◎焦旭 孫宇

利用政府信息尋租的內(nèi)部監(jiān)督研究

◎焦旭 孫宇

政府信息公開中的信息尋租問題，隨著我國(guó)信息公開制度的逐步實(shí)施會(huì)越來越凸顯。本文通過分析信息尋租及查處中政府部門、出資者與紀(jì)檢監(jiān)察部門三方的利益關(guān)系，得出政府信息公開中信息尋租行為的發(fā)生與紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督檢查并查實(shí)尋租行為的概率直接相關(guān)，進(jìn)一步討論政府部門和出資者是否進(jìn)行尋租及如何實(shí)行監(jiān)管，同時(shí)建議通過賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門更大的權(quán)限、獨(dú)立性與處罰力度來解決政府信息公開中的信息尋租問題。

政府信息公開；信息尋租；內(nèi)部監(jiān)督

2007年4月，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》正式出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)透明政府建設(shè)工作走上法制化道路，也標(biāo)志著我國(guó)推進(jìn)信息公平工作走上新臺(tái)階。

背景條件

隨著我國(guó)改革開放程度的提升及社會(huì)主義民主的發(fā)展，政府信息公開受到的關(guān)注度越來越高，政府對(duì)信息的態(tài)度與管理也由原來的嚴(yán)守、封閉轉(zhuǎn)為日益透明、公開。一般認(rèn)為，政府信息公開是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開的制度。近年來，隨著信息化高速發(fā)展，公眾對(duì)信息公開、知情權(quán)的需求也更強(qiáng)烈，對(duì)政府部門提出更高要求。

1.政府配置信息資源更有效

信息資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著不可替代的作用。就整個(gè)社會(huì)范圍來講，約80%的社會(huì)信息由政府機(jī)構(gòu)掌握，政府掌握信息的同時(shí)又是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，政府能否及時(shí)、有效向社會(huì)公開信息，對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)合理配置資源的影響非常關(guān)鍵。

2.新媒體要求政府信息公開更有效

微博、微信和論壇等作為新媒體的代表，傳播速度快、影響范圍廣，從正面看，為信息公開提供了更便捷、高效的載體；從反面講，如果不能及時(shí)有效公開，某些信息一旦被迅速傳開，政府部門將不得已而被動(dòng)應(yīng)對(duì)。因此，新媒體對(duì)政府信息公開是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

3.信息公開質(zhì)量要求更高

公眾不僅對(duì)政府信息公開需求強(qiáng)烈，更盼望參與和影響公共政策。一是公眾期盼信息公開更加關(guān)注公眾自身利益。在社會(huì)滿意度調(diào)查中，公眾最迫切需要的信息包括征地拆遷、醫(yī)療、教育、環(huán)保、就業(yè)、社會(huì)保障和扶貧等方面。二是公眾期盼能第一時(shí)間獲得有效信息，尤其是對(duì)社會(huì)中的一些熱點(diǎn)問題，更希望能盡早地聽到政府的聲音。三是期盼政府信息公開時(shí)更積極主動(dòng)，對(duì)信息公開范圍可以進(jìn)一步拓寬。四是期盼政府能夠切實(shí)公開有效信息，不搞形式主義。五是期盼信息公開渠道更多樣化。

尋租問題及其監(jiān)管

1.信息尋租問題的產(chǎn)生

一般意義上，信息尋租會(huì)產(chǎn)生尋租資金，主要來源有三種：一是政府的“無意創(chuàng)租”，政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)不足時(shí)采取不當(dāng)方法而無意產(chǎn)生的租金；二是政府的“被動(dòng)創(chuàng)租”，政府通過頒布或?qū)嵤┮恍┠軌驗(yàn)槟承├婕瘓F(tuán)帶來特殊利益的政策法案，而產(chǎn)生的租金，本質(zhì)上是被動(dòng)為利益集團(tuán)服務(wù)的；三是政府的“主動(dòng)創(chuàng)租”，政府官員采用行政干預(yù)或法律手段，人為地制造租金，迫使對(duì)方接受，這本質(zhì)上是一種權(quán)錢交易。這三種產(chǎn)生尋租資金的方式，都是政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)市場(chǎng)而造成的。本文政府信息公開中尋租行為主要指政府部門的“主動(dòng)創(chuàng)租”。

2.信息尋租的危害

（1）破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成社會(huì)資源浪費(fèi)。尋租活動(dòng)是政府部門或政府工作人員通過尋租造成的信息不對(duì)稱，影響市場(chǎng)的行為，是一種非生產(chǎn)性營(yíng)利活動(dòng)。尋租者獲得的是額外收入，并未造成社會(huì)總財(cái)富的增加，相反卻導(dǎo)致資源的低效配置甚至資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，使公共資源被私人納入囊中。

