游光榮，閆 宏，趙 旭

(北京系統(tǒng)工程研究所，北京 100101)

軍民融合發(fā)展政策制度體系建設：現(xiàn)狀、問題及對策

游光榮，閆 宏，趙 旭

(北京系統(tǒng)工程研究所，北京 100101)

推動形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，離不開系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的軍民融合發(fā)展政策制度體系。運用法治思維和法治方式，加快構建軍民融合發(fā)展政策制度體系，加強軍民融合發(fā)展法治保障，是“十三五”時期的一項重要工作。本文在對軍民融合發(fā)展政策制度體系建設現(xiàn)狀及問題進行系統(tǒng)梳理的基礎上，提出了完善體系的有關對策建議。

軍民融合發(fā)展；政策制度體系；對策建議

1 前言

當前，軍民融合發(fā)展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段，正在經歷一場打破原有體系和制度、重新劃分各級組織機構職責權限和利益調整的深刻變革[1]。原有單純依靠政治動員、行政手段、經濟手段、協(xié)調溝通以及決策者個人自覺性與影響力的辦法，已經無法適應深度融合的形勢需要[2]。需要加快構建系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的軍民融合發(fā)展政策制度體系，發(fā)揮政策制度的權威性、穩(wěn)定性、強制性作用，推進軍民融合發(fā)展制度化、規(guī)范化、程序化[3]，從根本上破解改革與發(fā)展的體制機制障礙與利益阻力，鞏固與深化改革成果，推動軍民融合深度發(fā)展[4]。

2 軍民融合發(fā)展政策制度體系現(xiàn)狀梳理

近十年來，特別是黨的十八大以來，為打破軍民二元分離結構，理清軍民融合的內容范圍，理順當事各方責權利關系，建立軍民融合發(fā)展相關工作的程序方法與行為準則，國家相繼出臺了一系列政策制度。主體涵蓋黨中央、全國人大及常委會、國務院及其各部委、中央軍委及原四總部機關，以及地方各級黨委、人大及政府部門；內容覆蓋武器裝備科研生產、人才培養(yǎng)、軍隊社會化保障與國防動員等多個領域；形式包括黨的指導性文件，法律、法規(guī)、規(guī)章，以及一系列政策性、規(guī)范性文件。具有中國特色的軍民融合發(fā)展政策制度體系初具規(guī)模，為推動各領域軍民融合發(fā)展工作提供了良好的政策制度環(huán)境支撐。

2.1 頂層設計：布局國家戰(zhàn)略

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的中央領導集體從國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)，把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，做出了一系列重要決策和指示，加強了對軍民融合發(fā)展的宏觀指導。黨的十八大在堅持十七大提出的走“中國特色軍民融合式發(fā)展路子”基礎上，明確軍民融合發(fā)展的“戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機制建設、法規(guī)建設”三大工作重心[5]；十八屆三中全會確立了“軍民融合深度發(fā)展”的目標和任務；十八屆四中全會做出了“加強軍民融合深度發(fā)展法治保障”戰(zhàn)略部署，確立了軍民融合“依法有序進行”的原則；十八屆五中全會統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展全局，強調“實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略”，優(yōu)化軍民融合發(fā)展布局，提出“形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局”目標。2016年3月份，中央政治局審議通過了《關于經濟建設和國防建設融合發(fā)展的意見》，更是將軍民融合發(fā)展定位為“利國利民的大戰(zhàn)略”，要求“把軍民融合的理念與要求貫穿經濟建設和國防建設全過程”，全景式規(guī)劃軍民融合發(fā)展全過程全領域，進一步挖掘與發(fā)展軍民融合發(fā)展的巨大潛力與整體效益。

