李 平

開放政府數(shù)據(jù)、推進應(yīng)用創(chuàng)新的中外模式比較

李 平

數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用是數(shù)據(jù)開放的主要價值，推動應(yīng)用創(chuàng)新成為開放政府數(shù)據(jù)當前階段的工作重心。以數(shù)據(jù)應(yīng)用為視角，介紹并比較國內(nèi)外開放政府數(shù)據(jù)中推動數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要做法與模式，指出中國開放政府數(shù)據(jù)應(yīng)用中存在企業(yè)和公眾的主導(dǎo)性不足，配套服務(wù)不足，應(yīng)用創(chuàng)新的落地性和可持續(xù)性不足等問題，面向中國開放政府數(shù)據(jù)應(yīng)用提出建議。

開放政府數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用；政府數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放；應(yīng)用創(chuàng)新

1 引言

2009年,奧巴馬政府宣布《開放透明政府備忘錄》并建立全球首個國家數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站data.gov，開放政府數(shù)據(jù)(OGD)開始成為全世界最重要的公共政策之一，在許多國家迅速推進，成為數(shù)據(jù)科學(xué)以及政府信息化等領(lǐng)域的熱門話題和研究重點。到2014年2月份，先后有63個國家參與到“開放政府聯(lián)盟”之中。根據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表項目組、互聯(lián)網(wǎng)基金會、開放數(shù)據(jù)研究會2013年共同發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：2013年開放數(shù)據(jù)全球報告》，在全球首個政府數(shù)據(jù)開放平臺誕生的近五年時間內(nèi)，數(shù)百個國家和地方政府建立起了各自的政府數(shù)據(jù)開放平臺。美國、澳大利亞、歐盟等相繼制定國家數(shù)據(jù)開放政策[1]，研究為確保數(shù)據(jù)開放與應(yīng)用而制定的各項政策，包括數(shù)據(jù)開放政策、數(shù)據(jù)共享政策以及社會和商業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用項目創(chuàng)新等。

大數(shù)據(jù)時代，政府是最大的數(shù)據(jù)擁有者。開放政府數(shù)據(jù)，讓公眾免費自由獲取和利用，發(fā)展數(shù)據(jù)科學(xué)，開發(fā)數(shù)據(jù)應(yīng)用，激活社會創(chuàng)新。對政府而言，能夠推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源采集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)利用的一體化規(guī)范管理，推進實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理現(xiàn)代化。對社會而言，能夠給民眾提供更多便利，緩解政務(wù)辦事難等問題，創(chuàng)建巨大公共價值。法國政府指出：“對于公共部門來說，公共數(shù)據(jù)開放不僅是政府信息公開的有力推手，也是促進公共服務(wù)發(fā)展模式創(chuàng)新和推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的難得機遇[2]。”美國食品藥品監(jiān)督管理局開放了近10年 300 萬份藥物不良反應(yīng)報告的數(shù)據(jù)。研究稱，此舉將使美國新藥研制時間縮短3～5年，臨床健康開支每年減少 165 億美元，為美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)每年創(chuàng)造 1000 億美元的價值。

開放政府數(shù)據(jù)只是開始，并不是終點，利用數(shù)據(jù)實現(xiàn)價值才是最終目標。英國學(xué)者提出開放政府數(shù)據(jù)的真正價值實現(xiàn)是數(shù)據(jù)能夠得到再利用[3]。有研究將國外從政府信息資源開發(fā)利用到開放數(shù)據(jù)運動大體上劃分了三個階段[4]：①被動開放數(shù)據(jù)階段(1960—2009年)；②主動開放數(shù)據(jù)階段(2009—2011年)；③挖掘數(shù)據(jù)價值階段(2012年開始)。可見，推動數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用成為當前開放政府數(shù)據(jù)的重心。

開放數(shù)據(jù)后的數(shù)據(jù)應(yīng)用，是涉及多主體、多因素、多產(chǎn)出的復(fù)雜過程。但是當前已有研究大多集中在政府數(shù)據(jù)的開放層面，應(yīng)用層面的研究十分缺乏。本文以數(shù)據(jù)應(yīng)用為視角，對國內(nèi)外開放政府數(shù)據(jù)中推動數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要做法和模式進行比較分析，總結(jié)數(shù)據(jù)利用的一般規(guī)律，面向中國開放數(shù)據(jù)與應(yīng)用提出建議。

