欒 超

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，哈爾濱 150018)

時(shí)事政治研究

改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的嬗變與啟示

欒 超

(黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，哈爾濱 150018)

2018年是我國(guó)改革開(kāi)放第40周年，這幾十年來(lái)，我國(guó)的監(jiān)察體制經(jīng)歷了一系列的變革，于2016年年底產(chǎn)生了新的發(fā)展方向并于12月26日起，在北京、山西、浙江三地開(kāi)設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，正式展開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作。2017年11月，“十九大”后，又提出了要將國(guó)家監(jiān)察體制的改革工作在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，這就意味著國(guó)家監(jiān)察體制改革由此正式進(jìn)入了嶄新階段。新時(shí)期，國(guó)家監(jiān)察體制呈現(xiàn)出諸如監(jiān)察資源整合、監(jiān)察范圍擴(kuò)大、監(jiān)察手段豐富、監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)等新的發(fā)展趨勢(shì)，但同時(shí)也將面臨一系列新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)從改革開(kāi)放近40年來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程出發(fā)，并結(jié)合國(guó)家監(jiān)察體制改革的最新要求，分析國(guó)家監(jiān)察體制在未來(lái)發(fā)展的新趨勢(shì)和新方向，并在回顧與反思?xì)v史的基礎(chǔ)上總結(jié)出對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的新啟示，從而嘗試提出了如加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督和制約、從制度層面確保監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性、促進(jìn)合署辦公模式下執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接以及加強(qiáng)對(duì)我國(guó)古代監(jiān)察制度合理內(nèi)核的學(xué)習(xí)和借鑒等一系列不斷深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的有效路徑，從而使得國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)一步向縱深方向發(fā)展。

改革開(kāi)放；國(guó)家監(jiān)察體制；國(guó)家監(jiān)察體制改革

改革開(kāi)放近40年來(lái)，我國(guó)的監(jiān)察體制在探索與實(shí)踐中穩(wěn)步前行，國(guó)家監(jiān)察體制演進(jìn)的歷程，是我們下一步繼續(xù)向前推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富。以史為鑒，方可知得失，回顧與反思改革開(kāi)放近40年來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的歷史進(jìn)程，才能總結(jié)出我們?cè)谔剿髑靶兄械慕?jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，分析并預(yù)測(cè)國(guó)家監(jiān)察體制發(fā)展的新趨勢(shì)，進(jìn)而有所啟發(fā)，嘗試提出不斷深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的有效路徑。

一、改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的嬗變

改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)主義建設(shè)的向前推進(jìn)，黨的監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建也被最先提上日程，這也體現(xiàn)了黨的監(jiān)督在我國(guó)監(jiān)察體制中的重要地位。1977年8月，黨的第十一次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)的黨章關(guān)于恢復(fù)并建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定，其中明確提出，從中央到地方均設(shè)置紀(jì)律檢查委員會(huì)，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)均由同級(jí)黨的委員會(huì)選舉產(chǎn)生。并對(duì)黨員加強(qiáng)教育，嚴(yán)格要求，堅(jiān)決杜絕違紀(jì)行為[1]。在1978年的十一屆三中全會(huì)上提出重建中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并設(shè)辦公廳、研究室、紀(jì)律檢查室、案件審理室、來(lái)信來(lái)訪室五個(gè)部門(mén)，并選舉中央紀(jì)律檢查委員，陳云任第一任書(shū)記*《人民日?qǐng)?bào)》，1978年12月25日，第1版。。這對(duì)于黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制的重建和發(fā)展具有重要的意義。1979年3月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)同中央組織部聯(lián)合對(duì)中央和國(guó)務(wù)院各部、委、局的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)根據(jù)部門(mén)的總體人員構(gòu)成情況做出了相關(guān)規(guī)定。到1980年1月為止，中央各部門(mén)已經(jīng)建立的或者是正在籌建的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的數(shù)量大約已達(dá)應(yīng)建總數(shù)的75%，至此，改革開(kāi)放以來(lái)，黨的監(jiān)察體制開(kāi)始日臻完善。1982年9月，黨的第十二次全國(guó)代表大會(huì)，就黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、任務(wù)、職權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)體制等方面都做出了新的規(guī)定。1987年，黨的第十三次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的黨章部分條文修正案，對(duì)第十二次全國(guó)代表大會(huì)黨章中有關(guān)紀(jì)檢工作的第43條做出了修改，取消了黨的中央紀(jì)委第一書(shū)記必須從中央政治局常委中產(chǎn)生這一規(guī)定*《人民日?qǐng)?bào)》，1987年11月2日，第2版。。由于黨的第十三次全國(guó)代表大會(huì)決定實(shí)行黨政分開(kāi)等政治體制改革，黨的監(jiān)察體制也順應(yīng)這一趨勢(shì)，1988年，中央紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的暫行規(guī)定指出，黨員違反黨紀(jì)的案件需要根據(jù)黨章及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，監(jiān)督對(duì)象相關(guān)案件由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)處理。1988年7月，中共中央同意并轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委關(guān)于逐步撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院各部門(mén)黨組紀(jì)檢組和中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》*《人民日?qǐng)?bào)》，1988年8月1日，第1版。。其中規(guī)定，撤銷(xiāo)黨組紀(jì)檢組以及中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組，少數(shù)情況下可以保留紀(jì)委。與此同時(shí)，中央紀(jì)委出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，《條例》中規(guī)定“案件檢查必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則”“堅(jiān)持在黨的紀(jì)律面前人人平等的原則，任何黨員和黨組織違犯黨的紀(jì)律都必須受到追究”。同年，中央紀(jì)委發(fā)布了《關(guān)于建立健全報(bào)告制度的通知》，這標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督監(jiān)察體制朝著制度化、規(guī)范化的方向前進(jìn)。

