鄒明理

（西南政法大學(xué)司法鑒定中心，重慶400031）

鑒定制度Forensic System

健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制研究

鄒明理

（西南政法大學(xué)司法鑒定中心，重慶400031）

健全統(tǒng)一管理司法鑒定體制是黨中央多次下達(dá)的指示和任務(wù)?；仡櫫私陙怼敖y(tǒng)管體制”未予健全的基本原因，探索了“司法鑒定體制”與“統(tǒng)管體制”的關(guān)系。根據(jù)全國人大常委會(huì)的立法規(guī)定和黨中央的指示，考慮了“統(tǒng)管體制”的結(jié)構(gòu)框架，設(shè)計(jì)了其中主管、自管、參管、協(xié)管方各自的權(quán)責(zé)；根據(jù)當(dāng)前統(tǒng)管工作的狀況，認(rèn)為“統(tǒng)管體制”需要做好12項(xiàng)涉及全國性重大鑒定工作事項(xiàng)。同時(shí)主張，“統(tǒng)管體制”在建設(shè)司法鑒定事業(yè)方面，要嚴(yán)格堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義司法鑒定制度根本原則，堅(jiān)持司法鑒定應(yīng)當(dāng)以服務(wù)訴訟活動(dòng)為主、服務(wù)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)活動(dòng)為輔的方向，堅(jiān)持社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展要以公立型機(jī)構(gòu)為主、民營型機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的方向，提出了采取有效措施提高司法鑒定事業(yè)的社會(huì)地位、樹立鑒定主體的服務(wù)理念。

司法鑒定；司法鑒定機(jī)構(gòu)；司法鑒定人；統(tǒng)一管理

1 部分立法規(guī)定尚未完全落實(shí)

2004年，黨中央21號文件中提出，“要建立統(tǒng)一司法鑒定管理體制”，給我國司法鑒定制度建設(shè)和體制改革提出了新要求。

2005年實(shí)施的全國人大常委會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），雖未明確規(guī)定統(tǒng)一管理司法鑒定體制的具體問題，但在諸多條款中規(guī)定了司法鑒定由誰管理、管理誰、怎樣管理三大基本問題。這次立法為建立統(tǒng)一管理司法鑒定體制確立了方向和大致框架。但由于認(rèn)識上的分歧，《決定》的執(zhí)行并不理想。2008年，中央政法委根據(jù)執(zhí)行《決定》的情況，出臺了“中政委2008第2號”文件，進(jìn)一步提出了建立與健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的若干措施，同時(shí)還與中央政法多部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一了偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人到司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案登記的具體程序、制定了遴選國家級司法鑒定機(jī)構(gòu)的實(shí)施辦法，并規(guī)定政法五部門要共同做好四項(xiàng)鑒定管理工作①統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；制定司法鑒定收費(fèi)管理辦法和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；建立和完善司法鑒定程序規(guī)定；建立和完善鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的監(jiān)管措施。。這些指示和規(guī)定，為建立與健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制勾勒了藍(lán)圖。在以后幾年中，各相關(guān)方對于前兩項(xiàng)工作完成得比較滿意，但對于其他應(yīng)當(dāng)辦的事進(jìn)展不夠明顯。

2014年10月，黨中央針對執(zhí)行指示和實(shí)施立法規(guī)定存在的問題，在黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，再次強(qiáng)調(diào)“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”②十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第五部份《增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)》第三項(xiàng)“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系”中第二段“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”。，這是黨中央要求政法五部門盡快健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制（以下簡稱“統(tǒng)管體制”）下達(dá)的一道剛性命令。

一年多來，政法五部門不同程度地在為建立與健全“統(tǒng)管體制”謀劃措施。司法行政部門舉行過多次研討會(huì)，正在草擬健全統(tǒng)管體制的方案和改革統(tǒng)管措施，其他政法部門也在考慮配合司法行政部門的工作，有的省、市政法五部門在政法委指導(dǎo)下已經(jīng)或正在制定地區(qū)性統(tǒng)管體制方案和實(shí)施措施。但從總體上考察，宣傳、動(dòng)員氣氛還不濃，震動(dòng)面不寬，行動(dòng)力度較小。政法五部門尤其主管部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)動(dòng)力，學(xué)術(shù)界與輿論界要給推力，乘貫徹黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》東風(fēng)盡快完成這項(xiàng)重要任務(wù)。

