未來政府預(yù)算改革的重要內(nèi)容之一[3-4]。

在研究方法突破上，馬蔡琛、郭小瑞擯棄傳統(tǒng)的問題導(dǎo)向和政策導(dǎo)向研究，主要應(yīng)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)中的前景理論，從中期財(cái)政規(guī)劃的決策過程出發(fā)，考察了制度因素對決策者行為的約束以及預(yù)算績效的影響，在分析中通過強(qiáng)化中期預(yù)算限額，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政總額控制，從而對支出部門間的預(yù)算競爭進(jìn)行約束[5]。

在科技財(cái)政規(guī)劃方面，目前僅有黃桂英、崔俊霞對山西省歷年來R&D經(jīng)費(fèi)和財(cái)政科技撥款數(shù)據(jù)之間的關(guān)系進(jìn)行了分析研究，同時(shí)對山西省2012—2015年各年度GDP、R&D、R&D/GDP、財(cái)政科技撥款可能達(dá)到的目標(biāo)值進(jìn)行了預(yù)測，是該領(lǐng)域研究的一個(gè)嘗試，但是缺乏對科技財(cái)政中期規(guī)劃的整體把握[6]。

在國際實(shí)踐方面，英國政府早在20世紀(jì)50年代就對國防和基建支出進(jìn)行五年開展計(jì)劃，這實(shí)際上就是現(xiàn)代中期預(yù)算框架的雛形。

美國于1974年出臺《預(yù)算和扣押項(xiàng)控制法》，其中該法明確要求總統(tǒng)、國會預(yù)算委員會、國會預(yù)算局在預(yù)算過程中做出多個(gè)預(yù)算年度的收支預(yù)測，此后美國逐漸構(gòu)建起中期預(yù)算框架。

中期預(yù)算框架在全球范圍的推廣得益于世界銀行，世界銀行于20世紀(jì)90年代將中期預(yù)算框架體系應(yīng)用拓展到許多國家，并作為公共支出管理的主要方式，包括丹麥、新西蘭、挪威乃至后來一些非洲國家也效仿實(shí)施，并取得積極成效[7]。

在中國實(shí)踐研究方面，廣西財(cái)政學(xué)院課題組結(jié)合廣西實(shí)際，就實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的利弊因素、基礎(chǔ)條件、主要內(nèi)容和任務(wù)及保障措施等方面進(jìn)行了探討，并據(jù)此提出部分推進(jìn)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃的具體思路和措施[8]。

寧旭初的研究也指出，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理是發(fā)達(dá)國家普遍采用的財(cái)政管理方式，是國家財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，財(cái)政部預(yù)算司在全國確定了“一省一市一縣”(省級試點(diǎn)地區(qū)為河北省，市級試點(diǎn)地區(qū)為河南省焦作市，縣級試點(diǎn)地區(qū)為安徽省蕪湖市蕪湖縣)作為試行滾動預(yù)算管理改革地區(qū)，研究主要對河南省實(shí)施財(cái)政中期規(guī)劃實(shí)施的現(xiàn)狀、實(shí)施的問題進(jìn)行了深入研究[9]。

上述研究，尤其是對財(cái)政中期規(guī)劃實(shí)踐的總結(jié)歸納對科技財(cái)政中期規(guī)劃研究指引了方向。但是鮮有針對科技財(cái)政中期規(guī)劃的研究。因此，本文嘗試在這方面進(jìn)行突破，從科技財(cái)政中期規(guī)劃的實(shí)踐價(jià)值、目標(biāo)與重點(diǎn)出發(fā)，剖析科技財(cái)政中期規(guī)劃的難點(diǎn)，并提出政策建議，以期對推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供借鑒。

2 實(shí)施科技財(cái)政中期規(guī)劃的實(shí)踐價(jià)值

在全球范圍內(nèi)公共預(yù)算管理理念變革影響下，財(cái)政可持續(xù)性受到了更廣泛的關(guān)注，中期財(cái)政規(guī)劃將預(yù)算視野置于中期框架內(nèi)并將預(yù)算與政策、規(guī)劃緊密連接。