改革開(kāi)放后，1979年3月，中央紀(jì)委和中央組織部就國(guó)務(wù)院各部、委、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問(wèn)題做出規(guī)定之后，國(guó)務(wù)院各部、委、局相繼成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。但是，這種構(gòu)建直接導(dǎo)致了黨政、職能權(quán)限劃分不清的困境，嚴(yán)重影響了工作效率的提高以及工作全方位的展開(kāi)。與改革開(kāi)放后社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需求相違背，因而，行政監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建勢(shì)在必行。1983年根據(jù)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)的憲法第91條的相關(guān)規(guī)定，成立的審計(jì)機(jī)關(guān)是改革開(kāi)放后行政監(jiān)察體制中的一個(gè)重要的變革，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有。1986年第六屆全國(guó)人大第十八次會(huì)議做出了設(shè)立監(jiān)察部的決定，由此，國(guó)家行政監(jiān)察體制得到恢復(fù)和確立。1987年，監(jiān)察部正式成立，尉健行任監(jiān)察部部長(zhǎng)。1988年，經(jīng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，監(jiān)察部成為國(guó)務(wù)院的組成部委之一。根據(jù)《設(shè)立國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督被監(jiān)察對(duì)象是否貫徹實(shí)施國(guó)家政策和法律法規(guī)；監(jiān)督處理違反國(guó)家法律法規(guī)及政策的行為；受理個(gè)人或單位對(duì)違反政紀(jì)行為的檢舉、控告；受理監(jiān)察對(duì)象不服紀(jì)律處分的申訴等職責(zé)。由于考慮到中央紀(jì)委和監(jiān)察部?jī)蓚€(gè)機(jī)構(gòu)的職能存在很大程度上的重疊，1993年，根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院的方針政策，中央紀(jì)委和監(jiān)察部實(shí)行合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱(chēng)的體制，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能。監(jiān)察部仍下屬于國(guó)務(wù)院[2]。為了促進(jìn)預(yù)防腐敗工作的進(jìn)一步開(kāi)展，2005年中共中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，2005年第十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。2007年成立了國(guó)家預(yù)防腐敗局，隨之各地方預(yù)防腐敗局也相繼成立。2014年，中央紀(jì)委監(jiān)察部進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，將預(yù)防腐敗局和外事局整合為國(guó)際合作局[2]。