（2）破壞社會(huì)公平與正義。作為社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，社會(huì)公平和正義是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，從根本上講是對(duì)社會(huì)利益的分配原則。根據(jù)美國(guó)學(xué)者羅爾斯的社會(huì)正義觀點(diǎn)，利益包括自由、機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富等所有社會(huì)基本價(jià)值，所有人奮斗所要爭(zhēng)取的一切都與利益相關(guān)，一旦利益分配的公平性被打破，社會(huì)正義就無從體現(xiàn)，社會(huì)和諧的基礎(chǔ)將被打破，社會(huì)秩序?qū)⒊霈F(xiàn)波動(dòng)。而信息尋租正是由于信息被少數(shù)人所掌握，他們利用掌握信息資源配置的權(quán)力獲得高額壟斷利潤(rùn)，損害絕大部分人的利益，造成社會(huì)公平與正義失衡。

（3）公眾信息獲取權(quán)和知情權(quán)受損。民眾擁有獲取信息的權(quán)利，作為公共資源的信息資源，應(yīng)該為民眾所知曉和獲取，政府有義務(wù)向社會(huì)公開其掌握的公共信息。信息尋租阻礙了公眾獲取信息的渠道，因?yàn)樾畔ぷ庹咄ㄟ^人為設(shè)租，將公共信息資源轉(zhuǎn)化為自身牟利的工具，造成政府部門與公眾之間的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致信息資源的分配不公持續(xù)擴(kuò)大。此外，信息尋租剝奪公眾的知情權(quán)，公眾無法有效參與政府公共決策，對(duì)公眾參與治理造成負(fù)面影響，導(dǎo)致政府制定的公共政策難以得到廣泛、充分的公眾參與及討論，降低了公共決策的效益和質(zhì)量，既影響民主參與也損害了公眾利益。

（4）國(guó)家信息化建設(shè)進(jìn)程受阻。隨著國(guó)家信息化建設(shè)水平的不斷提高，阻礙信息化進(jìn)程的壁壘受到公眾參與的不斷沖擊，公眾要求打破信息壁壘和信息壟斷，要求進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息資源共享的呼聲越來越高，這也是我國(guó)信息化建設(shè)的主要目標(biāo)。然而，國(guó)家信息化建設(shè)尤其是信息共享的不斷深入，卻受到信息尋租的強(qiáng)烈抵制和反對(duì)。尋租者希望并愿意保持信息不透明、不公開的狀態(tài)，以便為自己尋租創(chuàng)造有利條件，使得國(guó)家信息化建設(shè)與改革進(jìn)步進(jìn)程受到極大阻礙。

3.發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)管作用的必要性

當(dāng)前，我國(guó)政府監(jiān)督機(jī)制主要由政黨監(jiān)督、人大的法律監(jiān)督、政府自身的行政監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督和司法監(jiān)督六部分組成。本文探討的紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)政府信息公開中信息尋租的監(jiān)督屬于政府自身的行政監(jiān)督，是一種內(nèi)部監(jiān)督。目前，政府自身的行政監(jiān)督并未完全發(fā)揮應(yīng)有的作用：一是紀(jì)檢監(jiān)察部門的地位限制了其作用的發(fā)揮；二是由于受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致信息公開過程中，由于腐敗或地方保護(hù)主義使紀(jì)檢監(jiān)察部門不能充分行使職權(quán)。因此，對(duì)政府信息尋租加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)管力度，厘清信息尋租過程中紀(jì)檢監(jiān)察部門與出資者及政府部門的博弈關(guān)系，有助于更好地解決政府信息公開中的信息尋租問題，可從源頭避免信息尋租問題的產(chǎn)生。

尋租查處的利益博弈

在信息尋租的演化博弈中，參與主體主要有紀(jì)檢監(jiān)察部門、政府部門和出資者，假設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察部門本身不與出資者進(jìn)行尋租，只在政府部門和出資者之間發(fā)生尋租，則他們之間既包含相互依存的關(guān)系，又存在利益差別，同時(shí)主體間的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系以一定形式的博弈過程進(jìn)行表現(xiàn)。由于在現(xiàn)實(shí)的尋租行為中，政府部門與出資者之間信息不完全且雙方都是有限理性的，尋租雙方往往存在一個(gè)討價(jià)還價(jià)的動(dòng)態(tài)過程。同時(shí)，出資者與政府部門是否進(jìn)行信息尋租還應(yīng)該考慮到另外一個(gè)重要因素，就是紀(jì)檢監(jiān)察部門是否進(jìn)行監(jiān)督檢查、尋租行為被檢查發(fā)現(xiàn)的概率及為此付出的代價(jià)等，因此出資者、政府部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門也存在一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈的過程。

