方斯遠(yuǎn)

問題的提出

作為法院組織的總章程，《人民法院組織法》的及時(shí)修訂具有承前啟后的意義，不僅可以確認(rèn)現(xiàn)行的法院組織架構(gòu)，更有助于為進(jìn)一步的司法改革提供制度框架和合法性依據(jù)。在司法改革如火如荼的當(dāng)代，在習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“重大改革須依法有據(jù)”的政治約束下，后者的意義更為重要。〔1〕全國人大內(nèi)司委副主任委員王勝明指出，“兩院”組織法和“兩官”法的修改與司法體制改革關(guān)系密切。司法體制改革當(dāng)中的重大舉措都是“兩院”組織法和“兩官”法修改的重要內(nèi)容，必須堅(jiān)決貫徹中央有關(guān)文件的精神，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)司法體制改革的成果，積極回應(yīng)廣大人民群眾的關(guān)切。參見謝文英：《王勝明：“兩院”組織法和“兩官”法爭取明年完成修改》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2016年3月11日。

我國現(xiàn)行《人民法院組織法》于1980年實(shí)施至今，盡管分別于1983年、1986年以及2006年進(jìn)行了三次修訂。但是，隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，法律的局限愈加明顯，更制約了我國司法改革的進(jìn)程。因此，經(jīng)中央批準(zhǔn)，調(diào)整后的《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將《人民法院組織法》新增列入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”的第一類立法規(guī)劃項(xiàng)目之中，需在本屆人大任期內(nèi)與《法官法》一并完成修改工作。〔2〕《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，載全國人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/03/content_1942600.htm，2016年12月1日訪問。有關(guān)部門對(duì)本次修訂的重視程度空前，全國人大內(nèi)司委、最高人民法院相關(guān)部門均展開了密集調(diào)研與多方會(huì)談?！?〕據(jù)了解，就法院組織法修訂的問題，全國人大內(nèi)司委于2012年赴重慶、湖南、浙江等地，2014年赴河南、四川、上海、江蘇等地，2015年赴全國20個(gè)?。òㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)行調(diào)研座談，最高人民法院亦專門成立了修法研究小組，并多次組織各級(jí)法院召開會(huì)議研討。

考慮到法院組織法涉及面廣，無法面面俱到，本文在梳理我國《人民法院組織法》立法歷程、爭議問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合十八屆三中全會(huì)以來的司法改革舉措，就修法的原則、重點(diǎn)和限度展開分析。首先，結(jié)合我國法院組織法的立法和修法歷程，提綱挈領(lǐng)地提出了本次修法的目標(biāo)和原則；其次，總結(jié)法院組織法的核心要素以限定研究范圍；再次，探討《人民法院組織法》的立法體例；最后，結(jié)合本輪司法改革進(jìn)程，討論哪些改革措施可以在本次修法中予以納入，以及如何納入的問題。

一、法院組織法的修訂原則

我國第一部全面規(guī)范法院組織的法規(guī)是1951年出臺(tái)的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》（以下簡稱《暫行條例》）。〔4〕1949年12月20日中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)的《中央人民政府最高人民法院試行組織條例》僅對(duì)最高人民法院的組織做了規(guī)定?！稌盒袟l例》的制訂主要參考了老解放區(qū)、華北、東北、西北、華東、中南等區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)以及蘇聯(lián)等國際經(jīng)驗(yàn)，但由于時(shí)代所限，僅能做出通則性的規(guī)定。〔5〕許德珩：《關(guān)于“中華人民共和國人民法院暫行組織條例”的說明》，載《江西政報(bào)》1951年第26、27合期。而1954年出臺(tái)的《人民法院組織法》則是對(duì)《暫行條例》的發(fā)展與深化。〔6〕《最高人民法院、司法部關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹中華人民共和國人民法院組織法的指示》[(54)法行字第12556 號(hào) ]。1979年重新制訂的《人民法院組織法》相較于1954年版本，并沒有太大的變更?！?〕彭真：《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《人民司法》1979年第7期。其后，1983年、1986年的修訂主要集中于四點(diǎn)：一是對(duì)實(shí)踐中固定做法的事后確認(rèn)；〔8〕如1983年的修訂確認(rèn)了各地基層法院設(shè)立經(jīng)濟(jì)審判庭的做法。參見王漢斌：《關(guān)于修改“人民法院組織法”“人民檢察院組織法”的決定和“關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定”等幾個(gè)法律案的說明》（中華人民共和國第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議）。二是結(jié)合實(shí)際情況和其他法律規(guī)定對(duì)原規(guī)則進(jìn)行的修訂；〔9〕如基于實(shí)踐的困難，改變一審合議庭必須有陪審員參加的做法，參見前引〔8〕，王漢斌文。三是對(duì)于爭議較大或改革方向不明確的規(guī)定予以刪除，留待未來進(jìn)行改革；〔10〕如對(duì)于司法行政工作的管理權(quán)限，專門法院的設(shè)置等。參見前引〔9〕，王漢斌文。四是確定死刑復(fù)核權(quán)的歸屬問題。2006年，盡管司法改革已經(jīng)有了一定的成效，《法官法》的出臺(tái)有必要更新《人民法院組織法》的部分條款，〔11〕2005年時(shí)任全國人大內(nèi)司委副主任的祝銘山就提出，由于《法官法》在2001年修法，《人民法院組織法》沒有同步修改，導(dǎo)致任命法官仍沿用“審判員、助理審判員”的稱謂，應(yīng)當(dāng)盡快予以解決。參見祝銘山：《解讀“法官法”》，載《法律適用》2005年第7期。但最后的修訂工作依舊采取了穩(wěn)妥的立場，僅將死刑復(fù)核權(quán)收歸最高人民法院。

本次修法是在全面推進(jìn)依法治國的背景之下展開的，承載著如下特殊意義：一是與《法官法》等相關(guān)法律的協(xié)調(diào)，從體系化的方面提出了更高的要求；二是需要對(duì)司法改革的內(nèi)容進(jìn)行選擇性確認(rèn)，以立法的形式固定較為成熟的做法；三是提供足夠的解釋空間，為效果尚不明顯或暫時(shí)未予啟動(dòng)的改革留下足夠的制度空間。因此，筆者認(rèn)為修法應(yīng)當(dāng)處理好以下三個(gè)層面的關(guān)系。

首先，法律修訂與現(xiàn)行法制的關(guān)系。我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，立法工作也相應(yīng)地從以前的因時(shí)性、粗放型轉(zhuǎn)向整體性、科學(xué)性，尤其是注重體系性。作為國家審判機(jī)關(guān)，法院組織具有重要意義。理論上應(yīng)當(dāng)由憲法對(duì)法院組織作出專門規(guī)定，但為保持基本法的簡明性，各國一般僅在憲法中做出綱領(lǐng)性規(guī)定，再以單行法（法院組織法）的形式對(duì)法院的組織和權(quán)限予以規(guī)定?！?2〕呂丁旺：《法院組織法論（修訂六版）》，臺(tái)灣一品文化出版社2008年出版，第3頁。法院組織法上承憲法以及其他憲法性法律，下接法官法以及訴訟法。因此，如何確定法院組織法的核心領(lǐng)域，并在我國立法體系中找到其合理定位，避免立法的重復(fù)與矛盾，是必須重視的問題。

其次，法律修訂與域外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系。盡管法院組織法是憲法性法律，但并不意味著不能從域外的經(jīng)驗(yàn)中汲取有益成分。〔13〕在最高人民法院召開的法院組織法修改會(huì)議上，最高人民法院政治部主任徐家新也肯定了域外經(jīng)驗(yàn)的借鑒對(duì)修法工作的意義。參見方斯遠(yuǎn)：《集思廣益 凝聚共識(shí) 進(jìn)一步推進(jìn)人民法院組織法修改工作》，載《人民法院報(bào)》2015年7月16日。由于法院組織的架構(gòu)與憲法制度、訴訟架構(gòu)等密切相關(guān)，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的過程中，需要考察其背后蘊(yùn)含的司法規(guī)律是否具有一般性，能否與我國司法實(shí)際相適應(yīng)。