2 建立健全“統(tǒng)管體制”步伐遲緩原因

從黨中央21號文件出臺、全國人大常委會(huì)立法規(guī)定頒行直至黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》發(fā)出指示近十年來，我國司法鑒定體制改革、司法鑒定立法立規(guī)、司法鑒定隊(duì)伍與業(yè)務(wù)建設(shè)、司法鑒定管理監(jiān)督、司法鑒定能力培養(yǎng)等方面都有長足進(jìn)步，工作業(yè)績顯著，司法鑒定秩序有了基本好轉(zhuǎn)，能基本滿足訴訟活動(dòng)和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)活動(dòng)的需要，司法鑒定管理也基本步入法治化軌道。但是，明顯不足的是“統(tǒng)管體制”建立與健全的步伐較為滯后。就全國而言，分管為主，已成常態(tài)化；統(tǒng)管較少，均屬臨時(shí)性的個(gè)別重大事項(xiàng)，與司法制度整體改革步伐不夠協(xié)調(diào)。筆者以為，“統(tǒng)管體制”健全步伐遲緩有以下原因。

2．1 政法五部門對于建立與健全統(tǒng)管體制的必要性認(rèn)識不到位

認(rèn)識是實(shí)踐的先導(dǎo)，沒有正確全面的認(rèn)識，就難以有積極的行動(dòng)和可行的措施。近十年從政法部門對于這項(xiàng)工作的實(shí)際行動(dòng)來看，不同程度地存在認(rèn)識不足、認(rèn)識不一致的表現(xiàn)，主要反映在對建立與健全“統(tǒng)管體制”的重要性和怎樣健全兩個(gè)方面。具體原因?qū)⒃诤竺娌糠蓐懤m(xù)分析。

2．2 鑒定立法、執(zhí)法和鑒定主管部門對于建立與健全統(tǒng)管體制沒有設(shè)計(jì)出明確可行的藍(lán)圖

在這個(gè)問題上，政法相關(guān)部門至少有五個(gè)不明確。即：“統(tǒng)管”的概念不明確；鑒定體制與統(tǒng)管體制的界限不明確；統(tǒng)管體制的結(jié)構(gòu)框架不明確；統(tǒng)管的范圍不明確；統(tǒng)管成員各方的權(quán)責(zé)不明確?！稕Q定》頒行后，中央政法委和司改辦，多次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善統(tǒng)一管理司法鑒定體制機(jī)制建設(shè)。由于 《決定》的條款表述簡要、立法釋義又未對“統(tǒng)管體制”的結(jié)構(gòu)框架進(jìn)行具體解釋。在執(zhí)法實(shí)踐中，有的認(rèn)為，“統(tǒng)一管理就是司法行政部門獨(dú)自管理”；有的認(rèn)為“統(tǒng)一管理，就是司法行政部門只管鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記而不管鑒定業(yè)務(wù)和鑒定實(shí)施活動(dòng)”；有的認(rèn)為 “統(tǒng)一管理是指只管社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)及其鑒定人而不能管偵查機(jī)關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)與鑒定人”。由于理解上的偏差和行動(dòng)方向不明確，近十年來，各相關(guān)方對司法鑒定統(tǒng)管主體、自管主體、參管主體、管理范圍、各自的地位與權(quán)責(zé)等很不明確，管理實(shí)踐中出現(xiàn)的共同性、全局性、重大疑難性問題，很難達(dá)成協(xié)商一致的解決辦法。其中不少問題，并非不懂，而是主管部門不便說——“涉及爭權(quán)之嫌”，自管、參管部門不愿說——“涉及棄權(quán)之嫌”，專家學(xué)者和鑒定主體不敢說——“顧忌得罪各方”，縱有個(gè)別學(xué)者論述過這一問題也未引起有關(guān)方面的關(guān)注[1]。即便有的部門想干，也不知道從何著手，導(dǎo)致統(tǒng)管體制健全問題長期未能落到實(shí)處。

2．3 統(tǒng)管體制各成員方齊心協(xié)力有差距

主管或參管成員方，各自都擁有一部份權(quán)益，有的不愿放棄自己掌握的部分鑒定管理權(quán)，甚至還想擴(kuò)大新的權(quán)限；有的不愿將自己獨(dú)管的權(quán)限交給多家分管；有的得失俱無，不愿參管。

2．4 統(tǒng)管體制主導(dǎo)方紐帶作用發(fā)揮不夠

作為統(tǒng)管體制主導(dǎo)方的司法行政部門未盡到龍頭職責(zé)，某些方面表現(xiàn)出畏難情緒，未將各成員方緊密團(tuán)結(jié)起來，通過討論協(xié)商，制定全面的統(tǒng)管章程和工作制度，實(shí)際上是缺失機(jī)制。

2．5 政法委指導(dǎo)協(xié)調(diào)有限

司法鑒定統(tǒng)管工作涉及到政法五部門各自的法定權(quán)責(zé)，各方均為平行機(jī)構(gòu)（有的高于國務(wù)院所屬部門），即便是主導(dǎo)方竭盡全力建章立制，沒有政法委的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，也是難以完成或執(zhí)行的。統(tǒng)管體制權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的幾件難事——偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)及其鑒定人的備案登記、遴選國家級鑒定機(jī)構(gòu)，都是政法委直接指導(dǎo)和組織完成的。重慶市政法五部門制定《關(guān)于推進(jìn)司法鑒定工作的若干意見》（實(shí)為地區(qū)統(tǒng)管體制機(jī)制的工作章程），也是在政法委指導(dǎo)下出臺的。在建立、健全全國統(tǒng)管體制過程中，政法委雖多次強(qiáng)調(diào)過這項(xiàng)工作，但督促檢查沒常態(tài)化，不如前兩項(xiàng)工作指導(dǎo)的那樣勤、那樣細(xì)。