2.1 實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的必要性

中期財(cái)政規(guī)劃是在科學(xué)預(yù)判未來財(cái)政收支情況的基礎(chǔ)上，更加科學(xué)合理地確定財(cái)政收支政策和重大項(xiàng)目資金安排，實(shí)行跨年度平衡的預(yù)算收支框架。中期財(cái)政規(guī)劃是改進(jìn)預(yù)算控制方式的一項(xiàng)重要舉措，目的是優(yōu)先彌補(bǔ)年度預(yù)算在中長期項(xiàng)目預(yù)算安排方面的不足，提高財(cái)政資金使用效率，集中財(cái)力辦大事，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、收入增速放緩、財(cái)政收支矛盾愈顯突出的情況，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，有助于緩解財(cái)政支出壓力，增強(qiáng)政策的前瞻性、針對性和有效性，提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益。

2.2 科技財(cái)政中期規(guī)劃不單單遵循中期財(cái)政規(guī)劃的要求

科技有著自身的特點(diǎn)，特別是在科技計(jì)劃項(xiàng)目層面，具有很強(qiáng)的時(shí)效性。某個(gè)科技計(jì)劃項(xiàng)目的入庫，需要進(jìn)行科學(xué)評審預(yù)判。更為重要的是，科技體制改革處于攻堅(jiān)階段，中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革處于過渡期，科技財(cái)政中期規(guī)劃在一定程度上受到改革進(jìn)程的制約。

2.3 認(rèn)識科技財(cái)政中期規(guī)劃與年度科技預(yù)算的聯(lián)系

與年度科技預(yù)算相比，科技中期財(cái)政規(guī)劃給出了更長時(shí)間跨度內(nèi)的預(yù)算估計(jì)，大大增強(qiáng)了預(yù)見性。中期財(cái)政規(guī)劃還能幫助更容易預(yù)見和評估當(dāng)前政策的未來效益，特別是未來3～5年對財(cái)政科技支出造成的影響。科技中期財(cái)政規(guī)劃包含一套成熟有效的方法，用以確保在基于中期視角確定科技發(fā)展戰(zhàn)略和重大科技政策優(yōu)先序，籌劃財(cái)政科技支出總量和結(jié)構(gòu)。同時(shí)，年度科技預(yù)算是科技中期財(cái)政規(guī)劃的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，中期財(cái)政規(guī)劃也使年度科技預(yù)算更加穩(wěn)健。

2.4 推動科技治理的長期化

2016年黨中央頒布的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出，我國科技事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是，到2020年使我國進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列，到2030年使我國進(jìn)入創(chuàng)新型國家前列，到新中國成立100年時(shí)使我國成為世界科技強(qiáng)國。但是，政府的科技治理行為年度化、短期化，缺少中長期意識。目前許多決策方式基本上還是以年度為基準(zhǔn)。如果政府科技決策方式不調(diào)整，科技財(cái)政中期規(guī)劃就會形同虛設(shè)，難以體現(xiàn)政府決策的前瞻性和可預(yù)期性。

3 科技財(cái)政中期規(guī)劃的目標(biāo)與重點(diǎn)

從實(shí)踐層面而言，科技財(cái)政中期規(guī)劃是中期科技預(yù)算的過渡形態(tài)，即最終構(gòu)建中期績效框架?？萍钾?cái)政中期規(guī)劃是在對總體財(cái)政科技支出進(jìn)行科學(xué)研判的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究科技政策和科技支出，同時(shí)根據(jù)科技和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況適時(shí)研究調(diào)整，使創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略能夠得到有效保障。