再次，法律修訂與司法改革的關(guān)系。司法改革的進(jìn)程必然涉及對(duì)現(xiàn)行法院組織結(jié)構(gòu)的改變，但這并不意味著所有的改革都要以立法的形式固定下來，尤其是考慮到部分改革因牽涉較廣，目前僅以地區(qū)試點(diǎn)的形式探索經(jīng)驗(yàn)，若這些尚未成熟的做法直接納入法律，將會(huì)對(duì)后期的改革形成制約。因此,在處理二者關(guān)系時(shí)，需要注重對(duì)改革成熟度的判斷，以決定是否在修法中予以納入。〔14〕對(duì)此可供參考的是日本，在2001年啟動(dòng)司法改革后，《裁判所法》的修訂會(huì)根據(jù)改革的進(jìn)程逐步確認(rèn)改革成果。

二、法院組織法的核心要素

我國立法工作具有因時(shí)性特點(diǎn)，導(dǎo)致各法律間在銜接和協(xié)調(diào)上有所欠缺，這在法院組織的立法上尤為明顯。因此，為更好地在法律體系中予以定位，避免重復(fù)立法或立法沖突，確定法院組織法的核心要素是法院組織法修訂的先決問題。

審判是法院的基本職能，法院組織的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以此為基點(diǎn)。在學(xué)理上，法院組織法需要對(duì)審判機(jī)關(guān)的組織、權(quán)限及活動(dòng)等基本內(nèi)容做出規(guī)定，〔15〕姜世明：《法院組織法》，新學(xué)林出版股份有限公司2012年版，第1頁；呂丁旺：《法院組織法論》，臺(tái)灣一品文化出版社2010年版，第3頁。其核心領(lǐng)域包括：（1）訴訟權(quán)，即人民與國家審判權(quán)的關(guān)系，包括當(dāng)事人請(qǐng)求法院裁判的權(quán)力，社會(huì)對(duì)司法公開的要求，程序當(dāng)事人合法聽審權(quán)的保障等；（2）組織規(guī)則，即關(guān)于審判權(quán)的構(gòu)造以及法院活動(dòng)的不同層級(jí)，包括法定法官原則、法院組成和任務(wù)分配、審判組織之間的事務(wù)分配、法院人員的配置與職務(wù)以及法院內(nèi)部的行政；（3）法官與其他行政人員的地位和責(zé)任?！?6〕前引〔15〕，姜世明文，第 2 頁。依此框架考察我國與域外法院組織相關(guān)的法律，可以總結(jié)出法院組織制度的核心要素，從宏觀到微觀逐層遞進(jìn)的邏輯，可分為四個(gè)層面：一是法院作為一個(gè)整體在國家機(jī)關(guān)體系中的地位，包括對(duì)法院職能的界定、法院與其他權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系等；二是法院系統(tǒng)的組織關(guān)系，包括法院的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)（地域以及考量因素等）、審級(jí)制度等；〔17〕審級(jí)制度的核心在于法院的縱向結(jié)構(gòu)和權(quán)限劃分，包括各級(jí)法院權(quán)限配置、上下級(jí)法院關(guān)系、終審判決的審級(jí)和錯(cuò)誤救濟(jì)，參見傅郁林：《我國民事審級(jí)制度的歷史考察與反思》，載《私法》2013年第1期。三是法院內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，包括審判與司法行政兩方面，前者涉及法院內(nèi)部審判機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、審判機(jī)構(gòu)的分工、審判組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)與分工（合議制與獨(dú)任制）、庭審管理制度等；〔18〕本部分參考了全國人大法工委對(duì)《憲法》所作說明，但是應(yīng)當(dāng)注意的是，在立法以及學(xué)理的意義上，“審判組織”的內(nèi)涵是“人民法院審理案件的內(nèi)部組織形式”，主要包括合議制、獨(dú)任制，而各審判庭則屬于“審判機(jī)構(gòu)”的范疇，如新華網(wǎng)對(duì)我國司法制度的介紹專題中即將各審判庭作為審判機(jī)構(gòu)的下位概念。人大法工委并沒有區(qū)分兩者。載全國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/f l syywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm，2016年12月1日訪問。四是人事方面的規(guī)定，包括法官與司法輔助人員選任、晉升、薪酬、懲戒與管理等。

根據(jù)全國人大法工委對(duì)《憲法》第124條第3款“人民法院組織法定原則”的解釋，人民法院的組織既包括各級(jí)人民法院之間的組織體系，也包括各級(jí)人民法院內(nèi)部的組織形式和結(jié)構(gòu)?！?9〕參見全國人大法工委的立法說明，http://www.npc.gov.cn/npc/f l syywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm，2016年12月1日訪問。這一解釋大致將由法律規(guī)定的法院組織范圍限定在前述的第二、第三層面，同時(shí)涵蓋了院長、審判委員會(huì)委員以及庭長的職權(quán)等與審判權(quán)運(yùn)行直接相關(guān)的人事問題。從立法的科學(xué)性來看，前述第一層面的問題宜由憲法規(guī)定，我國也采納了這種做法。在我國的法律體系中，《人民法院組織法》上承《憲法》《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》〔20〕《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第11條、15條。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》〔21〕《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條、10條、21條、22條、25條、26條、27條、44條、47條?！陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》。這些法律對(duì)法院的權(quán)限、與人大的關(guān)系等問題已經(jīng)做了詳細(xì)的規(guī)定。在《人民法院組織法》中，已有第1條“法院地位”、第3條“法院任務(wù)”、第4條“法院獨(dú)立行使審判權(quán)”、第5條“法律平等適用”、第10條第2款“審判委員會(huì)委員任免”以及第16條“法院向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”作為銜接，無需再重復(fù)規(guī)定。由于《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》已經(jīng)對(duì)具體的監(jiān)督方式做了詳細(xì)的規(guī)定，〔22〕根據(jù)全國人大的立法釋義，各級(jí)人大一年中不可能對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督，因此只規(guī)范人大常委會(huì)的監(jiān)督工作較為切合實(shí)際。參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室：《〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉釋義及實(shí)用指南》，中國民主法制出版社2013年版。無需在法院組織法中重復(fù)規(guī)定。〔23〕這一問題在1995年2月27日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上曾經(jīng)被提出，時(shí)任全國人大法律委員會(huì)主任委員薛駒指出，人大及其常委會(huì)對(duì)法院、法官進(jìn)行監(jiān)督的具體方式和內(nèi)容，建議待取得經(jīng)驗(yàn)后在修改人民法院組織法、人民檢察院組織法和制定監(jiān)督法時(shí)再研究如何規(guī)定。參見薛駒：《關(guān)于修改選舉法的決定、修改地方組織法的決定、法官法、檢察官法、人民警察法和懲治違反公司法犯罪的決定六個(gè)法律草案修改稿修改意見的匯報(bào)》。但是，考慮到人大及其常委會(huì)對(duì)法院的監(jiān)督涉及法院在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的定位，而上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督則是屬于法院系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置，故筆者認(rèn)為可將《人民法院組織法》第16條第1款 “人大及其常委會(huì)監(jiān)督法院”的規(guī)定予以提前，并將第2款“上下級(jí)法院之間的監(jiān)督關(guān)系”單立成一條，更符合邏輯。

對(duì)于地方各級(jí)法院向同級(jí)人大報(bào)告工作并接受審議的做法，有觀點(diǎn)質(zhì)疑此舉有違憲之嫌，也會(huì)削弱人民法院審判工作的獨(dú)立性?？紤]到《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等憲法性法律已經(jīng)將這一做法確定下來，故本次法院組織法的修訂不能對(duì)此作出變更?！?4〕在全國人大的相關(guān)釋義中明確這一做法的合憲性，載全國人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/npc/fl syywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm，2016年12月1日訪問。另外，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定的監(jiān)督方式并不限于“報(bào)告工作”，“負(fù)責(zé)”本身已經(jīng)涵蓋了各類監(jiān)督形式。因此，筆者認(rèn)為，在法院組織法中不必增設(shè)法院依法接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督的一般條款。