2 中國開放政府數(shù)據(jù)概況

2015年 4月國務(wù)院發(fā)布《2015年政府信息公開工作要點》，數(shù)據(jù)開放首次出現(xiàn)在國家層面的政策文件中，指出要積極穩(wěn)妥推進政府數(shù)據(jù)公開，鼓勵和推動企業(yè)、第三方機構(gòu)、個人等對公共數(shù)據(jù)進行深入分析和應(yīng)用。同年9月國務(wù)院出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，首次提出開放政府數(shù)據(jù)的指導(dǎo)意見，指出中國將在2018年以前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放門戶，2020年實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放。上海、北京作為國內(nèi)最早開展開放政府數(shù)據(jù)的地方政府，于2012年先后開通了地方政府層面的政府數(shù)據(jù)開放平臺，之后，佛山南海、武漢、無錫等十幾個地區(qū)也陸續(xù)推出了政府數(shù)據(jù)開放平臺。除了單獨建設(shè)開放政府數(shù)據(jù)門戶模式之外，還有地區(qū)和部門利用原有的政府門戶網(wǎng)站向社會開放數(shù)據(jù)。

2015年英國開放基金會發(fā)布的《全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)》指出，在全球122個國家開放政府數(shù)據(jù)排名中，中國位于第93位，說明中國國家層面政府數(shù)據(jù)開放狀態(tài)還處于較落后的水平[5]。2017年5月復(fù)旦發(fā)布了國內(nèi)首個地方政府數(shù)據(jù)開放指數(shù)《2017中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告》，該指數(shù)評估了中國19個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺，從數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)可機讀性、數(shù)據(jù)時效性等指標進行評價，表現(xiàn)最好的是上海、貴陽兩地，其次是青島、北京、武漢、東莞等地。大多數(shù)地區(qū)開放數(shù)據(jù)主題類型相對豐富，上海市政府的開放數(shù)據(jù)包括經(jīng)濟建設(shè)、資源環(huán)境、民生服務(wù)、道路交通、社會發(fā)展等 12個主題，1172項數(shù)據(jù)集，北京市政府的開放數(shù)據(jù)涵蓋旅游住宿、交通服務(wù)、餐飲美食、醫(yī)療健康等18個主題，483項數(shù)據(jù)集。然而中國開放標準仍缺失，數(shù)據(jù)質(zhì)量差異大，開放的“有用”數(shù)據(jù)偏少，“有用性”不容樂觀，且一些地方政府尚未開放數(shù)據(jù)。

開放是常態(tài)，不開放是例外，在保障國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的前提下，應(yīng)該最大限度地開放政府數(shù)據(jù)。上海不僅在全國首先推出了數(shù)據(jù)開放平臺，并率先發(fā)布全國首個公開的開放數(shù)據(jù)工作計劃《上海市政府數(shù)據(jù)資源共享和開放年度工作計劃》，明確列出數(shù)據(jù)開放重點領(lǐng)域清單，逐步深化政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放工作。未來應(yīng)盡快制定具有針對性的、切實可行的國家政府數(shù)據(jù)開放標準，對開放政府數(shù)據(jù)的內(nèi)容、形式、邊界進行定義，保證數(shù)據(jù)開放的規(guī)范化和制度化。

3 中國推進開放政府數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的模式

為推動開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，目前形成了三種主要模式，具體如下。

3.1 政府主導(dǎo)的開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽

政府主導(dǎo)的開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽是由地方政府部門主辦，負責開放政府數(shù)據(jù)及比賽主題相關(guān)的數(shù)據(jù)，并提供比賽所需軟件、硬件環(huán)境，設(shè)置獎項資金，面向社會各類團體和個人，征集數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新方案和產(chǎn)品。自2014年上海首屆開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽“SODA”開始，此類賽事成為各地推動開放政府數(shù)據(jù)與應(yīng)用的典型方式。貴州、北京、廣東、遼寧、杭州、濟南、青島、成都、合肥等地區(qū)紛紛啟動數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽。

