王建軍

（中共中央黨校，北京 100091）

“下訪協(xié)商” 提升基層治理能力
——以北京市延慶區(qū)舊縣鎮(zhèn)為例

王建軍

（中共中央黨校，北京 100091）

近年來，各級黨組織在擴大黨的組織覆蓋、創(chuàng)新和完善黨的活動方式、強化黨組織的服務功能、提高基層干部隊伍素質、加大對基層黨組織的資源保障力度等方面下了很大功夫。在國家治理體系視野下，如何適應變化，推進基層治理能力現(xiàn)代化，是基層黨組織面臨的緊迫而重大的現(xiàn)實任務。北京市延慶區(qū)舊縣鎮(zhèn)力推下訪協(xié)商，來解決群眾難題，回應群眾關切，密切黨群關系，形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，群眾就地化解”的局面。

下訪協(xié)商；基層治理；黨群關系

基層治理的核心是做好群眾工作，提升基層治理能力既要保持和發(fā)揚傳統(tǒng)的政治優(yōu)勢，又要在工作機制和方式上轉變和創(chuàng)新。面對大眾群體和群眾利益的分化和變化，舊縣鎮(zhèn)黨委政府積極主動進村下訪，利用協(xié)商的方式，來解決群眾難題，回應群眾關切，密切黨群關系，形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，群眾就地化解”的局面。

一、優(yōu)化基層治理的背景與起因

舊縣鎮(zhèn)是北京市42個重點建設的小城鎮(zhèn)之一。隨著延慶步入綠色發(fā)展的快車道，舊縣鎮(zhèn)的發(fā)展也注入新的動力。但就總體發(fā)展水平而言，舊縣鎮(zhèn)加快發(fā)展的任務十分艱巨，與此同時在發(fā)展過程中突出面臨著幾個“坎”：

一是群眾困難訴求多，民生工作壓力大。舊縣鎮(zhèn)面臨民生考驗，持證殘疾人1513人，占全鎮(zhèn)總人口的6.8%；城鄉(xiāng)無保障老人3065人，占全鎮(zhèn)總人口的13.6%。除此之外宅基地、征地補償、違章建筑、村內財務、村內債務、土地確權、看病就醫(yī)、兩委矛盾等現(xiàn)實問題，既集聚著大量矛盾，又承載大量民生訴求，如果不能沉入一線解決這一個個具體問題，不能使發(fā)展成果惠及困難群眾，舊縣鎮(zhèn)建設發(fā)展就會背上沉重的包袱。

二是利益調整范圍廣，干事創(chuàng)業(yè)壓力大。新一輪的發(fā)展機遇，特別是一批發(fā)展項目的落地，引發(fā)了群眾利益關系的調整。目前鎮(zhèn)域內完成的和在建的重大工程，有世界房車露營大會工程、平原造林工程、古城新農村建設、基礎設施升級改造等項目，征地、救助、補償?shù)雀鞣N問題交織在一起，群眾的合理訴求和不合理訴求集中呈現(xiàn)，歷史遺留問題與政策調整相互交織，迫切需要通過大量細致、有效的群眾工作去破解這些難題，這些難題解決好了就是民生工程、民心工程，解決不好就會成為民怨工程、民憤工程。

三是干群關系不協(xié)調，群眾工作壓力大。由于歷史遺留、現(xiàn)實利益等原因，部分村兩委之間，干群之間存在溝通不到位、合作不到位、公開不到位的問題，最終導致干部之間、干群之間不信任。老百姓最敏感、最關心的就是重大項目、集體收益、財務收支、公益事業(yè)、村內債務等事項，而部分村級事項公開不徹底、不清楚，同時部分干部工作作風不實、服務效率不高等現(xiàn)象仍然存在，個別干部也確實出現(xiàn)了一些經濟問題，這更加加深了彼此之間的不信任感。群眾工作是建立在信任基礎之上的溝通、疏通、協(xié)調、協(xié)商的工作，彼此不信任，直接的影響就是群眾工作很難有效開展，需要耗費更多的人力、物力、財力去做群眾工作，同時群眾工作做不通，也直接影響到其他工作的有序開展。

二、優(yōu)化基層治理的方式與方法

面對群眾工作的挑戰(zhàn)和考驗，舊縣鎮(zhèn)著眼于服務群眾，努力幫助群眾解決具體的困難和問題，使群眾共享發(fā)展成果，使群眾話有地方說，理有地方講，氣有地方消，苦有地方訴，避免溝通不夠造成黨群、干群之間產生隔閡，將問題發(fā)現(xiàn)和解決于萌芽之中，消除不穩(wěn)定因素。