3 建立健全統(tǒng)管體制應(yīng)做好的基礎(chǔ)工作

3．1 需要深刻理解建立與健全統(tǒng)管體制的必要性

黨中央和立法機(jī)關(guān)再三強(qiáng)調(diào)要盡快建立與健全統(tǒng)管體制，筆者認(rèn)為主要是出于四個(gè)方面的考慮：

3．1.1 需要一個(gè)權(quán)威統(tǒng)管機(jī)構(gòu)

全國人大常委會(huì)《決定》的規(guī)定涉及到多個(gè)政法部門的權(quán)力和利益沖突，需要一個(gè)能協(xié)調(diào)政法五部門的權(quán)威統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，以溝通情況、統(tǒng)一認(rèn)識、協(xié)調(diào)分歧。

3．1．2 需要一個(gè)統(tǒng)攬機(jī)制牽頭

《決定》對涉及鑒定的一些重大問題的規(guī)定比較原則，實(shí)施中涉及到多個(gè)部門的權(quán)益爭議，僅靠其中任何一個(gè)部門自身的權(quán)力、能力是難以解決的，需要一個(gè)統(tǒng)攬機(jī)制牽頭，共同制定各方都能獲得共識和執(zhí)行的規(guī)則與措施。

3．1．3 需要通過統(tǒng)管體制機(jī)制協(xié)商確定

《決定》規(guī)定司法鑒定機(jī)構(gòu)由多元化組成而由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)管，但兩種機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同、隸屬關(guān)系不同、職責(zé)范圍不同、管理方法也有區(qū)別，無疑產(chǎn)生了統(tǒng)管與自管、參管的必要性。尤其是管理權(quán)限的劃分，必須通過統(tǒng)管體制機(jī)制協(xié)商確定。

3．1．4 需要政法五部門共同參與制定

司法鑒定的法治化、科學(xué)化、規(guī)范化管理涉及到多個(gè)部門、多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，需要政法五部門共同參加制定統(tǒng)一的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，以利統(tǒng)一執(zhí)行。

3．2 需要明確統(tǒng)管體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)框架

3．2．1 應(yīng)當(dāng)再次區(qū)分鑒定體制與鑒定統(tǒng)管體制的關(guān)系

司法鑒定體制，是指依法行使司法鑒定管理權(quán)和司法鑒定實(shí)施權(quán)的組織體系及其相互關(guān)系，是由立法決定的第一層面的鑒定管理主體與鑒定實(shí)施主體的組織體系。

我國現(xiàn)行司法鑒定體制，在立法和執(zhí)法過程中均未出現(xiàn)過完整的表述。根據(jù)《決定》第二、三、六、七、八條的規(guī)定精神，筆者認(rèn)為可將其概括為：“司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理的多元化司法鑒定體制?！本褪侵杆痉ㄨb定管理權(quán)統(tǒng)一由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)行使，司法鑒定實(shí)施權(quán)分別由不同性質(zhì)、不同專業(yè)、不同門類的鑒定機(jī)構(gòu)及其鑒定人行使。具體是指司法鑒定業(yè)務(wù)門類、司法鑒定機(jī)構(gòu)與鑒定人、司法鑒定實(shí)施活動(dòng)、司法鑒定行政事務(wù)等管理職能，統(tǒng)一由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)實(shí)施，其他相關(guān)部門或行業(yè)組織參與自管、分管或協(xié)管。

“多元化”，是指司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人（鑒定組織主體和實(shí)施主體）由多種性質(zhì)、多種職業(yè)、多種專業(yè)的組織和成員構(gòu)成。如司法鑒定機(jī)構(gòu)是社會(huì)中立鑒定機(jī)構(gòu)與偵查機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的職權(quán)鑒定機(jī)構(gòu)同時(shí)并存；社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)又有行政事業(yè)型、國有企業(yè)型、民營型多種；偵查機(jī)關(guān)職權(quán)鑒定機(jī)構(gòu)又有公安、國安、職務(wù)犯罪偵查部門所設(shè)；司法鑒定業(yè)務(wù)門類涉及幾十個(gè)學(xué)科群、上千專業(yè)；鑒定人有專職與兼職而以“兼職為主”的各個(gè)學(xué)科的專門人員；等等。多元化特點(diǎn)十分明顯。應(yīng)當(dāng)說，我國司法鑒定體制已經(jīng)依法建立起來了。