上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽“SODA”已成為國內(nèi)政府數(shù)據(jù)應(yīng)用賽事的著名品牌，每年SODA大賽圍繞不同的主題開展，2015年圍繞公共交通，2016年圍繞公共安全，這樣有利于聚焦更加系統(tǒng)和深度的應(yīng)用。每次大賽以開放數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，還圍繞主題提供比賽專用數(shù)據(jù)，2016 年總計提供了29項大賽專用數(shù)據(jù)，其中，政府數(shù)據(jù) 21 項，企事業(yè)單位數(shù)據(jù) 8項，涵蓋信息安全、社會治安、交通安全、環(huán)境治理、食品安全、金融安全、商圈安全等多個領(lǐng)域。值得一提的是，電信號百、中國聯(lián)通、申能集團、匯納科技等一系列企業(yè)也加入開放數(shù)據(jù)行列，為大賽提供比賽數(shù)據(jù)，SODA在數(shù)據(jù)提供單位數(shù)量和大賽數(shù)據(jù)總量上獨樹一幟。針對開放數(shù)據(jù)的企業(yè)，大賽還設(shè)立有企業(yè)專項命題，就各自在業(yè)務(wù)中的特色問題，定向眾籌數(shù)據(jù)應(yīng)用解決方案，既豐富了大賽數(shù)據(jù)，也幫助企業(yè)解決問題。在 2016 年SODA首次采用了“市區(qū)聯(lián)動”的組織模式，積極與不同區(qū)縣政府進行合作，突顯不同區(qū)域和行業(yè)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用上的特色。

2014年，“云上貴州”大數(shù)據(jù)商業(yè)模式大賽吸引了8600 余支隊伍報名參賽，其參賽隊伍規(guī)模超過了 2014 年阿里巴巴大數(shù)據(jù)競賽，成為國內(nèi)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域第一賽。該大賽還設(shè)置有“智慧交通算法大挑戰(zhàn)”分支賽。貴州將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，相繼對外開放了政府七朵云數(shù)據(jù)目錄和部分貴陽真實交通數(shù)據(jù)，通過大賽吸引了許多開發(fā)利用貴州七朵云數(shù)據(jù)的創(chuàng)業(yè)項目。大賽除了為創(chuàng)業(yè)團隊提供數(shù)據(jù)、智力、資金等方面的支持，還為優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項目的后續(xù)發(fā)展對接推薦相關(guān)資源，讓這些優(yōu)秀項目在貴州落地生根，促進經(jīng)濟社會發(fā)展?！霸粕腺F州”大賽設(shè)置了2000萬元大賽獎金，其中最高獎金為500萬元，還有200億元風(fēng)險投資“資金池”主要來自國內(nèi)投資機構(gòu),其獎金規(guī)模在國內(nèi)同類型賽事中是比較有吸引力的。

無錫市也舉辦了“2016大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽”，以“政務(wù)數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用”為主題，鼓勵運用無錫市政府相關(guān)部門提供的內(nèi)部數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)以及公開獲取的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，創(chuàng)造“智慧化”原型產(chǎn)品和解決方案，集中在智慧民生、智慧環(huán)保、智慧交通、智慧城管、智慧社區(qū)、智慧工業(yè)、智慧旅游、城市安全等領(lǐng)域。作為大賽舉辦城市，無錫市已連續(xù)四年榮獲“中國智慧城市發(fā)展評估”第一名。無錫率全國地級市之先開通了政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，目前已開放了39個部門900個數(shù)據(jù)集，成為開放數(shù)據(jù)集領(lǐng)先的地級城市。

此類大賽的評分標準多是參考項目的大數(shù)據(jù)相關(guān)性、作品成熟度、算法模型、產(chǎn)品體驗、創(chuàng)新程度、商業(yè)價值、社會價值、應(yīng)用前景等內(nèi)容。關(guān)注到開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的公共價值與落地能力。