在黨的戰(zhàn)略指導下，“十二五”期間，國家首次在國民經濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要中單獨設立“推進軍民融合式發(fā)展”一章，要求“統(tǒng)籌經濟建設和國防建設”，“堅持經濟建設貫徹國防需求”，并提出軍民融合“國家主導、制度創(chuàng)新、市場運作、軍民兼容”的總要求；首次編制統(tǒng)籌經濟建設和國防建設“十二五”專項規(guī)劃，這部以國民經濟和社會發(fā)展、國防和軍隊建設作為對象編制的規(guī)劃，是層次最高、范圍最大的規(guī)劃，也是全世界“最大、最全面”的規(guī)劃。2016年初公布的國民經濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，將軍民融合發(fā)展視為“全面建成小康社會進程中實現(xiàn)富國與強軍相統(tǒng)一的必由之路”，并強調“推進軍民融合發(fā)展立法”，“構架軍民融合法制保障體系”；正在編制的“十三五”經濟建設和國防建設融合發(fā)展規(guī)劃作為“十三五”期間深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的綱領性文件，是經濟建設和國防建設融合發(fā)展的頂層設計，是軍地各級做好軍民融合相關工作的基本遵循。在上述兩項規(guī)劃的引領下，區(qū)域規(guī)劃和地方規(guī)劃將會比以往更加重視“統(tǒng)籌經濟建設和國防建設”要求，一些部門也要制定各自的體現(xiàn)軍民融合深度發(fā)展要求的“十三五”規(guī)劃，把“國防建設”與“經濟建設”的“交集”處理好。

2.2 國防科技與武器裝備領域：推動開放競爭

國防科技與武器裝備領域是軍民融合發(fā)展的重點，也是軍民融合深度發(fā)展的重要標志。2005年以來，一系列法律、規(guī)章、政策、制度密集出臺，推動形成有序開放競爭的國防科技創(chuàng)新與武器裝備科研生產新格局。

(1)加強整體部署。2010年，國務院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》，從軍工開放、軍轉民、軍民資源開放共享、軍工改革以及宏觀環(huán)境營造5個方面，做出了一系列重要政策部署。2014年，原總裝備部出臺了《關于引導優(yōu)勢民營企業(yè)參與武器裝備科研生產和維修的措施意見》，按照民企“參軍”路線與主要環(huán)節(jié)，重點圍繞“政策法規(guī)、市場準入、公平競爭、信息互通、過程監(jiān)管”5個方面改革創(chuàng)新，籌劃啟動32項“民參軍”措施任務。軍隊改革調整后，相應職責使命由軍委裝備發(fā)展部“接力”推動落實[6]。工業(yè)與信息化部印發(fā)《軍民融合深度發(fā)展2015年專項行動實施方案》，部署發(fā)布“軍轉民”與“民參軍”名錄、推進科研生產許可與承制單位聯(lián)合審查、推進民機民船等典型軍民結合產業(yè)發(fā)展等十二項專項任務，推動工業(yè)領域與信息化系統(tǒng)進一步軍民融合深度發(fā)展[7]。國防科工局也先后于2015年和2016年發(fā)布了《軍民融合專項行動計劃》，明確當年推進國防科技工業(yè)軍民融合的任務分工和時間要求，推動實現(xiàn)“支撐國防和軍隊建設、保障武器裝備科研生產”與“發(fā)揮軍工優(yōu)勢推動國家科技進步和服務經濟社會發(fā)展”的雙重目標[8]。

(2)破除準入壁壘。長期以來，軍工領域都是民企投資禁區(qū)，但2005年來國務院、中央軍委和有關部門先后發(fā)布了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公經濟發(fā)展的若干意見》《關于非公有制經濟參與國防工業(yè)建設的指導意見》《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件，反復強調推動軍工開放，引導社會資源進入武器裝備科研生產領域的重要性，積極為民企“參軍”正名，打破“民參軍”所有制藩籬[9]。

針對裝備市場準入制度和管理工作存在的制度銜接不暢、審查程序煩瑣、審批周期過長、準入“門檻”偏高等問題[10]，2014年5月，原總裝備部、國防科工局和國家保密局聯(lián)合發(fā)布《關于加快吸納優(yōu)勢民營企業(yè)進入武器裝備科研生產和維修領域的措施意見》，從實施分類審查準入、建立跨部門審查工作協(xié)調機制、改進質量體系認證工作、逐步推進許可與承制資格的聯(lián)合審查等8個方面，部署改進工作的主要舉措，明確時間表和路線圖。2015年9月，國防科工局和原總裝備部聯(lián)合公布了新版《武器裝備科研生產許可目錄》，與2005年版相比許可項目數(shù)減少約2/3，對武器裝備作戰(zhàn)性能影響不大的一般分系統(tǒng)和配套產品，不再列入許可管理范圍。許可管理范圍的大幅縮小，配合2014年出臺的措施意見，實質性降低了“民參軍”的“門檻”。