1.對(duì)于出資者而言

由于資源的有限性，出資者要想獲取某種市場(chǎng)稀缺信息資源的使用權(quán)需要通過不法途徑，通過非市場(chǎng)手段進(jìn)行“投資”，投資對(duì)象為政府部門（包括政府公職人員）。其要支付交易成本，如果交易成功且未被紀(jì)檢監(jiān)察部門查實(shí)，將獲得一定收益，且該收益隨著成本的增加而增加，如果尋租被查實(shí)，則將額外支付高出成本幾倍的懲罰。

2.對(duì)于政府部門而言

在政府信息公開過程中，政府部門作為理性人，為追求自身利益的最大化，會(huì)進(jìn)行主動(dòng)或被動(dòng)設(shè)租。政府部門進(jìn)行信息尋租的方式主要有：對(duì)信息流量進(jìn)行限制、提供虛假信息、利用篡改信息尋租、利用真實(shí)信息尋租以及透露保密信息尋租。不論政府部門采取何種方式進(jìn)行信息尋租，其在此過程中都將支付一定的設(shè)租成本和擔(dān)心被紀(jì)檢監(jiān)察部門核查的風(fēng)險(xiǎn)成本。進(jìn)行設(shè)租后，政府部門將收到一定租金收益，一般情況下，政府部門獲得的租金收益小于出資者交易成功后獲得的收益。如果政府部門的尋租行為被紀(jì)檢監(jiān)察部門查實(shí)，政府部門將受到高出其獲得的租金收益幾倍的懲罰。

3.對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察部門而言

紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能是對(duì)政府部門的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，防范有可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題。其最大化收益即為追求監(jiān)督檢查的政府部門不存在任何問題，即一種和諧狀態(tài)的收益。紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，并不是每一次對(duì)政府部門的監(jiān)督檢查都是有效的，所以監(jiān)督檢查要付出成本。監(jiān)督檢查并查實(shí)是存在概率的，若政府部門存在尋租行為，紀(jì)檢監(jiān)察部門也可能花費(fèi)一定成本但卻未能找到有效證據(jù)證實(shí)尋租行為的存在。

路徑優(yōu)化

1.賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門更大的處罰權(quán)限

紀(jì)檢監(jiān)察部門的收益主要來自對(duì)尋租雙方政府部門和出資者的處罰，而且在紀(jì)檢監(jiān)察部門核查信息尋租行為過程中需要財(cái)務(wù)、審計(jì)等多方面配合，因此建議賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門更大的處罰權(quán)限。

2.擴(kuò)大獨(dú)立性

應(yīng)擴(kuò)大紀(jì)檢監(jiān)察部門深入信息公開領(lǐng)域的調(diào)查權(quán)與獨(dú)立性。紀(jì)檢監(jiān)察部門要查實(shí)信息尋租行為，必須深入到尋租雙方進(jìn)行充分調(diào)查分析和研究，提高紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力的效能優(yōu)勢(shì)。我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察部門實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，上級(jí)監(jiān)察部門主要從業(yè)務(wù)工作上進(jìn)行“事權(quán)”管理，而“人事權(quán)”和“財(cái)政權(quán)”由同級(jí)黨委政府部門掌控。因此，在實(shí)踐中，往往同級(jí)黨政部門的決策權(quán)更大，影響紀(jì)檢監(jiān)察職能作用的發(fā)揮。十八大以來，“空降”紀(jì)委書記已經(jīng)成為各省級(jí)紀(jì)委機(jī)構(gòu)設(shè)置的新常態(tài)，這樣能強(qiáng)化紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，確保中央對(duì)地方反腐的直接控制力，減少地方人際關(guān)系牽制，減少阻力。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該盡快建立四級(jí)“中央、省、市、縣”的垂直管理體制，財(cái)政、人事等權(quán)力交由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)決定，確保紀(jì)檢監(jiān)察部門的獨(dú)立性。

3.加大紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)信息尋租雙方的處罰力度

當(dāng)監(jiān)管部門成功稽查尋租行為的概率較小時(shí)，尤其是在監(jiān)督監(jiān)察成本較大，而對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的政府部門與出資者之間的尋租行為處罰力度較小時(shí)，經(jīng)過多次博弈，紀(jì)檢監(jiān)察部門最終會(huì)選擇不監(jiān)督檢查，而出資者與政府部門會(huì)最終選擇尋租策略。此種結(jié)果下，尋租行為將進(jìn)入一種無監(jiān)管狀態(tài)，造成社會(huì)財(cái)富極大浪費(fèi)。因此，在監(jiān)督檢查成本不變的情況下，要改變這樣的結(jié)果，必須加大紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)信息尋租雙方的處罰力度。

★本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目《大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的管理博弈及政府策略選擇》（編號(hào)：13JGB119）的階段性成果。

（作者單位：北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院）

D632

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.013 ■ 編輯：張涵