黃征學(xué)

智庫論壇

構(gòu)建空間規(guī)劃體系需要處理好四個關(guān)系

黃征學(xué)

自黨的十八屆三中全會首次提出“建立國土空間規(guī)劃體系”以來，國家發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部已在28個市縣開展“多規(guī)合一”試點，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。2016年，又啟動了9省區(qū)省級空間規(guī)劃試點。部分地區(qū)已取得一些可復(fù)制、可推廣的階段性成果，這對加快構(gòu)建我國空間規(guī)劃體系具有重要意義。但由于地方試點的局限性，下一階段要在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善頂層設(shè)計，妥善處理好四個關(guān)系，加快推動空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。

合與分的關(guān)系

構(gòu)建空間規(guī)劃體系就是要以空間規(guī)劃為龍頭，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)等問題。從各地區(qū)試點的情況看，初步實現(xiàn)了規(guī)劃期限、空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、土地利用分類等方面的統(tǒng)一，科學(xué)劃定了“三條紅線”，形成了一套規(guī)劃編制辦法和“一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”等成果，但僅僅技術(shù)上的“合”，而非功能上的“合”，并不能解決各類空間性規(guī)劃的“貌合神離”。特別是各種技術(shù)性壁壘和制度性壁壘依然存在，部門之間事權(quán)與空間對象不重合、事權(quán)層級不明確、事權(quán)管理缺乏協(xié)作等問題依舊突出。

空間規(guī)劃的“合”首先是價值取向的“合”。在生態(tài)文明體制改革大背景下，空間規(guī)劃要展現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)價值取向，建立統(tǒng)一的生態(tài)邊界、增長邊界和功能邊界，把各類空間性規(guī)劃無法協(xié)調(diào)的內(nèi)容統(tǒng)一起來。其次，加快打破部門之間的技術(shù)壁壘和制度壁壘，積極推進各類空間性規(guī)劃編制、審批、調(diào)整協(xié)同機制，從體制機制上推進空間規(guī)劃體系的融合。第三，要按照一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，整合和優(yōu)化政府部門職能，明確各部門和各級政府的事權(quán)，強化規(guī)劃監(jiān)督，改變以往“規(guī)出多門、各自為政、管理薄弱，監(jiān)督不足”的弊端，保障規(guī)劃實施。

空間規(guī)劃的“分”是將無法在規(guī)劃上具體體現(xiàn)的內(nèi)容，通過更加專業(yè)、更加詳細(xì)的行業(yè)規(guī)劃進一步明確，便于落實空間用途管制要求。因此，“分”要更加注重專業(yè)領(lǐng)域，深入推進各類空間性規(guī)劃編制理論體系和核心技術(shù)方法的完善；“分”也是為了對更小空間尺度做出更詳細(xì)、更具體的安排，補充完善三級空間規(guī)劃不能充分表達(dá)的內(nèi)容，是解決“合”后空間管控內(nèi)容缺失的有效途徑。如，對市縣以下自然生態(tài)空間的管控，就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村土地利用規(guī)劃作為補充；對城鎮(zhèn)空間的管控，也需要發(fā)揮城市總體規(guī)劃的作用。

條與塊的關(guān)系

構(gòu)建全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰、橫向協(xié)調(diào)、上下銜接的空間規(guī)劃體系，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以空間規(guī)劃為龍頭，妥善處理條與塊的關(guān)系，搞好“縱向銜接，橫向協(xié)調(diào)”。目前，各地試點地區(qū)在橫向協(xié)調(diào)上都做了一些探索。如吉林省長春市在“多規(guī)合一”試點中提出通過“五定”（定性、定量、定形、定界、定策），實現(xiàn)各類規(guī)劃的有機銜接；湖北省武穴市在試點中提出“發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)、城鄉(xiāng)規(guī)劃定坐標(biāo)、土地規(guī)劃定指標(biāo)、生態(tài)規(guī)劃定界標(biāo)”，推動“多規(guī)合一”。但總體上看，對縱向規(guī)劃之間的關(guān)系涉及不多，而橫向規(guī)劃之間的關(guān)系也缺乏有力保障。