司法鑒定體制和司法鑒定管理體制是兩個(gè)不同層面的問題，后者是由前者決定的、是為實(shí)現(xiàn)其管理職能服務(wù)的。司法鑒定管理體制，是依法依規(guī)行使鑒定管理權(quán)的組織體系，是根據(jù)立法精神為適應(yīng)執(zhí)法需要所確立的實(shí)施鑒定管理權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，屬于第二層面的組織體系。我們現(xiàn)在所說的“統(tǒng)管體制”，實(shí)質(zhì)上就是管理體制。其是指以司法行政部門為主導(dǎo)，其他政法部門共同參與管理司法鑒定涉及全局性、共同性、疑難性重大事項(xiàng)的管理機(jī)制。

3．2．2 應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)設(shè)計(jì)“統(tǒng)管體制”的結(jié)構(gòu)框架

《決定》頒行不久，中央政法委根據(jù)執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問題，提出了建立與完善司法鑒定統(tǒng)一管理體制的要求。應(yīng)當(dāng)說，《決定》實(shí)施后，這個(gè)機(jī)制就開始建立了，但不完善。根據(jù)立法規(guī)定的精神，筆者認(rèn)為，這個(gè)體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)框架應(yīng)當(dāng)是：在政法委領(lǐng)導(dǎo)下，以司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，公安、國安、人民法院、人民檢察院四機(jī)關(guān)共同參與，按照《決定》規(guī)定，共同管理涉及全國性的司法鑒定重大工作事項(xiàng)。

3．3 需要合理分配統(tǒng)管體制中主管、自管、參管、協(xié)管各成員方的權(quán)責(zé)

根據(jù)《決定》規(guī)定和近幾年的執(zhí)法實(shí)踐，該體制各成員方的權(quán)責(zé)應(yīng)是：

政法委是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，其在統(tǒng)管體制內(nèi)是領(lǐng)導(dǎo)鑒定管理工作，統(tǒng)籌工作全局，指導(dǎo)各成員方共同制定司法鑒定改革方案和統(tǒng)管政策、措施，協(xié)調(diào)重大分歧，監(jiān)督各成員單位履行統(tǒng)管職責(zé)。沒有政法委的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，涉及政法五部門的許多重大管理工作事項(xiàng)是難以進(jìn)行的。

司法行政機(jī)關(guān)是法定的司法鑒定主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全國的司法鑒定管理工作，統(tǒng)攬司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人、鑒定業(yè)務(wù)、鑒定活動(dòng)管理全局，牽頭組織起草有關(guān)統(tǒng)管文件、制定有關(guān)司法鑒定規(guī)章、制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、準(zhǔn)則等，管理司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)，與統(tǒng)管成員單位通報(bào)信息、交換情況，協(xié)商解決管理工作中遇到的重大問題，向政法委匯報(bào)管理工作中的情況與問題。

偵查機(jī)關(guān)（含公安、國安、檢察機(jī)關(guān)職偵部門）按《決定》規(guī)定和政法委的指示，在司法行政機(jī)關(guān)備案登記范圍內(nèi)，自管本機(jī)關(guān)所屬的鑒定工作（偵查機(jī)關(guān)鑒定工作以自管為主、統(tǒng)管為輔），并參管全國司法鑒定統(tǒng)管體制職責(zé)范圍內(nèi)的工作。

人民法院雖無鑒定權(quán)和鑒定機(jī)構(gòu)，但有鑒定委托權(quán)和鑒定文書的審查權(quán)以及鑒定意見的審核與最終采信權(quán)，對鑒定主體各方面的情況和問題了解較為全面、真實(shí)，是鑒定結(jié)果的直接檢驗(yàn)與采信者，接納其參加統(tǒng)一管理，對于加強(qiáng)司法鑒定制度建設(shè)，完善司法鑒定法治化、科學(xué)化管理有不可忽視的監(jiān)督與推動(dòng)作用。人民法院在統(tǒng)管體制中的職責(zé)是共同管理鑒定實(shí)施活動(dòng)，交流、反饋司法鑒定信息，參與重大鑒定事項(xiàng)的研究與處置等。

審查起訴機(jī)關(guān)在統(tǒng)管體制中的地位與權(quán)責(zé)，與人民法院是基本相同的。但總體上，它兼有自管與參管雙重職責(zé)。

司法鑒定統(tǒng)一管理體制除了執(zhí)法層面的結(jié)構(gòu)框架外，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理也是不可缺少的。司法鑒定協(xié)會(huì)是司法鑒定統(tǒng)管體制中的助手，其日常協(xié)管工作主要由司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督。