改革開(kāi)放后，司法監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建也很快被提上日程。1979年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《人民檢察院組織法》再一次明確了人民檢察院在司法監(jiān)察體制內(nèi)的權(quán)威地位以及其法律效力，使得司法監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作盡快步入了正軌，此外，在會(huì)議上同時(shí)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》也起到了如虎添翼的效果——賦予了司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)以立案?jìng)刹闄?quán)*《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第3條、第18條、第184條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定。。有了法律所賦予的“尖銳武器”，司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)更具權(quán)威。為推進(jìn)司法監(jiān)察體制的進(jìn)一步完善，1995年11月成立了最高人民檢察院反貪污賄賂總局，同年，全國(guó)地方各級(jí)檢察院反貪污賄賂局相繼成立。2005年5月應(yīng)最高人民檢察院要求，全國(guó)地方各級(jí)人民檢察院瀆職侵權(quán)檢查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為反瀆職侵權(quán)局。

二、國(guó)家監(jiān)察體制發(fā)展的新趨勢(shì)

2016年12月26日起，在北京、山西、浙江三地展開(kāi)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作，這標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制重構(gòu)的開(kāi)始，是對(duì)中國(guó)特色反腐敗體制的一次重大革新，是事關(guān)全局的重大改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代兩規(guī)措施。改革審計(jì)管理體制，完善統(tǒng)計(jì)體制。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵3]國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作為在全國(guó)范圍內(nèi)的推開(kāi)打下了良好的基礎(chǔ)，在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對(duì)原有體制的一系列創(chuàng)新和突破，這預(yù)示著國(guó)家監(jiān)察體制在未來(lái)的發(fā)展的新趨勢(shì)和新方向。

(一)國(guó)家監(jiān)察資源整合

目前，就當(dāng)前的國(guó)家監(jiān)察體制來(lái)講，我國(guó)的監(jiān)察資源力量相對(duì)分散，正如第一部分中所論述的，目前的國(guó)家監(jiān)察資源力量包括來(lái)自黨內(nèi)紀(jì)委系統(tǒng)的監(jiān)察資源，政府的行政監(jiān)察資源，所屬司法檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂系統(tǒng)與反瀆職侵權(quán)系統(tǒng)，以及政府系統(tǒng)的預(yù)防腐敗局和司法系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)這兩大腐敗預(yù)防系統(tǒng)，同時(shí)還包括政府系統(tǒng)的審計(jì)機(jī)關(guān)。在監(jiān)察資源力量比較分散的情況下，監(jiān)督的范圍和對(duì)象也是無(wú)法達(dá)到完全覆蓋的，紀(jì)委所能監(jiān)督的對(duì)象只有中共黨員，行政監(jiān)察部門(mén)所能監(jiān)督的只有行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員，雖然反貪污賄賂部門(mén)及反瀆職侵權(quán)部門(mén)可以監(jiān)督所有的國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，但是也只能監(jiān)督其職務(wù)犯罪行為而非一般性違法違紀(jì)行為[4]。而《方案》中“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”[5]。這顯然預(yù)示著國(guó)家監(jiān)察體制在未來(lái)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)資源整合的新趨勢(shì)。王岐山在北京、山西、浙江就監(jiān)察體制改革工作調(diào)研時(shí)曾指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革是為了進(jìn)一步加強(qiáng)反腐敗工作的力度，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等監(jiān)察力量，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委的合署辦公，使監(jiān)察工作覆蓋全體公職人員[6]。通過(guò)整合國(guó)家監(jiān)察資源，推進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)體制，與紀(jì)委的合署辦公，即可實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的一般違法違紀(jì)行為乃至職務(wù)犯罪行為的“全面覆蓋”。更重要的是，避免了不同監(jiān)察機(jī)關(guān)的資源浪費(fèi)以及“重復(fù)工作”等障礙，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作上的協(xié)調(diào)，信息的共享，增強(qiáng)工作“有效性”的同時(shí)也大大提高了工作效率。