3.2 企業(yè)主導(dǎo)的政府數(shù)據(jù)應(yīng)用

企業(yè)主導(dǎo)的政府數(shù)據(jù)應(yīng)用是由企業(yè)發(fā)起，根據(jù)自身運營需求，利用政府開放數(shù)據(jù)并整合自身掌握的其他數(shù)據(jù)，開發(fā)相關(guān)應(yīng)用進行創(chuàng)新，以滿足和提升企業(yè)業(yè)務(wù)需要。

高德公司將上海測繪局公布的20000多條地理位置信息用于高德地圖的編制與更新，服務(wù)了上億的用戶。北京九州聯(lián)宇利用政府開放的數(shù)據(jù)，提供公交車到站信息服務(wù)。由于利用政府開放數(shù)據(jù)，使其一年節(jié)省了數(shù)百萬元費用。

2013年，經(jīng)濟學(xué)家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查公司中有70%收集開放數(shù)據(jù)，開發(fā)利用這些數(shù)據(jù)開展經(jīng)營性活動[6]。不僅有很多企業(yè)將大數(shù)據(jù)用于創(chuàng)造新的產(chǎn)品或服務(wù)，還有的用于提高現(xiàn)有產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)水平，甚至發(fā)明新的商業(yè)模式[7]。對企業(yè)而言，他們需要的不僅僅是自身的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，更需要的是來自于外部的數(shù)據(jù)。因此，數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易也越來越得到市場青睞。

3.3 企業(yè)主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放與應(yīng)用

此類模式由企業(yè)發(fā)起，根據(jù)某主題或欲解決的企業(yè)問題，將自身企業(yè)數(shù)據(jù)向社會開放，通過舉辦數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽，吸引公眾或其他企業(yè)進行數(shù)據(jù)開發(fā)利用，提出解決方案。這是一種眾智模式，向廣大公眾征集大數(shù)據(jù)算法和解決方案，有利于彌補企業(yè)技術(shù)和人才不足。

華為基于華為大數(shù)據(jù)開發(fā)平臺及運營商海量數(shù)據(jù)，組織大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)大賽，華為提供大數(shù)據(jù)的開發(fā)環(huán)境，參賽者對華為提供的海量人群數(shù)據(jù)進行實時分析，進行客戶畫像、數(shù)據(jù)挖掘等應(yīng)用。SAS公司是全球最大的商業(yè)智能軟件獨立廠商及服務(wù)提供商，SAS 中國在 2013 年成功舉辦首屆 SAS 數(shù)據(jù)分析大賽，之后每年面向全國高校舉辦“中國高校SAS 數(shù)據(jù)分析大賽”。比賽命題和數(shù)據(jù)由SAS公司或聘請的專家命題。2014年吸引了183個隊伍參賽，2016年就達到658支參賽隊伍。SAS借助舉辦數(shù)據(jù)分析大賽的形式搭建高校和企業(yè)的人才橋梁。一方面，企業(yè)從市場甄選和輸送最優(yōu)秀的數(shù)據(jù)人才，另一方面大賽給很多參加大賽的同學(xué)提供了知名企業(yè)的就業(yè)機會。

除此以外，中國電信、阿里巴巴、上海圖書館等越來越多的企業(yè)、機構(gòu)都主辦過類似的開放數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)競賽。有效推進了企業(yè)數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)的融合，提高了公共數(shù)據(jù)的流動性。

4 國外推進開放政府數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的模式

發(fā)達國家十分重視政府數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，從組織、機制及活動等方面建立與私營部門和民間社會組織良好的公私合作伙伴關(guān)系，形成政府主導(dǎo)下分工有序、合作共贏的多方參與模式。

4.1 政府主導(dǎo)推動應(yīng)用

政府主導(dǎo)型模式是由政府主動開放公共數(shù)據(jù)，建立開放數(shù)據(jù)制度環(huán)境，并吸引民眾和企業(yè)參與深化政府數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用。許多國家政府通過獨自舉辦或與其他機構(gòu)聯(lián)合舉辦各種形式的數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用競賽、黑客比賽等，同時，舉辦不同形式的開放數(shù)據(jù)活動，例如項目投資、合作建立試點項目、由企業(yè)和公民參加的信息通報會、各類公務(wù)員培訓(xùn)、社會培訓(xùn)以及數(shù)據(jù)利用指導(dǎo)活動等，形成政府搭平臺，社會齊參與的局面，有效推動了社會力量參與開放政府數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。