3．4 需要大致界定統(tǒng)管體制的統(tǒng)管職責(zé)范圍

司法鑒定“統(tǒng)管體制”不是一個(gè)司法鑒定業(yè)務(wù)管理的行政機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)涉及全局性、全國性或地區(qū)性的鑒定管理工作指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是一個(gè)工作平臺。根據(jù)近十年的統(tǒng)管實(shí)踐證明，當(dāng)前需要統(tǒng)管的工作范圍主要是十二個(gè)方面：處理司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人登記管理中的遺留問題；制定統(tǒng)一的司法鑒定規(guī)則；組織制定統(tǒng)一的司法鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范（在國標(biāo)委指導(dǎo)下）；制定統(tǒng)一的司法鑒定文書規(guī)范；統(tǒng)一管理司法鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定工作；共同處理司法鑒定業(yè)務(wù)統(tǒng)一登記管理的疑難問題；共同制定司法鑒定人出庭作證實(shí)施細(xì)則；共同制定“專家輔助人”統(tǒng)一管理規(guī)則；共同管理司法鑒定行業(yè)組織；統(tǒng)一管理司法鑒定人的準(zhǔn)入考核和教育培訓(xùn)；協(xié)調(diào)鑒定管理的日常工作分歧；制定疑難、重大、緊急鑒定事項(xiàng)的應(yīng)急處置措施?？傊彩巧婕罢◣讉€(gè)部門共同權(quán)利義務(wù)的鑒定工作都應(yīng)納入統(tǒng)管范圍。

3．5 需要完善統(tǒng)管體制的議事規(guī)則

司法鑒定統(tǒng)管工作，是多個(gè)部門的共同職責(zé)。統(tǒng)管體制雖不是一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)，無固定的人員編制，但其應(yīng)有常態(tài)化的辦事機(jī)構(gòu)和嚴(yán)密的工作制度。其辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)由司法行政監(jiān)管部門兼職或代管。五部門要共同制定切實(shí)可行的工作協(xié)商與聯(lián)系交流制度，如會(huì)議制度、情況交流與通報(bào)制度、全局性或緊急事項(xiàng)研究處理制度、工作檢查與總結(jié)制度、文書檔案管理制度等。不同性質(zhì)和層次的鑒定管理工作，要規(guī)定相應(yīng)級別和專業(yè)的人員參加。各部門要有處理日常工作的固定人員。做到機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、高效，避免有名無實(shí)、有官無兵、只開會(huì)、光發(fā)文件、不落實(shí)行動(dòng)等松散現(xiàn)象。

4 統(tǒng)管體制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握司法鑒定事業(yè)建設(shè)的原則與方向

統(tǒng)一管理司法鑒定體制，既要做好當(dāng)前的機(jī)構(gòu)完善、職責(zé)分工、厘清統(tǒng)管司法鑒定重大工作事項(xiàng)范圍等工作，又要謀劃和把握司法鑒定事業(yè)全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的重大原則、方向問題。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的精神和當(dāng)前司法鑒定活動(dòng)中出現(xiàn)的傾向，“統(tǒng)管體制”要統(tǒng)攬全局，注重司法鑒定管理主體與鑒定主體的思想教育，樹立先進(jìn)的理念，堅(jiān)持正確方向和原則，確保司法鑒定事業(yè)健康發(fā)展。

4．1 司法鑒定制度的完善與改革必須堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義司法鑒定制度的根本原則

我國司法制度包括偵查制度、審查起訴制度、審判制度、執(zhí)行制度、司法行政管理制度等多個(gè)方面。司法鑒定制度既有訴訟制度的成份，又有司法行政管理制度的內(nèi)容。僅就司法鑒定管理制度而言，其主要屬于司法行政管理制度的一個(gè)局部。四中全會(huì)決定規(guī)定，“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系”③黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第一和第二部份標(biāo)題及題中論點(diǎn)之一。。因此，我們評價(jià)現(xiàn)行司法鑒定體制和設(shè)計(jì)司法鑒定管理體制的改革措施，都必須以這些規(guī)定作為最高指導(dǎo)原則和行為目標(biāo)，所要完善和改革的只能是中國特色社會(huì)主義司法鑒定制度和管理體制。完善和改革這個(gè)體制，必須符合“三個(gè)要求”和做到“兩個(gè)不能”。即要符合我國正在完善的中國特色社會(huì)主義法治體系和業(yè)已形成的法律體系的理論與實(shí)踐要求，要符合《決定》的規(guī)定要求。既不能機(jī)械照搬大陸法系國家的鑒定管理體制，也不能不切實(shí)際地吸收英美法系國家的相關(guān)規(guī)定來改變我國法律規(guī)定且行之有效的管理體制。過去和今后，這兩種傾向的博弈始終是存在的，堅(jiān)持鑒定權(quán)制度和主張鑒定人制度的爭論始終是不會(huì)停止的。有的提出對現(xiàn)行體制要進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革（意指一家獨(dú)管），有的主張實(shí)行鑒定人制度，這都是與我國法律體系不相容的。我國現(xiàn)行的司法鑒定管理體制，雖然基本符合“三個(gè)要求”，但許多方面還很不完善，管理措施也有許多缺陷。明確前進(jìn)方向和正視現(xiàn)狀，才能把握完善與改革的目標(biāo)和重點(diǎn)，建設(shè)符合中國特色的社會(huì)主義司法鑒定管理體制。