本次修法需特別注意之處在于，其與《法官法》同步修訂，故關(guān)于法官人事制度的部分，二者應(yīng)當(dāng)如何予以妥善分工。從域外的經(jīng)驗(yàn)看，法院組織法與法官法分立的趨勢較為明顯，如德國以及我國臺(tái)灣地區(qū)均在法院組織法之外另設(shè)法官法，而因法官的人事問題較為細(xì)致，部分制度修改較為頻繁，〔25〕最為明顯的是對(duì)于法官員額，基于日益增長的案件壓力，日本《裁判所職員定員法》以及韓國《各級(jí)法院法官定員法》均經(jīng)歷了多次修訂。如果統(tǒng)一納入法院組織法會(huì)增加修法成本，故即使在沒有單獨(dú)法官法的國家，也以單行法的形式就法官的人事問題進(jìn)行了特別規(guī)定。

我國《人民法院組織法》制訂較早，人事問題較為簡單。因此，在第三章“人民法院的審判人員和其他人員”中對(duì)法官（審判員）的資格、選任以及司法行政人員和審判輔助人員做了原則性的規(guī)定，卻由此導(dǎo)致了對(duì)法官法立法的必要性的爭議。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，法院組織法是對(duì)法院組織、活動(dòng)原則、審判制度的規(guī)定，在人事制度方面較為原則化，可操作性不強(qiáng)，既無法體現(xiàn)與普通公務(wù)員相區(qū)別的職業(yè)特點(diǎn)，也無法體現(xiàn)“管人”與“管事”之別。因此，“法官的任職條件、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、選拔任免、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、退休”等問題應(yīng)當(dāng)由法官法單獨(dú)規(guī)定?！?6〕周道鸞：《我國法官法的制定和修改——紀(jì)念人民司法工作六十周年》，載《河北法學(xué)》2009年第10期。2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》將法官納入公務(wù)員的范圍。因此，在法官人事問題上，《人民法院組織法》和《公務(wù)員法》均與《法官法》形成一般法與特別法的關(guān)系。與《法官法》立法時(shí)的情況不同，本次修法的核心問題在于區(qū)分哪些人事制度不宜由法官法規(guī)定。筆者認(rèn)為，法官法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是法官身份的取得、改變、喪失、保障等與職業(yè)路徑相關(guān)的問題，而法院組織法對(duì)人事制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)圍繞審判權(quán)運(yùn)行這一核心目標(biāo)展開。除此之外，諸如審判輔助人員、司法行政人員的人事制度均應(yīng)規(guī)定于法院組織法中。

三、法院組織法的立法體例

我國法院組織法的修訂對(duì)立法體例的問題并沒有過多的討論。承前所述，如果法官的人事制度主要規(guī)定在《法官法》中，現(xiàn)行《人民法院組織法》第三章必將失衡。故有必要對(duì)立法體例問題予以討論。

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，法院組織法的體例一般依總則、各級(jí)法院、司法人事、司法行政的邏輯順序展開。〔27〕部分地區(qū)采取法檢一體的立法模式，基于本文研究目的以及我國的立法模式，對(duì)法院組織法涉及檢察院的部分予以忽略。總則部分對(duì)立法宗旨、法院的審級(jí)（序列）、權(quán)限、設(shè)置以及組成等一般性問題進(jìn)行規(guī)定。例如德國法院組織法中雖未專設(shè)總則，但第一章“管轄權(quán)”和第二章“關(guān)于常務(wù)委員會(huì)以及法院事務(wù)分配的一般規(guī)定”中作出了相當(dāng)于總則性的規(guī)定。緊隨其后的是對(duì)各級(jí)法院的分章規(guī)定，其立法理念應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)不同審級(jí)法院的職能差異，并在組織結(jié)構(gòu)上有所區(qū)分。各章中一般會(huì)規(guī)定區(qū)域設(shè)置、人員組成、職權(quán)與職級(jí)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、派出機(jī)構(gòu)（分院）設(shè)置等內(nèi)容。在順序上存在兩種做法：一是從最高層級(jí)的法院開始往下逐級(jí)規(guī)定，如日本、韓國；另一種則相反，如德國和臺(tái)灣地區(qū)。我國《人民法院組織法》采取了后一種模式，筆者認(rèn)為較為合理，從邏輯上看，初審法院比最高人民法院更適合作為審判組織設(shè)計(jì)的“一般模型”。因此，將之規(guī)定在前有利于避免重復(fù)規(guī)定，如臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”地方法院的多處規(guī)定，均以準(zhǔn)用的形式適用于上級(jí)法院（第34條第7款，第39條第3款，第53條第3款）。終審法院由于職能定位于政策制定以及法律統(tǒng)一適用，更為接近公共政策機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)?！?8〕何帆：《論上下級(jí)法院的職權(quán)配置——以四級(jí)法院職能定位為視角》，載《法律適用》2012年第4期。因此，在組織設(shè)計(jì)上需要特別規(guī)定，如制定司法解釋、判例的權(quán)力和程序、司法行政的權(quán)力、最高人民法院院長的特別權(quán)力等，在內(nèi)容上較其他法院為多。因此，后置也更有層次性。在各級(jí)法院的規(guī)定之后，域外法院組織法一般規(guī)定了法官之外的法院工作人員的人事制度、審判程序（庭審規(guī)則、法庭用語等）、司法行政以及法院經(jīng)費(fèi)等問題。

1910年清末的《法院編制法》最早對(duì)法院組織做出規(guī)定。由于主體移植日本法，〔29〕何勤華：《西方模式的選擇與中國司法的現(xiàn)代化》，http://www.china-review.com/sao.asp?id=2840，2016年12月1日訪問。因此在體例上與日本1890年的《裁判所構(gòu)成法》基本一致，〔30〕[日]岡田朝太郎：《法院編制法》，上海人民出版社2013年版，點(diǎn)校者序部分，第7頁；日本《裁判所構(gòu)成法》載http://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/794512，2016年12月1日訪問。即通則、各級(jí)法院（初級(jí)審判廳到大理院）、司法年度及分配事務(wù)、法庭的開閉與秩序、法院用語、司法評(píng)議與決議、庭?。ㄔ诼毮苌舷喈?dāng)于當(dāng)代法警）、法官的任用、書記官與翻譯官、承發(fā)吏、法律上的輔助、司法行政的職務(wù)與監(jiān)督權(quán)以及附則?！?1〕[日]岡田朝太郎：《法院編制法》，上海人民出版社2013年版，點(diǎn)校者序部分，第8-9頁。民國政府早期承繼了《法院編制法》，僅刪除了初級(jí)審判廳的規(guī)定，而后于1915年重新刊行，但由于該法 “施行多年，頗有窒阻”；1921年通過的《法院組織法》因倡導(dǎo)力求簡明的立法原則，“可刪者刪，可并者并”，因此在體例上有較大改變，主要是將人事制度的位置前置，并將書記官和通譯、檢驗(yàn)員、執(zhí)達(dá)員、庭丁及司法警察分別合并為一章?！?2〕鄭寶華：《法院組織法釋義》，上海法學(xué)編譯出版社1937年版，第55-56頁。臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行的“法院組織法”基本維持了這一體例，只是司法輔助人員和行政人員被統(tǒng)一規(guī)定在各級(jí)法院中，不再專章規(guī)定。