2009年在美國開放數(shù)據(jù)門戶Data.gov上線的同一天，陽光基金會宣布設(shè)立25000美元的獎金，舉辦程序員公共數(shù)據(jù)開發(fā)大賽。參賽作品必須使用門戶開放的公共數(shù)據(jù)，可以是一個數(shù)據(jù)分析的程序，也可以是一個數(shù)據(jù)可視化的應(yīng)用，還可以是社交網(wǎng)站和智能手機的插件。當時門戶上只開放了47組數(shù)據(jù)，但3個月內(nèi)，首次比賽卻收到了47個開發(fā)的應(yīng)用程序。自此，紐約市每年都舉辦應(yīng)用設(shè)計大賽，逐漸得到了包括微軟、臉書等廣大公司的贊助和合作。除了舉辦應(yīng)用大賽，2014年，美國白宮科技政策辦公室、商務(wù)部與紐約大學(xué)聯(lián)合舉辦開放數(shù)據(jù)圓桌會議，有20多個利用政府數(shù)據(jù)的公司和機構(gòu)，就對開放政府數(shù)據(jù)的需求、可操作等要求開展結(jié)構(gòu)性對話溝通[8]。美國政府與投資基金“創(chuàng)新事業(yè)”合作，聯(lián)合舉行了“公民黑客日”活動?；顒又杏泻芏嗾畽C構(gòu)對外開放數(shù)據(jù)，包括美國勞工部、美國普查局、國家航空航天局等等，希望汲取黑客們的集體智慧來解決實際問題。

比賽模式同樣在英國、澳大利亞、日本等國家大獲成功。2013年，英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部成立了“開放數(shù)據(jù)協(xié)會”，并設(shè)立800萬英鎊的開放基金，大力推動政府數(shù)據(jù)開放、社會數(shù)據(jù)開放和科研數(shù)據(jù)開放。值得一提的是，英國政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站除了提供來自政府的公共領(lǐng)域數(shù)據(jù)集，也供民眾或民間機構(gòu)上載數(shù)據(jù)進行開放，并設(shè)置了“數(shù)據(jù)請求”鏈接，用戶可通過“數(shù)據(jù)請求”直接提出數(shù)據(jù)需求信息。英國還有面向公眾組織的關(guān)于數(shù)據(jù)文化的展覽，2014年展覽包括衛(wèi)星影像、啟動裝置等數(shù)據(jù)差異、數(shù)據(jù)收集的展示等，2015年展覽主題是數(shù)據(jù)人類學(xué)，展示當今數(shù)據(jù)開放的廣泛應(yīng)用，審視人在數(shù)據(jù)環(huán)境中的中心位置。展覽展示了數(shù)據(jù)運用的新方法，帶給公眾一種全新的思維沖擊。

4.2 企業(yè)主導(dǎo)推動應(yīng)用

企業(yè)主導(dǎo)推動應(yīng)用中，企業(yè)的應(yīng)用創(chuàng)新主體作用更加突出，通過政府和企業(yè)合作建立試點項目、企業(yè)主動開放數(shù)據(jù)、企業(yè)投資、企業(yè)建立孵化器等方式，推動包括政府數(shù)據(jù)在內(nèi)的開放數(shù)據(jù)的技術(shù)開發(fā)，以具體的微觀數(shù)據(jù)支持政府的宏觀數(shù)據(jù)藍圖。

Zillow是一家提供免費房地產(chǎn)估價服務(wù)的網(wǎng)站，充分整合利用了房地產(chǎn)相關(guān)各方數(shù)據(jù)，是具有代表性的利用開放數(shù)據(jù)建立的數(shù)據(jù)消費模式。NextBus公司利用公開的交通運輸領(lǐng)域數(shù)據(jù)，為波士頓、洛杉磯、舊金山等城市建立了公交車實時運行系統(tǒng)，并借此形成新的商業(yè)模式，成功創(chuàng)業(yè)。