(3)促進公平競爭。近年來，圍繞軍企民企競爭起點公平與過程公平，一系列政策制度文件相繼出臺，武器裝備領域軍民融合深度發(fā)展的“新常態(tài)”正在形成。

針對現(xiàn)行裝備建設固定資產投資與稅收優(yōu)惠等政策主要根據(jù)“所有制身份”制定，民企在競爭中難以享受“國民待遇”、處于不利地位的現(xiàn)狀，2014年，國家財政部和稅務總局印發(fā)《關于軍品增值稅政策的通知》，重新規(guī)范免稅軍品的范圍、免稅清單的形成、免稅政策的實施等問題，從制度上確立涉軍企事業(yè)單位免稅的主體地位，從原則上解決了民口企業(yè)銷售軍品沒有免稅政策依據(jù)的問題。而國防科工局發(fā)布的《非國有企業(yè)軍工項目投資監(jiān)管暫行辦法》規(guī)定，對承擔高新工程任務且武器裝備科研生產能力和技術在國內具有唯一性和不可替代性的民營企業(yè)，給予固定資產投資扶持。

推行競爭性裝備采購是保證軍品市場競爭過程公平的根本途徑。近年來，全軍各級裝備部門按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對獨立、相互制約、相互監(jiān)督的改革精神和我軍裝備采購制度改革要求，依照軍委《關于深化裝備采購制度改革若干問題的意見》和原總裝備部《關于加強競爭性裝備采購工作的意見》要求，積極探索和實踐競爭性采購，并以《裝備條例》《裝備預先研究條例》《裝備科研條例》《裝備采購條例》《裝備采購方式與程序管理規(guī)定》等法規(guī)為頂層指導，通過制度設計，推動建立適合我軍裝備采購管理特點，職責清晰、決策規(guī)范、實施透明、監(jiān)督有效的競爭性采購規(guī)則體系。特別是2014年7月，原總裝備部頒布的《競爭性裝備采購管理規(guī)定》，作為第一部從頂層上規(guī)范和指導全軍競爭性采購的專門規(guī)章，在裝備采購計劃制定、合同訂立、合同履行監(jiān)管等重要節(jié)點嵌入競爭性采購要求，強制推動競爭性采購工作的全面開展，成為我軍推行競爭性采購的重要里程碑[11]。

(4)強化過程監(jiān)管。針對民營企業(yè)規(guī)模小、體制活、難管理的特點，出臺了一系列政策制度，從安全保密與項目監(jiān)管、市場退出等方面，對承擔武器裝備科研生產任務的多種所有制企(事)業(yè)單位進行規(guī)范與引導。

加強安全保密與項目監(jiān)管方面。政府層面，國防科工局先后出臺《國防科工委關于非國有企業(yè)軍工項目投資管理有關問題的意見》《非國有企業(yè)軍工項目投資監(jiān)管暫行辦法》《軍品配套科研項目管理實施細則》《國防科工局科研項目管理辦法》等規(guī)章文件，強化了軍民融合型軍工項目的政府監(jiān)管、強化財務與審計監(jiān)督。軍隊層面，原總裝備部出臺的《裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》強化對民企的運營情況掌握、資質動態(tài)管理、合同履行監(jiān)督與風險防范管控，并為后續(xù)開展民營企業(yè)合同履約信譽等級評價工作打下基礎。國防科工局與原總裝備部聯(lián)合發(fā)布的《鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業(yè)領域的實施意見》要求，“加強安全保密和監(jiān)督管理，確保國家秘密安全”[12]。

規(guī)范軍品市場退出管理方面。原總裝備部和國防科工局于2013年6月聯(lián)合出臺了《武器裝備科研生產許可退出管理規(guī)則》，規(guī)范承擔武器裝備科研生產任務的企(事)業(yè)單位退出軍品市場的程序和辦法，明確不論何種所有制單位，存在質量、保密信譽以及經營質量問題的，都將被及時淘汰，打破了軍品市場“終身制”，維護了武器裝備科研生產正常秩序，保證了武器裝備科研生產體系完整有效[13]。