我國1951年《暫行條例》前五章的體例與1921年《法院組織法》相似，即從通則開始，依次規(guī)定了縣級(jí)、省級(jí)和最高人民法院，并分別規(guī)定了審級(jí)、管轄權(quán)、組成以及人事制度，在第五章特別規(guī)定了法院與檢察署的關(guān)系。但是，因?yàn)轭C布時(shí)經(jīng)驗(yàn)不足，《暫行條例》沒有對(duì)司法行政、法院事務(wù)、法庭的一般規(guī)則等問題做出專章規(guī)定，僅能對(duì)各級(jí)法院的原則性問題做出規(guī)定?！?3〕董必武在區(qū)第一屆全國司法會(huì)議上的講話指出，主管部門所草擬的各級(jí)法院的草案主要作用是成為未來建立各級(jí)法院的藍(lán)圖，以統(tǒng)一全國各級(jí)法院的組織。1954年的《人民法院組織法》作為對(duì)《暫行條例》的發(fā)展和提高，在體例上有較大變化，體現(xiàn)在：一是把各級(jí)法院統(tǒng)一并入第二章，并分節(jié)進(jìn)行規(guī)定，不再單獨(dú)成章；二是把包括法官在內(nèi)的人事制度統(tǒng)一規(guī)定于第三章“人民法院的審判人員和其他人員”；三是不再規(guī)定檢察院的有關(guān)內(nèi)容。1979年的《人民法院組織法》整體維持了這一結(jié)構(gòu)，但在第二章不再分節(jié)。但是，對(duì)上述部分的修訂理由，在官方文件中沒有說明。立法者或許考慮到每一級(jí)法院的規(guī)定并不多，故此認(rèn)為再以“節(jié)”細(xì)分并無必要。然而，《暫行條例》未規(guī)定的制度，1954年之后的《人民法院組織法》均未予以完善。

與域外的主流立法相比，現(xiàn)行《人民法院組織法》的體例基于歷史的局限，在內(nèi)容上并不完整，在體例上亦不科學(xué)，在本次修訂應(yīng)當(dāng)予以完善，即使有部分制度尚未成熟，也不妨礙先在相應(yīng)的章節(jié)中做出原則性規(guī)定，以便下次修法時(shí)進(jìn)一步完善。整體來看，在總則之后對(duì)各級(jí)法院的規(guī)定有兩種可選模式：一是在第二章針對(duì)每一級(jí)的法院分節(jié)設(shè)立標(biāo)題；二是借鑒德國與臺(tái)灣地區(qū)的做法，對(duì)每一層級(jí)的法院予以專章規(guī)定。立法形式的選擇屬于立法政策層面的問題，應(yīng)當(dāng)考慮法律的整體結(jié)構(gòu)，對(duì)此需要結(jié)合本次修法的限度進(jìn)行分析。

第三章涉及法官（審判人員）的部分，主要是關(guān)于法官資格、任免權(quán)限的規(guī)定，因這部分與審判權(quán)的運(yùn)行并無直接聯(lián)系，且在《憲法》《法官法》中已經(jīng)有相應(yīng)規(guī)定，宜予以刪除。依據(jù)現(xiàn)行法，法官之外的 “其他人員”包括人民陪審員（第37條、第38條）、書記員（第39條）、執(zhí)行員、法醫(yī)和司法警察（第40條）。而依中組部與最高人民法院合發(fā)的《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》（中組發(fā)〔2013〕12號(hào)）的界定，除人民陪審員之外的均屬于“審判輔助人員”，其與審判權(quán)的運(yùn)行密切相關(guān)。從域外的經(jīng)驗(yàn)看，臺(tái)灣地區(qū)考慮到各級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及相應(yīng)的職等分配不同，無法在總則中做出一般規(guī)定，因此將各類審判輔助人員與相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及其職等的范圍一并規(guī)定于各級(jí)法院中。而韓國《法院組織法》對(duì)審判輔助人員的職權(quán)獨(dú)立規(guī)定于第五部分“法院的人事制度”。日本沒有完備的法官法，因此在《裁判所法》第四編統(tǒng)一規(guī)定了法官、法官之外的其他法院職員以及司法修習(xí)生的人事制度。德國則在《法院組織法》第十一、十二、十四章分別對(duì)書記員、送達(dá)員及執(zhí)行官、庭審警察做了規(guī)定。筆者認(rèn)為，考慮到未來的法院人員分類管理改革中，司法警察參照公安機(jī)關(guān)實(shí)行單獨(dú)警察職務(wù)序列，其他審判輔助人員的職務(wù)序列可能執(zhí)行綜合管理類公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定，也有可能另設(shè)單獨(dú)的職務(wù)序列，其職務(wù)層次設(shè)置、職數(shù)等隨著法院級(jí)別有所區(qū)別，宜借鑒臺(tái)灣地區(qū)的模式，分別規(guī)定于各級(jí)法院當(dāng)中。由于這部分規(guī)定的充實(shí)，各級(jí)法院相對(duì)來說更適宜單獨(dú)成章，而不宜在第二章之下再分節(jié)，否則會(huì)導(dǎo)致第二章內(nèi)容過于龐雜，以致整個(gè)法院組織法失衡。

對(duì)于人民陪審員的問題。從域外的經(jīng)驗(yàn)來看，臺(tái)灣地區(qū)沒有采納陪審制，目前試行的觀審制改革效果尚未明確，且從“觀審員”的職能定位來看，并不能為判決提供有約束力的法律意見，〔34〕前引〔15〕，姜世明文，第 172-178 頁。因此在“法院組織法”中沒有規(guī)定。德國《法院組織法》第四章“參審法庭”是對(duì)初級(jí)法院陪審員的專門規(guī)定，第五章“州法院”的刑事庭組成中也部分規(guī)定（第76條、77條）。韓國和日本均沒有在法院組織法中對(duì)陪審員作出直接規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行訴訟法以及最高人民法院《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》（法〔2015〕100號(hào)）的規(guī)定，理論上一審的刑事、民事和行政案件均可能有陪審員參與審判，因此不宜在各級(jí)法院中分別規(guī)定。而目前人民陪審員的改革尚未成熟，可考慮在總則部分對(duì)陪審制的適用范圍和職責(zé)做原則性規(guī)定，將人民陪審員的遴選、補(bǔ)貼等問題交由訴訟法，在改革進(jìn)程中予以細(xì)化規(guī)定。

在總則和各級(jí)法院的組織規(guī)定之外，域外的法院組織法一般會(huì)規(guī)定法院事務(wù)分配的主體與程序、〔35〕德國《法院組織法》第二章，臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第六章。法庭秩序、〔36〕韓國《法院組織法》第五章，日本《裁判所法》第五編，臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第七章。法院用語、〔37〕德國《法院組織法》第十五章，臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第八章，日本《裁判所法》第五編第二章。法官評(píng)議、〔38〕德國《法院組織法》第十六章，臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第九章，日本《裁判所法》第五編第三章。司法行政監(jiān)督、〔39〕臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第十一章，日本《裁判所法》第六編。司法互助〔40〕德國《法院組織法》第十三章。以及法院經(jīng)費(fèi)?！?1〕韓國《法院組織法》第九章，日本《裁判所法》第七編。法院的內(nèi)部管理制度具有重要意義以及特殊要求，因此本次修訂可以考慮增設(shè)“法院的管理制度”一章，內(nèi)容包括錄音、錄像在內(nèi)的法庭秩序等問題。由于具有較大的共性，可從三大訴訟法中總結(jié)出共同的規(guī)則，予以專章規(guī)定。尤其是對(duì)于庭審錄音錄像的問題，最高人民法院已經(jīng)于2010年發(fā)布《關(guān)于庭審活動(dòng)錄音錄像的若干規(guī)定》，同時(shí)三大訴訟法或相應(yīng)的司法解釋中也有原則規(guī)定，可以考慮在總結(jié)實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，在《人民法院組織法》中做出專章規(guī)定。同理也適用于法院用語、法官評(píng)議等在訴訟中具有較大普適性的制度。

對(duì)于法院經(jīng)費(fèi)。由于我國財(cái)政制度與別國有所不同，尤其是地方、中央收支兩條線的制度下，法院財(cái)政設(shè)計(jì)的問題較為復(fù)雜。本輪改革為去除地方化，推行了人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)管的改革。因此，對(duì)于經(jīng)費(fèi)能否在法律中規(guī)定的問題，需檢驗(yàn)改革的效果再?zèng)Q定。

