本刊記者 高妍蕊 張菀航

防風險是PPP發(fā)展的重要保障

本刊記者 高妍蕊 張菀航

日前，國務院發(fā)布通知部署開展第四次大督查，內容包括推進政府和社會資本合作（PPP）、查處違法違規(guī)融資擔保、嚴控“明股實債”等變相舉債行為等，顯示出中央對發(fā)展和規(guī)范PPP模式的高度重視。

此前，財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，為規(guī)范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財政金融風險立規(guī)矩。

我國推行PPP改革以來取得了哪些進展？面臨著哪些問題和挑戰(zhàn)？未來如何在促發(fā)展的同時更好地防控風險？《中國發(fā)展觀察》記者采訪了相關專家。

PPP發(fā)展進入快車道、活躍期

我國自2014年初開始的PPP改革，是一次體制機制變革，重塑了政府、市場、公眾的多元治理關系。自推廣PPP模式以來，我國PPP改革工作取得了哪些成果？國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部巡視員、研究員孟春向《中國發(fā)展觀察》記者介紹，20世紀80年代中期，PPP模式被正式引入中國。此后30余年，PPP在中國先后經(jīng)歷了探索、試點、推廣三個階段，中央有關部門及地方政府在PPP規(guī)范化、專業(yè)化及本土化方面不斷嘗試，為下一階段PPP發(fā)展奠定了初步的理論和實踐基礎。

2014年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)特征日趨凸顯，經(jīng)濟發(fā)展的速度、動力和結構正在發(fā)生顯著變化，經(jīng)濟增長需要培育新動能，社會資本投資需要新空間，地方政府融資平臺面臨轉型，公共服務需求剛性增長，政府職能需要加快轉變。孟春認為，在這樣的大背景下，PPP模式作為政府與社會資本利益共享、風險共擔的長期平等合作模式，對推動政府職能轉變，促進投融資體制改革，提高公共服務質量和效益，發(fā)揮了重要作用，成為我國落實新發(fā)展理念，牽引全面深化改革，適應和引領新常態(tài)的重要抓手。我國的PPP改革工作加速推進，PPP發(fā)展進入快車道、活躍期，PPP項目的數(shù)量、投資額、覆蓋地區(qū)和領域，以及社會關注度都得到了大幅提升，各類參與主體對PPP模式的認識不斷深化，PPP項目加快落地。PPP模式成為我國公共產(chǎn)品和服務供給機制的重大創(chuàng)新。

國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部副研究員趙福軍表示，我國推廣PPP模式以來，取得了較大的成績。一是搭建了中國PPP制度框架。建立和完善相關宏觀政策和PPP操作規(guī)程，PPP相關操作越來越規(guī)范。二是PPP模式成為推動公共服務體制機制改革的重要力量。運用PPP提供公共服務的領域越來越廣，推動政府職能轉變和公共服務體制機制改革。三是PPP相關理念日益深入人心，政府、社會資本對PPP相關認識和能力不斷提升。經(jīng)過幾年實踐，各級政府、社會資本、居民、咨詢機構對PPP認識不斷深入，政府和社會資本對PPP相關能力不斷提升。

在清華大學公共管理學院副院長、清華大學政府和社會資本合作研究中心副主任楊永恒看來，引入PPP模式，一方面將有助于激發(fā)各類市場和社會主體參與公共產(chǎn)品供給的積極性，解決公共投入不足的問題，緩解公共產(chǎn)品領域的供需矛盾；另一方面也有助于在公共產(chǎn)品和服務領域引入競爭機制和企業(yè)的運營管理經(jīng)驗，提高公共產(chǎn)品的供給能力和水平。

推進過程中暴露出矛盾和問題

我國PPP模式發(fā)展目前處于初期階段，缺乏完整的制度框架和成熟的操作經(jīng)驗，PPP模式發(fā)展面臨著哪些挑戰(zhàn)？孟春認為，由于PPP模式在我國尚處探索完善階段，且其綜合性強、涉及面廣，在推進過程中也暴露了一些矛盾和問題。