(5)推動資源共享。為推動軍工科技資源向社會開放以及與民口科技資源的互通，國家有關部門先后出臺了《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》《關于加快構建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺的指導意見》《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》等文件。針對具體支持領域，提出了一系列促進基礎設施設備和大型科研儀器等科技平臺軍民互用的措施意見，推動軍民科技基礎要素融合，提高科研資源配置效率。

《中華人民共和國促進科技成果轉化法》提出，“國家建立有效的軍民科技成果相互轉化體系，完善國防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機制”，強調通過軍民融合等政策協(xié)同，為科技成果轉化創(chuàng)造良好環(huán)境。《關于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務實體經濟轉型升級的指導意見》明確“促進軍民技術雙向轉化”。此外，國防科工局先后發(fā)布首批國防科技工業(yè)知識產權轉化目錄、《軍用技術推廣專項成果匯編》、2015年度《民參軍技術與產品推薦目錄》《軍用技術轉民用推廣目錄》等文件，積極引導先進民用技術與國防科技成果相互轉化應用[14]。

(6)引導協(xié)同創(chuàng)新。為在更廣范圍、更高層次、更深程度上把國防科技創(chuàng)新體系納入國家科技創(chuàng)新體系之中，實現(xiàn)兩個體系相互兼容同步發(fā)展，使國防科技創(chuàng)新得到強力支持和持續(xù)推動[15]，國家積極出臺政策文件，著力提高軍民協(xié)同創(chuàng)新能力。2016年5月19日發(fā)布的《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》要求，建立軍民融合重大科研任務形成機制，通過基礎研究、關鍵技術與集成應用等創(chuàng)新鏈一體化設計，構建軍民共用技術項目聯(lián)合論證和實施模式，建立產學研相結合的軍民科技創(chuàng)新體系?！蛾P于加快國防科技工業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新的意見》制定了工作方案，明確了責任主體，旨在推動形成軍工科研機構與民用科研機構、高等院校間的協(xié)同創(chuàng)新機制[16]。

2.3 軍事人才培養(yǎng)領域：創(chuàng)新培養(yǎng)模式

一系列政策制度文件確立加強教育資源統(tǒng)籌、依托國民教育培養(yǎng)并引進軍事人才的總方向，規(guī)范了依托國民教育培養(yǎng)國防生、從地方大學生中征兵、招收非現(xiàn)役文職人員等方面的工作，推動構建了中國特色軍民融合的軍隊人才培養(yǎng)體系[17]。

為順應世界新軍事變革發(fā)展大勢，2000年5月，國務院、中央軍委頒布《關于建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊干部制度的決定》。同年12月，《現(xiàn)役軍官法》將依托地方大學選拔培養(yǎng)軍隊干部作為國家意志、政府行為確立下來，使依托培養(yǎng)工作由單一方式、無序狀態(tài)步入多種培養(yǎng)模式并存、來源穩(wěn)定可靠的發(fā)展軌道。修訂后的《中華人民共和國兵役法》以及《國防生教育管理規(guī)定》規(guī)范了國防生的日常管理，正式將國防生的管理納入法治軌道[18]。

中國普通高等教育的大眾化，為從大學生中征集新兵奠定了基礎。在此背景下，原總政治部、原總參謀部會同財政部、教育部等部門，先后出臺了《關于從普通高等學校畢業(yè)后入伍的優(yōu)秀士兵中選拔基層干部的通知》《關于做好普通高等學校應屆畢業(yè)生征集工作的通知》《高等學校學生應征入伍服義務兵役國家資助辦法》等文件，逐步規(guī)范大學生入伍與提干工作，并從經濟待遇上提升大學生參軍入伍、建功立業(yè)的熱情，初步實現(xiàn)了依托國民教育在高起點上加強士官和基層軍官隊伍建設的目標[19]