（一）深入群眾 查找問題

一是排查式。舊縣鎮(zhèn)要求領導班子成員和包村干部，在平時以及春節(jié)、“五一”、“十一”、換屆選舉等重點節(jié)日、重大節(jié)點，根據矛盾糾紛的新動向、新狀況，安排深入調研摸底，準確掌握可能出現(xiàn)突發(fā)事件的苗頭性、傾向性問題。根據實際問題，鎮(zhèn)領導和相關科室共同成立下訪協(xié)商工作組，及時妥善加以解決。

二是點題式。針對重點項目、常年上訪、歷史遺留而且容易爆發(fā)的問題，由主要領導點題，然后提交進行協(xié)商。

（二）身入群眾 組織協(xié)商

一方面堅持依法規(guī)范，嚴格按照有關法律、法規(guī)辦事；另一方面堅持尊重民意，要把廣納民意作為基本工作要求，把民需、民愿、民意切實吸收到協(xié)商中來。

1.座談會法。會議由鎮(zhèn)主要領導主持，紀檢、信訪等相關科室，包村干部、村兩委成員、村民代表，彼此圍繞相關議題充分交流、尋求共識。比如圍繞村民集體反映意見大的北張莊村、耿家營村、古城村等，多次召開座談會進行協(xié)調、協(xié)商。對相關的兩委關系、村務公開、村級財務管理、村內用工、新農村建設、村級債務等事項，充分聽取了群眾的意見，進行了有效深入的座談。

2.入戶訪談法。對于重大項目、重大工程涉及的群眾工作，鎮(zhèn)領導帶隊，包村干部、相關科室走村入戶，到群眾家里面對面訪談，征求和回應群眾訴求。平原造林工程需要流轉大量的土地，世界房車露營大會需要集中遷墳，這些是涉及群眾切身利益的大工程，相關領導干部，一遍遍走進群眾家里，跟群眾講形勢、講發(fā)展、講政策，聽群眾說訴求、說困難、說想法，最大限度保障和實現(xiàn)群眾利益。

3.個案約談法。對于長期未解決的積訪舊案、難度大的歷史遺留問題、難以達成共識的個別問題，由鎮(zhèn)主要領導進行個別約談。比如團山村一名村民多年反復上訪反映山場確權問題，白羊峪村一名村民反映退耕還林補貼政策問題，這兩個都是有一定時間跨度的歷史遺留問題，舊縣鎮(zhèn)前期邀請相關部門工作人員現(xiàn)場查勘，并進行政策咨詢，如實負責地對信訪群眾進行耐心細致的解讀和導讀。

4.擴大懇談法。對于反復做工作仍無實質進展的群眾工作，動員群眾身邊的家屬、親屬、朋友等社會關系和社會力量來做群眾工作。在世界房車露營大會征地過程中，確實遇到不少棘手的工作，有部分群眾反復做工作仍無進展，就發(fā)動群眾身邊的家人朋友幫忙，最終如期完成征地任務。

（三）服務群眾 抓好落實

堅持注重實效，應注重解決具體問題，對群眾提出的疑難問題，能當場解決的當場解決，不能馬上解決的限期回答和解決。做到事事有回音，件件有著落。

1.現(xiàn)場辦公，立信于民。群眾提出的部分問題在鎮(zhèn)黨委政府的權限內，如純屬于需要鎮(zhèn)里支持配合，鎮(zhèn)相關領導研究一下，很快就解決了。比如北張莊村沒有資金進行春耕，村里拖欠工資，導致部分老人無法看病就醫(yī)，鎮(zhèn)里很快就協(xié)調解決這些問題；如平原造林工程征地時，小柏老村是遠近聞名的種菜大村，種菜收益遠高于補償款，而且春耕季節(jié)，農民已經購買種子、農具，群眾有抵觸情緒，針對這種情況，鎮(zhèn)里采取了更加人性化的措施，回收種子和農具，這也順利推進了征地工作。

2.著眼穩(wěn)定，派駐第一書記。對于兩委班子不換下的村子，利用鎮(zhèn)領導干部熟悉情況、通聯(lián)方便的優(yōu)勢，由鎮(zhèn)黨委選派機關干部擔任村的“第一書記”。如由于耿家營村和北張莊村，村級財務、村級債務混亂，群眾意見大，鎮(zhèn)黨委下派機關干部擔任第一書記，協(xié)調解決村級事務，化解村級矛盾，帶領村內發(fā)展。閆莊村反映前任書記任期內無發(fā)展，政績差，兩委出現(xiàn)明顯的不團結，鎮(zhèn)黨委下派一名副鎮(zhèn)長兼任村第一書記，推進村級發(fā)展，維護村級穩(wěn)定。

3.做好仲裁，平衡各方利益。對于集體利益分配、新農村建設等重大事項，舊縣鎮(zhèn)依法依規(guī)做好協(xié)商、仲裁工作，盡可能實現(xiàn)各方利益最大化、合理化。比如北張莊村部分山場承包收益分配的問題，鎮(zhèn)里反復做工作，促進村民內部收益更加合理化。古城村新農村建設過程中產生的用工不均衡的問題，鎮(zhèn)里多方協(xié)調，也基本上實現(xiàn)了合理用工。

