高維娜

(公安部消防局，北京 100054 )

當前，我國人口老齡化形勢嚴峻，日益成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長期性重大問題。截至2015年底，我國60歲以上老年人口2.22億，占總人口16.1%，失能老人近4 000萬，空巢老人超1億，農(nóng)村60歲以上人口1.24億，養(yǎng)老服務發(fā)展面臨“未富先老”和“未備先老”的雙重壓力。黨的十八大提出“積極應對人口老齡化，大力推進老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，為我國老齡服務體系建設帶來重大機遇。截至2017年6月底，全國共有養(yǎng)老機構3.87萬余家(床位數(shù)達到10張以上的實際運營的養(yǎng)老機構)、床位420余萬張，從業(yè)人員53萬人，收住老年人服務對象209萬人[1]。由于養(yǎng)老機構發(fā)展時間短、缺乏安全管理經(jīng)驗、人員消防素質不高等原因，養(yǎng)老機構發(fā)展依然面臨諸多問題，特別是近年來一些地區(qū)養(yǎng)老機構相繼發(fā)生重特大火災事故，造成嚴重人員傷亡和惡劣社會影響，也暴露出養(yǎng)老機構在發(fā)展中存在的消防安全突出問題。

一、養(yǎng)老機構的概念及發(fā)展趨勢

(一)養(yǎng)老機構的概念

養(yǎng)老機構是指為老年人提供集中居住、生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務的老年人服務組織，其主要服務對象是失能、半失能老年人。養(yǎng)老機構具有福利性、公益性的本質屬性及投資大、見效慢、利潤低、風險大的特點，需要政府作為公益性、福利性事業(yè)和產(chǎn)業(yè)給予扶持[2]。

(二)養(yǎng)老機構的發(fā)展趨勢

1．民辦民營養(yǎng)老機構將成為發(fā)展主體。隨著我國政府職能的轉變，市場經(jīng)濟體制的不斷完善，養(yǎng)老機構的市場化進程不斷加快，養(yǎng)老機構作為養(yǎng)老服務業(yè)的一個重要部分，開始向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。養(yǎng)老院實現(xiàn)了過去政府包辦直管、收住特困供養(yǎng)對象，到現(xiàn)在社會力量廣泛參與、服務所有社會老年人的整體轉型，服務質量和服務水平有了明顯提升。未來，民辦民營養(yǎng)老機構將逐漸成為養(yǎng)老機構的主體，養(yǎng)老機構的市場化趨勢將會更加明顯。

2．養(yǎng)老機構服務將與居家、社區(qū)養(yǎng)老服務融合發(fā)展。從中國老齡科學研究中心的三次全國調查數(shù)據(jù)來看，2000年，老年人愿意入住養(yǎng)老機構的比例為15.4%，2006年為15.6%，但2010年下降到12%。相比于集中居住照料的養(yǎng)老機構服務，在熟悉的社區(qū)獲得連續(xù)性、綜合性的服務更符合老年人心理和服務需求特點。隨著我國養(yǎng)老服務的快速發(fā)展和養(yǎng)老服務網(wǎng)絡的不斷建立完善，機構和居家、社區(qū)養(yǎng)老服務一體化發(fā)展將是必然趨勢[3]。

3．小型化、連鎖化將成為養(yǎng)老機構發(fā)展主要態(tài)勢。從我國老年人養(yǎng)老服務需求和國際養(yǎng)老機構發(fā)展趨勢看，“就地養(yǎng)老”是大勢所趨。同時，養(yǎng)老服務業(yè)是微利行業(yè)，只有通過規(guī)模經(jīng)濟才能實現(xiàn)盈利，小型化、連鎖化經(jīng)營是機構獲取市場份額、提高市場競爭力的必然選擇，未來養(yǎng)老機構小型化、專業(yè)化、社區(qū)化、連鎖化的趨勢將會更加明顯。

二、養(yǎng)老機構存在的消防安全問題

(一)消防安全責任不落實，內(nèi)部安全管理混亂

一些養(yǎng)老機構的消防安全負責人、管理人安全意識淡漠，存在僥幸心理，往往只重視經(jīng)營和效益，忽視消防安全管理，未落實崗位消防安全責任制，也沒有制定消防安全管理制度，在火災隱患整改和消防安全設施改造方面不舍得投入；有的養(yǎng)老機構只注意照顧好服務人群的日常生活起居，幾乎不組織防火檢查巡查，也不懂得如何整改火災隱患。2009年8月27日清晨，吉林遼源煤山敬老院發(fā)生火災時，管理人外出買菜將房間鎖閉，致使房間內(nèi)6名老人無法逃生而死亡。

