歐純智 賈 康

數(shù)據(jù)開放、信息共享中的PPP伙伴關系構建

歐純智 賈 康

PPP（政府與社會資本合作）在我國的發(fā)展方興未艾，其中較充分的信息共享可以使PPP伙伴更好地合作建設運行項目，促進相互信任結成更深度的合作，更好地發(fā)揮公私合作績效優(yōu)勢。現(xiàn)階段，我國政府的法治化改革包括提高政府的開放度和透明度，然而PPP在合作過程中也會因有其他一些因素沖擊這些規(guī)則，比如政府的很多正式和非正式規(guī)則會在一定程度上抵制或降低透明度，私營部門以商業(yè)機密為由會限制信息開放。如果PPP伙伴間不能較充分地實現(xiàn)信息共享，很難做到對PPP進行有效監(jiān)督和管理，以PPP模式提供的公共服務是否會偏離公共利益的軌道，也將持續(xù)不斷地受到民眾的質疑。

顯然，PPP伙伴間的信息共享可以也完全應該依賴于電子信息技術以及網(wǎng)絡技術的發(fā)展，網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的迅速增長使人類淹沒在浩瀚的數(shù)據(jù)海洋，根據(jù)用戶需求提供個性化的信息共享與決策建議成為一種必然。在這樣的時代背景下，PPP不但成為融資、管理、治理的工具，同時也需構建伙伴間信息共享的可持續(xù)模式。該模式可以使政府與合作方均獲得更大收益，這樣一來，信息共享下的伙伴間最優(yōu)激勵合同變得尤為關鍵。信息開放共享還可以幫助PPP各伙伴從過去的合作中汲取經(jīng)驗，鼓勵重復的合作，減少信

息不對稱下伙伴間欺騙所造成的更高交付成本和更低質量的公共服務供給。由于信息公開共享的重要性日益凸顯，越來越受到各國首先是發(fā)達社會的重視，美國前總統(tǒng)奧巴馬頒發(fā)13636號行政命令，旨在關注網(wǎng)絡攻擊和促進信息共享。從實踐來看，來自警界和政府方面的報道顯示，公共服務供給體系中醫(yī)療服務領域的伙伴間信息共享，使得暴力沖突減少。雖然PPP伙伴間信息共享的研究文獻并不多，但是從現(xiàn)有的實踐動態(tài)來看，構建與完善PPP伙伴間的信息共享機制已十分迫切，本文旨在探討PPP伙伴之間信息共享問題。

政府在PPP模式下的身份定位

政府與社會資本之間的信息共享，不同于商業(yè)領域供應鏈伙伴間的信息共享，雖然政府與社會資本合作強調主體平等，但是與供應鏈上的伙伴關系還是會有較大不同。要理解政府與社會資本合作，首先要厘清政府的身份定位。

在市場經(jīng)濟情境中形成，中國于改革開放后也已基本接受并形成某種共識，即政府和市場要劃清邊界，不要越界。西諺說“讓上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，轉到這里就是讓政府的歸政府，讓市場的歸市場。政府的作用是對社會公正及綜合效率需求作出回應，是從公共利益出發(fā)而制定的管制，哪里有市場失靈，哪里就有政府相應的干預，這樣的政府作為與管制功能是我們需要的，也是市場機制無法取代的。不可否認，政府在處理市場失靈方面，確實具備一定的優(yōu)勢和無可替代的必要作用。