4.請進第三方，強化村級監(jiān)管。對于涉及山場確權、土地承包、退耕還林補貼、財務混亂、債務過多等專業(yè)問題，鎮(zhèn)領導采取請進相關部門作為第三方權威機構，進行查實和政策解讀。如團山村山場的權屬、米糧屯村土地的承包、北張莊村和耿家營村的財務問題，都邀請相關部門協(xié)助調查，并強化村級事務的監(jiān)管，做到民主、公開、公正、透明。

5.冷處理，等待時機。對一些群眾意見分歧較大，難以形成共識的重大歷史遺留問題，不盲目拍板，匆忙做出決定，而是“冷處理”，把問題放一放。采取再醞釀、再討論，待意見統(tǒng)一后再決定?！袄涮幚怼辈皇亲h而不決，回避矛盾，而是在推進工作中，既注重結果，又講究過程，把出發(fā)點和結果有機統(tǒng)一起來。協(xié)商討論，群策群力，執(zhí)行起來會更加順利有效。比如歷史的原因，舊縣村保留了8個生產隊，在土地確權問題上一時不好解決，稍有變動，群眾反應就很大，目前做通各方工作，都贊成維持現(xiàn)狀，對于這種未解決未擴大的問題，暫時采取尊重歷史，等待時機的辦法。

三、優(yōu)化基層治理的基本成效

（一）推動了領導方式和干部作風的轉變

做好下訪協(xié)商的工作，本身就是調查研究的過程，需要干部廣泛聽取群眾意見，深入實際、真心實意為群眾辦實事，積極思考工作中存在的問題，同時還要掌握一定的法律法規(guī)知識，增強了工作、學習的積極性和主動性，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正的走進農村，走進農民，成為扎實的農村干部。深入農村調查研究，著力解決人民群眾就業(yè)再就業(yè)、農民減負增收、公共衛(wèi)生、農村教育、濟困助殘、治污綠化、公共文化體育建設等方面的困難和問題，把“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”真正落到實處。

（二）促進了黨群、干群關系的協(xié)調

教育干部、引導群眾，是下訪協(xié)商的切入點。目前出現(xiàn)的黨群干群關系問題，主要是黨員干部脫離群眾引起。因此，下訪協(xié)商的關鍵在整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作作風，提高行政效能。一方面，讓黨員干部進農家門檻，體驗老百姓生活，與群眾打成一片，增進對人民群眾的感情，做群眾的好朋友、貼心人；另一方面，通過黨員干部對群眾進行正確引導，幫助群眾對政策的全面理解，幫助老百姓出點子、找路子、掙票子。通過反復協(xié)商，干部更多了解了群眾，群眾也更多認識了干部，增進了彼此的信任，原來開展每一項工作都需要耗費大量的人力、物力去研究、宣傳和發(fā)動。召開下訪協(xié)商以后，存在的問題和解決的措施說清楚以后，決策制定、執(zhí)行的阻力都減少了，干群之間的誤解、隔閡和矛盾都大大減少。

（三）促進了廉政建設和民風建設

通過下方協(xié)商活動，發(fā)動群眾來監(jiān)督，增加村級工作的民主性和透明度，使具體事務的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權在陽光下運行，有效地克服了原來由少數(shù)人決策所帶來的片面性和局限性。與此同時，下訪協(xié)商強化了對村務公開、黨員干部廉潔自律、集體資產資源處置、項目資金使用等情況進行監(jiān)督，不僅解決了“上級監(jiān)督遠、同級監(jiān)督軟”的問題，而且填補了農村基層組織監(jiān)督的“空白”，激發(fā)了群眾參與反腐敗的民主意識，增強了農村黨員、干部的廉政意識。同時促進了村級事務的規(guī)范化和制度化，降低了腐敗的機會，加大了腐敗的成本，促進了廉政建設和民風的好轉。

（四）提高了干群民主意識和群眾信任度

通過下訪協(xié)商這種民主形式的實踐和鍛煉，干部、群眾的民主意識都逐步提高了。通過走訪、協(xié)商、座談、交心，真正了解群眾想什么，盼什么，梳理群眾反映強烈、亟待解決的問題，接受群眾監(jiān)督，定目標，限時段，真正為群眾辦實事，解難事。通過身邊的協(xié)商，群眾親眼看到了黨委、政府為老百姓、為當?shù)氐纳鐣洕l(fā)展所做的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在群眾中的信任度也提高了。

［1］習近平.習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］俞可平.中國治理變遷30年［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

（責編：李 園）

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1008-8431（2017）02-0047-03

2017-02-10

王建軍（1984－），男，中共北京市延慶區(qū)委黨校教研室主任，中共中央黨校黨史教研部2015級博士。