美國的第一個“智慧可持續(xù)型城市”由迪比克市政府與IBM合作建立。利用IBM物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢將城市的所有資源(水、電、油、氣、交通、公共服務(wù)等)數(shù)字化并連接起來，通過對各種數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用，降低城市的能耗和成本，提高智慧水平。

英國建立了開放數(shù)據(jù)項目孵化器ODI，初衷就是為依靠開源或者開放數(shù)據(jù)的英國企業(yè)提供一個平臺，由企業(yè)孵化引領(lǐng)創(chuàng)新[9]。ODI給企業(yè)尋求開放數(shù)據(jù)，提供良好的空間、技術(shù)支持等環(huán)境，更加關(guān)注企業(yè)通過數(shù)據(jù)的利用，實現(xiàn)業(yè)務(wù)、產(chǎn)品、模式等創(chuàng)新，推動企業(yè)成長發(fā)展。

4.3 公民主導(dǎo)推動應(yīng)用

開放政府數(shù)據(jù)使得參與主體范圍進一步擴大，數(shù)據(jù)的利用者存在多種類型，除了大中型信息技術(shù)公司、初創(chuàng)公司等，還有一部分是公民為主導(dǎo)的參與，他們一般都技術(shù)過硬，或者是開放數(shù)據(jù)文化的愛好者，且來自不同背景，通過各種社團、聯(lián)盟、社群等組織形式，多種渠道參與開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用，逐漸形成燎原之勢。數(shù)據(jù)開放一定程度上去專家化，推動了全民創(chuàng)新的進程。

美國的“為美國而編程”(Code for America)是開放數(shù)據(jù)背景下的公民社群。公民社群從公民自身的需求、技術(shù)出發(fā)，倡導(dǎo)利用本地的開放數(shù)據(jù)，將其作為實現(xiàn)創(chuàng)新的資源，以及監(jiān)督政府的工具。英國的開放數(shù)據(jù)用戶小組是由政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界、市民等多方代表構(gòu)成的組織，它是數(shù)據(jù)需求方和供給方之間的橋梁。用戶通過小組提出信息訴求，小組將這些訴求向政府傳達，從而確定優(yōu)先開放的數(shù)據(jù)。

5 中國數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的主要問題與建議

5.1 推進開放政府數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用中的主要問題

(1)企業(yè)和公眾的主導(dǎo)性不足。從參與主體來看，開放政府數(shù)據(jù)大大擴大了信息治理參與主體的范圍。此前公共信息再利用的主體以政府、國有機構(gòu)和大中型信息機構(gòu)為主，而開放政府數(shù)據(jù)的應(yīng)用中，各類中小企業(yè)、民間團體乃至公民都紛紛加入。盡管參與主體范圍進一步擴大，但是相對國外，中國社會的主導(dǎo)性還不夠，也就是需求側(cè)的主導(dǎo)性和參與性有待進一步提升。根據(jù)一項臺北市電腦公會的調(diào)查顯示，約70%的臺灣IT企業(yè)不清楚開放政府數(shù)據(jù)是什么，僅有10%的IT企業(yè)有用過政府數(shù)據(jù)的經(jīng)驗[10]。從各國經(jīng)驗來看，企業(yè)是政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)用的主體，提高企業(yè)的參與度和主體性，將有利于從需求側(cè)推動政府進一步開放數(shù)據(jù)。

(2)推進數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的配套服務(wù)不足。政府數(shù)據(jù)從開放到應(yīng)用，除了必要的數(shù)據(jù)資源，還需要有組織、數(shù)據(jù)利用者、軟硬件平臺等支持，這些要素也將直接影響政府數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的效果。中國開放政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站從地方城市開始，作為提供數(shù)據(jù)資源的主要載體，舉行數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽已成為主要的數(shù)據(jù)利用組織方式，但在有利于數(shù)據(jù)應(yīng)用的配套服務(wù)方面略顯單一。國外在加強與公眾互動方面，形成了圓桌會議、社團、孵化器等多種組織形式，開放政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站設(shè)有數(shù)據(jù)申請渠道、數(shù)據(jù)評價功能，以及有關(guān)的數(shù)據(jù)分析軟件和開源服務(wù)等。數(shù)據(jù)開發(fā)與應(yīng)用應(yīng)該形成一種環(huán)境，而不能演變成一時的運動，多元化的配套服務(wù)必不可少。