從國外的經(jīng)驗看，空間規(guī)劃一般由戰(zhàn)略性規(guī)劃、指導(dǎo)性規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃組成。按照國家空間規(guī)劃分為國家、省、市縣三級的要求，我國空間規(guī)劃編制體系也需要由國家戰(zhàn)略性和政策性規(guī)劃，省級綜合性和協(xié)調(diào)性規(guī)劃，市縣實效性和操作性規(guī)劃共同構(gòu)成?？v向上，按照“多規(guī)協(xié)同、多規(guī)融合、多規(guī)合一”的思路，處理好國家、省（區(qū)、市）、市縣三級空間規(guī)劃的關(guān)系，做好縱向規(guī)劃的銜接。國家層面要從統(tǒng)一“底數(shù)”、分類標(biāo)準(zhǔn)以及完善法律體系等為著力點，突破規(guī)劃的技術(shù)壁壘和制度壁壘，強化空間性規(guī)劃之間的協(xié)同性；省級層面要明確各類空間性規(guī)劃的定位，劃定各類規(guī)劃的時間期限邊界、空間發(fā)展邊界、空間保護邊界、功能定位邊界，促進多規(guī)之間的融合性；市縣層面要在省級規(guī)劃的指導(dǎo)下，統(tǒng)一空間劃分和管制，積極推動“多規(guī)合一”。

橫向上，按照“定功能、定空間、定坐標(biāo)、定指標(biāo)、定目標(biāo)”的定位，合理確定主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等的重點內(nèi)容，妥善處理各類空間性規(guī)劃統(tǒng)籌不力、管制不強等問題。與此同時，進一步優(yōu)化政府職能，明確部門事權(quán)，健全部門間規(guī)劃編制、項目立項、審批及實施管理中協(xié)調(diào)機制，制訂一套部門間通力協(xié)作和協(xié)同創(chuàng)新的管理流程和方法，以形成“部門職責(zé)體系健全、事權(quán)清晰、功能明確、行為規(guī)范、程序協(xié)調(diào)”的管理機制，充分發(fā)揮各部門的作用，相互協(xié)作、形成合力，唯其如此，才能使空間規(guī)劃體系不斷健全，空間治理能力不斷提升。

收與放的關(guān)系

改革開放以來，我國中央與地方的關(guān)系經(jīng)歷了幾次調(diào)整，但始終沒有跳出“一收就死，一放就亂”的怪圈。近幾年，各地在開展“多規(guī)合一”試點過程中，中央將部分權(quán)力下放后，又出現(xiàn)擴大建設(shè)用地規(guī)模傾向，忽視對農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的保護，背離了生態(tài)文明體制改革的初衷。要妥善處理好“收”和“放”的關(guān)系，做到“有收有放，收放有度”。

“收”就是要將有關(guān)社會利益和長遠(yuǎn)利益的事權(quán)上收，強化集權(quán)力度，統(tǒng)一管理?？臻g規(guī)劃要引入負(fù)面清單管理的理念，將規(guī)劃確定的生態(tài)功能保護區(qū)和永久基本農(nóng)田保護區(qū)等內(nèi)容，納入規(guī)劃負(fù)面清單管理，明確限制和禁止開發(fā)的具體要求，健全“指標(biāo)+空間+清單”的用途管制制度，強化“三區(qū)”空間管理。建立生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線管制制度，按照同一件事由一個部門負(fù)責(zé)的原則，明確各類空間的責(zé)任主體、管控措施等內(nèi)容，加強生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的用途管制。積極推進國家公園管理體制改革試點，合理界定各部門職能分工和管理權(quán)限，逐步理順生態(tài)空間管理體制。強化各類空間用途轉(zhuǎn)用管理，將“紅線”范圍內(nèi)的空間轉(zhuǎn)用上收到中央政府，將“紅線”外的耕地和生態(tài)用地的轉(zhuǎn)用統(tǒng)一上收到省級政府，實行嚴(yán)格的分級分類管理，確保管制目標(biāo)落到實處。

