孔凡瑜,周柏春,2

(1.牡丹江師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 牡丹江 157011; 2.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

基金成果傳播

中國(guó)科技政策發(fā)展：理路與探微

孔凡瑜1,周柏春1,2

(1.牡丹江師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 牡丹江 157011; 2.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

科技政策是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的制度保證，關(guān)系到科技發(fā)展的質(zhì)量和水平，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，扮演著重要角色，占據(jù)著重要地位。21世紀(jì)必將是科學(xué)技術(shù)的世紀(jì)，伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化和現(xiàn)代化的快速變革，科學(xué)技術(shù)發(fā)展必將迎來(lái)新的春天。這一時(shí)代背景對(duì)科技政策提出了更高的要求，能否及時(shí)地調(diào)整和完善我們的科技政策以適應(yīng)不斷變化發(fā)展的國(guó)際、國(guó)內(nèi)科技形勢(shì)，既是涉及科學(xué)技術(shù)自身發(fā)展的重要議題，也是涉及黨和政府科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要議題，理應(yīng)受到理論界和實(shí)務(wù)界的高度重視。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我們不斷地調(diào)整和完善科技政策工具，在助力國(guó)家科技和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，尤其是在一些尖端科技領(lǐng)域取得了多項(xiàng)重要成就。但從科技發(fā)展的整體狀況來(lái)看，仍存在著不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分的問(wèn)題。面向未來(lái)，在決勝全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”建設(shè)的過(guò)程中，科學(xué)技術(shù)和科技政策要努力作為，敢于爭(zhēng)先、勇于爭(zhēng)先。當(dāng)前，分析中國(guó)科技政策的演進(jìn)歷程，明晰我國(guó)科技政策的發(fā)展脈絡(luò)，找準(zhǔn)制約我國(guó)科技政策發(fā)展的科技人才政策癥結(jié)、科技政策指向性癥結(jié)、科技財(cái)政投入癥結(jié)并精準(zhǔn)分析、精準(zhǔn)研判，探尋有效措施，從點(diǎn)滴處改進(jìn)科技政策、從細(xì)微處完善科技政策，通過(guò)不斷推動(dòng)科技政策發(fā)展來(lái)引領(lǐng)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，讓科技政策發(fā)展成果和科技發(fā)展成果更好地惠澤億萬(wàn)人民。

科技政策；政府；科技成果；成果轉(zhuǎn)化；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

科技政策作為支撐國(guó)家發(fā)展的核心要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。從概念上看，科技政策就是支撐科技發(fā)展的原則、計(jì)劃、措施、規(guī)范等內(nèi)容的總稱(chēng)。21世紀(jì)，各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)都表征為以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)的綜合國(guó)力的較量，而科技政策在庇佑科學(xué)技術(shù)發(fā)展過(guò)程中起著不可替代的作用。中國(guó)要建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，必須強(qiáng)化科技政策的供給和使用。為此，我們有必要了解中華人民共和國(guó)成立以來(lái)科技政策的演進(jìn)歷程，刪繁就簡(jiǎn)地找到癥結(jié)問(wèn)題，并有針對(duì)性地找到解決之策。

一、中國(guó)科技政策的演進(jìn)歷程

中國(guó)科技政策的發(fā)展不是一帆風(fēng)順的。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，歷經(jīng)幾代人的不懈努力，我國(guó)科技政策得到了長(zhǎng)足的發(fā)展?；仨^(guò)往，我國(guó)科技政策的演進(jìn)大致可以劃分為以下幾個(gè)階段：

