羅 瓊 臧學英

加快構(gòu)建京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展機制

羅 瓊 臧學英

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化和拓展社會主義生態(tài)文明建設，綠色發(fā)展成為新形勢下治國理政的重要理念。

當前，京津冀地區(qū)人口與資源關(guān)系緊張，大氣污染問題嚴重，資源環(huán)境承載力已到極限，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為京津冀地區(qū)發(fā)展最大的短板。因此，實現(xiàn)綠色發(fā)展對京津冀協(xié)同發(fā)展來說至關(guān)重要。京津冀地區(qū)堅持綠色發(fā)展理念，就必須以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為抓手。目前，京津冀三地都在大力推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，形成了一批循環(huán)經(jīng)濟示范工程或循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園。雖然京津冀三地循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展各具特點，但仍存在各自為政、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系特別是循環(huán)經(jīng)濟的聯(lián)系并不緊密，發(fā)展水平參差不齊的問題，尚未形成協(xié)同發(fā)展局面。三地如何通過加快循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)協(xié)同共進迫在眉睫，而加快構(gòu)建完善的循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展機制是關(guān)鍵。

京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的動力機制分析

（一）內(nèi)部動力分析

京津冀三地參與區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的內(nèi)部動力多種多樣，但結(jié)合三地實際情況，各自最主要參與動力表現(xiàn)如下：

1.北京

北京發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)部動力突出表現(xiàn)在解決自身“大城市病”的強烈要求。北京要想解決 “大城市病”問題，核心舉措是非首都功能疏解，而這單靠自身難以改善，必須依靠區(qū)域協(xié)同才能解決。做好三地循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展頂層設計，實現(xiàn)三地生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治，形成城市間合理的分工和布局，建立均衡的區(qū)域綜合運輸網(wǎng)絡，形成區(qū)域相互鏈接的產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，有利于疏解北京非首都功能，解決“大城市病”問題。這是北京參與京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的最大動力源泉。

2.天津

天津發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的最大動力是生態(tài)環(huán)境嚴峻挑戰(zhàn)下發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。盡管天津在不斷推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，但第二產(chǎn)業(yè)仍是經(jīng)濟發(fā)展的主要支撐，而第二產(chǎn)業(yè)占絕對主導地位的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，特別是石油、化工、冶金等行業(yè)，能源消耗大、污染嚴重，對環(huán)境造成很大危害，另外堿渣、粉煤灰等廢棄物造成空氣污染、水資源污染。據(jù)《2016年天津市海洋環(huán)境狀況公報》顯示，北塘、大沽排污河和子牙新河入?？卩徑Ｓ颦h(huán)境狀況還遠遠沒有達到周邊海洋功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量要求，此類環(huán)境問題給產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展帶來壓力。通過京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，天津可以此為契機，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)高端化，從而實現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將天津打造為先進制造業(yè)研發(fā)基地，發(fā)展經(jīng)濟的同時實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)。

3.河北

河北發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的動力是經(jīng)濟發(fā)展面臨環(huán)境、資源制約，在與京津的協(xié)同中可以實現(xiàn)借勢發(fā)展。京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展就是要打破三地原有的“一畝三分地”思維定勢，對于河北來說，在發(fā)展上可以借勢京津，一是運用高科技改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，緩解資源環(huán)境矛盾。二是“筑巢引鳳”，即承接非首都功能疏解尤其是產(chǎn)業(yè)疏解，從而實現(xiàn)與北京的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈對接。三是“借勢發(fā)展”，即借勢區(qū)域發(fā)展的新增長點，實現(xiàn)京津冀高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈在河北布局。另外，河北循環(huán)經(jīng)濟資源比較豐富，河北省是農(nóng)業(yè)大省，生物資源非常豐富，秸稈、人畜糞便都可開發(fā)利用作為清潔能源。風能方面，資源主要分布在張家口、承德壩上地區(qū)，秦皇島沿海地區(qū)，以及太行山、燕山山區(qū)；太陽能方面，由于地理位置原因，處于太陽能資源較豐富地帶。

（二）外部動力分析

1.京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的實施

2015年4月30日，中央政治局召開會議，審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。根據(jù)《綱要》，未來京津冀將打造成為以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎和生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)。這一戰(zhàn)略定位迫使京津冀三地不得不打破“一畝三分地”的思維定勢，通過抱團取暖，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展?！毒V要》中提到三大重點發(fā)展的領(lǐng)域，其中之一是加強生態(tài)保護、綠色能源與一些環(huán)保工程建設，這是京津冀循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的最重要的外部動力。

