◎鄭妮 宮玉杰

行政監(jiān)察視野下廉政法制建設(shè)新路徑

◎鄭妮 宮玉杰

黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭取得明顯成效，但反腐敗斗爭必須依靠的廉政法制建設(shè)卻仍然任務(wù)艱巨。本文從行政監(jiān)察視角，分析我國廉政法制建設(shè)的現(xiàn)狀，厘清行政監(jiān)察與廉政法制建設(shè)的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上提出完善我國廉政法制建設(shè)的具體路徑，包括完善行政監(jiān)察立法、發(fā)揮行政監(jiān)察職能優(yōu)勢、加強行政效能監(jiān)察、擴展行政監(jiān)察監(jiān)督渠道和推動行政監(jiān)察方式創(chuàng)新等。

行政監(jiān)察；廉政法制建設(shè)；行政監(jiān)察法

當前，廉政法制建設(shè)是我國法治建設(shè)非常重要的組成部分。廉政法制建設(shè)是指將反腐敗的理念、程序、方法和途徑等寓于法律制度之中，并圍繞廉政在法律體系框架之下，嚴格執(zhí)法用法、懲處腐敗行為，以及確保公共權(quán)力的授予和行使受到監(jiān)督、制約和規(guī)范的一項系統(tǒng)工程。具體而言，廉政法制建設(shè)的目標是進一步健全廉政法律體系，把黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭納入法制化軌道。廉政法律體系是包括“不能腐敗”的防范機制、“不敢腐敗”的懲治機制、“不需腐敗”的保障機制和“不愿腐敗”的自律機制在內(nèi)的完備法律體系。

本土考察：我國廉政法制建設(shè)的現(xiàn)狀評析

當前，我國的廉政法制建設(shè)在黨中央的正確領(lǐng)導下有條不紊地推進，已經(jīng)初步建立起一套廉政法律體系，確保了反腐倡廉工作有法可依?，F(xiàn)行的廉政法律體系是我國廉政法制建設(shè)的客觀反映和主要載體表現(xiàn)，主要包括55項廉政反腐黨內(nèi)法規(guī)（1988年-2016年9月）、《中華人民共和國刑法》及修正案、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（簡稱《行政監(jiān)察法》）、《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》等。其中，廉政反腐黨內(nèi)法規(guī)和《行政監(jiān)察法》對我國廉政法制建設(shè)的構(gòu)建具有十分重要的意義。

1.廉政反腐黨內(nèi)法規(guī)

近年來，我國廉政反腐黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量呈穩(wěn)步增長趨勢，并且多數(shù)廉政反腐黨內(nèi)法規(guī)的制訂和頒布集中在十七大、十八大召開期間。這不僅反映了中國共產(chǎn)黨對反腐斗爭愈加堅定的決心，同時也說明十八大召開以來，我國在反腐敗和建設(shè)廉政黨內(nèi)法規(guī)方面取得顯著成效，逐漸形成了內(nèi)容科學、程序正當和配套完備的反腐廉政法規(guī)體系。

廉政反腐黨內(nèi)法規(guī)的完善有利于督促黨員干部遵紀守法，加強法內(nèi)監(jiān)督，有力地推動了反腐倡廉工作穩(wěn)步前進。總體而言，我國反腐法制體系正在不斷完善過程中，但仍存在諸多問題。如我國缺少系統(tǒng)的專門的《反腐敗法》，多用政策、條例、準則、辦法和規(guī)定等來處理，缺乏直接的法律參照依據(jù)，容易政出多門，層次不一，甚至出現(xiàn)法律漏洞?，F(xiàn)代社會反腐敗的基本模式是以法促廉，因此我國的廉政法制建設(shè)仍然任重道遠。

2.《行政監(jiān)察法》

《行政監(jiān)察法》旨在維護行政紀律，加強廉政建設(shè)，強化監(jiān)察工作，保證政令暢通，改善行政管理，提高行政效率。2010年全國人民代表大會常務(wù)委員會對《行政監(jiān)察法》進行了修改。一是進一步明晰監(jiān)察對象范圍。行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察對象包括：國家行政機關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織，國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織，以及在以上機關(guān)組織中從事公務(wù)的人員和國家行政機關(guān)任命的其他人員。二是完善了相應(yīng)的舉報制度。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當對舉報事項和舉報人相關(guān)信息重點保密，依法保護舉報人的合法權(quán)益。如果涉密信息被泄露，相關(guān)責任人員應(yīng)當被依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，將依法追究其刑事責任。三是完善了派駐機構(gòu)管理體制。2010年《行政監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)派駐管理體制和監(jiān)察人員的工作報告制度，監(jiān)察機關(guān)對派出的機構(gòu)和人員進行統(tǒng)一管理。四是2010年《行政監(jiān)察法》增加了行政監(jiān)察機關(guān)可以提出監(jiān)察建議的情形。

銜接互動：行政監(jiān)察與廉政法制建設(shè)緊密聯(lián)系

行政監(jiān)察在維護公民合法權(quán)益、規(guī)范政府權(quán)力運行等方面具有重要作用，在行政活動中具有極其重要的地位。在我國缺乏專門的《反腐敗法》的現(xiàn)狀之下，通過加強行政監(jiān)察工作，能有力地推動廉政法制建設(shè)。