為優(yōu)化部隊規(guī)模結構，廣泛吸收社會優(yōu)秀人才為軍隊建設服務，招收非現(xiàn)役文職人員補充到部隊科研、后勤非作戰(zhàn)崗位。國務院、中央軍委于2005年頒布《中國人民解放軍文職人員條例》，對面向地方招聘非現(xiàn)役文職人員進行了法律規(guī)范，對吸收地方優(yōu)秀人才為軍隊服務起到了有力的促進作用。2012年原四總部發(fā)布《軍隊文職人員管理規(guī)定》，對文職人員聘用、待遇、培訓與管理等工作，做出了具體明確的規(guī)定[20]。

2.4 軍隊保障領域：拓寬社會化保障范圍

一系列政策制度的出臺，統(tǒng)籌社會服務資源，將軍隊保障社會化范圍逐步推開，走出了一條軍民融合的發(fā)展路子，有效收縮了保障攤子、減輕了保障負擔、提高了保障效益，并取得了良好的社會經濟效益[21]。

2000年，軍委在總結1999年社會化后勤保障試點經驗的基礎上，下發(fā)《全軍后勤保障社會化改革工作會議紀要》，要求在駐大中城市的軍以上機關和非作戰(zhàn)部隊推開“三化一改”，即飲食保障、營房保障、商業(yè)服務社會化和職工管理制度改革，軍隊保障社會化率先在后勤領域開展[22]。

2002年，軍委下發(fā)《關于實行軍隊后勤保障社會化若干問題的意見》，在“三化一改”基礎上，將改革項目拓展到公務用車、醫(yī)療保障、被裝籌措、油料保障社會化(簡稱“七化一改”)。同年，國務院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關于推進軍隊后勤保障社會化有關問題的通知》，明確了各級政府支持軍隊保障社會化的政策措施，為推進改革提供了有力保障[23]。

2007年1月，軍委下發(fā)《“十一五”期間推進軍隊后勤保障和其他保障社會化的意見》，明確新階段推進軍隊保障社會化的主要任務是“十化一改”，軍隊保障社會化開始由單一后勤領域，拓展到包括通用物資儲備、非公務電話通信、基礎設施建設、人才培養(yǎng)、軍隊文化事業(yè)、軍人子女教育、軍事科研、裝備科研生產與維修保障在內的軍事、政治、裝備等其他保障領域[24]。

與上述4份頂層文件相適應，《軍隊醫(yī)療保障制度改革方案》《軍隊營房保障社會化管理規(guī)定》《中華人民共和國軍人保險法》《軍隊商業(yè)服務社會化管理規(guī)定》等涉及軍人醫(yī)療、住房保障、保險、工資福利的一系列配套規(guī)章相繼出臺，推動了以軍事后勤為主體的軍隊保障軍民融合發(fā)展。

2.5 動員領域：擴展動員體系

近十年來，根據(jù)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略需要，一系列法律法規(guī)與政策文件相繼出臺，深化拓展國防動員體系功能，由單純的應戰(zhàn)人力、物力與財力準備，發(fā)展為“平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)”相結合的國家綜合動員功能體系[25]。

在急時應急的突發(fā)事件應急管理體系中，國家依據(jù)《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，初步建立了“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制，先后制定出臺了《防震減災法》《破壞性地震應急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《放射性污染防治法》《食品安全法》《傳染病防治法》《防洪法》等法律法規(guī)，使軍隊與武警參與地方抗洪搶險、抗震救災、海上搜救、礦山救援、醫(yī)療救助等有法可依、有章可循[26]。

在戰(zhàn)時應戰(zhàn)的國防動員管理體系中，《國防動員法》確立了國防動員“平戰(zhàn)結合、軍民融合”的總體方針。在后備力量、國民經濟、人民防空、交通戰(zhàn)備、國防教育、裝備動員、信息動員等國防動員具體領域中，《預備役軍官法》《國民經濟動員法》(起草過程中)《人民防空法》《民用運力國防動員條例》《國防教育法》《民兵武器裝備管理條令》《交通運輸、郵電通信基本建設貫徹國防要求規(guī)定》等法律法規(guī)相繼起草、出臺或補充修訂，確立了國防動員工作軍民融合的總方向，強調充分運用社會資源、民間力量補充國防建設，平時經濟建設中貫徹戰(zhàn)時國防需求，提升平戰(zhàn)轉換速度，促進了經濟建設和國防建設協(xié)調發(fā)展[27-28]。