在我國，司法行政主要包括各級(jí)人民法院政工黨務(wù)、行政事務(wù)、后勤管理等工作。從工作性質(zhì)來看，其與審判權(quán)的運(yùn)行并不直接相關(guān)。在工作方式和特點(diǎn)上，變動(dòng)性較大，〔42〕前引〔9〕，王漢斌文。不宜在法院組織法中做出規(guī)定。實(shí)際上，域外法院組織法規(guī)定的司法行政，主體內(nèi)容是對(duì)法院的監(jiān)督權(quán)限問題，而對(duì)于行政工作意義上的司法行政并沒有具體規(guī)定?！?3〕日本《裁判所法》第六編，臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第十一章。

四、法院組織法與司法改革

本次《人民法院組織法》修訂最重要也是最困難的問題在于，如何從本輪司法改革的舉措中篩選出較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，并以修法的形式固定下來。筆者認(rèn)為，可有三個(gè)判斷依據(jù)：一是與現(xiàn)行法，尤其是憲法等上位法之間的契合度；二是改革順利推行需要的前提條件是否在較大范圍內(nèi)得到滿足；三是目前改革試點(diǎn)的范圍以及取得的成效。以下分別結(jié)合相應(yīng)的改革措施與目前的進(jìn)展，探討其納入修法的可能性。

（一）審判權(quán)的性質(zhì)與法院的定位

在法院的整體定位方面，本輪改革不但明確了審判權(quán)作為判斷權(quán)的本質(zhì)，強(qiáng)調(diào)其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有自身的特殊性；還明確了審判權(quán)作為中央事權(quán)的性質(zhì)，〔44〕盡管司法權(quán)的中央屬性早已在《憲法》第123條中規(guī)定，但是由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡等特殊國情，以及包括分稅制在內(nèi)的“向地方分權(quán)”發(fā)展方式，司法權(quán)的運(yùn)作在人權(quán)、財(cái)權(quán)等方面需要變通，以至于長期以來強(qiáng)化了地方法院對(duì)政府的依附，惡化了司法地方保護(hù)主義，因此習(xí)近平總書記在2014年1月的中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院”。參見景漢朝：《司法權(quán)是中央事權(quán)》，載《中國新聞周刊》2014年第23期；蔣惠嶺：《中央司法事權(quán)的八項(xiàng)“基本待遇”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年1月28日；劉松山：《地方法院、檢察院人事權(quán)統(tǒng)一管理的兩個(gè)重大問題》，載《法治研究》2014年第8期。強(qiáng)調(diào)審判權(quán)應(yīng)當(dāng)由人民法院獨(dú)立行使，建立各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部支持法院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的制度機(jī)制。對(duì)此，最重要的改革是推進(jìn)法院的財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管。然而，這一改革牽涉面極大，一旦將基層人民法院和中級(jí)人民法院列為省財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位，無論是改革階段的資產(chǎn)核算、移交等，還是改革穩(wěn)定之后涉及的年度預(yù)算申報(bào)、基建申請(qǐng)，必然會(huì)給各省財(cái)政廳帶來較大的工作量，各基層法院與中級(jí)法院在與省級(jí)財(cái)政部門的工作溝通機(jī)制上也需要進(jìn)一步磨合。盡管省級(jí)統(tǒng)管，乃至未來的中央統(tǒng)管能夠充分體現(xiàn)司法權(quán)中央事權(quán)的屬性，有力排除地方干預(yù)。但是，從目前的進(jìn)展來看，仍然需要較長時(shí)間的過渡和探索?！?5〕孟建柱：《堅(jiān)定不移推動(dòng)司法責(zé)任制改革全面開展》，載《長安》2016年第10期。因此，本次修法不宜固定省級(jí)統(tǒng)管的相關(guān)制度，也不宜單列法院經(jīng)費(fèi)一章，應(yīng)留待下次修法再結(jié)合改革成就再行斟酌。

（二）法院的設(shè)置

在法院的體系設(shè)置方面，本輪司法改革的重要舉措有四點(diǎn)：一是建立最高人民法院巡回法庭，力圖破除地方化、優(yōu)化最高人民法院職能設(shè)置；二是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，避免地方干預(yù)；三是建立專門法院，并對(duì)舊有的部委設(shè)立的專門法院予以改組，強(qiáng)化審判的專業(yè)性與獨(dú)立性；四是完善審級(jí)制度以及四級(jí)法院的職能定位。

1.最高人民法院巡回法庭

從制度建設(shè)層面，最高人民法院出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕3號(hào)，以下簡稱《巡回法庭若干規(guī)定》）。在十八屆三中全會(huì)《決定》的基礎(chǔ)上，對(duì)巡回法庭的設(shè)置、受案范圍、職能定位、治理結(jié)構(gòu)、人事制度等問題予以了細(xì)化規(guī)定和補(bǔ)充。從設(shè)立之后的運(yùn)行成效來看，最高人民法院巡回法庭的改革成效較為顯著：一是有效履行了審判職能，〔46〕自2015年2月1日至2016年9月30日，第二巡回法庭共受理跨省民商事和行政案件249件，占全庭受理的民商事和行政案件總數(shù)的17.82%，其中依法糾錯(cuò)37件，占跨省民商事和行政案件總數(shù)的14.86%。參見《最高人民法院通報(bào)第二巡回法庭跨省民商事及行政典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-29141，2016年12月1日訪問。通過發(fā)布典型案例的形式起到了審判指導(dǎo)與監(jiān)督的作用；〔47〕《最高人民法院第二巡回法庭關(guān)于公正審理跨省重大民商事和行政案件典型案例》，http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-29211.html，2016年12月1日訪問。二是在與本部的關(guān)系上通過典型案例做了探索?！?8〕羅書臻：《最高人民法院審委會(huì)討論首起由巡回法庭提交的案件》，載《人民法院報(bào)》2015年11月6日。

筆者在前期的研究中提出，巡回法庭要真正發(fā)揮去地方化的作用，應(yīng)當(dāng)與跨行政區(qū)劃高級(jí)人民法院聯(lián)動(dòng)，〔49〕方斯遠(yuǎn)：《最高人民法院巡回法庭的制度建構(gòu)》，載《法律科學(xué)》2015年第2期。但由于后者尚未設(shè)立，以致巡回法庭去地方化的作用并不凸顯。盡管如此，巡回法庭仍然具有積極的改革意義。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過了《關(guān)于最高人民法院增設(shè)巡回法庭的請(qǐng)示》，同意最高人民法院在深圳市、沈陽市設(shè)立第一、第二巡回法庭的基礎(chǔ)上，在重慶市、西安市、南京市、鄭州市增設(shè)巡回法庭，體現(xiàn)了對(duì)改革成效的肯定，但會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，要“注意把握好巡回法庭的定位，處理好巡回法庭同所在地、巡回區(qū)以及最高人民法院本部的關(guān)系，發(fā)揮跨行政區(qū)域?qū)徖碇卮笮姓兔裆淌掳讣淖饔?，更好滿足群眾司法需求，公正高效審理案件，提高司法公信力”，指出了當(dāng)前改革有待進(jìn)一步探索完善的地方。