1.《行政監(jiān)察法》的貫徹實施，為廉政法制建設(shè)奠定了良好的法制基礎(chǔ)

完善的反腐法制建設(shè)是從源頭上預(yù)防腐敗行為的根本舉措?！缎姓O(jiān)察法》的立法目的是為了加強監(jiān)察工作，促進廉政建設(shè)，從而提高行政效能。行政監(jiān)察機關(guān)在依法履行職責時對存在問題的被監(jiān)察單位可以提出建議，及時糾正被監(jiān)察單位的行為，以預(yù)防違法違紀行為的發(fā)生。因此，《行政監(jiān)察法》是廉政法制建設(shè)不可或缺的立法支撐。

2.發(fā)揮行政監(jiān)察職能優(yōu)勢，有利于制約領(lǐng)導干部的行政權(quán)力

嚴厲查辦違法違紀案件，是行政監(jiān)察工作的重點，也是廉政法制建設(shè)的必然要求。監(jiān)察機關(guān)理應(yīng)依法行使檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)，懲治腐敗瀆職等不法行為。一方面，監(jiān)察機關(guān)采取堅決態(tài)度對大案要案進行查處，重點糾察各級領(lǐng)導干部貪污受賄、腐化墮落案件；另一方面，監(jiān)察機關(guān)將懲治腐敗與教育相結(jié)合，在打擊違法違紀行為的同時兼顧法律效果和社會效果。這有利于深刻剖析案件，查堵漏洞，發(fā)揮查辦案件的治本功能，進一步制約領(lǐng)導干部的行政權(quán)力。

3.創(chuàng)新行政監(jiān)察的思路和舉措，豐富了廉政法制建設(shè)的基本內(nèi)涵

當前，我國各級行政監(jiān)察機關(guān)正在積極探索行政監(jiān)察工作的新思路和新措施，開展系列監(jiān)察活動，豐富了廉政法制建設(shè)的內(nèi)涵。一是深入開展嚴重損害群眾利益的糾風專項治理。二是針對違法人員作案手段日趨隱蔽化、新興經(jīng)濟領(lǐng)域中案件頻發(fā)等情況，行政監(jiān)察機關(guān)積極研究新對策，采取強有力的措施懲處腐敗分子，整頓行政紀律。三是探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)察”模式。此種模式運用電子信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對行政行為實施全程進行監(jiān)控，為反腐廉政工作提供了新的技術(shù)手段。

預(yù)判：行政監(jiān)察視角下廉政法制建設(shè)的路徑探析

1.完善行政監(jiān)察立法，夯實廉政建設(shè)法制保障

建立健全完善的行政監(jiān)察法律體系是實現(xiàn)廉政法制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。通過完善立法，使廉政建設(shè)每個環(huán)節(jié)均實現(xiàn)有法可依。因此，著重推進對2010年《行政監(jiān)察法》的修改顯得尤為重要。一是強化行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察力度?！缎姓O(jiān)察法》下一步的修改應(yīng)該更加細化，針對“怠政懶政”、“行政公開”進行監(jiān)察的實施細則，制定更加完備的執(zhí)行程序和監(jiān)督機制。二是有效保證行政監(jiān)察機構(gòu)的獨立性。對法律進行修改時應(yīng)當適當提升行政監(jiān)察首長的級別，保證監(jiān)察機關(guān)在機構(gòu)、財務(wù)和人事等方面相對獨立。三是健全監(jiān)察救濟制度。建議對《行政監(jiān)察法》進行修改時除了應(yīng)完善事前審查、事中監(jiān)督制度，也必須建立事后救濟制度。如果行政監(jiān)察機關(guān)作出的監(jiān)察決定違法并且損害監(jiān)察內(nèi)部人員的合法權(quán)益，為有效保障其合法權(quán)益，應(yīng)當賦予監(jiān)察人員能夠?qū)で笏痉ň葷耐緩?，使監(jiān)察人員通過訴訟途徑來維護自己的合法權(quán)益。

2.強化行政監(jiān)察職責，提升廉政法制建設(shè)效力

一是進一步明確監(jiān)察機關(guān)職責定位，嚴格依法監(jiān)督以及履行職責，杜絕任何越權(quán)行為。作為執(zhí)紀執(zhí)法的專門機關(guān)和懲治貪污腐敗的重要力量，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)將維護行政紀律、加強政風建設(shè)放在首位。因此，要督促監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)及其公務(wù)員進行嚴格管理、嚴格監(jiān)督，加大案件查辦力度，不斷推動行政機關(guān)廉政建設(shè)。二是進一步加強廉政監(jiān)察力度，不斷加強政府系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)，堅持有案必查、有貪必反以及嚴肅查處商業(yè)賄賂案件和嚴重損害群眾利益的案件。三是創(chuàng)新完善行政監(jiān)察體制機制。在現(xiàn)行雙重領(lǐng)導體制不變的前提下，通過相應(yīng)的制度設(shè)置為監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)撐起“保護傘”，不斷提升行政監(jiān)察工作的相對獨立性和權(quán)威性。只有行政監(jiān)察機關(guān)依法進行行政監(jiān)察，按照法定權(quán)限和程序履行監(jiān)察職責，才能充分發(fā)揮廉政法制建設(shè)的效力，達到懲治腐敗、預(yù)防腐敗的實際效果。