3 軍民融合發(fā)展政策制度體系存在的主要問題

盡管近些年軍民融合發(fā)展政策制度體系建設取得了一定成績，但距離“系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵”的標準尚有較大差距，突出表現(xiàn)為以下兩個方面。

3.1 政策制度體系不夠完備

當前，雖然相關政策制度的文件總量已經十分龐大，但不系統(tǒng)、不全面以及存在“漏項”的問題仍然比較突出。

一是缺少頂層法律文件?，F(xiàn)有的法律文件多針對實踐中的局部問題，缺乏全國人大及其常委會頒布的、同時對軍地雙方均有較強法律約束力的綜合性法律。軍民融合綜合性法律遲遲沒有出臺，缺乏規(guī)范軍民融合發(fā)展的頂層法律，導致軍民融合的主體、范圍、權利、責任等要素界定不清，一些涉及管理體制與軍地協(xié)調的重大問題難以解決，重大戰(zhàn)略規(guī)劃、項目布局和國防核心能力建設等也缺乏法律保障，難以有效突破制約融合的體制性障礙、結構性矛盾與政策性問題[29]。

二是政策多、法律少。已經出臺的政策多為“辦法”“意見”等指導性文件，出臺的立法規(guī)范也多為行政規(guī)章，行政色彩濃厚，數(shù)量眾多但缺乏權威性、綜合性與法律效力，加之主管部門不同，政策與法規(guī)的適用范圍和影響力明顯不足。

三是現(xiàn)有政策制度體系鏈條存在缺失。已經出臺的法律條文及其下位法規(guī)主要集中在裝備建設領域，在基本建設、人才培養(yǎng)、軍隊社會化保障等領域“留白”較多，融合過程中的各種現(xiàn)實問題與相應法律法規(guī)的缺位性矛盾比較突出，《國民經濟動員法》《交通戰(zhàn)備動員法》《科學技術動員法》《裝備動員法》《軍隊保障社會化工作條例》等法律法規(guī)的缺失，影響各自領域內政府軍隊及相關企事業(yè)單位權利與義務關系的理順。

四是缺少落地配套政策與具體實施辦法。政策制度體系需要大量的配套政策與實施辦法作支撐，才能構建起微觀運行機制，進而較好發(fā)揮出激勵約束效果。但當前諸多領域沒有針對實踐中的具體矛盾，出臺相應措施辦法，實現(xiàn)有效突破。如國防動員領域亟待出臺國防動員補助補償?shù)南嚓P措施辦法[30]。裝備領域知識產權保護、競爭性采購管理規(guī)定的配套措施等尚屬空白。而且已經出臺的配套政策與措施辦法過于戰(zhàn)略與原則性，規(guī)范內容不夠具體，導致可操作性不強，難以落地執(zhí)行。

3.2 政策制度制定缺乏統(tǒng)籌協(xié)調

軍民融合發(fā)展政策制度體系涉及國民經濟、社會發(fā)展、國防和軍隊建設，關系到軍地雙方、各個系統(tǒng)、諸多領域、眾多部門，涉及軍地各有關部門的重大利益格局調整，迫切需要加強軍地之間的統(tǒng)一性和協(xié)調性。當前，在組織管理體系上，軍民融合頂層領導協(xié)調機構沒有建立，相關管理職能分屬軍地多個部門；工作運行體系上，各自抓建設，相互缺溝通，導致政策制度也是政出多門，缺乏銜接與協(xié)調[31]。突出表現(xiàn)為：

一是職能分割政策分立。一些軍民融合相關工作由軍地不同部門各管一攤，各自出臺的政策制度沒有納入統(tǒng)一框架中進行考慮，推動軍民融合發(fā)展的政策制度本身就沒有做到軍民融合，政策制度設計先天軍民分離。例如，國防動員與突發(fā)事件應急管理分別由軍隊與政府主導，造成國防動員法規(guī)與應急法規(guī)各成體系、互不銜接[32]。