2.三地生態(tài)環(huán)境不斷惡化，倒逼協(xié)同

環(huán)保部發(fā)布的2016年全國空氣質(zhì)量相對較差的前十個城市中，京津冀區(qū)域占據(jù)6席。2016年，京津冀區(qū)域僅12月份就發(fā)生了5次大范圍空氣重污染過程，仍是我國大氣污染最重的區(qū)域。京津冀年均供水量為278億立方米，是水資源環(huán)境嚴重超載的地區(qū)之一，人均水資源量為153.55立方米，大大低于國際公認的500立方米極度缺水警戒線，僅為全國平均值的1/9，而2015年京津冀GDP占全國的10.2%，水資源條件與經(jīng)濟社會布局極不相稱。區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化，已成為制約京津冀經(jīng)濟發(fā)展的主要問題和基本矛盾，這在一定程度上倒逼三地必須改變原有各自為政、缺乏協(xié)調(diào)配合的發(fā)展模式，實現(xiàn)三地循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

3.提升區(qū)域整體競爭力的要求

京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略后，京津冀成為繼長三角經(jīng)濟區(qū)、珠三角經(jīng)濟區(qū)后的又一海內(nèi)外投資關(guān)注熱點區(qū)域。在吸引外資過程中，京津冀不僅內(nèi)部市場和資源相互間競爭激烈，而且，京津冀作為一個區(qū)域整體還要面對國內(nèi)其他區(qū)域的競爭。面對日益加大的競爭壓力，京津冀迫切需要加快資源整合，理順內(nèi)部關(guān)系，同心協(xié)力搞發(fā)展。另外，隨著我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，以及資源環(huán)境矛盾的日益突出，加快京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展已成為必然選擇，三地需要盡快制定循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，積極推動區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，營造更加具有競爭力的市場環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展機制存在問題分析

（一）循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展規(guī)劃尚未出臺

《綱要》指出，京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是有序疏解北京非首都核心功能，并確立初期目標，即2017年要在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破，明確了推進京津冀協(xié)同發(fā)展的總體方向與具體舉措。其后，2016年中央政府發(fā)布了《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》，相繼出臺了京津冀交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等12個專項規(guī)劃和一系列政策意見，但關(guān)于三地循環(huán)經(jīng)濟如何協(xié)同發(fā)展還沒有正式的發(fā)展規(guī)劃。京津冀三地雖然都制定了各自的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，總的來看，三地的規(guī)劃都是從本地利益出發(fā)，比較多地考慮本地區(qū)的局部利益，缺少跨行政區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，這必然導致京津冀三地循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展不能從根本上實現(xiàn)真正協(xié)同。

（二）缺乏循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機制

京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展面臨的最大問題就是利益協(xié)調(diào)問題，體現(xiàn)在循環(huán)經(jīng)濟區(qū)域協(xié)同中的利益關(guān)系除了經(jīng)濟利益之外，還有生態(tài)利益、環(huán)境利益和社會利益。在京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展過程中，既要協(xié)調(diào)不同主體之間的經(jīng)濟利益，還要協(xié)調(diào)經(jīng)濟利益與生態(tài)、環(huán)境和社會利益之間的關(guān)系。利益關(guān)系理順了，京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的問題在很大程度上就解決了。因此，要把建立京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展利益協(xié)調(diào)機制作為今后的突破口和著力點，依靠不斷完善的體制機制化解循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同合作困境。

（三）生態(tài)補償機制亟待規(guī)范化、科學化

京津冀三地雖然建立了初步的生態(tài)補償機制，但缺乏規(guī)范化、科學化。目前的生態(tài)補償機制還不能完全激發(fā)出生態(tài)價值提供者的主觀能動性，其補償標準低、方式單一、市場化補償不足，尚未形成多元化的補償主體結(jié)構(gòu)。政府間補償行為缺乏常態(tài)化，偶然行為較多，且多為縱向補償，生態(tài)受益地區(qū)的京津和主動保護地區(qū)的河北沒有建立起有效的協(xié)商平臺和機制。比如河北赤城縣境內(nèi)的白河、黑河、紅河匯集后流入北京密云水庫，是北京重要的飲用水源地；河北懷來縣水源則入官廳水庫，是北京備用飲用水重要水源地；河北省遷西縣灤河中下游的潘家口水庫則是天津用水重要水源。為了保障北京、天津受益地區(qū)飲用水安全，河北作為主動保護區(qū)需要放棄地方經(jīng)濟發(fā)展的機會去嚴把項目環(huán)保準入關(guān)，關(guān)停對環(huán)境無益的支柱企業(yè)。市場化補償機制沒有建立，非營利性社會組織參與機制更是空白。