3.加強行政效能監(jiān)察，拓寬廉政法制建設(shè)視野

全面發(fā)揮行政監(jiān)察職能作用，必須要重點加強效能監(jiān)察，以逐步形成比較完善的效能監(jiān)察體系。一是建議監(jiān)察機關(guān)積極主動地把行政效能監(jiān)察工作納入職責范疇，拓寬行政效能監(jiān)察工作領(lǐng)域，豐富效能監(jiān)察內(nèi)容。在擴大行政監(jiān)察視野的同時要突出監(jiān)察重點，應(yīng)當重點圍繞政府中心任務(wù)、突出重點行業(yè)重點部門和重點項目、重視群眾反映強烈的問題這三項內(nèi)容進行效能監(jiān)察。二是加強對監(jiān)察對象行政效率、效果和效益情況的監(jiān)督，把治理“慵懶散”等突出問題作為基層黨風廉政建設(shè)的突破口，切實提高機關(guān)作風和工作效率。三是逐漸將政府機關(guān)的各項中心工作任務(wù)和管理活動納入監(jiān)察視野，對政府機關(guān)工作做到全方位的監(jiān)督檢查，豐富廉政法制建設(shè)內(nèi)容，拓寬廉政法制建設(shè)視野。

4.擴展行政監(jiān)察監(jiān)督渠道，增強廉政法制建設(shè)力量

當前，擴展行政監(jiān)察監(jiān)督渠道，有利于增強廉政法制建設(shè)的力量。一是聘請?zhí)匮O(jiān)督員。行政監(jiān)察機關(guān)可以從基層聘請?zhí)匮O(jiān)督員，對各級行政機關(guān)的各項工作定期進行評價。特邀監(jiān)督員通過主動監(jiān)督的形式，把監(jiān)督范圍擴展到政府官員干部的業(yè)外生活圈，使監(jiān)察部門能動態(tài)掌握了解某些工作人員作風上的問題與不足，及時發(fā)現(xiàn)貪污腐敗行為。二是暢通網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督渠道。行政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當搭建網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，通過建立微信公眾號、互聯(lián)網(wǎng)終端等網(wǎng)絡(luò)舉報途徑及時收集網(wǎng)民的舉報信息，建立常態(tài)聯(lián)系、通報情況和反饋信息等制度，形成全面監(jiān)督的信息網(wǎng)絡(luò)。三是建議行政監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)完善行政監(jiān)察信訪制度和救濟制度，給予群眾監(jiān)督必要的保護。

5.推動行政監(jiān)察方式創(chuàng)新，實現(xiàn)廉政法制建設(shè)大數(shù)據(jù)化

行政監(jiān)察工作應(yīng)當緊跟信息時代的步伐，不斷把行政監(jiān)察工作方式創(chuàng)新向縱深推進。行政監(jiān)察方式包括執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察。建議：一是推動執(zhí)法監(jiān)察創(chuàng)新。行政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)增加投入新的執(zhí)法儀器，將筆錄、全程同步錄音錄像等及時上傳數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)終端數(shù)據(jù)的共享，有效地提高行政監(jiān)察效率。二是推動廉政監(jiān)察創(chuàng)新?；诖髷?shù)據(jù)的強大功能，行政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該將懲治腐敗、預(yù)防腐敗與大數(shù)據(jù)相關(guān)原理系統(tǒng)相結(jié)合，通過構(gòu)建全域反腐工作大數(shù)據(jù)資源體系，提升反腐工作大數(shù)據(jù)處理能力。行政監(jiān)察應(yīng)當重點監(jiān)控公職人員財產(chǎn)，探索搭建“監(jiān)察數(shù)據(jù)平臺” ，隨時監(jiān)測特定部門和官員的公務(wù)活動情況。在對大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，及時掌握監(jiān)控對象的動態(tài)信息，并就廉政情況作出評估和預(yù)測。三是推動效能監(jiān)察創(chuàng)新。建立“網(wǎng)上政務(wù)平臺”，實施電子監(jiān)察，對行政機關(guān)的行為進行全程監(jiān)督。行政監(jiān)察機關(guān)可以利用手機客戶端、微信及網(wǎng)絡(luò)舉報等平臺，簡化人民群眾監(jiān)督程序，方便群眾及時舉報貪污腐敗行為。

行政監(jiān)察系列工作順利地開展是推動反腐工作前進的動力源泉，更是完善廉政法制建設(shè)至關(guān)重要的一環(huán)。通過夯實行政監(jiān)察的立法、執(zhí)法基礎(chǔ)和創(chuàng)新監(jiān)察手段等方式，一方面可以促進廉政法制建設(shè)地深入推進，另一方面可以為我國反腐倡廉工作構(gòu)建起長效保障的新機制。

（作者單位：四川省社會科學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.012 ■ 編輯：張涵