然而，政府方“國家干預”必然帶來的行政管制因素在PPP模式中的許多方面是參與者之間一個討價還價的過程。政府、公務人員、經(jīng)濟中的賽局參與者、公民，這四方是在一個制度化的環(huán)境中相互影響、相互作用、各有其利益的。我國現(xiàn)階段的政府管制與西方成熟市場經(jīng)濟國家的管制有所區(qū)別，可以說此“管制”非彼“管制”，中國目前還是傳承于計劃經(jīng)濟的中國特色管制，容易滋生腐敗尋租。盡管如此，施蒂格勒在論證政府管制導致尋租的同時，也不得不承認政府在一國經(jīng)濟運行當中具有不可替代的作用，通過政府的資源配置功能而不是單純靠市場去干預經(jīng)濟往往會使經(jīng)濟運行的效率更高。施蒂格勒并沒有全盤否定管制，他提出了管制變革的方向—不該由政府管制的領域，政府就該盡快退出，讓企業(yè)在市場競爭中配置資源；在能夠通過政府管制糾正市場失靈的領域，政府亦該遵循效率的原則，與時俱進、因地制宜地改革管制方式，實現(xiàn)最佳管制。由于市場自身不可避免的缺陷所致，根本否定政府管制是不現(xiàn)實的，而問題的關鍵在于如何合理地設定政府與市場的關系。將政府與社會資本合作的PPP模式理解為把資源配置功能完全交給市場，顯然是一種誤讀，沿用政府、市場劃清邊界“井水不犯河水”的認識框架，也無法解釋PPP的合作關系。雖然過去已反復強調政府不能越位、缺位，十八屆三中全會更是明確表達在整個資源配置中市場要發(fā)揮決定性作用，人們也已普遍接受了“政府不能既當裁判員又當運動員”的認識，然而在PPP模式中，政府的裁判員、運動員身份似乎一樣也沒有少，認識的困惑自然會產生，應有的澄清與深化認識十分必要。我們認為這是一個概念范式演變、相關認識深化的“螺旋式上升”，即“否定之否定”。政府與社會資本的關系經(jīng)歷了從直接控制到劃清邊界的第一重否定，再從劃清邊界上升到雙方合作的第二重否定，螺旋式上升的“否定之否定”不是簡單的回歸，是政府和社會資本關系從控制到合作在更高層面上的創(chuàng)新。

政府在與社會資本合作的PPP具體流程中，政府裁判員與運動員的身份確實都會出現(xiàn)，但在不同環(huán)節(jié)上似是二者必擇其一，也是可以和應當合理確定的。我們知道，每一個PPP項目都要經(jīng)過識別、過濾、篩選、鎖定，推進到政府、企業(yè)與專業(yè)機構做可行性研究基礎之上必須通過的“物有所值評價”“財政承受能力論證”，在鎖定合作項目以后，起草和簽訂政府和社會資本作為伙伴關系的項目合同，其中要包括所有相關收益與風險分擔方案，然后進入實際建設運營過程。總體上看，在不同環(huán)節(jié)，政府的身份既是裁判員又是運動員。在前期的國土開發(fā)規(guī)劃項目識別、信息發(fā)布、政策研討、合作方式選擇等方面，政府顯然是裁判員的身份。作為公共事務的管理者，政府憑借手上的公共權力，要對轄區(qū)國土開發(fā)的通盤規(guī)劃給出充分信息，還要牽頭負責規(guī)劃水平達標，使規(guī)劃經(jīng)得起時間考驗，這些是政府必須承擔的責任。為形成一個政府轄區(qū)內結構優(yōu)化和國土開發(fā)合理化的通盤規(guī)劃，政府要集結整合專家意見，最后拍板做出決策。后續(xù)過程中，政府還要按照規(guī)范程序掌握項目運行流程，及時披露各種相關的政策信息，讓有意愿參加PPP的社會資本做到對政策了然于胸，結合實際通盤考慮自己的生產經(jīng)營策略，決定是否進入PPP投資建設。

但當一家具體的地方政府與社會資本方已經(jīng)把合同文本都談好，到正式簽約啟動PPP項目的時候，政府就不再是裁判員，而是運動員了，政府與社會資本應以平等的民事主體身份簽訂PPP合同，簽約意味著雙方作為伙伴，無論是政府還是社會資本，都要信守合同，履行合約，不可違約毀約，否則就會受到法律的問責與制裁。這時的裁判員就是法律與司法部門。在法律上，PPP合同就是民事合同，政府和社會資本是真正平等的伙伴關系，這樣才可能形成長效合作機制，才可能讓社會資本有信心同政府一道提供公共服務。