(3)開放與應(yīng)用的協(xié)同性不足。當前中國政府數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽此起彼伏，但不少地方的大賽往往忽略了政府數(shù)據(jù)開放這一主題，將重點放在了通過政府數(shù)據(jù)資源吸引企業(yè)、發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新方面，數(shù)據(jù)的提供也往往屬于定向開放，只有入圍的團隊才能獲得完整的數(shù)據(jù)，比賽結(jié)束后也往往沒有有效措施推進政府數(shù)據(jù)的可持續(xù)開放。因此，數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽與政府數(shù)據(jù)長效開放的目的之間缺少協(xié)同、相互割裂。政府部門往往不清楚他們的數(shù)據(jù)應(yīng)用去向和價值所在，企業(yè)和公眾通過比賽這種有時效性的活動也無法建立與政府之間長效的暢通的溝通渠道。如何有效地推動開放政府數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)應(yīng)用項目之間一體化發(fā)展，則是各地開放政府數(shù)據(jù)面臨的一道難題。

(4)數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新的落地性和可持續(xù)性不足。數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新的落地困境是世界各國開放政府數(shù)據(jù)所面臨的共同問題。截至2016年底，美國開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上有76個APP應(yīng)用供下載，英國有408 個，用戶還可以直接上傳新的應(yīng)用，中國上海政府數(shù)據(jù)資源網(wǎng)有63個應(yīng)用，北京16個，浙江8個，武漢68個。在開放數(shù)據(jù)應(yīng)用進程上普遍有減緩的趨勢，同時大量數(shù)據(jù)應(yīng)用APP還存在缺乏更新、用戶很少等應(yīng)用問題。在中國各類數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽中涌現(xiàn)出的獲獎項目，同樣在后續(xù)落地和市場化應(yīng)用中表現(xiàn)慘淡，真正實現(xiàn)落地并得到可持續(xù)性應(yīng)用的項目鳳毛麟角。2015年上海SODA大賽中有15個項目獲獎，其中僅有4個項目對接了企業(yè)或者獲得融資，尤其是很多側(cè)重于社會價值的非商業(yè)項目在落地中更不順暢。可見，如何提高數(shù)據(jù)應(yīng)用的市場落地，獲得可持續(xù)發(fā)展將是未來推動政府數(shù)據(jù)開放與應(yīng)用的重要工作。

5.2 推進開放政府數(shù)據(jù)應(yīng)用的建議

(1)加強應(yīng)用的問題導(dǎo)向。政府數(shù)據(jù)開放層面強調(diào)廣泛性，而政府數(shù)據(jù)應(yīng)用層面則應(yīng)該重在問題導(dǎo)向性。國內(nèi)外比較典型的數(shù)據(jù)應(yīng)用大賽都強調(diào)主題性，例如英國的開放數(shù)據(jù)系列挑戰(zhàn)賽，分別在食品、治安、環(huán)境等多個領(lǐng)域下設(shè)定命題，鼓勵對開放數(shù)據(jù)的深度應(yīng)用，來解決城市中的現(xiàn)實問題，并有利于建立企業(yè)對項目的投資對接、孵化培育。企業(yè)主導(dǎo)的各類比賽，也往往圍繞企業(yè)中的問題而開展。圍繞現(xiàn)實問題，有利于整合領(lǐng)域關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，推進對數(shù)據(jù)的深度理解和增值開發(fā)，能夠挖掘數(shù)據(jù)的價值，解決城市發(fā)展中的問題，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值。政府部門如果以實際問題為導(dǎo)向，向社會開放數(shù)據(jù)、征集方案，既能夠吸引到解決思路，也能提高自身開放數(shù)據(jù)的意愿。因此，推進政府數(shù)據(jù)應(yīng)用應(yīng)該將“大數(shù)據(jù)”變?yōu)椤靶?shù)據(jù)”，以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，加強數(shù)據(jù)應(yīng)用的主題性，從而推進數(shù)據(jù)價值的深度應(yīng)用。