(一)謀局開(kāi)篇與藍(lán)圖初繪：1949—1978

一是科技初謀。中華人民共和國(guó)成立之后，規(guī)章建制是當(dāng)時(shí)最為重要的工作之一，具體內(nèi)容就是明確國(guó)家科技發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容和建立相關(guān)科技部門(mén)、組織。1949年9月在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中指出，推動(dòng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和國(guó)防建設(shè)的快速發(fā)展，必須“努力發(fā)展自然科學(xué)”，立足重工業(yè)、發(fā)展重工業(yè)，進(jìn)而為國(guó)家工業(yè)化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1956年3月,科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)成立并開(kāi)始謀劃《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)十二年規(guī)劃)的制定工作，其目的在于“迅速壯大我國(guó)的科學(xué)技術(shù)力量”，爭(zhēng)取在一些關(guān)鍵領(lǐng)域“接近或趕上世界先進(jìn)水平”，盡最大可能獨(dú)立地解決科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的疑難問(wèn)題，擺脫依靠外援的狀況，重點(diǎn)從“國(guó)家重要科學(xué)技術(shù)任務(wù)”“任務(wù)的重點(diǎn)部分”“基礎(chǔ)科學(xué)的發(fā)展方向”“科學(xué)研究工作的體制”“科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的設(shè)置”“科學(xué)技術(shù)干部的使用和培養(yǎng)”“國(guó)際合作”等方面進(jìn)行了宏觀(guān)統(tǒng)籌和系統(tǒng)謀劃，這是新中國(guó)第一部規(guī)范科技發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，具有一定的戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和奠基性。二是因時(shí)而化。進(jìn)入20世紀(jì)60年代，國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境尤其是科技環(huán)境發(fā)生了深刻變化，科技人員隊(duì)伍整體質(zhì)量得以提高、科研機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模得到增長(zhǎng)，基礎(chǔ)科技數(shù)據(jù)得以有效掌握，制定新的科技發(fā)展規(guī)劃和引領(lǐng)科技發(fā)展已經(jīng)成為非常迫切的事情?！?963—1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)十年規(guī)劃)隨之出臺(tái)，主要強(qiáng)調(diào)了“發(fā)展科學(xué)技術(shù)的目標(biāo)”“發(fā)展科學(xué)技術(shù)的方針”“自然條件和資源的調(diào)查研究”“農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)”“保障措施”等內(nèi)容，對(duì)科技發(fā)展問(wèn)題具有更為鮮明的指向性，體現(xiàn)了學(xué)科化和專(zhuān)業(yè)化的特點(diǎn)。

(二)重置調(diào)整與面向經(jīng)濟(jì)：1978—1992

一是科學(xué)春天來(lái)臨。1978年3月18日在全國(guó)科學(xué)大會(huì)上鄧小平強(qiáng)調(diào)，科學(xué)技術(shù)是國(guó)家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)，必須充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在改善人民生活尤其是物質(zhì)生活中的作用，否則，“我們國(guó)家的安全就沒(méi)有可靠的保障”。另外，全國(guó)科學(xué)大會(huì)還通過(guò)了《1978—1985年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明晰了會(huì)后八年我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的“奮斗目標(biāo)”“重點(diǎn)科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目”“科學(xué)研究隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)”“具體措施”“關(guān)于規(guī)劃的執(zhí)行和檢查”等內(nèi)容；并對(duì)科學(xué)技術(shù)的國(guó)際化水平、科研人員的增幅質(zhì)量、科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體指標(biāo)進(jìn)行了明確。1985年3月13日《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》明晰了科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要關(guān)系，著重強(qiáng)調(diào)遵循科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)律的重要意義。為此，在科技發(fā)展過(guò)程中，必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，在“運(yùn)行機(jī)制”“組織結(jié)構(gòu)”“人事制度”三個(gè)方面進(jìn)行“有步驟的改革”。二是面向經(jīng)濟(jì)。1987年1月20日《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》針對(duì)“科技與生產(chǎn)脫節(jié)”的問(wèn)題明確了兩個(gè)“進(jìn)一步”思想，即進(jìn)一步放活科研機(jī)構(gòu)和進(jìn)一步改革科技人員管理制度。為了更好地促使科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，我國(guó)漸次啟動(dòng)了“星火計(jì)劃”(1986)、“863計(jì)劃”(1986)、“豐收計(jì)劃”(1987)、“燎原計(jì)劃”(1988)、“火炬計(jì)劃”(1988)和“攀登計(jì)劃”(1991)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)指向的文件和科技立法工作也得到了加強(qiáng)，《中華人民共和國(guó)專(zhuān)利法》(1984)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》(1987)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科研設(shè)計(jì)單位進(jìn)入中型工業(yè)企業(yè)的規(guī)定》(1987)、《中華人民共和國(guó)技術(shù)合同法》(1987)等也相繼出臺(tái)，通過(guò)以上工作的實(shí)施和推動(dòng)，我國(guó)科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的狀況得到了極大的改善。