(二)國(guó)家監(jiān)察范圍擴(kuò)大

《方案》中提出，要擴(kuò)大監(jiān)察所覆蓋的范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)前的監(jiān)察范圍僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并沒(méi)有覆蓋國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政協(xié)機(jī)關(guān)等。也就是說(shuō)，《方案》中要全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員，不僅僅只有公務(wù)員，如此說(shuō)來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍將會(huì)擴(kuò)大至履行公共職務(wù)、行使公權(quán)力的中國(guó)共產(chǎn)黨及各民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等。監(jiān)察范圍的擴(kuò)大，一方面，將行使公權(quán)力的公職人員全部納入監(jiān)察范圍，避免了國(guó)家監(jiān)察工作領(lǐng)域的盲區(qū)；另一方面，也進(jìn)一步增強(qiáng)了國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的權(quán)威，對(duì)整個(gè)公權(quán)力機(jī)關(guān)起到一定程度的威懾作用，以求達(dá)到防微杜漸、防患于未然的效果。另外，更有學(xué)者提出，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家反腐敗的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)把私營(yíng)機(jī)構(gòu)納入國(guó)家監(jiān)察體制的范圍之中，加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)腐敗的預(yù)防以及打擊。

(三)國(guó)家監(jiān)察手段的完善

當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)察體制的手段只有檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)，而且行政監(jiān)察的行使范圍僅限于行政違法，但并未包含刑事違法，也并未被賦予刑事偵查權(quán)。因而可以說(shuō)，現(xiàn)行的行政檢察體制的監(jiān)察手段的效力和種類(lèi)相對(duì)來(lái)說(shuō)十分的單一且有限。而設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，將我國(guó)相對(duì)分散的監(jiān)察資源力量進(jìn)行了整合，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及預(yù)防腐敗局，以及司法監(jiān)察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反失職瀆職等部門(mén)整合在一起以后，也就意味著對(duì)這些部門(mén)的職權(quán)也進(jìn)行了一次整合。相對(duì)于現(xiàn)行的行政檢察體制來(lái)說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察手段更為豐富，在原有的基礎(chǔ)上，增添了專(zhuān)門(mén)針對(duì)職務(wù)犯罪的刑事偵查權(quán)，在處理案件的過(guò)程中，可行使《刑事訴訟法》所規(guī)定的手段及措施，與此同時(shí)，同樣豐富了來(lái)自所整合的其他部門(mén)相應(yīng)的職權(quán)及手段，對(duì)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，相對(duì)現(xiàn)行監(jiān)察手段無(wú)疑是一種極大的豐富。此外，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革工作的不斷推進(jìn)，伴隨著國(guó)家監(jiān)察資源力量的整合，監(jiān)察手段也實(shí)現(xiàn)了匯總，在未來(lái)也存在著進(jìn)一步的派生和豐富的趨勢(shì)。

(四)國(guó)家監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)賦予了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)職責(zé)。而現(xiàn)行行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)包括檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)。與行政處分權(quán)相比，可以說(shuō)處置權(quán)的效力更高，更具強(qiáng)制性，根據(jù)《決定》中的相關(guān)規(guī)定，我們也不難得出處置職權(quán)主要可以用在以下的兩種情況：對(duì)于已構(gòu)成職務(wù)違法但并未構(gòu)成職務(wù)犯罪者，做出相應(yīng)的處置決定；對(duì)于涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪者，則移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。這一點(diǎn)，與現(xiàn)行行政檢察體制中的行政處分權(quán)相比，無(wú)疑是國(guó)家監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)的重要標(biāo)志之一。此外，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察公職人員能否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政，并考察其道德操守，顯然比現(xiàn)行監(jiān)察職權(quán)所涉及的范圍要更廣，對(duì)公職人員的監(jiān)督監(jiān)察除了包含現(xiàn)行監(jiān)督體制中的方面外，增加了對(duì)公職人員道德操守情況的監(jiān)督，加強(qiáng)道德操守方面的監(jiān)督，就等同于將腐敗的思想和意圖扼殺在搖籃里，以達(dá)到從根部防范和杜絕腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、反思與啟示

當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革正式進(jìn)入試點(diǎn)的新階段，這標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制重構(gòu)的開(kāi)始，是對(duì)中國(guó)特色反腐敗體制的一次重大創(chuàng)新，是事關(guān)全局的一次重大改革。通過(guò)回顧與反思改革開(kāi)放近40年來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的嬗變，并進(jìn)一步分析國(guó)家監(jiān)察體制在現(xiàn)階段所表現(xiàn)出的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于接下來(lái)不斷深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的歷史重任總結(jié)出以下四點(diǎn)啟示。