基于此，筆者認(rèn)為，巡回法庭的設(shè)立以及功能定位可以在本次修法中予以納入。在體例上，考慮到巡回法庭屬于最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，可以在“最高人民法院”的相關(guān)章節(jié)對(duì)設(shè)立巡回法庭的權(quán)限以及設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定。在受案范圍上，需注意《巡回法庭若干規(guī)定》對(duì)十八屆四中全會(huì)《決定》預(yù)設(shè)的跨行政區(qū)劃重大民商事行政案件做了具體化和擴(kuò)充。首先，依據(jù)訴訟法的規(guī)定，巡回區(qū)內(nèi)屬于最高人民法院管轄的行政、民商事案件，包括一審、二審和再審，但并不以跨行政區(qū)劃案件為限。而除了一審案件外，對(duì)于二審和再審案件，均沒有“重大”的限制，根據(jù)起草人的解釋，一審案件是否受理，要“綜合案件重大復(fù)雜程度、社會(huì)關(guān)注程度、受地方保護(hù)主義影響程度等多種因素綜合判斷，從嚴(yán)掌握”?！?0〕賀小榮、何帆、馬淵杰：《〈最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，載《人民法院報(bào)》2015年1月29日。其中，地方保護(hù)主義影響這一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，凸顯了巡回法庭的制度意義，使之與最高人民法院本部有所區(qū)分。但是，考慮到一審由最高人民法院直接受理的案件較少，因此更具實(shí)際意義的是二審和再審案件，對(duì)于這一差異，起草人的解釋是“跨行政區(qū)域案件總體數(shù)量較少，標(biāo)準(zhǔn)也很難確定，試點(diǎn)階段不宜將受案范圍定得過緊”，考慮到跨行政區(qū)劃高級(jí)法院尚未有法律依據(jù)而無法建立，這一做法是符合現(xiàn)實(shí)情形的。其次，從便利訴訟的角度，增加了刑事申訴案件、不服高級(jí)人民法院作出的罰款、拘留決定申請(qǐng)復(fù)議的案件，從案件分流的角度增加了依法定職權(quán)提起再審的案件、程序性案件（高級(jí)法院管轄權(quán)爭議、延長審限案件），考慮到這些案件本身較少具有普遍法律適用意義，由巡回法庭審理更為合適。再次，從便利訴訟角度，增加涉港澳臺(tái)民商事案件和司法協(xié)助案件。最后，以兜底條款的形式將受案范圍的決定權(quán)保留在本部，根據(jù)試點(diǎn)情況進(jìn)行調(diào)整。由此可以看到，受案范圍的問題尚未成熟，因此不應(yīng)直接將《巡回法庭若干規(guī)定》第3條、第4條直接寫入法律，而是宜原則性規(guī)定“巡回區(qū)內(nèi)的屬于最高人民法院管轄的行政、民商事案件、刑事申訴案件、不服高級(jí)人民法院作出的罰款、拘留決定申請(qǐng)復(fù)議的案件”，并輔之以“最高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由巡回法庭審理或者辦理的其他案件”這一兜底條款。

2.跨行政區(qū)劃法院

根據(jù)十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì)的《決定》，跨行政區(qū)劃法院的改革目前已經(jīng)有序開展，在北京和上海等地設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院的運(yùn)行取得了較好的改革效果，應(yīng)當(dāng)在本次修法中予以確認(rèn)。然而，與巡回法庭相比，跨行政區(qū)劃法院入法存在特殊的問題。

第一，在法律依據(jù)方面?？缧姓^(qū)劃法院并不是專門法院，也不是傳統(tǒng)意義上在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立或在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級(jí)人民法院。因此，在現(xiàn)行的《人民法院組織法》中對(duì)法院序列的規(guī)定中，僅能在直轄市開展試點(diǎn)，除非取得法律授權(quán)?！?1〕最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《〈最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見〉讀本》，人民法院出版社2015年版，第43頁。對(duì)此，本次應(yīng)當(dāng)相應(yīng)修訂《人民法院組織法》第17條、第22條，為跨行政區(qū)劃基層法院和中級(jí)法院提供法律依據(jù)。

第二，對(duì)于跨行政區(qū)劃高級(jí)人民法院。盡管其設(shè)立對(duì)于司法的去行政化具有重要意義，但邏輯上跨行政區(qū)劃高級(jí)人民法院只能由全國人大產(chǎn)生，這點(diǎn)不符合《憲法》第124條和第128條的規(guī)定，宜在《憲法》修訂時(shí)統(tǒng)一予以考慮。

第三，對(duì)于跨行政區(qū)劃法院在人民法院組織法中的定位。由于其屬于地方法院，一種思路是在基層、中級(jí)人民法院的章節(jié)作出特別規(guī)定；另一種思路可考慮直接設(shè)立“跨行政區(qū)劃法院”專章予以規(guī)定。相比之下，筆者傾向于后一方案，一方面是考慮到跨行政區(qū)劃法院在管轄權(quán)、職能定位、治理結(jié)構(gòu)等方面與傳統(tǒng)的基層、中級(jí)人民法院有較大差異，并不適宜附屬于地方法院的章節(jié)，另一方面，也是為將來《憲法》修訂后設(shè)立跨行政區(qū)劃高級(jí)人民法院留下余地，降低未來的修法成本。

第四，對(duì)于本次修法可以確定的內(nèi)容。從目前來看，在十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)《決定》規(guī)定的原則之外，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》《北京、上?？缧姓^(qū)劃人民法院組建工作指導(dǎo)意見》以及《最高人民法院關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》等文件均對(duì)于跨行政區(qū)劃法院的管轄權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法官選任等問題做了細(xì)化規(guī)定。然而，從整體來看，包括設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、跨地區(qū)因素的確定標(biāo)準(zhǔn)，地方干預(yù)因素的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，跨地區(qū)重大民商事、環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全案件中“重大”的確定標(biāo)準(zhǔn)，高級(jí)人民法院指定管轄的特殊案件標(biāo)準(zhǔn)，與行政案件集中管轄之間的關(guān)系，當(dāng)事人協(xié)議管轄選擇跨行政區(qū)劃法院的條件和范圍等問題仍然有待深化研究。因此，在本次修法中宜采取保守態(tài)度，僅對(duì)于審級(jí)、管轄權(quán)、對(duì)應(yīng)的人大機(jī)關(guān)及其關(guān)系等內(nèi)容做出原則性規(guī)定。

3.專門人民法院

從域外的經(jīng)驗(yàn)來看，在憲法之外，法院組織一般會(huì)采取在一般性的法院組織法外，對(duì)專門法院進(jìn)行單獨(dú)立法的“總分式”模式?！?2〕從兩大法系代表國家和地區(qū)來看，英國在《法院法》之外，還制訂了《縣法院法》《治安法院法》，《蘇格蘭土地法院法》，《國際刑事法院法》等；在德國有專門的《少年法院法》，我國臺(tái)灣地區(qū)亦在“法院組織法”之外，制訂了“行政法院組織法”“智慧財(cái)產(chǎn)法院組織法”等。其中，由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判工作的專業(yè)性和重要性，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院單獨(dú)立法是較受青睞的模式。而對(duì)于其他的專門法院，各國的差異性較大，尚沒有較為普遍的立法模式?！?3〕Baum, Lawrence. Specializing the courts. University of Chicago Press, 2011.

我國對(duì)專門人民法院的規(guī)定基本采取了概括和委任立法相結(jié)合的模式，即在法院分類條款中單獨(dú)列出，并將其設(shè)立和組織委任全國人大常委會(huì)立法。〔54〕《人民法院暫行組織條例》第2條，《人民法院組織法》（1954）第1條第2款和第二章第四節(jié)，《人民法院組織法》（1979）第2條第1款第2項(xiàng)與第3款，第29條，《人民法院組織法》（1983，1986，2006）第2條第1款第2項(xiàng)，第29條。立法的修訂主要涉及是否對(duì)軍事法院之外的專門法院予以列舉，以及是否在第二章“人民法院的組織和職權(quán)”中予以專門規(guī)定。這是由于我國早期的專門法院設(shè)置政策性色彩較濃，在存廢以及設(shè)置等改革問題上爭議較大，〔55〕對(duì)我國專門人民法院的改革歷程介紹，參見萬鄂湘主編：《專門法院改革的路徑與成效》，人民法院出版社2013年版。因此立法者采取了非窮盡列舉的靈活方式，以為改革留有余地。〔56〕前引〔8〕，王漢斌文。

本輪司法改革涉及專門法院的改革，主要有知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、海事法院以及軍事法院。軍事法院的改革目前除十八屆四中全會(huì)《決定》要求“改革軍事司法體制機(jī)制，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的軍事審判、檢察制度”的原則之外，僅有最高人民法院印發(fā)《關(guān)于重新編制發(fā)布軍事法院代字的通知》，對(duì)軍事法院組織體系進(jìn)行調(diào)整并形成新的建制序列。考慮到軍事法院在人事、管轄等問題上的特殊性，尤其是與本輪司法改革中員額制、單獨(dú)職務(wù)序列等措施的銜接尚未有成熟的改革經(jīng)驗(yàn)，因此難以細(xì)化規(guī)定。海事法院在我國已有多年成熟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其獨(dú)立性和專業(yè)性也為其他專門法院的設(shè)置提供了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但其自身也面臨“地位邊緣化、存在合理性、管理混亂化三大危險(xiǎn)”?！?7〕譚學(xué)文：《司法體制改革中的本土性資源——海事法院的探索與啟示》，載《中國海商法研究》2015年第1期?？紤]到其改革目前尚未有明確措施，宜在專門法院的范圍中與軍事法院并列規(guī)定，明確其合法性依據(jù)，具體的制度留待未來結(jié)合改革效果再行確定。