(三)精細(xì)改革與產(chǎn)業(yè)化指向：1992—2002

一是強(qiáng)化宏觀(guān)統(tǒng)籌。1993年7月2日《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》肯定了科學(xué)技術(shù)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用，明晰了“科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展”“高技術(shù)研究和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)”“基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究”“研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)”“科學(xué)技術(shù)工作者”“科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的保障措施”“科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)”“法律責(zé)任”等內(nèi)容，這是中國(guó)第一部比較全面的科技法典。1995年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》明確了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”思想，重視“科教興國(guó)戰(zhàn)略”和“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”在國(guó)家全面發(fā)展中的作用，要求各領(lǐng)域要根據(jù)“決定精神”，完善具體舉措，“努力推進(jìn)全社會(huì)的科技進(jìn)步”。二是注重專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展。為了更好地促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，全面啟動(dòng)了國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目，連續(xù)下發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》(1991)、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理暫行辦法》(1996)、《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)品出口基地認(rèn)定暫行辦法》(1999) 、《關(guān)于加速?lài)?guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(1999) 、《關(guān)于進(jìn)一步支持國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》(2002) 、《關(guān)于國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的若干意見(jiàn)》(2002) 等若干文件，使我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)了較為良好的態(tài)勢(shì)。

(四)注重創(chuàng)新與示范先行：2002—2012

一是強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新戰(zhàn)略。2002年11月“推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)”被寫(xiě)入黨的十六大報(bào)告，國(guó)家科技創(chuàng)新工程和創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)成為科技發(fā)展的主旋律，科技創(chuàng)新成為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎。2005年12月31日國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)規(guī)劃發(fā)展綱要(2006—2020)》，對(duì)“發(fā)展目標(biāo)和總體部署”“重點(diǎn)領(lǐng)域及優(yōu)先主題”“重大專(zhuān)項(xiàng)”“前沿技術(shù)”“基礎(chǔ)研究”“科技體制改革與國(guó)家創(chuàng)新體制建設(shè)”等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)范。二是示范推動(dòng)。2006年1月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》中，提出了把我國(guó)“努力建設(shè)成創(chuàng)新型國(guó)家”的設(shè)想。結(jié)合以上部署我國(guó)的科技政策示范工程正式啟動(dòng)，中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)等紛紛投入使用。2011年7月《國(guó)家十二五科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》明確了“十二五”科技發(fā)展的總體目標(biāo)是“建成功能明確、結(jié)構(gòu)合理、良性互動(dòng)、運(yùn)行高效的國(guó)家創(chuàng)新體系，國(guó)家綜合創(chuàng)新能力世界排名由目前的第21位上升至前18位，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率力爭(zhēng)達(dá)到55%，創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。2012年十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，科技創(chuàng)新對(duì)國(guó)家全局具有“戰(zhàn)略支撐”作用，“必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置”。

(五)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與成果共享

2013年10月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就科技體制改革問(wèn)題強(qiáng)調(diào)，“建立健全鼓勵(lì)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的體制機(jī)制，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)應(yīng)用型技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化、企業(yè)化改革，建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系”，全力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷破除體制機(jī)制和政策阻滯機(jī)制障礙，“最大限度地解放和激發(fā)科技作為第一生產(chǎn)力所蘊(yùn)藏的巨大潛能”[1]，切實(shí)把科技發(fā)展融入偉大民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的建設(shè)之中，把科技發(fā)展融入民生福祉的精細(xì)微小之處，充分“發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用”[2]，“把科技創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略貫徹到現(xiàn)代化建設(shè)整個(gè)過(guò)程中”[3]，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)防尖端科技、軍事科技的民用化、民生化轉(zhuǎn)型，切實(shí)讓科技成果惠及億萬(wàn)民眾福祉，讓科技發(fā)展成果全民共享。

二、影響中國(guó)科技政策發(fā)展的癥結(jié)因素

科技政策的發(fā)展必須以厘清制約科技政策的梗阻因素入手，只有正視這些矛盾、分析這些矛盾、解決這些矛盾，科技政策才能走向光明的未來(lái)。就我國(guó)科技政策所呈現(xiàn)的發(fā)展癥結(jié)看，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