3.1 科技財(cái)政中期規(guī)劃基本構(gòu)成

從本質(zhì)上而言，科技中期財(cái)政規(guī)劃主要是通過采取明確科技發(fā)展戰(zhàn)略、開展宏觀預(yù)測、強(qiáng)化科技預(yù)算和進(jìn)行績效評估等舉措，建立健全以預(yù)算績效約束為核心的資源配置方式與機(jī)制。通過明確財(cái)政科技支出目標(biāo)、增強(qiáng)中期預(yù)測、完善科技決策程序等手段，尤其是規(guī)范中期財(cái)政科技支出預(yù)測機(jī)制，將中期科技政策和中期科技預(yù)算編制納入統(tǒng)一的框架?？萍钾?cái)政中期規(guī)劃主要包括：根據(jù)科技發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，在綜合考慮的基礎(chǔ)上，預(yù)測與分析現(xiàn)行政策下的財(cái)政科技支出情況；深刻剖析財(cái)政科技支出存在的問題，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估；提出改善措施；重新對財(cái)政科技支出進(jìn)行測算，形成未來三年支出情況等。

3.2 進(jìn)一步明確科技財(cái)政中期規(guī)劃的定位

不能把中期規(guī)劃混同于年度預(yù)算，把年度預(yù)算時(shí)間拉長、數(shù)據(jù)簡單外推不是中期規(guī)劃。中期規(guī)劃和年度預(yù)算的功能存在差異，年度預(yù)算戰(zhàn)術(shù)性更強(qiáng)，中期規(guī)劃戰(zhàn)略性更強(qiáng)?？萍钾?cái)政中期規(guī)劃不是來自于財(cái)政，而是來自于中央確定的科技發(fā)展戰(zhàn)略?？萍及l(fā)展戰(zhàn)略是要體現(xiàn)到科技財(cái)政中期規(guī)劃中，再具體落實(shí)到年度科技預(yù)算中。

3.3 注重發(fā)揮科技財(cái)政中期規(guī)劃的導(dǎo)向性作用

從理論上而言，科技財(cái)政中期規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與年度科技預(yù)算緊密結(jié)合，指導(dǎo)和約束年度預(yù)算。年度科技預(yù)算應(yīng)當(dāng)在中期框架中進(jìn)行編制，而不是將其割裂，從而解決部門規(guī)劃與年度預(yù)算“兩張皮”的問題?？萍钾?cái)政中期規(guī)劃不需要很精確，目的是讓年度科技預(yù)算不偏離中長期的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的結(jié)合。

3.4 注重科技決策和治理模式的變革性

財(cái)政改革的深化，實(shí)際是以財(cái)政改革倒逼政府治理模式，科技財(cái)政中期規(guī)劃更是如此。通過實(shí)行中期科技財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，有利于解決科技長期發(fā)展問題，提高科技財(cái)政的前瞻性和有效性?？萍及l(fā)展往往需要從長遠(yuǎn)角度來進(jìn)行戰(zhàn)略部署，而政府決策存在周期性，財(cái)政預(yù)算具有年度性，導(dǎo)致科技發(fā)展由長期縮短為短期。通過實(shí)施科技財(cái)政中期規(guī)劃約束政府的短期決策行為，促進(jìn)科技決策部署更著眼長遠(yuǎn)，提高財(cái)政科技支出效率。科技財(cái)政中期規(guī)劃，也將會吸引更多公眾尤其是科技人員和科學(xué)家參與，將是對科技決策和治理模式的深層次變革。

3.5 注重科技發(fā)展職責(zé)、活動和項(xiàng)目的周期性

從周期性看，科技發(fā)展職責(zé)往往是長期的，一旦職責(zé)界定清楚，在較長的時(shí)間內(nèi)指引科技事權(quán)履行的方向；而科技活動相對而言是中期的，它既是職責(zé)的具體描述，又是職責(zé)的表現(xiàn)形式；科技計(jì)劃項(xiàng)目的周期就更短，通過項(xiàng)目將科技職責(zé)和活動得到實(shí)現(xiàn)。在科技財(cái)政中期規(guī)劃的編制過程中，注意三者的周期性影響至關(guān)重要。職責(zé)是瞄準(zhǔn)科技發(fā)展戰(zhàn)略，活動是科技發(fā)展戰(zhàn)術(shù)，科技計(jì)劃項(xiàng)目是科技發(fā)展戰(zhàn)術(shù)的微觀表達(dá)。