4．2 司法鑒定統(tǒng)管體制必須把握好司法鑒定活動(dòng)的服務(wù)方向

當(dāng)前，在法律界、司法鑒定管理領(lǐng)域和司法鑒定主體（機(jī)構(gòu)及其鑒定人）方面都有一些理論爭議和實(shí)踐傾向，即司法鑒定活動(dòng)是為訴訟活動(dòng)和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)活動(dòng)服務(wù)還是為社會(huì)服務(wù)或者是為人民群眾需要服務(wù)的不同主張。根據(jù)訴訟法律和《決定》規(guī)定，從總體上講，司法鑒定主要是為訴訟活動(dòng)提供科技鑒定服務(wù)，同時(shí)也可以為執(zhí)法執(zhí)紀(jì)活動(dòng)服務(wù)，即以服務(wù)訴訟活動(dòng)為主，服務(wù)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)活動(dòng)為輔。但不同性質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)，鑒定服務(wù)范圍又有所區(qū)別。社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)必須以服務(wù)三大訴訟活動(dòng)為主要方向，主要受理訴訟活動(dòng)中偵查、審查起訴、審判機(jī)關(guān)的鑒定委托。但為行政執(zhí)法和非訴活動(dòng)提供鑒定服務(wù)也是一項(xiàng)任務(wù)。這類鑒定雖非司法鑒定，但有的與司法鑒定有一定聯(lián)系（可能演變?yōu)樗痉ㄨb定），有的是執(zhí)法執(zhí)紀(jì)活動(dòng)必須（有相關(guān)規(guī)定）而又是偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)不應(yīng)解決的專門性問題。偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)主要是為偵查活動(dòng)提供鑒定服務(wù)，必要時(shí)也可為刑事訴訟的審查起訴和審判活動(dòng)提供鑒定服務(wù)。偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的服務(wù)方向問題，是沒有出現(xiàn)過爭議的。明確社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)服務(wù)方向的主次，鑒定主體和鑒定管理部門才能盡到法定職責(zé)，才能確保司法鑒定和訴訟活動(dòng)的良好秩序。當(dāng)前鑒定秩序出現(xiàn)某些混亂現(xiàn)象不能說與鑒定服務(wù)方向不明確無關(guān)。那種“司法鑒定為社會(huì)服務(wù)”、“為滿足群眾需要服務(wù)”的提法或主張是于法有悖的，超越了為司法、執(zhí)法活動(dòng)服務(wù)的范圍。司法鑒定服務(wù)與醫(yī)療、教育服務(wù)是有本質(zhì)區(qū)別的。鑒定統(tǒng)管體制，應(yīng)當(dāng)教育鑒定管理部門和鑒定主體，把握好法律規(guī)定的鑒定服務(wù)方向與不能服務(wù)的范圍，集中精力管好、做好自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作。這次修訂《司法鑒定程序通則》比較明確地強(qiáng)調(diào)了司法鑒定的服務(wù)方向問題④《司法鑒定程序通則》第十一條和第四十八條、第四十九條。。

4．3 社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展必須堅(jiān)持以公立型為主、民營型為補(bǔ)充的原則

所謂社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)，是指與偵查機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)職權(quán)鑒定機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的、獨(dú)立于第三方的中立性司法鑒定機(jī)構(gòu)。從長遠(yuǎn)來看，這類鑒定機(jī)構(gòu)是我國司法鑒定事業(yè)的主力軍。因?yàn)槠渚哂袀刹闄C(jī)關(guān)職權(quán)鑒定機(jī)構(gòu)難以獲得的優(yōu)點(diǎn)。例如，其與偵查、司法機(jī)關(guān)和訴訟主體的關(guān)系考察（無司法程序關(guān)聯(lián)和利害沖突），承擔(dān)三大訴訟活動(dòng)的鑒定任務(wù)，能更好地體現(xiàn)鑒定過程與結(jié)果的合法性、獨(dú)立性、客觀性、公正性要求；社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)所能承擔(dān)的鑒定業(yè)務(wù)幾乎可以涵蓋現(xiàn)代訴訟活動(dòng)中涉及各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的專門性問題，能更好地滿足現(xiàn)代訴訟活動(dòng)的需要；由于這類鑒定機(jī)構(gòu)及其鑒定人所處的中立性地位，客觀上決定了其所出具的鑒定意見的公信力相對較高，容易被訴訟各方接受。所以，司法鑒定統(tǒng)管體制，在司法鑒定機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)方面，需要統(tǒng)攬全局，在兩類鑒定機(jī)構(gòu)發(fā)展時(shí)，要更多地扶持社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)。