(一)科技人才政策供給不充分，不能有效激發(fā)科技人員的潛力和活力

科技人才是影響科技發(fā)展水平和質(zhì)量的決定因素，沒(méi)有良好的人才供給、培養(yǎng)和使用機(jī)制，就不能最大程度地激發(fā)科技人才的熱情，無(wú)法使科技人才最大程度地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，為科技發(fā)展服務(wù)。我國(guó)的科技人才隊(duì)伍建設(shè)主要呈現(xiàn)這樣的態(tài)勢(shì)，科技人才的絕對(duì)數(shù)量占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但從科技人才占勞動(dòng)力人口比例來(lái)看，中國(guó)還比較落后。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年我國(guó)的R&D人員為196.5萬(wàn)人，每萬(wàn)名勞動(dòng)力中的R&D人員為24.8人，而同期日本為93.5萬(wàn)人和140.5人，俄羅斯為91.2萬(wàn)人和121.5人，德國(guó)為49.8萬(wàn)人和119.5人，英國(guó)為33.5萬(wàn)人和111.8人，芬蘭為5.6萬(wàn)人和208.7人，美國(guó)為186萬(wàn)人和93人。當(dāng)然，前一個(gè)數(shù)據(jù)能夠看出我國(guó)R&D人員總量在世界上具有重要地位——而這恰恰是與我國(guó)龐大的人口基數(shù)相對(duì)應(yīng)的。但從每萬(wàn)名勞動(dòng)力中R&D人員比例看，我國(guó)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界發(fā)達(dá)國(guó)家。就個(gè)案而言，我國(guó)的每萬(wàn)名勞動(dòng)力中的R&D人員比例僅相當(dāng)于芬蘭的11.9%。另外，從2009年—2015年中國(guó)高校畢業(yè)生的數(shù)量看，2009年博士、碩士、本科畢業(yè)人數(shù)分別為4.9萬(wàn)人次、33.5萬(wàn)人次、259.1萬(wàn)人次，2015年則分別為5.4萬(wàn)人次、49.8萬(wàn)人次、358.6萬(wàn)人次，畢業(yè)生的人數(shù)并不少，我國(guó)理應(yīng)有一個(gè)相對(duì)龐大的科技人才基數(shù)，但中國(guó)為什么培養(yǎng)不出杰出人才的“錢(qián)學(xué)森之問(wèn)”也是中國(guó)高校面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。就諾貝爾自然科學(xué)獎(jiǎng)而言，截至2013年，“人次在13人及以上的13所大學(xué)中美國(guó)占據(jù)7所(德國(guó)3所、英國(guó)2所、法國(guó)1所)；獲獎(jiǎng)人數(shù)為7～12人次即排名在第11～16位的全球15所高校中美國(guó)占據(jù)6所(德法各2所，英國(guó)、瑞典、丹麥、奧地利、日本各1所)”[4]。