3.6 注重宏觀與微觀的協(xié)調(diào)性

在科技財(cái)政中期規(guī)劃編制中需要統(tǒng)籌宏觀和微觀。在宏觀層面上，主要針對科技經(jīng)費(fèi)分配部門，解決財(cái)政科技支出的重點(diǎn)和方向，同時(shí)考慮不同科研活動的屬性。在微觀層面上，可對具體執(zhí)行科研項(xiàng)目的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行周期性評估，不斷探索按績效撥款，構(gòu)建物質(zhì)保障，提升財(cái)政資金使用效率。充分考慮科研活動特別是創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)律，對科研項(xiàng)目、研發(fā)活動等建立自評、抽查和全面考核相結(jié)合的動態(tài)評價(jià)機(jī)制。

3.7 注重技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新等的統(tǒng)一性

科技財(cái)政中期規(guī)劃的核心是推動科技和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合，把科技發(fā)展戰(zhàn)略落到實(shí)處。創(chuàng)新是個(gè)非常寬廣的概念，既包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新等，又包括商業(yè)模式創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)組織及制度創(chuàng)新等，尤其是推動以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)的全面創(chuàng)新。在實(shí)踐中，往往更多的是重視技術(shù)層面的創(chuàng)新，而對商業(yè)模式創(chuàng)新等關(guān)注不夠。技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新代表著科技財(cái)政不同的重點(diǎn)與方式，技術(shù)創(chuàng)新尤其是技術(shù)源頭乃至基礎(chǔ)研究等，可能需要長期部署，主要采取直接資助方式；商業(yè)模式創(chuàng)新等大多數(shù)屬于企業(yè)和市場行為，政府的發(fā)力點(diǎn)在于營造激勵(lì)創(chuàng)新的公平競爭環(huán)境，包括知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、打破行業(yè)壟斷和市場分割、新技術(shù)新產(chǎn)品新商業(yè)模式的準(zhǔn)入管理等，更多采取母子基金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)乳g接方式?？萍钾?cái)政中期規(guī)劃圍繞技術(shù)創(chuàng)新源頭，全面協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)組織和商業(yè)模式創(chuàng)新，打通從技術(shù)強(qiáng)到產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、國家強(qiáng)的創(chuàng)新通道。

4 主要難點(diǎn)與困惑

通過調(diào)研，河北省省本級預(yù)算、河南省焦作市級預(yù)算等邁出三年滾動預(yù)算的第一步，也取得階段性成果，但目前尚處于探索階段，還存在許多需要改進(jìn)的方面。

4.1 如何統(tǒng)籌科技財(cái)政中期規(guī)劃

科技財(cái)政中期規(guī)劃不同于科技年度預(yù)算，更不是科技部的部門預(yù)算。因此，如何統(tǒng)籌科技財(cái)政規(guī)劃至關(guān)重要，不然將重蹈科技年度預(yù)算被肢解在中科院、發(fā)改委、工信部、教育部、國防科工局等多部門的覆轍。

4.2 如何體現(xiàn)科技發(fā)展戰(zhàn)略

科技發(fā)展戰(zhàn)略如何體現(xiàn)到財(cái)政里中，體現(xiàn)到科技中期預(yù)算規(guī)劃中，這是首要的困惑。例如，如何將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略具體化。在財(cái)政方面，要構(gòu)建將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為中期預(yù)算的框架，而不是被動地支出[10]。