單就某個PPP項目而言，簽約的政府已經(jīng)完成從裁判員到運動員的身份轉換。當項目需要裁決的時候，裁判員為法律部門。同時，PPP項目仍要接受政府與公眾的監(jiān)督。其實，跟社會資本簽訂合同的政府與監(jiān)管項目的政府可以不是一個政府機構，比如，與社會資本簽訂合同的政府可以是本級政府的旅游局或衛(wèi)生局，還可以是城投公司，而監(jiān)管項目方可以是上級政府或本級政府的財政局、審計局。整個PPP項目運行自始至終都要處于政府的監(jiān)管之下，都是陽光化的。政府與社會資本合作雖是平等主體的合作，但是整個政府體系與具體社會資本方這二者的關系，依然符合委托—代理關系。

政府與社會資本之間委托—代理關系的考察

由于公共部門的競爭與完全競爭市場存在明顯差異，市場機制在公共部門的應用范圍和深度會受到也應當受到限制。PPP內含的公私管理的替代性爭端與權衡互補說明，公私管理各有利弊，公私管理只能有限替代，如何揚長避短是政策制定者需要深度思考的。指出二者的有限替代并不能證明當前治理改革的市場化取向與措施全無意義。事實上，這一取向的改革擴大了公共服務供給主體并改善了公共服務供給效率，在理論上說是將政府不能內化的外部性又進一步做了內化，這是公私管理應該致力追求的共贏的機理之所在。然而，原本由政府提供的公共服務，如今引入社會資本，即便PPP有很多優(yōu)勢，由于政府與社會資本之間的信息共享往往不充分，導致委托代理問題中信息不對稱不可避免且往往顯得更為突出，必備的信息共享激勵機制是保障合作順暢進行、實現(xiàn)正和博弈的基礎。

委托—代理關系通常是指信息不對稱條件下的市場參與者之間的關系，擁有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，另一方稱為委托人。委托—代理理論遵循如下基本邏輯：委托人為實現(xiàn)自身效用最大化，將其所控制的資源的部分決策權授予代理人，要求代理人提供符合委托人利益的服務或行為。然而，代理人同樣也追求自身效用最大化，在與委托人信息不對稱及利益不一致的情況下，由于個人能力和努力程度不易被度量，在利益最大化動機驅使下，將不可避免地產生機會主義行為，將自己的利益凌駕于委托人之上，從而違背甚至損害委托人的利益。由于這一代理問題的存在，委托人必須建立一套行之有效的制衡機制（契約）來引導、約束、規(guī)范并激勵代理人的行為，從而降低代理成本、提高代理效率。這套機制的基本路徑：一是委托人事前設計契約；二是代理人根據(jù)情況既可以接受又可以拒絕契約；三是代理人努力為委托人工作；四是委托人根據(jù)結果對代理人進行支付。委托—代理理論源于信息經(jīng)濟學，試圖用契約來描述并解決市場參與者之間由產權分離引致的激勵問題。一般假定委托人是風險中性的，而代理人是風險厭惡的。

政府與社會資本合作的特點：

1．理論上，政府希望社會資本盡職盡責地配合自己提供公共服務，而社會資本卻希望規(guī)避經(jīng)營風險實現(xiàn)收益最大化。

2．政府與社會資本之間就社會資本實際努力程度的掌握，二者具有不充分、不對等性。

3．政府與社會資本的風險偏好不同，理論上通常假設政府希望實現(xiàn)公共利益，而社會資本往往甘愿為自身收益最大化違背政府的利益追求。

4．政府與社會資本的責任不對等，社會資本可以不為政府的工作目標而盡力，而政府顯然要努力完成組織規(guī)定的目標。

5．政府不能事前設置所有可能辦法以防止作為代理人的社會資本違背公共利益的行為。

6．政府可通過激勵與約束制度引導社會資本符合政府的訴求。

基于以上幾點，政府與社會資本之間可構成委托—代理關系，雙方博弈的過程就是尋找自己效用最大化的過程，直至達到均衡點為止。PPP模式下的公共服務供給的委托方是政府，代理方是社會資本。

從前面的闡述可知，委托人引導代理人行為最優(yōu)化的基礎，即政府引導社會資本行為最優(yōu)化的基礎，在于雙方互惠。我們知道，委托人引導代理人的行為不能僅靠合約，還需依賴合作的制度環(huán)境和政治交易等，特別值得指出：