(二)科技政策的指向性差，科技與經(jīng)濟(jì)的融合度不高

科技政策總是要適應(yīng)不斷變化的國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境，因此，制定一勞永逸的科技政策是不可能的。但這并不應(yīng)成為我們制定不出一套行之有效的科技政策體系的借口。比較而言，我國(guó)的科技政策設(shè)計(jì)往往集中在個(gè)案政策的供給上，忽視了系統(tǒng)政策和配套政策的供給。在具體實(shí)踐中主要表現(xiàn)為科技政策領(lǐng)域的單打獨(dú)斗，沒(méi)有形成集體合力。加之，國(guó)家在制定宏觀(guān)性科技政策的過(guò)程中，往往體現(xiàn)為一定的原則性和指導(dǎo)性，缺少對(duì)部門(mén)、行業(yè)、領(lǐng)域和地區(qū)的具體問(wèn)題的考量和斟酌，針對(duì)性和可操作性略顯不足。與此同時(shí)，由于缺乏必要的科技政策監(jiān)控機(jī)制，部門(mén)、行業(yè)、領(lǐng)域和地區(qū)在設(shè)計(jì)科技政策方案上還不能更好地結(jié)合各自實(shí)際，科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)、科技成果轉(zhuǎn)化率不高的問(wèn)題普遍存在。目前，我國(guó)的科技評(píng)價(jià)更多的以理論計(jì)件為主，處在科學(xué)數(shù)量累積階段，還沒(méi)有走向以實(shí)踐應(yīng)用為主的發(fā)展階段。不可否認(rèn)，科技產(chǎn)出是衡量一個(gè)國(guó)家科技水平和質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，就科技成果登記數(shù)、應(yīng)用技術(shù)成果、專(zhuān)利申請(qǐng)受理數(shù)、專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)分別是55 284、55 284、2 798 500、1 718 192件。從數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)并不落后，甚至大多排在世界前十位。而從支撐國(guó)家核心技術(shù)的國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)、國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)、國(guó)家科技進(jìn)步獎(jiǎng)授獎(jiǎng)數(shù)量來(lái)看，2015年的授獎(jiǎng)數(shù)量卻比2014年全面減少。需要清楚的是，我國(guó)科技產(chǎn)出與科技成果轉(zhuǎn)化效率之間存在著巨大反差，多數(shù)科技成果囿于實(shí)驗(yàn)室，尚未走出去，沒(méi)有形成經(jīng)濟(jì)生活的內(nèi)核，“難以滿(mǎn)足世界第2大經(jīng)濟(jì)體對(duì)科技的巨大需求”[5]。另外，更為主要的是，我國(guó)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展還非常薄弱，發(fā)展形態(tài)更多的是以勞動(dòng)力密集型和資本密集型作為主要推力。

(三)公共科技財(cái)政的使用不盡合理，科技財(cái)政績(jī)效不高

科技財(cái)政是保障國(guó)家科技發(fā)展的基礎(chǔ)條件，錢(qián)不是萬(wàn)能的，但對(duì)于科技發(fā)展沒(méi)有錢(qián)是萬(wàn)萬(wàn)不能的。近年來(lái)，我國(guó)科技財(cái)政的投入呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，就R&D經(jīng)費(fèi)支出情況看，2011—2015年R&D經(jīng)費(fèi)支出分別為8 610億元、10 240億元、11 906億元、13 016億元、14 170億元，R&D經(jīng)費(fèi)支出/國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(%)分別為1.83、1.97、2.09、2.05、2.13。通過(guò)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的R&D經(jīng)費(fèi)支出保持了較好的上升態(tài)勢(shì)，尤其是R&D經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例在2013年第一次突破2，且在2014年和2015年繼續(xù)保持。但與之并存的問(wèn)題是，雖然從縱向來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)在的R&D經(jīng)費(fèi)比過(guò)去支出提升了許多。但與其他國(guó)家橫向比較，我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出及其占GDP的比例都與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相匹配，尤其是與美國(guó)比較，2009年以來(lái)，美國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出始終保持著較高的支出額度和強(qiáng)度，而我國(guó)遠(yuǎn)遜于美國(guó)。以2013年為例，我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出是1 947.7億美元，美國(guó)是4 535.4億美元，為我國(guó)的2.33倍；從投入強(qiáng)度來(lái)看，美國(guó)是2.79也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)的2.09。更為主要的問(wèn)題在于，我國(guó)的科技財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還不盡合理，行業(yè)、地區(qū)、部門(mén)分配失衡問(wèn)題普遍存在，科技資源浪費(fèi)與科技資源稀缺同時(shí)存在，科技財(cái)政支出的規(guī)模和使用效率整體質(zhì)量不高。

三、中國(guó)科技政策發(fā)展的進(jìn)路

科技政策的發(fā)展和完善不是朝夕之功，要不斷明晰經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，明晰人民實(shí)現(xiàn)美好生活的需要對(duì)科技發(fā)展和科技政策的期待，精準(zhǔn)施策，才能推動(dòng)科技政策的良性發(fā)展。