對于社會(huì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展與扶持公立型鑒定機(jī)構(gòu)為主、民營型鑒定機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的原則。所謂公立型鑒定機(jī)構(gòu)，是指大專院校、科研院所、國營大中型企業(yè)所設(shè)置的事業(yè)型、企業(yè)型鑒定機(jī)構(gòu)。由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、設(shè)備條件較好、實(shí)驗(yàn)場所寬裕、專業(yè)設(shè)置多樣化，能夠滿足現(xiàn)代科技鑒定和科研需要；這些教學(xué)、科研、生產(chǎn)單位的鑒定專業(yè)人才集中、學(xué)科梯隊(duì)完善、多數(shù)具有較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)理論與實(shí)踐能力，解決鑒定難疑問題的能力較強(qiáng)，出具鑒定意見的可信度一般較高；由于這類機(jī)構(gòu)鑒定資源豐富，鑒定實(shí)力較深厚，后勤保障條件好，不僅可以確保鑒定事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，而且在鑒定領(lǐng)域可起到帶頭、引領(lǐng)作用，有利于幫扶小型鑒定機(jī)構(gòu)的成長。中等城市或市、州以上地區(qū)，每個(gè)重點(diǎn)專業(yè)都應(yīng)有公立型機(jī)構(gòu)并扶持其發(fā)展壯大。

民營型司法鑒定機(jī)構(gòu)的地位和作用也要予以重視，其可以彌補(bǔ)公立型機(jī)構(gòu)力量和專業(yè)的不足，有利于利用各種鑒定力量，尤其是發(fā)揮老鑒定專家的余熱，也有利于鑒定委托方的自主選擇。同時(shí)，公私兩類機(jī)構(gòu)的競爭，也可促進(jìn)社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)的共同發(fā)展。但這類機(jī)構(gòu)不宜遍地開花，要根據(jù)地區(qū)和專業(yè)特點(diǎn)合理規(guī)劃、均衡發(fā)展，要下大力氣糾正民營機(jī)構(gòu)“亂”、“散”、“弱”的缺陷。大中城市可多設(shè)一點(diǎn)，主要限于常規(guī)鑒定業(yè)務(wù)，市、州一級可適當(dāng)設(shè)立，縣一級一般少設(shè)或不設(shè)。那種一個(gè)區(qū)設(shè)立幾十個(gè)相同專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)或一個(gè)機(jī)構(gòu)只有一個(gè)專業(yè)、三五個(gè)鑒定人的，應(yīng)當(dāng)加以整合。對于少數(shù)規(guī)模較大、專業(yè)較多、鑒定能力較強(qiáng)，在地區(qū)或全國范圍內(nèi)有較大影響的民營鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)扶持其發(fā)展。那些提出社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)要以民營為主、公立機(jī)構(gòu)要大部或全部轉(zhuǎn)型的主張和做法，是不符合中國特色社會(huì)主義司法鑒定制度和訴訟活動(dòng)需要的。

4．4 司法鑒定統(tǒng)管體制要采取有效措施提高司法鑒定事業(yè)的社會(huì)地位，要堅(jiān)定鑒定主體的服務(wù)理念

司法鑒定是具有固定目標(biāo)、系統(tǒng)規(guī)模、明確的服務(wù)方向而對社會(huì)發(fā)展有影響的經(jīng)常活動(dòng)的事業(yè)特征[2]，是一項(xiàng)公認(rèn)的事業(yè)，應(yīng)按其固有目標(biāo)進(jìn)行建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)的決定公布后，律師、公證等法律服務(wù)業(yè)有了迅速發(fā)展，社會(huì)地位日益提高。司法鑒定雖屬法律科技服務(wù)事業(yè)，但其也屬公共法律服務(wù)業(yè)的范圍⑤黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第五部份第（三）項(xiàng)“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系”中第2段“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”。，可其社會(huì)地位遠(yuǎn)不及前者。筆者認(rèn)為，雖不能追求“一律”，但有適當(dāng)提高的必要。當(dāng)前，“統(tǒng)管體制”可對此采取以下措施：

第一，要肯定主流，使社會(huì)各方面認(rèn)識到司法鑒定事業(yè)有值得重視和發(fā)展的必要。要通過會(huì)議、學(xué)術(shù)刊物、工作總結(jié)、新聞媒體等手段，宣傳司法鑒定在訴訟和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)活動(dòng)所起的技術(shù)支撐作用，以及近十年來司法鑒定管理工作的明顯成績。使更多人認(rèn)識到，維護(hù)司法公正、保護(hù)合法權(quán)益，司法科技手段是不可缺少的。在我國現(xiàn)階段的司法活動(dòng)中，不是過分依賴科技證據(jù)，而是對科技證據(jù)運(yùn)用太少。不少訴訟案件應(yīng)該作司法鑒定的當(dāng)時(shí)未鑒定就下判，幾年、十幾年以后，當(dāng)事人一方翻案，導(dǎo)致重審再鑒的案例不少。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，每年審結(jié)1300余萬各類訴訟案件，但據(jù)公安和司法行政兩部門的鑒定數(shù)據(jù)顯示，每年共鑒定300余萬涉案鑒定事項(xiàng)，僅有四分之一的案件使用了鑒定手段。其實(shí)該鑒定的恐怕不只這個(gè)數(shù)字。這與法治國家運(yùn)用科技手段服務(wù)訴訟的要求有較大的距離。