他從三大角度分析稱，第一，從政府角度看。一是對PPP的理解仍有待深化。有的地方政府沒有從體制機制創(chuàng)新的高度去認識PPP，而是簡單將其理解為融資工具，并作為追求投資和GDP增長的又一“捷徑”。二是頂層立法還不完全適應需要。我國PPP頂層設計有待統(tǒng)一，還沒有出臺專門的PPP法律，導致部門的職責定位、政府與市場的邊界、責權利的劃分、權益的保障、爭議的處理等仍缺乏有效的法律保護。三是部分項目操作還需規(guī)范。有些項目實施機構在 PPP項目的方案編制審核、評估論證、采購談判、運營監(jiān)管等環(huán)節(jié)操作能力有待提高，導致部分項目“兩評一施”、招標采購、事后監(jiān)督流于形式，等等。

第二，從社會資本的角度看。一是民營企業(yè)參與率還有提升空間。除缺乏法律保障的因素外，民營企業(yè)參與PPP還存在與政府合作經(jīng)驗不足、風險承受能力較低、融資難融資貴等劣勢，一些潛規(guī)則和隱形門檻還在影響、阻礙著民營企業(yè)進入PPP領域。二是要警惕PPP暴利風險。部分社會資本對收益率要求過高，且缺乏利益分享機制，這與PPP項目的公益屬性不匹配。

第三，從第三方專業(yè)機構的角度看。一是服務水平參差不齊。PPP的快速發(fā)展導致對咨詢服務的需求激增，一些不具備專業(yè)技能和人才儲備的咨詢機構涌入市場，并通過價格惡性競爭，讓真正具有PPP項目咨詢經(jīng)驗、有實力有能力的咨詢機構難以脫穎而出，形成“劣幣驅逐良幣”。二是服務質量不高。為搶占市場資源，一些咨詢機構忙于接項目、疏于做項目，存在項目調研不充分、關鍵指標測算不合理、數(shù)據(jù)收集不到位的情況，且在服務過程中存在“拿來主義”，盲目套用現(xiàn)成模板，背離項目實際，為項目后期實施帶來較大隱患。三是監(jiān)管機制有待完善。近期財政部出臺了《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理暫行辦法》，對PPP咨詢機構形成一定的行業(yè)自律起到了積極作用，但由于行業(yè)準入門檻低，且缺乏行業(yè)監(jiān)管和績效評估機制，咨詢機構市場魚龍混雜的局面應盡快加以解決。

從政府角度具體來看，趙福軍認為，一是政府和社會資本合作理論準備不足。目前，PPP實踐發(fā)展較快，而PPP理論研究支撐不足。對政府和社會資本合作和政府特許經(jīng)營的認識仍模糊不清。二是有關政府和社會資本合作的制度、政策環(huán)境不完善。政府和社會資本合作是資源配置、國家治理的新模式，建立與之相關的制度、政策必然需要一個過程，難免會存在不完善之處。比如，相關法律不完善，沒有針對PPP的專門法律；與PPP相關的法律法規(guī)還存在不協(xié)調、不配套現(xiàn)象。另外，政府相關部門之間就推進PPP項目還需進一步協(xié)調和理順。三是政府和社會資本合作中可能面臨風險與不確定性。風險是影響政府和社會資本合作落地的關鍵。政府和社會資本合作中的風險與不確定性包括市場風險、自然風險、項目風險和行為風險等。政府、社會資本的行為風險是最需要關注的風險。比如，個別地方政府相關部門運用PPP方式提供公共服務有“三怕”，即怕麻煩、怕失權、怕?lián)?；社會資本存在低價競標、惡性競爭、圍標等行為風險。四是與政府和社會資本合作相關的配套市場環(huán)境不完善。包括金融環(huán)境、咨詢研究市場等，難以滿足PPP發(fā)展需要。

楊永恒補充道，我國PPP模式的應用推廣面臨一系列挑戰(zhàn)，包括PPP認識不統(tǒng)一、偽PPP項目過多、民企參與不積極、社會資本方能力不足、政府監(jiān)管能力不足、部分地方政府信譽缺失等問題，在一定程度上制約了PPP發(fā)展的可持續(xù)性。追究其根本原因，是缺乏與我國國情相適應的PPP理論成果、政策法規(guī)體系和實踐操作指南，缺乏專業(yè)的PPP運營管理人才，缺乏健全的PPP人才培養(yǎng)體系，缺乏成熟的PPP項目咨詢服務市場體系等。