(一)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督和制約

正如我們前文所分析的，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，呈現(xiàn)出監(jiān)察范圍擴(kuò)大、監(jiān)察手段豐富、監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)的趨勢(shì)，也就是說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)被賦予了相對(duì)之前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)更強(qiáng)更大的監(jiān)察權(quán)力。然而正如孟德斯鳩所言“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”[7]，對(duì)于擁有了更大的監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)來(lái)說(shuō)也算是面臨著一種來(lái)自權(quán)力誘惑的挑戰(zhàn)，因此，正如《方案》中明確指出的“強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約”，在監(jiān)察權(quán)力進(jìn)一步強(qiáng)大的同時(shí)，對(duì)于監(jiān)察權(quán)的行使加強(qiáng)監(jiān)督和制約就顯得刻不容緩。首先，《決定》中明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并受他們監(jiān)督[5]4。因此，必須通過(guò)進(jìn)一步采取相關(guān)措施鞏固和加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。其次，應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)的立法工作，對(duì)于改革后的監(jiān)察體制配備相應(yīng)的法律支撐，以在法律層面監(jiān)督和制約權(quán)力。再次，其他國(guó)家機(jī)關(guān)也有對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)進(jìn)一步培養(yǎng)其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和制約的意識(shí)，從而達(dá)到一定的威懾效果，以防止增強(qiáng)了的監(jiān)察權(quán)的濫用。最后，監(jiān)察權(quán)也應(yīng)對(duì)外接受以人民群眾監(jiān)督為代表的外部監(jiān)督，確立并實(shí)施監(jiān)察權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制同樣意義重大。

(二)從制度層面確保監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性

通過(guò)回顧改革開(kāi)放近40年來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的嬗變，不難得出監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是保障監(jiān)察權(quán)力得以有效發(fā)揮的最基本前提這一結(jié)論。若監(jiān)察權(quán)不具有獨(dú)立性，則監(jiān)察權(quán)力就無(wú)法獨(dú)立發(fā)揮應(yīng)有的效力。根據(jù)《決定》可知，監(jiān)察委員會(huì)受本級(jí)人民代表大會(huì)以及上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)他們負(fù)責(zé)。與現(xiàn)行監(jiān)察體制相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)將不再隸屬于行政系統(tǒng)，監(jiān)察權(quán)將獨(dú)立于行政權(quán)。但這并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)完全獨(dú)立于所有的國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)完全獨(dú)立于所有的權(quán)力。而正如我們上文中所討論的，無(wú)法保證監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，也就難以保障監(jiān)察權(quán)力的有效發(fā)揮，因而，若國(guó)家能夠制定出臺(tái)相關(guān)的制度，來(lái)確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，使之不受多方因素的干擾和制約，那么，監(jiān)察權(quán)力的行使也可以被保證具有相對(duì)的獨(dú)立性。所以說(shuō)，如果能夠從制度層面來(lái)確保監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有效力。

(三)促進(jìn)合署辦公模式下執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接

《方案》中明確指出，黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。從當(dāng)前合署辦公模式的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，在當(dāng)前中國(guó)特色的黨政關(guān)系模式下，處理好兩個(gè)具有不同的編制及不同的職責(zé)，但工作對(duì)象和工作內(nèi)容卻十分相近的黨政機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是一種黨政型合署辦公[8]。在此種模式下，紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)二者在機(jī)構(gòu)與職能上的合署辦公，雖然使得之前相對(duì)分散的監(jiān)察資源力量得以整合，但是，合署辦公后的紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)所負(fù)責(zé)的工作之間還是存在著十分清楚的界限?？傮w說(shuō)來(lái)，紀(jì)委主要負(fù)責(zé)的還是黨內(nèi)監(jiān)督的工作，監(jiān)察委員會(huì)主要還是負(fù)責(zé)在法律范圍內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的監(jiān)督監(jiān)察工作。實(shí)質(zhì)上也就是紀(jì)委與監(jiān)督委員會(huì)二者執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的銜接問(wèn)題，紀(jì)委所執(zhí)行的是黨的紀(jì)律，而監(jiān)督委員會(huì)所執(zhí)行的是國(guó)家法律，所以說(shuō)，在合署辦公模式下，必然要使黨內(nèi)紀(jì)律與同一領(lǐng)域的國(guó)家法律相適應(yīng)方有可能實(shí)現(xiàn)二者執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接。