相比之下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的改革幅度較大，在十八屆三中全會(huì)《決定》之外，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次全體會(huì)議審議通過的《關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的方案》、十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議作出的《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》以及最高人民法院發(fā)布的《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院法官選任工作指導(dǎo)意見》，均涉及到具體的改革措施。從修法的角度看，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)置、管轄權(quán)的改革較為明確，除了在《人民法院組織法》第2條法院種類的規(guī)定中與軍事法院并列列舉之外，增設(shè)“專門法院”一章，下設(shè)一節(jié)作出具體的規(guī)定。對(duì)于法官選任的資格、程序等問題，目前改革尚未成熟，可暫時(shí)不予規(guī)定。

（三）法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與審判權(quán)運(yùn)行

本輪司法改革在法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與審判權(quán)運(yùn)行方面，主要包括主審法官責(zé)任制、司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)相分離、以審判為中心的訴訟制度改革以及人民陪審員制度改革。

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制問題是貫穿司法改革始終的一條主線。十八屆三中全會(huì)《決定》通過之后，最高人民法院于2013年發(fā)布了《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》（法[2013]227號(hào)，以下簡稱《審判權(quán)方案》）。十八屆四中全會(huì)《決定》通過之后，最高人民法院于2015年發(fā)布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（法發(fā)〔2015〕13號(hào)，以下簡稱《責(zé)任制意見》），在總結(jié)先期試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、法官責(zé)任制等作出了新的規(guī)定，這兩份文件可謂頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制最為系統(tǒng)和全面的一次試點(diǎn)改革。宜對(duì)比當(dāng)中的改革措施，分別檢驗(yàn)是否合適納入修法。

第一，審判組織?！秾徟袡?quán)方案》首先規(guī)定了合議制和獨(dú)任制的改革方式。目的在于：一是讓擔(dān)任行政職務(wù)的資深法官重新回歸審判崗位，并直接擔(dān)任審判長；二是審判機(jī)構(gòu)扁平化的改革，在編制職數(shù)受限的情況下，將合議庭作為一個(gè)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)固定下來，體現(xiàn)去行政化的改革方向。〔58〕蔣惠嶺：《論審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。與此類似，《責(zé)任制意見》規(guī)定了專業(yè)審判團(tuán)隊(duì)以及扁平化管理模式的探索建立。一般來說，層級(jí)越高的法院專業(yè)化程度就越高，如最高人民法院就屬于典型的扁平化管理，除了各庭室有各自側(cè)重的分工之外，每個(gè)庭內(nèi)部的不同合議庭也有自己的專業(yè)領(lǐng)域。但是，在低層級(jí)法院，這一模式可能會(huì)加劇司法行政化。因此，《責(zé)任制意見》原則規(guī)定了基層、中級(jí)人民法院可以為獨(dú)任審判設(shè)置法官與司法輔助人員組成的審判團(tuán)隊(duì)，可以通過隨機(jī)方式建立適用合議制案件所需要的合議庭。然而，基于審判專業(yè)化程度的提高，《責(zé)任制意見》還規(guī)定案件較多的基層人民法院可以組建相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)。這一改革思路有助于平衡審判需求、法官專業(yè)化以及獨(dú)立性，進(jìn)而提升審判效率。而對(duì)于職數(shù)編制受制于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的問題，在法官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列，法官等級(jí)與行政職級(jí)完全脫鉤之后，有望得到改善。但是，筆者認(rèn)為，“審判團(tuán)隊(duì)”作為新型的審判組織，不宜在本次修法中予以固定。究其原因在于：首先，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)“案件數(shù)量較多”并不明確，且這一標(biāo)準(zhǔn)過于簡單化，忽略了專業(yè)化的要求；其次，固定審判團(tuán)隊(duì)可能會(huì)限制法官的業(yè)務(wù)能力發(fā)展，不利于法官能力養(yǎng)成以及未來上級(jí)法院法官主要從下級(jí)法院逐級(jí)遴選的改革，盡管《責(zé)任制意見》采取了相對(duì)固定的做法，但這一標(biāo)準(zhǔn)仍然有待實(shí)踐檢驗(yàn)；再次，調(diào)整分案的權(quán)力歸屬不明確。因此，這一項(xiàng)改革更多似整合理順審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的過渡性措施，不宜在修法中固定下來。目前審判組織仍然應(yīng)當(dāng)維持獨(dú)任法官、合議庭以及審判委員會(huì)三種?！?9〕何帆法官結(jié)合最近的司改進(jìn)展闡釋了更為充分的理由，參見何帆：《“審判團(tuán)隊(duì)”會(huì)替代審判庭么？》，微信公眾號(hào)“法影斑斕”，2016年9月10日。

第二，院庭長的審判管理和審判監(jiān)督權(quán)?！秾徟袡?quán)方案》并沒有區(qū)分審判管理和監(jiān)督，而《責(zé)任制意見》則在概念上將二者做了區(qū)分。理論上，審判監(jiān)督權(quán)是院庭長對(duì)合議庭和獨(dú)任法官的案件裁判審核監(jiān)督、保障裁判質(zhì)量的權(quán)力；審判管理權(quán)則是對(duì)審判工作合理安排、對(duì)審判過程嚴(yán)格規(guī)范、對(duì)審判質(zhì)量科學(xué)考評(píng)、對(duì)司法資源有效整合，確保司法公正廉潔高效的權(quán)力。〔60〕胡云騰、范躍如：《審判權(quán)與審判管理權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究》，載《人民司法》2011年第15期。然而，這兩個(gè)權(quán)力之間的界限并不清晰，有可能造成院庭長管理權(quán)干涉審判權(quán)，或?qū)徟袡?quán)依賴監(jiān)督權(quán)的狀況?！?1〕杜豫蘇、何育凱：《明晰權(quán)力邊界：審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革路徑探索》，全國法院第二十六屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集。還需注意的一個(gè)問題是，《責(zé)任制意見》規(guī)定了院庭長可以要求獨(dú)任法官或合議庭主動(dòng)匯報(bào)的案件。盡管其不同意法官意見的時(shí)候無權(quán)直接改判，而只能提交審判委員會(huì)或法官會(huì)議，但在這種情況下，除了可能導(dǎo)致的行政干預(yù)問題之外，也會(huì)帶來責(zé)任不清的弊端。對(duì)于行政管理的問題，《審判權(quán)方案》提出了行政事務(wù)集中管理的思路，并提出設(shè)置院庭長助理予以保障；而《責(zé)任制意見》則更進(jìn)一步提出專職行政副院長的設(shè)置，目前盡管在部分地區(qū)（如吉林）已經(jīng)有嘗試，但考慮到入額享有相應(yīng)待遇，改革推行過程中應(yīng)當(dāng)避免通過轉(zhuǎn)接分管業(yè)務(wù)搶占員額的情況，宜對(duì)行政副院長的職能和選任方式予以明確。另一個(gè)值得疑慮的問題在于，行政副院長集人事、經(jīng)費(fèi)、政務(wù)等行政事務(wù)的管理權(quán)于一身，是否權(quán)力過大?？偟膩碚f，盡管以“權(quán)力清單”的形式將院庭長的審判管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容予以細(xì)化，并規(guī)定于立法的方案具有一定的吸引力，但目前的改革尚未積累足夠的經(jīng)驗(yàn)，更適宜在修法時(shí)僅對(duì)于權(quán)力歸屬做出規(guī)定，而具體的權(quán)力內(nèi)容則留待未來改革積累成熟經(jīng)驗(yàn)。

