歐建平

推進軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理模式和運行機制法治化的思考

歐建平

推進國防和軍隊法治化，實質(zhì)是推進軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理模式和運行機制的法治化，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變治軍思路，由“權(quán)力主導(dǎo)”向“規(guī)則主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變；堅持權(quán)責統(tǒng)一，構(gòu)建科學的管理體制；堅持嚴格、透明運行權(quán)力，強化法治意識、責任追究，嚴懲違法行為。

領(lǐng)導(dǎo)管理模式；運行機制；法治化建設(shè)

法治化是國家現(xiàn)代化的重要標志，也是軍隊現(xiàn)代化的重要標志。黨的十八屆四中全會明確指出，實現(xiàn)黨在新形勢下的強軍目標，必須“構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平”。法治化是依法治軍的治理行動，是一個需要付出長期努力的過程。國防和軍隊的法治化，首先是領(lǐng)導(dǎo)管理模式和運行機制的法治化。從軍事活動的治理規(guī)律上看，推進法治化，核心是轉(zhuǎn)變治軍方式、基礎(chǔ)是架構(gòu)科學體制、關(guān)鍵是規(guī)范運行機制、要害是強化依法執(zhí)行。

一、轉(zhuǎn)變治軍方式

習近平主席把依法治軍、從嚴治軍作為新形勢下的治軍方略，其實質(zhì)就是使我軍的治軍方式有一個徹底的、革命性的變化。實現(xiàn)強軍目標，建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優(yōu)良的人民軍隊，必須堅決摒棄陳腐、落后的治軍舊習，在治軍方式上逐步實現(xiàn)由“權(quán)力主導(dǎo)型”向“規(guī)則主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。

“權(quán)力主導(dǎo)型”的治軍方式，有利于權(quán)力集中，樹立領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威。但所帶來的最大問題是權(quán)大于法、令大于法，各種資源的配置使用由權(quán)力決定、為權(quán)力服務(wù)、隨權(quán)力流動。軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理習慣于“一個將軍一個令”，一些權(quán)力集中的領(lǐng)域易出現(xiàn)權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象?！耙?guī)則主導(dǎo)型”的治軍方式，則是在人類工業(yè)化轉(zhuǎn)型不斷加快的歷史進程中構(gòu)建起來的。馬克斯·韋伯認為：“這種權(quán)力結(jié)構(gòu)相比傳統(tǒng)組織，能夠成功地從解決職位上的事務(wù)中，排除愛、憎和一切純粹的、從根據(jù)上說一切非理性的權(quán)力運行方式如果是鐵籠的話，鐵條?！雹佟耙?guī)則主導(dǎo)型”治軍方式的基本特征就是法大于權(quán)、法治于軍。在法治軍隊里，指揮員依法施令，部隊依法行動，官兵依法履職，沒有不受制約的權(quán)力。然而，由“權(quán)力主導(dǎo)”向“規(guī)則主導(dǎo)”轉(zhuǎn)型決非易事。一個組織由“創(chuàng)建”到“成功”固然不易，但由“成功”到“常治”則更為不易。由“權(quán)力主導(dǎo)”向“規(guī)則主導(dǎo)”轉(zhuǎn)型不是一個自然而然的事情，而是一場深刻的革命。沒有觀念的徹底更新、沒有思想的徹底解放、沒有法治原則和法治精神的確立，依法治軍的方式就不可能真正的確立起來。

二、關(guān)于架構(gòu)科學體制

習近平主席深刻指出：“軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體制和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，是軍隊管理和作戰(zhàn)的‘中樞神經(jīng)’，在軍隊組織體制中處于主導(dǎo)地位”②。領(lǐng)導(dǎo)管理體制決定組織功能、決定領(lǐng)導(dǎo)管理方式；先進的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，必然滋養(yǎng)和形成先進的領(lǐng)導(dǎo)管理方式。新的歷史條件下，領(lǐng)導(dǎo)管理體制作為軍事活動的核心樞紐和基本載體，其法治化水平直接影響國防和軍隊現(xiàn)代化的進程。推進和實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的法治化必須按照法治原則來架構(gòu)科學的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

一是堅持職權(quán)法定。各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和部門的職能職都要用法律法規(guī)明確下來，依法配置和賦予權(quán)力。無論是體制編制調(diào)整，還是執(zhí)行重大軍事任務(wù)，都必須堅持先授權(quán)、后用權(quán)，先動法、后動權(quán)。

二是堅持權(quán)責統(tǒng)一。領(lǐng)導(dǎo)管理學認為，權(quán)責統(tǒng)一是指領(lǐng)導(dǎo)管理者所擁有的權(quán)力與其所承擔責任應(yīng)該是對等的。權(quán)大責小，容易造成大包大攬、不堪負重，甚至權(quán)力濫用；權(quán)小責大，容易造成謹小慎微、無權(quán)處置、不敢負責，矛盾問題層層上交。權(quán)責不統(tǒng)一的另一大弊端是無法追責，“板子”很難打到具體人身上。因此，在明確各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和部門職權(quán)的同時，要明確相應(yīng)責任，做到權(quán)責對等、權(quán)責一致，有權(quán)必有責、權(quán)責相統(tǒng)一。