政府和社會資本合作是在我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，全球經(jīng)濟進入下行長周期的背景下大力推進的，我國經(jīng)濟發(fā)展中長期蘊含的一些風險，可能通過PPP項目表現(xiàn)出來。PPP模式的債務風險來自哪些方面？孟春說，PPP項目實施中存在的一些問題可能會導致運營風險，加上分擔風險機制不完善，為未來出現(xiàn)糾紛和項目失敗埋下隱患。一是在項目甄別方面，有的地方政府為降低負債，自行省略項目的物有所值和財政承受能力等前期論證工作，亦未將項目所需財政支付或補貼金額納入財政預算、中長期財政規(guī)劃，導致隱性債務風險積聚。二是在規(guī)范運作方面，有的地方政府過于追求短期利益，片面地將PPP看作一種簡單的融資渠道，甚至以固定回報、回購安排、明股實債等兜底方式變相融資。三是在風險分配方面，項目缺乏運營或績效考核，社會資本將運營期風險全部轉嫁給政府部門等現(xiàn)象依然存在。四是在總量控制方面，隨著PPP市場規(guī)模的逐漸擴大，個別地區(qū)存在規(guī)避或突破10%紅線約束的項目。

在趙福軍看來，PPP模式的債務風險，可能主要來源于PPP項目運作不成功對未來或有負債的壓力。應該說，如果PPP項目運作成功的話，不僅能減輕當前財政壓力，還能減輕未來財政壓力。而一旦PPP項目運作不成功，可能會影響公共利益，甚至會帶來社會穩(wěn)定風險，需要政府兜底，這必將會帶來財政壓力。

對于如何防控債務風險，孟春說，一是在項目甄別上，加強PPP項目前期設計、策劃、識別等基礎性工作，明確項目標準、產(chǎn)出、需求等關鍵經(jīng)濟技術指標，切實執(zhí)行好物有所值評價和財政承受能力論證，保障財政補貼的合理性、跨期支付能力；二是在規(guī)范運作上，要加大力度查處懲罰地方政府通過“假PPP”舉債行為，對違法違規(guī)行為保持高壓態(tài)勢；三是在風險分配上，根據(jù)風險收益對等、風險分配優(yōu)化、風險管理上限等原則，激勵社會資本主動、有效管理風險，創(chuàng)新運作模式，做好債務風險隔離；四是在總量控制上，財政承諾要量力而行，嚴禁通過PPP變相舉債的行為，強化或有債務監(jiān)控防范，建立風險防火墻制度、極端情況下的介入機制。

加快頂層立法，推動監(jiān)管落地

近年來，黨中央、國務院高度重視PPP模式的應用和推廣，將其作為創(chuàng)新公共服務供給機制、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要舉措，并在制度建設、政策引導、項目落地、促進競爭等方面出臺了一系列政策文件。PPP立法也正在提上日程。對于PPP的發(fā)展應從哪些方面加強規(guī)范和引導？趙福軍表示，PPP立法的目的是化解和降低PPP項目未來可能存在的不確定性與風險，給地方政府、社會資本對參與PPP項目以穩(wěn)定的預期，給他們“吃定心丸”。另外，PPP立法應定好位。

針對PPP立法，有學者認為PPP項目主要體現(xiàn)公共性，建議PPP立法應以公共利益為導向；也有學者認為，PPP項目具有公共性和營利性，建議PPP立法以兼顧公共利益與社會資本利益為導向。針對不同觀點，應如何確定PPP立法導向，是PPP立法中的重要問題。PPP立法應統(tǒng)籌兼顧社會資本、政府與公眾利益，既要防止一味為了公共利益而忽視社會資本的利益，又要防止過分注重社會資本利益而影響公共利益。如果一味地為了公共利益而忽視社會資本的利益，社會資本就不會有積極性參與PPP項目，政府和社會資本合作難以形成；如果過分注重社會資本利益而影響公共利益，就違背了政府和社會資本合作提供公共服務是更好地實現(xiàn)公共利益這一目標。

在立法層面，孟春進一步指出，一方面，應梳理完善現(xiàn)有法律法規(guī)，加強與PPP的協(xié)調對接。包括修改完善《土地法》《公司法》《商業(yè)銀行法》《仲裁法》等法律與PPP模式相沖突的內容，統(tǒng)籌整合各部門與PPP相關的政策規(guī)定，避免制度的重疊沖突，做到于法有據(jù)。