第三，疑難案件的處理權(quán)限及其相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。首先，對(duì)于審判委員會(huì)，《審判權(quán)方案》規(guī)定審判委員會(huì)委員除作為審判長主持合議庭的案件審理外，還可以與其他審判委員會(huì)委員組成三至七人的委員合議庭，審理重大、疑難、復(fù)雜的案件。審判委員會(huì)委員組成合議庭審理案件，按照合議庭審理案件的程序辦理。這一方面體現(xiàn)了審判委員會(huì)委員的法官本質(zhì)；另一方面確立了審判委員會(huì)合議庭的新型審判組織，根據(jù)起草人說明，其功能在于過濾案件，避免審判委員會(huì)負(fù)擔(dān)過重。同樣是為了過濾案件，《審判權(quán)方案》還規(guī)定提交審判委員會(huì)討論決定的案件，院長可以指定二至三名審判委員會(huì)委員或者其他資深法官先行審查是否屬于審判委員會(huì)討論決定案件的范圍，并提出意見，報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L決定，這都體現(xiàn)了限縮審判委員會(huì)審理范圍的改革方向?！?2〕前引〔58〕，蔣惠嶺文?！敦?zé)任制意見》還在審判委員會(huì)職能上作出限定。筆者認(rèn)為，在這些改革舉措中，對(duì)于審判委員會(huì)的職能、審理方式以及《審判權(quán)方案》設(shè)立的過濾機(jī)制，可進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在修法中予以吸收。但是，對(duì)于重大疑難復(fù)雜案件的識(shí)別機(jī)制、審判委員會(huì)委員的組成等問題，尚需要進(jìn)一步考察改革效果，不宜在立法中規(guī)定。

第四，專業(yè)法官會(huì)議或?qū)徟虚L聯(lián)席會(huì)議。《審判權(quán)方案》規(guī)定對(duì)于案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的重要法律適用問題或者其他重大疑難復(fù)雜問題，獨(dú)任法官或者審判長可以提請(qǐng)?jiān)洪L、庭長召集專業(yè)法官會(huì)議或者審判長聯(lián)席會(huì)議討論，其結(jié)論應(yīng)當(dāng)記錄在卷，供合議庭參考?！敦?zé)任制意見》并沒有提審判長聯(lián)席會(huì)議，僅保留了專業(yè)法官會(huì)議，將之規(guī)定為向合議庭提供法律適用意見的咨詢機(jī)構(gòu)，由民事、刑事、行政等審判領(lǐng)域法官組成。這實(shí)際上是對(duì)司法實(shí)踐中普遍存在的審判長聯(lián)席會(huì)議的制度化固定。由于我國法律不完備，相互之間沖突情況較為多見，審判長聯(lián)席會(huì)議發(fā)揮了重要作用。對(duì)此，《責(zé)任制意見》的相關(guān)規(guī)定存在了幾個(gè)方面的問題。首先，根據(jù)體系解釋，進(jìn)入法官會(huì)議的應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過遴選之后的入額法官，然而，從目前的員額制改革來看，一些審判經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官可能因各種原因無法進(jìn)入員額。因此，在員額制法官的選任上不宜一刀切。其次，在具體的組成方式上，《責(zé)任制意見》采取了按照專業(yè)（民事、刑事、行政）分設(shè)的模式，但司法實(shí)踐中，審判長聯(lián)席會(huì)議的效率不高，而且為了體現(xiàn)審判長受庭長指導(dǎo)下工作，較多采取在庭內(nèi)設(shè)立的模式，但改革之后庭長的指導(dǎo)職能弱化，法官獨(dú)立性增強(qiáng)，針對(duì)實(shí)踐中類似刑民交叉這種案件，可以考慮設(shè)置混合專業(yè)的法官會(huì)議?！?3〕葉向陽：《試論審判長聯(lián)席會(huì)議制度的運(yùn)行機(jī)制及功能實(shí)現(xiàn)》，載《法律適用》2008年第7期；趙盛和、喬娟：《審判長聯(lián)席會(huì)議制度的反思與重塑——法律統(tǒng)一適用協(xié)商機(jī)制的探尋》，載《法治論壇》2012年第3期。再次，專家法官會(huì)議與審判委員會(huì)的銜接。從職能定位來看，二者的職能有一定重復(fù)，均針對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的法律適用問題。法官會(huì)議并非法定審判組織，僅為咨詢機(jī)構(gòu)。因此，其決議僅有參考性質(zhì)，但在實(shí)際運(yùn)作中如何區(qū)分兩者的職能，條文中并沒有清晰表述。根據(jù)官方說明，法官會(huì)議被作為過濾機(jī)制，使很多問題不必提交審判委員會(huì)或以其意見為審判委員會(huì)決策提供參考，〔64〕李少平：《深刻把握司法責(zé)任制內(nèi)涵 全面、準(zhǔn)確抓好〈意見〉的貫徹落實(shí)》，載《人民法院報(bào)》2015年9月25日。但程序上如何銜接，并不明確。最后，法官會(huì)議的設(shè)置實(shí)際上與強(qiáng)調(diào)合議庭獨(dú)立性的價(jià)值取向有一定沖突。由于成員多為資深法官，咨詢可能會(huì)變成指揮從而加劇行政化，而從審級(jí)監(jiān)督的角度來考慮，基層人民法院是否有必要設(shè)置法官會(huì)議，這是值得商榷的。實(shí)際上，根據(jù)實(shí)證分析，基層人民法院的審判委員會(huì)在很大程度上已經(jīng)足以發(fā)揮統(tǒng)一法律適用的功能?！?5〕魯為、張璇、廖鈺：《論“審判權(quán)統(tǒng)一行使”在基層法院的實(shí)現(xiàn)路徑 以基層法院審判委員會(huì)的微觀運(yùn)行為視角》，載《法律適用》2014年第1期。由于這些問題的存在，專業(yè)法官會(huì)議的改革并不成熟，不具備入法的條件。

（四）法院的人事制度

本輪司法改革在法院的人事制度方面，主要包括法官員額制、法官的選任、遴選（晉升）、養(yǎng)成、職業(yè)保障、懲戒以及司法人員分類管理?？紤]到人民法院組織法與法官法的分工，人事制度的改革宜納入法官法修改的范疇，筆者擬另外撰文予以探討。

需要特別指出的是，法官員額制與審判權(quán)的運(yùn)行關(guān)系較為密切。從域外經(jīng)驗(yàn)看，考慮到法官員額的變化頻率較快，主流做法是在特別法中規(guī)定，〔66〕如日本《裁判所職員定員法》、韓國《各級(jí)法院法官定員法》、臺(tái)灣地區(qū)在“法院組織法”后以附表形式規(guī)定了各級(jí)法院法官員額，效果也是類似。但由于目前員額制的改革尚未成熟，對(duì)于具體比例、遴選方式以及比例分配等問題仍然有爭議，僅適宜將法官實(shí)行員額制管理作為原則在立法中予以規(guī)定。

結(jié)論

自建國以來，我國的《人民法院組織法》雖經(jīng)數(shù)次修訂，但受多種因素的限制，修法效果始終未盡人意。盡管本次《人民法院組織法》與《法官法》聯(lián)動(dòng)修訂，在思路上被定位為“大修”，加上近年來司法改革的全面推進(jìn)，使得各界對(duì)本次修法充滿期待，但不能忽視的是，從現(xiàn)有的改革情況來看，并非所有的改革舉措均足夠成熟且應(yīng)當(dāng)在立法中予以明確和細(xì)化。在筆者看來，本次修法的核心目標(biāo)更適宜定位為“承前啟后”，除了對(duì)既有的成熟做法以及改革成果予以固定，更重要的是為將來的深化改革提供合法性的依據(jù)和空間。故雖在較多的問題上仍然僅做原則性的規(guī)定，但相信隨著改革的推進(jìn)，各項(xiàng)改革措施效果的檢驗(yàn)，未來定能逐步將本次修法的原則性規(guī)定予以充實(shí)，最終推進(jìn)全面依法治國的進(jìn)程。