4.3 如何貫徹預(yù)算法的思想和國家治理理念

預(yù)算法的思想就是通過預(yù)算約束政府的收支行為，中期預(yù)算框架就是對其他部門規(guī)劃的一個(gè)約束。要改變“錢跟著事走”的現(xiàn)狀，財(cái)政哪些方面該花錢？哪些方面不該花錢？中期預(yù)算框架要體現(xiàn)國家治理理念。出納式的科技財(cái)政中期預(yù)算框架沒有任何意義。從治理的角度去考慮，預(yù)算本身就是對政府活動及部門規(guī)劃的一種約束[11]。首先要把科技財(cái)政自身的定位弄清楚，科技財(cái)政履行的是公共職能，如果不是公共職能，那么政府就越位了?？萍钾?cái)政規(guī)劃涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方等關(guān)系。

4.4 如何提升財(cái)政科技投入宏觀績效

在科技財(cái)政中期規(guī)劃方面，未來科技財(cái)政支出增長多少？總量如何確定？科技預(yù)算采取何種方式？預(yù)算科目中項(xiàng)目支出的主要途徑？采取何種支出方式才能有效果？財(cái)政科技投入與創(chuàng)新績效的關(guān)系如何？如果不是正相關(guān)關(guān)系，那就不一定要增加財(cái)政科技支出。從部門的角度而言，沒有支出就沒有辦法履行職能理念的危害性很大這些都是科技財(cái)政中期規(guī)劃需要考慮和解決的。中期預(yù)算框架要注重存量調(diào)整，在增量上適當(dāng)做文章。預(yù)算怎么編是由理念來決定的，理念決定政策、決定支出安排、決定支出方式。

4.5 如何統(tǒng)籌財(cái)政科技支出與全社會科技支出

財(cái)政科技支出的安排和社會資本怎么形成一種對接？政府與社會資本怎么去合作？在科技方面，要更加注重將政府的手與市場的手、社會的手結(jié)合起來，形成合力和協(xié)調(diào)效應(yīng)，達(dá)到一加一大于二的效果。不能撇開社會和市場，政府自己單干。政府與市場、與社會的關(guān)系要轉(zhuǎn)化到具體政策和支出安排里面，反映在預(yù)算改革中，反映在科技財(cái)政中期規(guī)劃中去。

4.6 如何妥善解決編制過程中的具體問題

一是科技發(fā)展規(guī)劃可能過于宏觀，預(yù)期目標(biāo)和施政措施難以細(xì)化，加之與三年滾動預(yù)算時(shí)間跨度不一致，使其對滾動估算編制的指導(dǎo)性和引領(lǐng)作用難以發(fā)揮[12]。二是由于科技決策機(jī)制改革和科技體制改革可能滯后于財(cái)政體制改革，造成部分既定事項(xiàng)變動頻繁，使得三年滾動預(yù)算與部門預(yù)算銜接不夠緊密，尤其是后兩年項(xiàng)目尚難以真正與部門預(yù)算相結(jié)合。三是創(chuàng)新治理的各個(gè)主體功能需要重新定位，尤其是強(qiáng)化對創(chuàng)新環(huán)境營造、基礎(chǔ)研究和科技創(chuàng)新基金設(shè)施等方面的事權(quán)[13]。

5 相關(guān)政策建議

在新形勢下，探索符合中國實(shí)際的科技預(yù)算管理模式，對于促進(jìn)大國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國目標(biāo)具有深遠(yuǎn)意義。

5.1 強(qiáng)化科技宏觀統(tǒng)籌

建議以科技財(cái)政中期規(guī)劃為契機(jī)，按照強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、打破條塊分割、統(tǒng)籌科技資源的原則，以統(tǒng)籌科技事權(quán)和財(cái)權(quán)為核心，建立全口徑科技財(cái)政中期規(guī)劃，確?？萍疾繐?dān)負(fù)資源配置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能得以實(shí)現(xiàn)。