(一)注重科技人才政策的供給和使用，為科技人才脫穎而出創(chuàng)造條件

科技人才的生成是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，十年樹(shù)木，百年樹(shù)人，科技人才的培育不是朝夕之功，需要循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)，主要應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：一是強(qiáng)化學(xué)校的育人作用。結(jié)合其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)設(shè)立一套完備的從幼兒園到大學(xué)的培訓(xùn)機(jī)制，學(xué)校、企業(yè)、科研院所等在培養(yǎng)科技人才的過(guò)程中應(yīng)協(xié)同共進(jìn)，建立個(gè)體成長(zhǎng)的科技意識(shí)及其能力培育網(wǎng)絡(luò)，幼兒園注重科技思維與意識(shí)的引導(dǎo)、小學(xué)注重科技思維與科技意識(shí)的定位、初中注重科技意識(shí)的初步認(rèn)知、高中注重科技意識(shí)的興趣與認(rèn)知、大學(xué)注重科技能力與執(zhí)行，不斷形成鍛造箱，讓符合科技需要的人才得到保留，不符合的給予淘汰。建構(gòu)從出生到成長(zhǎng)和發(fā)展的科技意識(shí)和能力培育體系，對(duì)潛在科技人員開(kāi)展科技認(rèn)知、科技意識(shí)提升、科研能力公關(guān)、科技成果轉(zhuǎn)化、科技與產(chǎn)業(yè)銜接等內(nèi)容為主題的訓(xùn)練，促進(jìn)科技人才盡快成長(zhǎng)。二是注重科技人才政策的供給和使用。當(dāng)前，必須把科技人才政策放在國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)對(duì)待。國(guó)家興衰成敗，既需要治國(guó)賢達(dá)，更需要科技精英。為此，必須注重科技人才政策的供給和使用，建立和完善科技人才的戶(hù)籍政策、薪金政策、激勵(lì)政策、創(chuàng)業(yè)興業(yè)政策等，既要解決好科技人才的上行之困，又要解決好科技人才的后顧之憂(yōu)，最大限度地激發(fā)科技人才的潛質(zhì)，更好地服務(wù)于科技建設(shè)和科技工作。

(二)注重配套性的科技政策供給，實(shí)現(xiàn)政產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同發(fā)展

科技成果的價(jià)值和功效具有一定的時(shí)效性，如果不能及時(shí)地將其應(yīng)用到實(shí)踐領(lǐng)域勢(shì)必會(huì)耗費(fèi)殆盡。為此，必須注重政產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同發(fā)展，及時(shí)、高效地將科技成果轉(zhuǎn)化。不可否認(rèn)，科技成果轉(zhuǎn)化需要多措并舉，多維共促。具體而言，主要從以下幾個(gè)方面著手：一是科技政策的制定要注重協(xié)同性?？萍颊叩膮f(xié)同性改革應(yīng)從宏觀(guān)到微觀(guān)，把一些在“試點(diǎn)”取得重大成績(jī)的科技政策逐步推廣，注重示范效應(yīng)和暈輪效應(yīng)，形成“縣/區(qū)—市—省—全國(guó)”的發(fā)展格局。二是注重政產(chǎn)學(xué)研四維的協(xié)同發(fā)展。在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，把科技研發(fā)與成果應(yīng)用勾連成一個(gè)有機(jī)的鏈條，處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，尤其是要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，注重政策、資金、信息和平臺(tái)建設(shè)，為產(chǎn)學(xué)研主體的有效協(xié)同提供支持，使各主體按照市場(chǎng)的需求和社會(huì)的需要各司其職，各盡其責(zé)。三是注重科技成果的營(yíng)銷(xiāo)和推廣工作。與市場(chǎng)的有機(jī)融合是科技發(fā)展的動(dòng)力源泉之一。酒香也怕巷子深，好的科技成果也需要有好的推介與其相對(duì)應(yīng)。為此，必須注重推廣科技成果的中介組織建設(shè)。四是依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)科技發(fā)展?？萍寂c經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系越來(lái)越密切，融合度越來(lái)越高，推動(dòng)力越來(lái)越強(qiáng)，“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是大勢(shì)所趨”[6]。我們必須不斷地強(qiáng)化創(chuàng)新，利用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)科技發(fā)展，抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命賦予我們的良好機(jī)遇，迅速提升中國(guó)的科技發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。