二是職能重疊政策交叉。如軍品市場準入依舊為軍委裝備發(fā)展部和國防科工局兩家分頭管理，新進入企業(yè)仍然面臨雙重準入問題，市場準入“兩證合一”乃至“四證合一”仍然沒有在政策制度層面得到實質性推動。

4 有關對策建議

建立健全軍民融合發(fā)展的政策制度體系不是一個“小補小修”的問題，而是一次全新的頂層設計和立法實踐，重在建體系、重協(xié)調、謀實效，規(guī)范、引導與保障軍民融合深度發(fā)展。

首先，健全軍民融合發(fā)展政策制度體系。一是健全頂層法律法規(guī)。加快推進軍民融合綜合性法律的立法進程，適時啟動《國防法》修訂，確保重大改革決策于法有據(jù)；二是依據(jù)頂層法律，做好與軍民融合深度發(fā)展不適應的政策制度的“立、改、廢”工作。對以往制定的諸如經濟動員、國防交通、軍事采購與物流、裝備科研生產等方面的配套法規(guī)認真進行清理，廢除過時內容，及時填補缺失的內容，修訂相互矛盾的內容，合并內容相近文本，建立協(xié)調統(tǒng)一的政策制度體系[33]。

其次，加強政策制度制定過程中的統(tǒng)籌與協(xié)調。近期，國家層面將按照中央統(tǒng)管、統(tǒng)籌軍地、全域覆蓋、常態(tài)運行的思路，建立軍民融合發(fā)展領導機構，逐步健全軍民融合發(fā)展組織管理體系。未來，應充分發(fā)揮軍民融合發(fā)展領導機構的統(tǒng)籌統(tǒng)管作用，加大政策制度制定過程中的統(tǒng)籌力度，著力解決法規(guī)不協(xié)調、不一致等問題。一是軍事領域“內部”，必須重塑軍事法規(guī)體系，適用同一部國家法律法規(guī)的，軍方要主動修訂納入統(tǒng)一法律框架，不應再作另行規(guī)定；二是軍地“結合部”，軍地雙方要聯(lián)合出臺政策，對需求貫徹、合同履行、征地補償、糾紛仲裁、獎勵懲罰等敏感問題進行規(guī)范，確保相關工作有法可依、有序推進。

最后，建立政策制度執(zhí)行效果反饋修正機制。組織軍地力量，構建政策制度執(zhí)行績效評估體系，對政策制度的實施效果進行常態(tài)化調研評估，及時反饋政策制度執(zhí)行過程中遇到的新問題新情況，形成政策制度糾偏完善機制。

[1]游光榮.四個關鍵詞展望2016軍民融合[J].科技中國,2016(1):39-40.

[2]姜魯鳴.軍民融合深度發(fā)展三題[J].中國國防經濟,2014(2):5-9.

[3]姜魯鳴.深入推進軍民融合式發(fā)展的戰(zhàn)略引擎[J].中國國防經濟,2012(5):5-10.

[4]陳江生,蔡和岑,陳琳.以社會主義法治精神推進軍民融合深度發(fā)展[J].軍民融合,2015(1):65-68.

[5]楊祖榮.堅持富國和強軍相統(tǒng)一——專家解讀十八大報告中關于軍民融合式發(fā)展的重要論述[N].解放軍報,2012-11-14(2).

[6]邱展招,鄒維榮.32項“民參軍”措施任務全面實施[N].解放軍報2016-03-01(1).

[7]袁舒.推動國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展——訪國防科工局發(fā)展計劃司司長龍紅山[J].國防科技工業(yè),2015(2):13-18.

[8]韓劍峰.完善我國軍民融合法律體系的思考[J].經營管理者,2015(15):227.

[9]趙林榜,游光榮,吳昊,董建.對軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系建設的思考[C].第十五屆中國科協(xié)年會論文集,2013:1-5.

[10]姜魯鳴,羅永光,劉群.我國武器裝備軍民融合發(fā)展面臨的突出問題與對策[J].軍事經濟研究,2010(7):31-34.

[11]于川信,趙苡然,劉志偉.軍隊武器裝備采購制度的重大改革[J].紫光閣,2015(4):49-50.