5.2 重構(gòu)科技發(fā)展戰(zhàn)略—科技政策—科技預(yù)算的框架體系

科技財(cái)政中期規(guī)劃不是預(yù)算編制的具體方法，而是落實(shí)科技發(fā)展戰(zhàn)略的理念，需要重新構(gòu)思框架，充分發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的作用。十八屆三中全會在預(yù)算改革里面強(qiáng)調(diào)要把重心放到支出上來，科技財(cái)政中期規(guī)劃的重心也是政策和支出。依據(jù)科技發(fā)展戰(zhàn)略來制定科技政策，依據(jù)科技政策來制定支出安排，根據(jù)支出安排制定科技財(cái)政中期預(yù)算框架。

5.3 會同財(cái)政部門建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制

按照財(cái)政預(yù)算改革的總體思路，傳統(tǒng)的“先定盤子再分錢”“基數(shù)加增長”的經(jīng)費(fèi)投入模式將發(fā)生根本變化，財(cái)政預(yù)算配置將向“先定事后定錢”的理念轉(zhuǎn)變，且更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算安排的可持續(xù)性。從科技自身來看，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)財(cái)政改革要求，在堅(jiān)持科技投入法定增長機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)科技規(guī)劃、科技計(jì)劃、重大政策、重大基地、重大項(xiàng)目與財(cái)政預(yù)算的銜接，在規(guī)劃編制、計(jì)劃設(shè)定、政策制定、基地建設(shè)和項(xiàng)目論證階段，就對經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行測算，并與財(cái)政中期規(guī)劃對接，形成科技發(fā)展需求與財(cái)政投入保障有機(jī)銜接的機(jī)制。特別是加強(qiáng)主動布局，結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和國際科技前沿，凝練科技發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和主攻方向，細(xì)化資金需求。

5.4 實(shí)現(xiàn)財(cái)政科技投入的精準(zhǔn)化

中國正處于跨越“中等收入陷阱”的爬坡期，科技有效供給能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提質(zhì)增效的要求還不適應(yīng)?？萍钾?cái)政中期規(guī)劃要體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略布局，在各領(lǐng)域的投入要有進(jìn)有退，體現(xiàn)“有所為有所不為”，實(shí)現(xiàn)差異化和精準(zhǔn)施策。加強(qiáng)從整體上提高財(cái)政科技投入績效，深入分析中央和地方財(cái)政科技投入之間的互動，以及財(cái)政科技投入與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系。同時(shí)，結(jié)合科技財(cái)政中期財(cái)政規(guī)劃，推行中期績效預(yù)算管理，提升財(cái)政科技投入宏觀績效，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。

5.5 創(chuàng)新公共科技產(chǎn)品(服務(wù))提供方式

探索采取政府與社會資本合作(PPP)、合同出租(服務(wù)外包)、政府補(bǔ)貼等多種方式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式、多元化的公共科技產(chǎn)品(服務(wù))供給體系，強(qiáng)調(diào)政府與社會資本各盡所能，通過在公共部門與私人部門之間建立某種正式的、平等的、緊密的合作與利益關(guān)系，明晰治理，尤其對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域的準(zhǔn)公共科技產(chǎn)品共同投資、決策、生產(chǎn)和管理，提高科技創(chuàng)新資源配置效率?？稍谥醒胴?cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)中進(jìn)行PPP模式試點(diǎn)，建立推廣PPP模式的專業(yè)機(jī)構(gòu)，及時(shí)制定相關(guān)的政策法規(guī)等，對立項(xiàng)程序和項(xiàng)目征集、遴選、監(jiān)管、評估等方面做出實(shí)體性和程序性規(guī)定。