(二)建筑防火不合格，存在先天消防安全隱患

近年來我國養(yǎng)老機構增長較快，特別是設在農(nóng)村、社區(qū)的民辦養(yǎng)老機構面廣量多，未納入消防監(jiān)督管理范圍，普遍存在建筑耐火等級低、防火分區(qū)超面積、樓層設置不符合規(guī)定、疏散樓梯不足等建筑防火問題。河南魯山發(fā)生大火的老年公寓，就是違規(guī)使用易燃聚苯乙烯夾芯彩鋼板搭建，且吊頂空間整體貫通，加劇火勢迅速蔓延并猛烈燃燒，導致整體建筑短時間內(nèi)垮塌損毀。

(三)消防設施不完善，大多未設自動消防設施

受建設年代、管理觀念因素影響，養(yǎng)老機構普遍只有消火栓、滅火器。另外，養(yǎng)老機構具有投資收益期長、利潤低的特點。據(jù)中國老齡科學研究中心2014年對12個城市養(yǎng)老院的調查，48.1%養(yǎng)老院持平，32.5%虧損，19.4%盈余。由于經(jīng)費資源不足，許多養(yǎng)老機構無力出資配置自動消防設施?！督ㄖO計防火規(guī)范》(GB 50016—2014)明確規(guī)定，老年人建筑應該設置自動火災報警系統(tǒng)，其中500 m2以上的還應設置自動滅火系統(tǒng)。目前能達到這兩點要求的養(yǎng)老機構寥寥無幾。

(四)用火用電不規(guī)范，極易引發(fā)火災

一些養(yǎng)老機構私拉亂接電線、線路老化、敷設不規(guī)范，絕大部分未采取穿管保護措施，違規(guī)使用電熱毯、電爐、熱得快等問題突出，常常因為漏電、短路、超負荷、接觸電阻過大等原因引發(fā)火災，河南魯山養(yǎng)老院特別重大火災和吉林輝南養(yǎng)老院較大火災的直接原因都是電氣事故。另外，由于在老年人室內(nèi)臥床吸煙、使用明火、點蚊香，遺留火種未及時處置而引發(fā)的火災也不少。2011年6月，河南信陽市燦爛夕陽養(yǎng)老院蚊香引燃被褥火災，江西新余市仙女湖養(yǎng)老院因蠟燭照明引燃可燃物火災，均造成3名老人死亡。

(五)培訓演練不到位，人員消防安全素質差

我國養(yǎng)老機構特別是民辦養(yǎng)老機構的從業(yè)及護理人員普遍文化程度較低、流動性大，接受消防安全上崗轉崗培訓的比例也低。有的養(yǎng)老機構雖然也組織消防演練，但沒有更多考慮白天和夜間、工作日和節(jié)假日等因素，也不考慮服務對象的身體、心理健康狀況，演練的針對性和實效性不強，走過場現(xiàn)象嚴重，人員自防自救能力弱。另外，大多數(shù)養(yǎng)老院未建立單位志愿消防隊和微型消防站，缺少能夠及時發(fā)現(xiàn)并組織撲救初起火災的力量；一些雖建立了微型消防站，配備了基本消防器材，但人員年齡偏大、流動性大，且未定期組織培訓演練，火災處置能力不強。

(六)未經(jīng)消防審批，安全隱患突出

據(jù)民政部門統(tǒng)計，各級民政部門直屬養(yǎng)老機構因條件較好，均辦理了養(yǎng)老機構設立許可證。而街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構，很多由于未取得前期土地、規(guī)劃手續(xù)，或者因歷史等原因手續(xù)丟失，不能申報消防審批。另外，許多民辦養(yǎng)老機構建筑是由廠房、辦公樓、商用樓改建或者村民自建而成，建設時沒有按照消防標準建設，后天改造難度非常大，普遍不符合現(xiàn)行技術規(guī)范關于養(yǎng)老機構的設置要求，也不能通過消防審批。近年來，公安消防部門積極落實國務院全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量工作部署，積極為養(yǎng)老機構建設發(fā)展出主意、想辦法，會同民政等部門聯(lián)合出臺了《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》，明確取消了1998年9月1日前建成使用以及部分養(yǎng)老機構的消防審批備案，但據(jù)2017年8月養(yǎng)老院大檢查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，仍然約有52.5%的養(yǎng)老機構未取得消防審批手續(xù)。

另外，從養(yǎng)老機構福利性、公益性的屬性及投資大、見效慢、利潤低、風險大的特點，以及民辦、居家和小型連鎖化的發(fā)展趨勢來看，以上問題在相當一段時間內(nèi)難以得到有效解決，甚至會更加突出。