另一方面，應加快推進PPP專項法的立法工作，打通PPP實施的關鍵環(huán)節(jié)。協(xié)調統(tǒng)一PPP定義范圍、實施流程、管理機構等，優(yōu)化基礎環(huán)境；健全PPP退出機制、爭議解決機制、績效考核機制、信息公開機制等，強化實施保障；加強融資支持和稅收優(yōu)惠，形成激勵約束并重的政策體系，促進項目落地。

在PPP立法的同時，監(jiān)管到位也不可或缺。監(jiān)管不僅是對社會資本的約束，也是構建法治政府、服務政府、信用政府的主要抓手，還是激發(fā)公眾參與公共事務管理積極性的重要途徑。在孟春看來，加強PPP監(jiān)管體系建設需要著力做好以下工作：

一是加快PPP立法進程，填補頂層法律空白。在對現(xiàn)有法律法規(guī)梳理完善的基礎上，通過建立PPP上位法，規(guī)范各參與主體的角色定位、職責分工、權利義務等。目前，國務院法制辦牽頭制定的PPP條例已被確定為全面深化改革急需的項目，正在抓緊制定中。PPP條例將會加快解決“政出多門”和協(xié)調性不足的問題，完善特許經(jīng)營、土地、稅收、價格、項目備案核準審批等PPP項目相關配套。

二是建立專門的PPP管理框架。

從英國、澳大利亞等發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，建立中央和地方層面的PPP管理協(xié)調機構，有助于PPP模式的宣傳推廣、提升政府的行政效率和PPP項目的督導開發(fā)。結合我國國情，應當建立跨部門協(xié)調機制，統(tǒng)籌安排各部門職能分工，協(xié)調相關部門利益，促進各部門達成共識。同時，鼓勵省級、市級和一些大型的縣建立PPP領導小組或PPP中心，與中央層級PPP管理機構對接，形成網(wǎng)絡體系，共同推進PPP工作。

三是完善PPP社會監(jiān)督體系。

完善的PPP社會監(jiān)督體系是PPP事業(yè)公平、規(guī)范、可持續(xù)的有力體現(xiàn)，是保障公眾參與的重要基礎。現(xiàn)階段應從三個角度著力構建PPP社會監(jiān)督體系：首先是加強PPP宣傳推廣。以“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，線上線下協(xié)調配合，增進公眾對PPP模式的了解和認識，強化公眾的PPP監(jiān)督意識。其次是加強信息公開。發(fā)達國家在推行PPP的過程中均強調公開透明的重要性，不僅將項目采購信息公開，促進國內外社會資本廣泛參與競爭，而且主動將項目信息、實施情況和PPP項目交易合同對外披露，接受社會各方的廣泛監(jiān)督。我國應充分利用現(xiàn)有的PPP信息管理平臺，強化平臺信息采集、網(wǎng)上監(jiān)管、信息分享的功能，強化公眾監(jiān)督的便捷性。最后是構建PPP意見反饋平臺。充分盤活傳統(tǒng)媒體資源，激發(fā)新型媒體積極性，加速公眾PPP監(jiān)管需求與媒體組織創(chuàng)新的深度融合，加大公眾在PPP監(jiān)管中的參與力度，定期整理、公布公眾意見和PPP問答，切實滿足公眾對PPP監(jiān)管的需求。

在加快建立和完善我國PPP監(jiān)管體系方面，趙福軍認為有兩種思路：一是，在現(xiàn)有政府職能部門的職能范圍，進一步明確相關職能部門分工，形成權責明晰的監(jiān)管體系。二是，基于我國PPP監(jiān)管體制不統(tǒng)一、政出多門且多部門管理的現(xiàn)狀，應推動PPP監(jiān)管“統(tǒng)一體制、統(tǒng)一政策”，盡快建立“財政統(tǒng)一管理、主管部門實施、市場方式運營”的PPP監(jiān)管體制。