第二，對于與司法鑒定活動(dòng)有關(guān)引起的某些消極后果要以科學(xué)分析的態(tài)度分清責(zé)任，不能一概責(zé)怪司法鑒定。有的冤假錯(cuò)案中錯(cuò)用鑒定意見和不按要求使用鑒定手段也歸罪于鑒定錯(cuò)誤；重復(fù)（含重新）鑒定比例居高不下、鑒定秩序未獲得根本好轉(zhuǎn)、涉鑒上訪和鑒鬧增多，也認(rèn)為完全是社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)水平不高、管理混亂所造成的等等。這些消極后果，不能說與鑒定主體和管理主體毫無關(guān)系，但釀成的原因是多方面的。“統(tǒng)管體制”對于司法鑒定的成績和問題都要全面宣傳，既不要“隱惡揚(yáng)善”，又要防止“吹毛求疵”。有些與鑒定有關(guān)的消極后果，要通過各種渠道、方式適時(shí)予以解釋，以澄清責(zé)任。

第三，要堅(jiān)定司法鑒定主體的事業(yè)心，端正鑒定服務(wù)方向。要重視和加強(qiáng)各級鑒定管理人員和司法鑒定人的學(xué)歷教育和繼續(xù)教育，提高其政治思想素質(zhì)、管理素質(zhì)和鑒定業(yè)務(wù)素質(zhì)。要使這一領(lǐng)域各方面的人員認(rèn)識到司法鑒定是一項(xiàng)維護(hù)法律與科學(xué)正義的事業(yè)，一切活動(dòng)都是為這項(xiàng)事業(yè)服務(wù)。社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人，要樹立起“辦鑒定事業(yè)不是為了賺錢”、“當(dāng)鑒定人不是為了發(fā)財(cái)”的理念。辦鑒定事業(yè)與辦教育、醫(yī)療事業(yè)一樣，勿論其性質(zhì)屬“公”或“私”，都是公益性服務(wù)事業(yè)。只有如此，才能樹立起司法鑒定事業(yè)的威望，才能提高其社會(huì)地位。目前，少數(shù)社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人，主張“司法鑒定商業(yè)化”，傾向于“重點(diǎn)發(fā)展”“能賺錢”、“賺錢多”的鑒定業(yè)務(wù)，欲將司法鑒定引向“商品鑒定”道路，這些傾向是值得警惕的，鑒定管理部門不應(yīng)支持和助其發(fā)展。

[1]鄒明理.應(yīng)當(dāng)正視司法鑒定管理工作的成績和問題——寫在《決定》實(shí)施五周年之際[J].中國司法鑒定，2011，（1）：65-68.

[2]現(xiàn)代漢語詞典[M].第6版.北京：商務(wù)印書館，2012:1188.

（本文編輯：杜志淳）

Perfecting the System of Unified Administration of Judicial Appraisal

ZOU Ming-li
(Center of Forensic Science,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing,400031 China)

It is the instruction of the Central Committee of the Communist Party of China that has emphasized many times to perfect the unified administration system of judicial appraisal.The author reviews the basic reasons for the unfinished job of setting up a unified administration system in the recent 10 years,explores the relationship between the judicial appraisal system and the unified administration system.Based on the current situation of the unified administration work,the author considers the structure of the unified administration system and designs the rights and duties of the administrators,selfregulators and assistant regulators.The author takes the view that the unified administration system needs to do 12 items involved in the major national appraisal work.The author puts forward some suggestions on how to establish the system of supervision and administration.At the same time,with regard to the unified administration system in the construction of judicial appraisal,we must strictly adhere to the basic principles of socialism with Chinese characteristics of the judicial appraisal system,adhere to the direction that judicial appraisal should mainly serve litigation activities and take law enforcement activities as its supplementary function.Publicly owned forensic institutions should be the major structural form of forensic institutions and supplemented by private-owned institutions.We should take effective measures to raise the social status of judicial appraisal,and set up the concept of serving the society by the appraisal institutions.

judicial appraisal;forensic institution;forensic expert;unified administration

DF794；DF8

A

10.3969/j.issn.1671-2072.2017.01.001

1671-2072-（2017）01-0001-07

2016-03-15

鄒明理（1935—），男，教授，主要從事司法鑒定制度研究工作。E-mail:1335630090@qq.com。