（四）循環(huán)產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈不完善

為推進京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，近幾年中央政府相繼出臺了京津冀交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等12個專項規(guī)劃和一系列政策意見，但對循環(huán)經(jīng)濟所涉及的比如再生資源產(chǎn)業(yè)的回收、加工、再制造等產(chǎn)業(yè)如何統(tǒng)籌、如何對接則沒有具體規(guī)劃，這必然造成當前京津冀區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局，形不成相互銜接的產(chǎn)業(yè)鏈條，再加上各地出于自身利益考量的行政阻礙，京津冀產(chǎn)業(yè)合作還處在很低的水平，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系非常松散，京津的產(chǎn)業(yè)對接還不順暢，河北也很難實現(xiàn)對北京、天津的產(chǎn)業(yè)對接?？傮w來看，京津冀循環(huán)經(jīng)濟的協(xié)同合作還處于初始階段。同時，由于行政壁壘的存在，京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈并不完整，相互之間的上、中、下游企業(yè)沒有形成緊密的聯(lián)系，沒有形成真正意義上的鏈狀結(jié)構(gòu)，各地都爭相發(fā)展對本地區(qū)財稅貢獻大的產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象嚴重，不能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，無法形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。

（五）生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治機制亟需深化

自2014年以來，京津冀按照中央總體部署，在生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治方面取得了較大進步，圍繞生態(tài)共享共建簽署了一系列生態(tài)保護合作協(xié)議。但是，由于協(xié)議大多只是綱領(lǐng)性地提出增強區(qū)域生態(tài)環(huán)保合力，確立各自的治理目標，以及個別現(xiàn)象的資金對口支持，并沒有規(guī)定區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治職能部門的職責分工問題，協(xié)調(diào)效應并不明顯。另外，聯(lián)防聯(lián)治資金具體出資方式也沒有做出明確說明，是各地政府均攤出資還是比例出資，抑或是對口資金幫扶等，都沒有明確規(guī)定。在治理過程中出現(xiàn)了政出多門、職責定位不清、缺乏資金保障、沒有區(qū)域利益平衡機制，造成聯(lián)動乏力，呈現(xiàn)“各自為戰(zhàn)”的局面。

完善京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展機制的對策建議

（一）盡快制定京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃

為了避免在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面三地從局部利益出發(fā)各自為政，需要盡快制定京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃，建議由中央牽頭，三地積極參與。首先，在中央對三地各自功能定位的基礎(chǔ)上，制定出科學合理的總體規(guī)劃，比如北京著力打造“四個中心”，把與北京功能定位無關(guān)的非核心功能堅決轉(zhuǎn)移出去，提升天津、河北產(chǎn)業(yè)能力和發(fā)展水平。其次，京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的制定應該圍繞著有效降低能耗、促進節(jié)能減排、改善人民生活環(huán)境來進行，具體內(nèi)容應該包括具體目標、主要內(nèi)容、各自權(quán)責、保障措施等。最后，規(guī)劃在征得三地同意并生效后，就應該嚴格遵照執(zhí)行，保證規(guī)劃的嚴肅性和約束力。

（二）建立利益協(xié)調(diào)機制作為京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的突破口

首先，中央或京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組可設立專門的京津冀發(fā)展利益協(xié)調(diào)機構(gòu)，在宏觀上指導京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，為區(qū)域間利益協(xié)調(diào)制定明確的政策，統(tǒng)一規(guī)劃循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，設計一套科學的制度實施機制，通過獎懲激勵、利益補償、禁入等手段對協(xié)同中的三方行為進行激勵和約束。其次，京津冀地方政府間也要積極作為，推進三地循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，而不是完全依靠中央或上級政府。規(guī)劃本地發(fā)展時要更多地考慮京津冀整體利益，使循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等要素能夠在區(qū)域內(nèi)自由流動，形成優(yōu)勢互補，還可借鑒美、日等國先進的區(qū)域協(xié)調(diào)治理經(jīng)驗，建立專門的利益協(xié)調(diào)委員會，成員由各地的經(jīng)濟學專家、環(huán)保部門工作人員、地方發(fā)改委成員構(gòu)成。以上人員構(gòu)成的最大優(yōu)勢是對各行政區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等狀況準確掌握，制定出符合整個京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的利益協(xié)調(diào)政策。再次，無論是中央政府頂層設計的利益協(xié)調(diào)機制，還是地方政府成立的利益協(xié)調(diào)委員會，都能夠充分運用財政、稅收等杠桿優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟利益鏈，在循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中促成經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境效益和社會效益的最佳平衡。