“促發(fā)展”與“防風險”并重

當前，PPP事業(yè)方興未艾、如火如荼，已經(jīng)駛入大發(fā)展、大繁榮的“快車道”。孟春指出，未來要做到“促發(fā)展”與“防風險”并重，努力實現(xiàn)PPP的持續(xù)、健康、規(guī)范發(fā)展。一是要優(yōu)化完善制度體系。出臺PPP專項法，評估修訂現(xiàn)有法律法規(guī)、政策文件、操作指南，制定污水處理、垃圾處理、園區(qū)開發(fā)等行業(yè)標準化合同文本，抓好制度規(guī)范。二是要發(fā)揮示范項目的“燈塔”效應。健全示范項目牽引機制，梳理正面典型和樣本工程，交流推廣先進經(jīng)驗，推動更多“真PPP”項目落地實施，抓好模式規(guī)范。三是要堅決制止“偽PPP”。建立常態(tài)化項目督導機制，著力解決各地PPP工作中出現(xiàn)的問題和困難，加強技術指導和資金支持，嚴懲固定回報、明股實債、回購安排等變相融資行為，加大對“偽PPP”項目的曝光力度，抓好項目規(guī)范。

趙福軍補充道，進一步推進PPP模式發(fā)展，實現(xiàn)“促發(fā)展”與“防風險”并重，應重點突出“規(guī)范、創(chuàng)新”。不斷完善相關制度、政策，規(guī)范PPP運作。更為重要的是PPP創(chuàng)新，尤其是在策劃PPP項目上進行創(chuàng)新。目前，我國推進的PPP項目主要是單一的PPP項目。單一PPP項目是指，運用PPP模式提供一項基礎設施和公共服務。單一的PPP項目付費機制沒有充分挖掘社會資本創(chuàng)造營利模式的能力。要加快PPP項目落地和防范落地后的風險，今后PPP創(chuàng)新的重點方向是推出綜合性PPP項目。綜合PPP項目是指對多項基礎設施和公共服務運用PPP模式提供，比如，一些地方在建設工業(yè)園區(qū)時，由一家公司負責園區(qū)開發(fā)、建設和運營，建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)所需要電、水、道路等，并負責招商引資，這就是綜合的PPP項目?？纱罅Πl(fā)展現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等綜合性PPP項目。

楊永恒表示，總體來說，未來PPP的發(fā)展要注意以下幾個方面：首先，必須明確政府主體責任。提供公共產(chǎn)品和服務是政府的責任——引入PPP模式，政府從公共服務的直接提供者轉變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)管者，所轉移的只是公共服務的任務而非責任，政府依然是公共服務的責任主體。要避免PPP模式異化為政府甩包袱、推卸責任。

第二，必須加強政府能力建設。引入PPP模式，是政府和企業(yè)合作提供公共服務，實際上對政府能力提出了更高的要求。政府要改變過去行政命令的管理方式，學會運用法律手段和經(jīng)濟手段去管理企業(yè)合作方，需要培育按照市場規(guī)則參與市場博弈并與企業(yè)打交道的能力，培育運用法律和制度解決糾紛和爭議的能力，提升績效考評和服務監(jiān)管能力等。

第三，要重視PPP營商環(huán)境的營造。很多地方在應用PPP模式的過程中，普遍存在重項目落地、輕環(huán)境培養(yǎng)的問題，而出現(xiàn)大量扯皮、推諉等。因此，政府必須為企業(yè)和社會資本有效發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、公平的競爭環(huán)境、優(yōu)質的運營環(huán)境和高效的政府服務環(huán)境。

第四，要注重培育政企雙方的信譽。PPP涉及長期合作，存在著很大的不確定性和風險，如時間風險（及時識別長期風險）、信譽風險（培育政企雙方誠信守諾的文化）、制度風險（完善PPP的法律制度體系）。政企合作雙方的誠信守諾和信任理解對于化解風險、促進長期合作，具有十分重要的意義。此外，政府本身也需要加強風險意識和管控能力。

最后，要與地方發(fā)展需求有機結合起來，量力而行，避免貪大求全。PPP主要適合于那些信息不對稱程度低、容易形成服務規(guī)范、服務結果容易衡量的公共服務領域，而對于那些存在嚴重信息不對稱的領域（如醫(yī)療行業(yè)），引入PPP可能會帶來巨大的監(jiān)管壓力，同時加劇市場失靈。