三、養(yǎng)老機構消防安全管理和火災防范對策

(一)落實消防主體責任，完善組織機構

立法者在制定與養(yǎng)老機構相關的法規(guī)時，將涉及到的安全方面的問題予以明確規(guī)定，明確責任主體，督促民間養(yǎng)老機構和職能部門各盡其責，避免意外發(fā)生。按照《中華人民共和國消防法》“單位全面負責”的規(guī)定和《國務院關于加強和改進消防工作的意見》(國發(fā)〔2011〕46號)有關單位主體責任的要求，單位是消防安全責任第一主體，其法定代表人和主要負責人對消防安全負總責。養(yǎng)老機構應當建立并落實逐級消防安全責任制，明確消防安全管理部門，配備專兼職管理人員，明確各級、各崗位的消防安全職責。屬于重點單位的養(yǎng)老機構還應確定一名消防安全管理人，負責組織實施日常消防安全管理工作，制定年度消防工作計劃，組織防火檢查巡查、火災隱患整改、消防安全宣傳培訓、滅火疏散演練等。養(yǎng)老機構經(jīng)營管理者要切實提高火災事故風險防范意識，將安全與生產(chǎn)經(jīng)營同部署、同推進。

(二)采取物防技防措施，改善消防安全條件

養(yǎng)老機構注重經(jīng)營的同時，在消防安全管理和設施改造方面要舍得投入、加大投入，才能改變目前大多數(shù)養(yǎng)老機構設施簡陋、消防設施硬件條件差的現(xiàn)狀。要按照國家和行業(yè)標準配備自動報警、自動噴水滅火及應急照明、滅火器等消防設施、器材，在老年人、殘疾人活動場所、住宿場所安裝獨立式感煙探測報警器和簡易噴淋系統(tǒng)。要區(qū)分服務對象的行為能力和認知特點，分別設置住宿場所，對于行為能力強、認知能力高的老年人可以在建筑較高樓層或距離安全出口較遠處設置住宿；對于失能、半失能、認知能力不高的，盡量設置建筑較低樓層和更有利于人員疏散的住宿，并增加專門看護力量，配置輪椅、擔架、可移動病床等緊急情況可以用于疏散的設施。在疏散通道、安全出口、重要場所、重點部位設置消防安全警示、提示標識，在消防設施、器材上標明使用的方法。對于消防隱患整改、消防設施配置方面經(jīng)費確有困難的養(yǎng)老機構，可以通過申請社會財政支持、社會捐助、單位自籌等多種方式加大投入，改善安全條件。

(三)實施標準化管理，提高消防管理水平

2015年河南魯山“5·25”養(yǎng)老院特大火災后，民政部、公安部聯(lián)合出臺了《社會福利機構消防安全管理十項規(guī)定》(民函〔2015〕280號)[4]，同時《建筑設計防火規(guī)范》及《人員密集場所消防安全管理》(GA 654—2006)還規(guī)定了養(yǎng)老機構消防設置的技術要求，為實施養(yǎng)老機構消防安全規(guī)范化、標準化管理提供了依據(jù)[5]。具體包括：建立每月防火檢查、每日防火巡查制度，及時消除火災隱患和各類致災因素；嚴禁鎖閉安全出口，占用、堵塞疏散通道，在外窗設置鐵柵欄，確保用于人員疏散逃生和滅火救援的生命通道暢通；按標準配置消防設施器材，定期維護保養(yǎng)確保完好有效，可以配備符合供養(yǎng)對象感知特點的報警和疏散逃生設施；針對老年人因臥床吸煙和用火、用電不慎造成火災的問題，制定并落實嚴格的用火、用電制度和防范措施，特別是負責安全的管理人員、專門看護人員要盡到看管提醒的責任；制定演練預案，組織開展針對性強的全員應急疏散逃生演練，切忌演練走過場。各級養(yǎng)老機構要嚴格執(zhí)行落實，規(guī)范養(yǎng)老機構設置和管理，提升火災自防自救能力[6]。

(四)加強消防宣傳培訓，增強從業(yè)人員素質

消防安全，宣傳先行。各級養(yǎng)老機構要按照法律規(guī)定，每半年至少開展一次針對全體員工的消防安全培訓，所有員工應當了解本崗位火災危險性和防火措施，會報火警、會撲救初起火災，會組織老年人疏散逃生；員工在新上崗、轉崗前也要結合新崗位的特點，開展消防安全培訓；結合老年人的身體、心理健康狀況，有針對性地開展消防安全常識、用火用電用油用氣知識和逃生自救宣傳；民政部門和消防部門結合消防安全培訓活動，將養(yǎng)老機構消防安全責任人、管理人及從業(yè)人員納入重點培訓范疇。通過多層面廣泛開展消防安全宣傳教育培訓活動，切實提高養(yǎng)老機構從業(yè)人員、老年人的消防安全素質和自救逃生能力，使消防安全入腦入耳入心，關鍵時刻能夠發(fā)揮至關重要作用。