[12]呂彬.軍民融合式武器裝備科研生產體系研究[J].裝備學院學報,2013(1):11-17.

[13]裝備學院武器裝備建設軍民融合研究中心.民企參軍：機遇與變革[J].北京:國防工業(yè)出版社,2014.

[14]許達哲.走軍民融合深度發(fā)展之路[J].求實,2015(13):51-53.

[15]孫霞,趙林榜.軍民融合國防科技創(chuàng)新體系中企業(yè)的地位與作用[J].科技進步與對策,2011(23):91-95.

[16]馬惠軍.創(chuàng)新型國家建設中實現(xiàn)國防科技創(chuàng)新體系的軍民融合[J].中國軍事科學,2011(2):87-93.

[17]黃如安,章平剛,王文波.依托國民教育促進軍隊人才培養(yǎng)模式轉型[J].軍民融合,2015(4):47-52.

[18]孫愛平.軍民融合培養(yǎng)軍事人才研究[M].北京:國防大學出版社,2012.

[19]焦玉明.軍隊人才隊伍建設現(xiàn)實問題研究[M].北京:國防大學出版社,2014.

[20]全國人大財經委員會.軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京:中國財政經濟出版社,2010.

[21]荔萬俊,朱平錄,劉斌.軍隊后勤軍民融合式發(fā)展的重大意義[J].后勤學術,2010(1):7-11.

[22]總后勤部后勤雜志社.軍隊后勤軍民融合式發(fā)展研究[M].北京:金盾出版社,2013.

[23]張雁靈.努力開創(chuàng)軍民融合式衛(wèi)勤發(fā)展新局面[J].后勤學術,2010(6):15-18.

[24]全軍保障社會化工作領導小組辦公室.軍隊保障社會化回顧與展望[J].軍民融合,2105(1):26-29.

[25]賀琨,曾立,陳延敏.基于溢出效應的國民經濟動員軍民融合發(fā)展研究[J].科技進步與對策,2015(20):107-112.

[26]于川信.軍民融合需解決的關鍵問題和基本路徑[C].第十五屆中國科協(xié)年會,2013:1-6.

[27]晉海超,李志強,陳虎.軍民融合式軍交運輸保障體系之構建[J].中國儲運,2012(10):105-106.

[28]王鵬,楊會軍,王敏.軍民融合式公路軍事運輸保障能力建設對策[J].綜合運輸,2013(07):15-17.

[29]徐輝.我國軍民融合政策法規(guī)現(xiàn)狀及對策研究[J].軍民兩用技術與產品,2015(06):8-10.

[30]國防動員問題研究課題組.國防動員補助補償問題研究[J].軍民融合,2015(5):48-53.

[31]羅傳才,王友林,唐軍.軍民融合式發(fā)展法律制度建設的思考[J].軍事學術,2013(7):75-78.

[32]國家發(fā)展改革委員會國防動員研究發(fā)展中心.對新時期國民經濟動員的認識[J].軍事經濟研究,2014(4):15-20.

[33]裝備學院武器裝備建設軍民融合研究中心.民企參軍：促進與探索[J].北京:國防工業(yè)出版社,2015.

(責任編輯 沈蓉)

The Policy System Construction on the Development of Civil-military Integration:Quo Status,Problems and Countermeasures

You Guangrong,Yan Hong,Zhao Xu

(Beijing Institute of System Engineering,Beijing 100101,China)

Without the development of civil-military integration(CMI)policy system which is complete,mutual supporting and effectively incentive,it’s difficult to bring into place an all-element,multi-domain and cost-efficient pattern of CMI.By the thought of legal and rule of law,speeding up the policy system construction on CMI to strengthen the legal guarantee of CMI,is an important task in the period of the 13th Five-Year.Based on the systematic arrangement of quo status and problems of CMI policy system construction,this paper put forward countermeasures and suggestions to improve the system.

Development of civil-military integration；Policy system；Countermeasures and suggestions

2016-09-18

游光榮(1963-)，男，湖南人，北京系統(tǒng)工程研究所研究員，博士；研究方向：軍民融合，創(chuàng)新政策。

E0-054

A