(三)建立健全體制機(jī)制，全面提升科技財(cái)政績(jī)效

不可否認(rèn)，科技財(cái)政資源總會(huì)表現(xiàn)為一定的限定性，每一分錢(qián)都應(yīng)花在刀刃兒上，我們的最佳目標(biāo)是使每一筆科技款項(xiàng)都能達(dá)到最優(yōu)績(jī)效。為此，需要從以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：一是健全科技財(cái)政的績(jī)效考評(píng)制度?？萍钾?cái)政的績(jī)效考評(píng)制度是指借助于科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范的科技產(chǎn)出指標(biāo)和項(xiàng)量對(duì)科技財(cái)政的支出過(guò)程、結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)性的測(cè)量、考核與評(píng)價(jià)的方式方法。當(dāng)然，科技財(cái)政的績(jī)效考評(píng)既要注重定量指標(biāo)，也要注重定性指標(biāo)。具體的科技成果，“有的可以形成直接的經(jīng)濟(jì)效益,有的改善了科技的物質(zhì)條件，可以產(chǎn)生間接的經(jīng)濟(jì)效益，有的可能就是改善了軟環(huán)境，有利于更好地發(fā)揮科研人員的創(chuàng)造力，為長(zhǎng)期的科技發(fā)展打下基礎(chǔ)”[7]。為此，科技財(cái)政績(jī)效考評(píng)要注重原則性、靈活性、整體性、可執(zhí)行性的有機(jī)結(jié)合，真切體現(xiàn)客觀(guān)公正原則和具體問(wèn)題具體分析原則。二是科技財(cái)政配置要體現(xiàn)輕重緩急、布局均衡原則?？萍钾?cái)政資金的使用應(yīng)更多強(qiáng)化對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生的重大科技議題的投入，精準(zhǔn)定位科技創(chuàng)新的重心，花大力氣把信息與微電子技術(shù)創(chuàng)新、民生科技創(chuàng)新、生物工程科技創(chuàng)新等項(xiàng)目維護(hù)好、發(fā)展好。三是提升我國(guó)科技財(cái)政的支出強(qiáng)度。必要的科技財(cái)政支出強(qiáng)度是保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力支撐，通觀(guān)世界各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，只要保持強(qiáng)勁的科技財(cái)政支出強(qiáng)度，科技事業(yè)就欣欣向榮，相反，科技事業(yè)就頹廢凋敝。為此，既要從國(guó)家財(cái)政上保障經(jīng)費(fèi)的充裕供給，也要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)稅政策，拓展渠道，建立一套行之有效的投、融資機(jī)制為科技發(fā)展蓄力，促使科技項(xiàng)目獲得更多的財(cái)力支持。

總之，科技政策是庇佑科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要保證，能否制定適宜的科技政策，不僅關(guān)系著科學(xué)技術(shù)自身的發(fā)展質(zhì)量與效果，也關(guān)系著國(guó)家的國(guó)際地位和民生福祉。面向未來(lái)，我們要睜開(kāi)眼睛看世界，敢于借鑒、吸收其他國(guó)家科技政策發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真分析中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)科技政策的實(shí)際需要，不斷調(diào)試、發(fā)展和完善科技政策，讓科技政策引領(lǐng)科技發(fā)展，讓科技政策造福民生福祉，讓科技政策助力民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)。

[1] 習(xí)近平.談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014：121.

[2] 中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于科技創(chuàng)新論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：14.

[3] 金光磊.習(xí)近平科技創(chuàng)新思想研究[J].科學(xué)管理研究，2016，(10)：4.

[4] 孫孝科.美國(guó)科技人才策略及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].南京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014，(6)：113.

[5] 王宏廣.科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的斷裂帶在哪里[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2013-11-19(16).

[6] 中央宣傳部.習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)讀本[M].北京：人民出版社，2014：65.

[7] 謝虹.基于層次分析法的科技財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(4):12-13.

孔凡瑜,周柏春.中國(guó)科技政策發(fā)展：理路與探微[J].知與行,2017,(11):131-135.

2017-09-23

黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“基于民生科技的公共政策保障研究”(1351MSYZD011)

孔凡瑜(1981-)，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事民生科技發(fā)展理論與實(shí)踐研究。

G322.0

A

1000-8284(2017)11-0131-05

〔責(zé)任編輯：徐雪野 田丹婷〕