1．社會資本的行為是可以引導的。博弈各方的行為結果是為了收益與風險共擔而共贏。當努力工作可以促進自身收益、規(guī)避風險時，其最優(yōu)策略就是努力。站在功利主義立場，趨利避險是社會資本的天然本能，也是政府決策人的本能。然而，如果制定出相關的制度可以移動博弈各方的均衡點，那么這些天然的本能可以得到后天的矯正與調和。

2．政府與社會資本有政治合作的動機。博弈雙方對不同的事物持有不同的偏好，且偏好的強度因情況而異。雙方會就自己對策略的偏好及該策略為自己所能帶來的效用進行排序。如果一方能夠放棄某個偏好很弱且效用很小的策略，以此換取對方持有的另一個對于自己來說偏好較強且效用較大的策略，那么他的福利就能得到改進；另一方面，對方如果感覺到收益風險也得到改善，那么博弈雙方將以這種方式去尋求共同的好處。在這里，政府需要社會資本努力配合自己為民眾提供公共服務形成政績，社會資本需要獲得政府認可、規(guī)避經(jīng)營風險、獲取持續(xù)穩(wěn)定的收益?？梢姡眉捌脧姸鹊倪@種差異性并不注定妨礙合作的可能，在激勵的機理下持續(xù)演繹下去，雙方都能通過合作獲得能夠滿足自身訴求的東西—“交換收益、規(guī)避風險”。而且，令雙方滿意的合作會使下一次的合作變得更簡便易行。

通過以上分析可以看出，雙方的政治合作會使各方的境況變得更好。合作是以追求經(jīng)濟效益、規(guī)避風險為目的而存在的，設想政府與社會資本合作提供公共服務，政府當然希望社會資本努力配合自己，而社會資本則希望產出最大、風險最小，雙方都希望能從對方獲得自己想要的東西，這就具備了合作的意愿基礎，而PPP項目的使用者付費與政府付費合成的回報機制，更成為合作的雙贏基礎。

數(shù)據(jù)開放共享中的PPP關系建構

信任是伙伴合作的基礎，而信任在極大程度上源于信息共享，PPP的運行績效是伙伴間信息共享正面效應的最終體現(xiàn)。有關信息共享下的一切利于產出的因素，如果能夠得到激勵（獎勵），那么一定可以發(fā)揮改進公共服務產出的作用。由此可見，基于信任的數(shù)據(jù)開放共享中的伙伴關系構建是PPP有效建設運行的關鍵。根據(jù)模型分析，其信息共享機制構建的基本要領如下：

1．政府與社會資本合作能夠實現(xiàn)效率的最重要前提，就是盡可能信息對稱前提下的收益與風險分擔，把握好激勵與風險之間的權衡取舍關系。可將風險的預測評估盡可能詳細地預設到合同里，并清晰地規(guī)定風險分擔/共擔方案，并可委托中介機構開展建設全過程、運營收支全過程的跟蹤審計，加強績效考評，完善正常、規(guī)范的退出機制和風險管控機制，力求做到伙伴間信息對稱共享。

2．政府與社會資本合作要建立內外部多重監(jiān)督機制，即社會資本在公共服務供給中的投融建行為，要在政府的監(jiān)督下，建立多部門對項目全程監(jiān)督的管理機制，并發(fā)展社會監(jiān)督機制。包括財政、審計在內的多部門宜在項目實施過程中，依托國家PPP綜合信息服務平臺，對項目進行全程跟蹤監(jiān)管。PPP項目應有陽光化的數(shù)據(jù)開放、信息披露制度，不但滿足PPP伙伴間的信息共享需求，還能形成回應公眾訴求，了解社會監(jiān)督的溝通與制約機制。

3．可適當在合同中約定，基于數(shù)據(jù)開放信息共享，根據(jù)實際的盈利情況調整社會資本的收益比例，在伙伴間設定收益比例的上下邊界，不但保證社會資本的收益風險可控，還能在一定程度上發(fā)揮激勵作用。（參考文獻略）

作者單位：中國財政科學研究院博士后流動站/華夏新供給經(jīng)濟學研究院