(五)推廣建立微型消防站，提高自防自救能力

微型消防站是單位自行建立的志愿消防組織，在現(xiàn)役消防隊未到場之前，可以在最快時間發(fā)現(xiàn)火情并組織到場撲救，對于防范初起火災釀成大災，減少火災亡人具有重要的作用。鑒于養(yǎng)老機構老年人疏散逃生能力不強，容易在火災中傷亡，應當在各類養(yǎng)老機構推廣建立微型消防站。按微型消防站建設標準配齊人員及消防器材，定期組織滅火和疏散逃生演練，以救早、滅小和“3分鐘到場”撲救初起火災為目標，劃定最小滅火單元，明確每班次、各崗位人員負責報警、疏散、撲救初起火災的職責，開展消防檢查巡查、消防宣傳、初起火災撲救等火災防控工作。條件成熟的，可以與周邊單位、社區(qū)微型消防站、志愿消防力量建立聯(lián)防協(xié)作關系，發(fā)揮治安聯(lián)防、保安巡防等群防群治隊伍作用。

(六)加強行業(yè)監(jiān)管，筑牢安全防線

安全是養(yǎng)老院服務質量的根本保障，強化“管行業(yè)就要管安全”理念，嚴格執(zhí)行消防安全管理規(guī)定，切實保障安全。各級民政部門要落實行業(yè)消防安全責任，逐步建立常態(tài)化消防工作與業(yè)務工作同部署、同檢查、同考核的工作機制；加強基層民政部門養(yǎng)老服務監(jiān)管力量配備，提升監(jiān)管能力；明確彩票公益金用于養(yǎng)老機構隱患整改和消防設施改造的比例，解決養(yǎng)老機構因經(jīng)營困難安全投入不足難題。各級公安消防部門要切實加強日常消防監(jiān)督管理工作，嚴肅查處消防設計審核驗收和消防安全檢查不合格的單位，提請政府堅決拆除違章易燃養(yǎng)老建筑，推動消防安全主體責任落實。民政部門、消防部門要以消防安全為重點，建立分級分類安全管理體系，聯(lián)合對轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老機構進行全面細致地排查，掌握養(yǎng)老機構的消防安全狀況，摸清底數(shù)，建立臺賬，及時督促單位消除火災隱患。建立民政、公安、土地、規(guī)劃等部門信息溝通和聯(lián)合執(zhí)法機制，嚴把養(yǎng)老機構的消防安全源頭關，對不具備消防安全條件且難以整改的，民政部門要依法予以取締，對土地、規(guī)劃、資金、人才等影響?zhàn)B老機構發(fā)展的關鍵因素，推動政府將養(yǎng)老機構建設規(guī)劃納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃布局，合理確定土地用途和使用年期。

(七)加強安全風險管理，健全行業(yè)評估機制

要摸索創(chuàng)新機制，加強對養(yǎng)老機構火災隱患風險管理。在制度建設方面，將消防安全作為重要指標和依據(jù)，健全養(yǎng)老機構行業(yè)準入、退出、監(jiān)管機制，實施養(yǎng)老機構行政許可、等級評定年檢制度，推動養(yǎng)老機構提高消防規(guī)范化服務建設水平。在安全監(jiān)管方面，要加強行業(yè)內(nèi)監(jiān)管力度。民政部門作為養(yǎng)老機構的行業(yè)主管部門，要嚴格實施養(yǎng)老機構設立許可權限，加強對養(yǎng)老機構的監(jiān)督管理，聯(lián)合消防部門組織開展消防專項和綜合整治，及時查處消防違法違規(guī)行為，凈化養(yǎng)老機構消防安全環(huán)境。同時，探索建立第三方評估機制，加強外部評價。利用消防安全專門評估機構或者由專家、社會工作者、志愿者等人員組成的第三方評估隊伍，對養(yǎng)老服務機構進行消防安全評估，并向社會公布評估結果。建立覆蓋養(yǎng)老院、從業(yè)人員和服務對象的行業(yè)信用體系，建立健全信用信息記錄和歸集機制，探索建立養(yǎng)老服務行業(yè)黑名單制度。

[1] 吳玉韶,王莉莉,孔偉,等.中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告[J].老齡科學研究,2015,3(8):13-24.

[2] 王寶寬.民間養(yǎng)老機構法律問題研究[D].保定:河北大學，2010.

[3] 王莉莉.中國城市地區(qū)機構養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展分析[J].人口學刊,2014,36(4):83-92.

[4] 民政部,公安部.社會福利機構消防安全管理十項規(guī)定:民函〔2015〕280號[Z].2015.

[5] 中華人民共和國公安部.建筑設計防火規(guī)范:GB 50016—2014[S].北京:中國計劃出版社,2015.

[6] “5.25”特別重大火災事故調查組.河南平頂山“5.25”特別重大火災事故調查報告[R].安全監(jiān)管總局人事司，2015.