(四)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)古代監(jiān)察制度合理內(nèi)核的學(xué)習(xí)和借鑒

我國(guó)古代監(jiān)察制度可謂是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，起源和萌芽于先秦時(shí)期，確立和健全于秦漢時(shí)期，在魏晉南北朝至隋唐時(shí)期經(jīng)歷了一系列發(fā)展與變革，宋元時(shí)期得到完善和強(qiáng)化，明清時(shí)期達(dá)到鼎盛，形成了成熟、完備的中國(guó)古代監(jiān)察體系。我國(guó)古代監(jiān)察制度中，直到今天都有許多值得我們?nèi)ソ梃b和吸收的合理內(nèi)核。首先，其垂直領(lǐng)導(dǎo)體制使其具有了一定的獨(dú)立性，只對(duì)皇帝一人負(fù)責(zé)，從而相對(duì)獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)。而監(jiān)察權(quán)力行使的獨(dú)立性恰恰是我們現(xiàn)在所需要和追求的。其次，我國(guó)古代監(jiān)察制度具有監(jiān)察機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化的特征，這就使得在行使監(jiān)督權(quán)力時(shí)可以有很強(qiáng)的針對(duì)性和時(shí)效性。增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力行使的針對(duì)性和時(shí)效性對(duì)于提高我們監(jiān)察工作的效率和成效，為我們進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革同樣具有重要的借鑒意義。再次，我國(guó)古代監(jiān)察制度監(jiān)察手段豐富，既體現(xiàn)在監(jiān)察主體上，又體現(xiàn)在監(jiān)察的形式上，甚至在時(shí)間地點(diǎn)上，具有極大的靈活性，從而很容易在監(jiān)督范圍、時(shí)間、地點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)全覆蓋，避免了監(jiān)督的死角和盲區(qū)，這對(duì)于我們上文所分析的在國(guó)家監(jiān)察體制未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)中，豐富監(jiān)察手段、增強(qiáng)監(jiān)督效力等方面來(lái)說(shuō)，同樣具有重要的借鑒意義。最后不容忽視的一點(diǎn)是，我國(guó)古代監(jiān)察制度重視對(duì)監(jiān)察官員的選拔、任用和監(jiān)督。我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察人員是行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的主體，是國(guó)家監(jiān)察工作進(jìn)行過(guò)程中的重要一環(huán)，所以，我國(guó)古代監(jiān)察體制中，對(duì)監(jiān)察官員的“謹(jǐn)選慎用”對(duì)于我們今天加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察人員的任用和管理、打造一支有擔(dān)當(dāng)、有質(zhì)量的紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍同樣具有不可忽視的借鑒意義。

四、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放近40年來(lái)，國(guó)家監(jiān)察體制經(jīng)歷了一系列的演變，我們回顧這幾十年來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程，嘗試分析并預(yù)測(cè)出國(guó)家監(jiān)察體制在未來(lái)的發(fā)展中會(huì)有監(jiān)察資源力量整合的趨勢(shì)、監(jiān)察范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)、監(jiān)察手段豐富的趨勢(shì)、監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)的趨勢(shì)；我們反思這幾十年來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制演進(jìn)過(guò)程中的得與失，得到啟發(fā)并嘗試提出了不斷深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的有效路徑，要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督和制約，要從制度層面確保監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性，要促進(jìn)合署辦公模式下執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接，要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)古代監(jiān)察制度合理內(nèi)核的學(xué)習(xí)和借鑒。

[1] 魏明鐸.中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作全書(shū)[M].石家莊:河北人民出版社,1992:1408.

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[7] [法]孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1963:154.

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欒超.改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制的嬗變與啟示[J].知與行,2017,(11):15-19.

2017-09-15

欒超(1992-)，女，山東青島人，碩士研究生，從事政治學(xué)與行政學(xué)研究。

D922.11

A

1000-8284(2017)11-0015-05

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