5.6 不斷完善創(chuàng)新治理機(jī)制

建議不斷完善重大科技戰(zhàn)略部署、任務(wù)安排、政策制定等咨詢決策機(jī)制，注重科技政策與其他宏觀政策的協(xié)同。加強(qiáng)科技發(fā)展五年規(guī)劃與科技財(cái)政中期規(guī)劃的結(jié)合，探索構(gòu)建規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算協(xié)同執(zhí)行機(jī)制，通過引入影子預(yù)算工具和方法，建立健全與規(guī)劃配套的財(cái)政投入機(jī)制和中期規(guī)劃制定方式與程序等。不斷強(qiáng)化科技規(guī)劃的跨領(lǐng)域、跨主體協(xié)調(diào)和預(yù)算約束，更好地發(fā)揮政府作用。

總之，科技財(cái)政中期規(guī)劃是一項(xiàng)政策性、敏感性和技術(shù)性都很強(qiáng)的改革，不僅涉及面廣，而且也關(guān)系到不同利益主體之間的博弈。建議統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、強(qiáng)化約束機(jī)制，不斷深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主戰(zhàn)場，為建設(shè)科技強(qiáng)國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見[J].預(yù)算管理與會計(jì),2015(03):2-3.

[2]趙健,劉睿,張玉柱.對編制財(cái)政改革與發(fā)展三年規(guī)劃的思考[J].財(cái)稅與會計(jì),2003(8):11-11.

[3]王志剛.建立中期財(cái)政規(guī)劃管理制度的思考[J].中國財(cái)政,2014(13):44-46.

[4]楊志勇.我國中期財(cái)政規(guī)劃改革:基本方向與主要問題[J].中國財(cái)政,2014(11):15-17.

[5]馬蔡琛,郭小瑞.中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算決策行為分析——基于前景理論的考察[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2015(1):16-21.

[6]黃桂英,崔俊霞.基于“十二五”規(guī)劃的山西省財(cái)政科技撥款預(yù)測[J].山西科技,2012(06):4-6.

[7]世界銀行.跨越年度預(yù)算——中期支出框架的全球經(jīng)驗(yàn)[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[8]廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院課題組.廣西實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2015(29):10-16.

[9]寧旭初.河南省實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理調(diào)研報(bào)告[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2015(29):23-26.

[10]張玉周.中期財(cái)政規(guī)劃編制的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].財(cái)政研究,2015(06):111-114.

[11]劉尚希,韓鳳芹,張繪.從政府治理看中期財(cái)政規(guī)劃：基于河北省的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)[J].學(xué)術(shù)研究,2015(12):74-80+160.

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[13]趙新海,曹鉑,呂強(qiáng).建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動預(yù)算制度的難點(diǎn)與對策思考[J].預(yù)算管理與會計(jì),2015(11):11-14+29.

(責(zé)任編輯 沈蓉)

Keypoints,Difficulties and Countermeasures of Medium-term Science and Technology Fiscal Planning

Zhu Yunhuan1，Zhang Mingxi2

(1.School of Economics and Finance，Shanghai International Studies University，Shanghai 200083，China； 2.Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China)

Implementation of the medium-term fiscal planning on science and technology finance is an important measure to improve the ability of national innovation and achieve innovation driven development strategic objectives of the system.After the research and practice of medium-term fiscal planning,this paper finds that there are few literatures about the medium-term fiscal planning on science and technology finance.On the background of technology medium-term fiscal planning implementation,it analyzes the technology medium-term fiscal planning goals,priorities,difficulties and confusion in practice.Finally,it puts forward preliminary proposals for implementing technology of medium-term fiscal planning,in order to provide reference of promoting the supply side structural reform.

Science and technology finance；Medium-term fiscal planning；Budget

2015年度上海市教育科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“上海高校財(cái)政資金支持的科研項(xiàng)目管理政策改進(jìn)研究”(A1510),上海外國語大學(xué)青年項(xiàng)目“提高財(cái)政政策有效性的機(jī)制體制研究”(KX181098)。

2016-04-11

朱云歡(1980-)，女，上海人，上海外國語大學(xué)副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士;研究方向：財(cái)稅理論與政策。

F812.3；G311

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