“放”就是結(jié)合當(dāng)前“放管服”改革，推動政府向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方放權(quán)，激發(fā)市場活力，調(diào)動地方的積極性和主動性。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，合理設(shè)置規(guī)劃指標(biāo)體系，精簡不合時宜的指標(biāo)，擴展市場發(fā)揮作用的空間。深入推進審批制度改革，建立健全空間開發(fā)許可制度、用途轉(zhuǎn)用許可制度、指標(biāo)調(diào)劑交易制度，加快引入市場化手段，推進要素市場化配置。在上收“三區(qū)三線”邊界管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，進一步下放“三區(qū)三線”范圍內(nèi)經(jīng)濟活動的管理權(quán)限以及城市增長邊界范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、集體建設(shè)用地入市、土地規(guī)劃和城市規(guī)劃等的審批權(quán)限，充分發(fā)揮地方政府主觀能動性。

編與施的關(guān)系

規(guī)劃是衡量國家治理能力、治理水平的尺子，一經(jīng)批準(zhǔn)，便具有法律效力。倘若規(guī)劃不能有效實施，規(guī)劃權(quán)威性將大打折扣。在開展“多規(guī)合一”和省級空間規(guī)劃試點中，部分地區(qū)“重編制、輕實施”，有些地方擔(dān)心缺乏法律保障，規(guī)劃成果約束力不強，成為“過渡性規(guī)劃”，這已造成一定負(fù)面影響。要在“編”和“施”兩方面同時著力，提升空間規(guī)劃保障水平。

空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃是兩大并行的體系，規(guī)劃編制主體最好統(tǒng)一。要堅持“規(guī)劃共編，分工實施”的原則，將空間規(guī)劃編制主體歸位于政府，將規(guī)劃的實施主體和實施責(zé)任落實到具體部門，適度分離規(guī)劃編制、審批、實施。 研究制定規(guī)劃管理權(quán)力清單，以權(quán)力清單推動理清規(guī)劃權(quán)、責(zé)、利結(jié)構(gòu)，倒逼清權(quán)、減權(quán)和制權(quán)。建立配套的責(zé)任制度，確保有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對等等。

綜合應(yīng)用行政、技術(shù)、經(jīng)濟、法律等手段，保障規(guī)劃順利實施。賦予規(guī)劃組織機構(gòu)實施規(guī)劃的權(quán)利，細(xì)化規(guī)劃實施方案，增強部門之間的協(xié)調(diào)，合理保障規(guī)劃實施。健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，將分散在各部門的用途管制制度集中到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)。綜合運用航測、衛(wèi)星遙感、數(shù)字影像等先進技術(shù)手段，強化空間用途管制，提高監(jiān)管時效性。開展生態(tài)補償、國土空間開發(fā)許可證交易、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等試點，擴大經(jīng)濟手段使用范圍，調(diào)動各利益攸關(guān)方的自覺踐行規(guī)劃的積極性。整合國土、住建、環(huán)保等部門督查、執(zhí)法職能，建立網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督約束機制和獨立第三方評估機制，形成分工明確、權(quán)責(zé)分明、相互監(jiān)督的規(guī)劃管控體系。創(chuàng)新規(guī)劃實施體制機制，引導(dǎo)非政府組織、公民個人積極參與規(guī)劃編制和實施，在全社會達(dá)成廣泛一致，夯實規(guī)劃實施的社會基礎(chǔ)。抓緊開展《空間規(guī)劃法》立法工作，推動規(guī)劃決策、執(zhí)行、反饋環(huán)節(jié)立法，研究出臺針對主體功能區(qū)、區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃等專項法律，適時修改《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律，不斷完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度。

作者單位：國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所