（三）建立和完善科學規(guī)范的生態(tài)補償機制

首先，積極推動中央層面的頂層設計工作。將京津冀生態(tài)補償機制納入京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，加快對京津冀生態(tài)保護立法，做到生態(tài)補償機制有法可依，使補償機制有制度保障。其次，生態(tài)補償要做到科學規(guī)范，建立生態(tài)環(huán)境檢測指標體系，制定區(qū)域生態(tài)補償標準，在生態(tài)補償資金管理方面，實行統(tǒng)一管理，堅持誰受益、誰補償，使用資源即補償?shù)脑瓌t。同時，探索生態(tài)補償機制的多元化途徑，嘗試市場化的生態(tài)補償機制，積極鼓勵非營利性社會組織參與進來。再次，建立生態(tài)補償事前檢測和事后評估機制。在補償之前，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做到全面檢測，充分了解生態(tài)系統(tǒng)服務價值，為后續(xù)補償提供依據(jù)。另外，建立生態(tài)補償事后評估機制，對于生態(tài)補償受益者，要監(jiān)督他們的生態(tài)保護責任是否得以有效履行，各項目標任務是否落實。對于補償成效，要根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整補償方式。

（四）加快產(chǎn)業(yè)整合，構(gòu)建京津冀循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈

盡快打破行政壁壘，建立京津冀產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌整合長效機制。

根據(jù)各自功能定位，保障產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移及項目積極推動，達到重大產(chǎn)業(yè)及項目的順利布局和落地；在跨區(qū)域投資、產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建、科技成果落地等利益分配方面要順暢，做好協(xié)調(diào)和分享；在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展配套方面，要完善行政許可、投資便利化、通關(guān)一體化等政策。

另外，京津冀在循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展過程中，要對產(chǎn)業(yè)鏈在三地間做合理的空間布局。首先，在農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展方面，河北省農(nóng)業(yè)資源豐富，發(fā)展基礎(chǔ)好，可以與北京、天津的相應制造業(yè)、服務業(yè)共同打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)資源整合、協(xié)同發(fā)展。其次，在工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展方面，以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例，北京應大力發(fā)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)的總部經(jīng)濟，重點放在環(huán)保、研發(fā)體系，屬于產(chǎn)業(yè)鏈中的決策層。而鋼鐵作為天津過去的支柱產(chǎn)業(yè)，循環(huán)經(jīng)濟理念已經(jīng)融入整個生產(chǎn)過程，鋼鐵生產(chǎn)過程中的廢水、廢氣、固體廢棄物二次利用率接近百分之百。河北擁有豐富的鐵礦資源，是整個產(chǎn)業(yè)鏈條中的原料基礎(chǔ)提供者。京津冀三地鋼鐵產(chǎn)業(yè)能夠形成完整的生態(tài)循環(huán)鏈條。再次，在服務業(yè)發(fā)展方面，以物流為例，打造物流產(chǎn)業(yè)鏈，整合天津、河北的海港資源，以及天津、北京的航空港資源，還有三地的公路、鐵路資源，分工協(xié)作，優(yōu)勢整合，共同打造一體化的物流產(chǎn)業(yè)鏈條。

（五）深化生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治機制

首先，京津冀應該成立一個高于地方的、有絕對權(quán)威的官方權(quán)力機構(gòu)，統(tǒng)籌整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護，通過這個官方權(quán)力機構(gòu)來實現(xiàn)京津冀區(qū)域內(nèi)信息統(tǒng)一 、政策統(tǒng)一、執(zhí)法統(tǒng)一和標準統(tǒng)一。其次，京津冀目前還沒有關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控方面的法律法規(guī)，建議制定《京津冀生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治條例》來解決法律方面的缺失，在聯(lián)防聯(lián)治中做到有法可依、違法必究。再次，京津冀長期以來存在著三地機動車排放標準不統(tǒng)一、監(jiān)管數(shù)據(jù)不共享、異地執(zhí)法難等問題。京津冀應盡快成立聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)工作小組，搭建京津冀及周邊地區(qū)機動車排放污染監(jiān)管平臺，共享三地排污監(jiān)管信息。最后，探索生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治的社會參與機制，一是要建立大氣污染信息公開機制，及時公開有關(guān)信息，發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。二是要加強宣傳教育，提高民眾的環(huán)保意識和參與意識。

作者單位：天津市委黨校經(jīng)濟學教研部