三是堅持職能明晰。從橫向上看，機關(guān)、部門權(quán)力界限不清或職能交叉，必然會出現(xiàn)多頭管理、推諉扯皮，以及工作“掛空檔”和打亂仗等問題，從而影響領(lǐng)導(dǎo)管理的軍事運行效率。從縱向上看，上下級的職能不清，權(quán)力的垂直運行關(guān)系不順，各個層級的積極性就很難得到充分發(fā)揮。解決這些問題一個重要原則，就是要清晰界定機關(guān)、部門的職權(quán)界限，使各個層級各個部門的職能效應(yīng)得到恰如其分的釋放和發(fā)揮。

四是堅持權(quán)力制約。歷史的經(jīng)驗表明，不受制約的權(quán)力，不但危害社會，而且也會動搖當權(quán)者所擁有的權(quán)力。在科學構(gòu)建軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體制的過程中，必須按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，合理設(shè)置黨委、首長、機關(guān)、部門職權(quán)；對權(quán)力集中的部門和崗位，要實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級受權(quán)，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

三、規(guī)范運行機制

運行機制是指引導(dǎo)和制約決策及其領(lǐng)導(dǎo)管理活動的運行方式和相應(yīng)制度。運行機制不完善或不夠規(guī)范，整個組織就會很難發(fā)揮應(yīng)有的功效。軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理模式的法治化要有清晰的領(lǐng)導(dǎo)管理活動的程序、方法、規(guī)則、標準、要求等運行機制問題，最大限度地減少人為因素的影響。

一是嚴格運行程序。領(lǐng)導(dǎo)管理模式的法治化，應(yīng)當是規(guī)范的、嚴格的，按照標準化、流程化、精細化要求，明確權(quán)力運行的標準、步驟、時限和方法。如果領(lǐng)導(dǎo)管理活動嚴格按程序辦事，那些所謂的“帶病提拔”、“中飽私囊”、“干預(yù)司法”等違規(guī)操作，就一定難有施展空間，更不可能隨心所欲、恣意妄為。

二是堵塞運行漏洞。權(quán)力的運行為什么會出現(xiàn)這樣那樣問題，很關(guān)鍵的一點是相應(yīng)的法規(guī)制度不完善、不細致、不明確，漏洞太多，自由裁量的空間太大?！芭陉P(guān)貓”縫隙很大，貓就可以來去自如。因此，應(yīng)像習主席在中央政治局會議上關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的講話中要求的那樣，“定規(guī)矩，就要落實一些已經(jīng)有明確規(guī)范的事情，就要約束一些不合規(guī)范的事情，就要規(guī)范一些沒有規(guī)范的事情”，把規(guī)范權(quán)力運行的籠子編實扎牢。

三是透明運行權(quán)力。分析一些腐敗分子為什么能夠濫用杈力，除了他們自身的原因之外，從規(guī)則和程序的角度看，就是權(quán)力沒有在陽光下運行。因此，必須通過完善黨內(nèi)情況通報和重大決策征求意見等制度，推進黨務(wù)公開創(chuàng)新政治民主、軍事民主、經(jīng)濟民主以及其他民主的實現(xiàn)形式，發(fā)揮官兵主體作用，實行基層敏感事務(wù)透明公開等措施辦法，讓權(quán)力的運行更加規(guī)范，讓那些“雙面人”無法“暗箱操作”和任性伸“黑手”。

四、強化依法執(zhí)行

領(lǐng)導(dǎo)管理模式和運行機制的法治化，要著力解決以領(lǐng)導(dǎo)意志代替條令法規(guī)，以個人利害代替制度原則，以人情關(guān)系代替政策紀律，以及選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、變通式執(zhí)法、趨利式執(zhí)法等問題。因此，至少有三個方面的工作需要進一步加強。

一是強化法治信仰。習近平主席深刻指出：“法治是治國理政的基本方式”③，各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力。不信法律信權(quán)力、不信制度信金錢，規(guī)則意識坍塌是領(lǐng)導(dǎo)干部守不住底線的最直接原因。要通過法治信仰的確立，使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺把法治作為一種思維方式和工作方式，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為習慣。

二是強化責任追究。要建立健全責任追究機制，完善監(jiān)督體系，形成有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究的責任追究機制。

三是嚴懲違法行為。全黨全軍打虎拍蠅的經(jīng)驗告訴我們，敢于向違法違紀的人和事亮劍開刀，敢于較真碰硬，才能維護法規(guī)制度的尊嚴和權(quán)威。要明晰違法條文，按照有案共立的原則來描紅違法底線，昭告違法代價，對領(lǐng)導(dǎo)干部形成不敢違法、不能違法、不想違法的強大心理約束和良好法治生態(tài)。

①〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務(wù)印書館1998年版，第298頁。

②《習主席國防和軍隊建設(shè)重要論述讀本》，解放軍出版社2014年版，第112頁。

③《習近平：法治是治國理政的基本方式》，新華網(wǎng)，2014年8月11日，http://news.xinhuanet.com/ politics/2014-08/11/c_1112026904.htm。

（本文作者：國防大學軍隊建設(shè)研究所所長，中國領(lǐng)導(dǎo)科學研究會副秘書長）

責任編輯：王鵬凱