(2)強化企業(yè)參與的主導(dǎo)性。鼓勵社會團體和企業(yè)以需求為導(dǎo)向，加強企業(yè)參與的主導(dǎo)性，提高參與度，有利于面向企業(yè)輸送數(shù)據(jù)人才，孵化數(shù)據(jù)方案，豐富應(yīng)用產(chǎn)品，推動創(chuàng)新落地。借鑒國外企業(yè)主導(dǎo)數(shù)據(jù)應(yīng)用的做法，可以加強政企合作、政智合作、企業(yè)數(shù)據(jù)開放、企業(yè)與學(xué)校合作、企業(yè)孵化等。企業(yè)主導(dǎo)數(shù)據(jù)開放，納入到政府公共數(shù)據(jù)開放的潮流中，充分挖掘社會數(shù)據(jù)人才、資金等要素，提升政府數(shù)據(jù)開放工作的社會知曉度和公眾參與度，營造社會各方積極互動的良好氛圍。

(3)構(gòu)建“數(shù)據(jù)開放+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”生態(tài)圈。政府應(yīng)打造成為值得信賴的平臺，除了當前開放政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站為主的開放層面，還包括推動數(shù)據(jù)開發(fā)與應(yīng)用的應(yīng)用層面，形成開放與應(yīng)用的協(xié)同發(fā)展，打造開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、項目孵化三位一體的政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)圈。開放層和應(yīng)用層的協(xié)同，使得各參與主體分工合作、優(yōu)勢互補。政府關(guān)注于數(shù)據(jù)資源提供與整合，制定標準，增加數(shù)據(jù)應(yīng)用所需的人才、設(shè)施、軟件等基礎(chǔ)服務(wù)、增值服務(wù)，打造規(guī)范有序生態(tài)圈秩序。社會企業(yè)和公眾發(fā)揮人才優(yōu)勢對數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用，這些數(shù)據(jù)開發(fā)者比政府部門更了解社會需求，有技術(shù)、資金、人才等其他有利要素。開放數(shù)據(jù)的實施需要從生態(tài)建設(shè)的層面來推進，通過數(shù)據(jù)打通政府與社會的協(xié)作平臺，由政府單一推動變?yōu)檎c公眾協(xié)作推動，整合各類創(chuàng)新要素，動員社會各層面推動價值創(chuàng)造，形成良好的生態(tài)環(huán)境。

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ComparisonResearchonDomesticandInternationalApplicationInnovationPatternsofGovernmentDataOpen

Li Ping

(Shanghai Party School of CCP/Shanghai Administration Institute,Shanghai 200233，China)

Data development applications are the primary value of opening data，so to promote application innovation has become the focus in the current stage of government data open.In view of the data application，this paper takes comparative the main practice and patterns of forcing application innovation in government data open at home and aborad.The paper puts forward the main problems of Chinese government data application，such as lack of dominance of business and the public，lack of supporting services，lack of sustainability of application innovation.It proposes some suggestions for data application of China to open government data.

Government data open；Development and applications of data；Government data；Data open；Application innovation

國家社會科學(xué)基金項目“政府數(shù)據(jù)開放和利用的創(chuàng)新效用評價及其優(yōu)化機制”(16BTQ062),上海市軟科學(xué)研究項目“政府數(shù)據(jù)開放推動應(yīng)用創(chuàng)新方法研究”(16692106800)。

2017-04-19

李平(1977-)，女，山東人，博士，上海行政學(xué)院地方治理創(chuàng)新研究中心研究員;研究方向:信息管理、科技管理、政府管理等。

(中共上海市委黨校/上海行政學(xué)院，上海 200233)

D630，G203

A

(責任編輯 劉傳忠)