劉華清

（中共湖南省委黨校 黨史教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新進(jìn)展

劉華清

（中共湖南省委黨校 黨史教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，開創(chuàng)了黨的建設(shè)的新局面。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了新的重大進(jìn)展，成為全面從嚴(yán)治黨的一大亮點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：法規(guī)制度理念達(dá)到新境界，法規(guī)制度制定形成新機(jī)制，法規(guī)制度形態(tài)呈現(xiàn)新水平，法規(guī)制度執(zhí)行展示新氣象。同時(shí)，法規(guī)制度建設(shè)體現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。

十八大以來(lái)；黨內(nèi)法規(guī)制度；制定；執(zhí)行；新進(jìn)展；新特點(diǎn)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，將全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，開創(chuàng)了黨的建設(shè)的新局面。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，其中十八大要求“擺在突出位置”的制度建設(shè)更是精彩紛呈，成為全面從嚴(yán)治黨的一大亮點(diǎn)。本文擬對(duì)十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新進(jìn)展作些初步探討。

一、法規(guī)制度理念達(dá)到新境界

法規(guī)制度建設(shè)是黨的建設(shè)總體布局的重要一環(huán)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命導(dǎo)師歷來(lái)重視黨的制度建設(shè)。馬克思在《致恩格斯》的信中鮮明而尖銳地指出：“必須絕對(duì)保持黨的紀(jì)律，否則將一事無(wú)成。”[1]413列寧強(qiáng)調(diào)：“如果沒有正式規(guī)定的黨章，沒有少數(shù)服從多數(shù)，沒有部分服從整體，那是不可想象的?！盵2]499中共中央歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體也都強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度的重要性。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“紀(jì)律是執(zhí)行路線的保證，沒有紀(jì)律，黨就無(wú)法率領(lǐng)群眾與軍隊(duì)進(jìn)行勝利的斗爭(zhēng)……應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀(jì)的一部分?！盵3]651-652鄧小平在總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)后得出結(jié)論：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！薄邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵4]333江澤民認(rèn)為：“從嚴(yán)治黨，嚴(yán)肅黨紀(jì)，最根本的就是全黨各級(jí)組織和全體黨員、干部，都要做到嚴(yán)格按照黨章辦事，按照黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和黨的各項(xiàng)規(guī)定辦事。”[5]340胡錦濤也指出：“必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系?！盵6]13正是由于我們黨重視并加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從而確保了我們黨的馬克思主義政黨的先進(jìn)性和純潔性，確保了黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)的勝利。然而，由于歷史的原因，直到黨的十八大召開之時(shí)，黨的制度建設(shè)依然是我們黨的建設(shè)的短板。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼承了革命導(dǎo)師和我們黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于黨的制度建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)和思想成果，并在從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中不斷總結(jié)法規(guī)制度建設(shè)的新鮮經(jīng)驗(yàn)，使黨對(duì)法規(guī)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新境界。

首先，對(duì)法規(guī)制度地位作用的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新境界。一是把法規(guī)制度看作是黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本保證。習(xí)近平繼承并發(fā)展了鄧小平“一靠理想、二靠紀(jì)律”才能團(tuán)結(jié)起來(lái)的思想，強(qiáng)調(diào)：黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一靠什么來(lái)保證？要靠共同的理想信念，靠嚴(yán)密的組織體系，靠全黨同志的高度自覺，還要靠嚴(yán)明的紀(jì)律和規(guī)矩。[7]因此，他把是否講規(guī)矩看作衡量黨性的重要標(biāo)志。指出：講規(guī)矩是對(duì)黨員、干部黨性的重要考驗(yàn)，是對(duì)黨員、干部對(duì)黨忠誠(chéng)度的重要檢驗(yàn)。[7]二是把法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的根本之策。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策?！盵8]指出，我們黨是用革命理想和鐵的紀(jì)律組織起來(lái)的馬克思主義政黨，組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，也是我們的力量所在。全面從嚴(yán)治黨，重在加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)。我們現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)的是扎緊黨規(guī)黨紀(jì)的籠子，把黨的紀(jì)律刻印在全體黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的心上。[9]他說：“要把黨內(nèi)存在的突出矛盾和問題解決好，要有效化解黨面臨的重大挑戰(zhàn)和危險(xiǎn)，很重要的一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子，既使已經(jīng)發(fā)生的突出矛盾和問題得到更加深入有效的解決，又有效防范新的矛盾和問題滋生蔓延、有效防范已經(jīng)解決的矛盾和問題反彈復(fù)發(fā)?！盵10]由此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了制度治黨的新思路。習(xí)近平指出，解決從嚴(yán)治黨問題，“最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性”。[11]三是把法規(guī)制度建設(shè)作為執(zhí)政興國(guó)的根本保障。習(xí)近平指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！盵8]“把守紀(jì)律講規(guī)矩?cái)[在更加重要的位置?！盵7]針對(duì)法規(guī)制度建設(shè)滯后的問題，他強(qiáng)調(diào)要以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力的制度保障。[8]

其次，對(duì)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新境界。在法規(guī)制度的規(guī)劃上，習(xí)近平指出：“要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國(guó)家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)。要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序……做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成。要?jiǎng)?wù)實(shí)管用、簡(jiǎn)便易行，法規(guī)制度在務(wù)實(shí)管用?！盵12]在法規(guī)制度的改革上，他強(qiáng)調(diào)，要本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度。[12]“既要有實(shí)體性制度又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間?！盵11]“要體現(xiàn)改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系?！盵13]在法規(guī)制度的執(zhí)行上，他強(qiáng)調(diào)“定了規(guī)矩就要照著辦”，使紀(jì)律真正成為帶電的高壓線。他特別指出，貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。堅(jiān)持法規(guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外。要加大貫徹執(zhí)行力度，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項(xiàng)法規(guī)制度落地生根。要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，落實(shí)監(jiān)督制度，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)。對(duì)違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的，要堅(jiān)決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢(shì)大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留“暗門”、不開“天窗”，堅(jiān)決防止“破窗效應(yīng)”。[12]要落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究。不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會(huì)成為紙老虎、稻草人。[14]問責(zé)既要對(duì)事、也要對(duì)人，要問到具體人頭上。[12]

可見，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不僅回答了為什么要以制度治黨的問題，而且回答了怎樣以制度治黨的問題，把我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)識(shí)提升到了一個(gè)新的境界，豐富和發(fā)展了馬克思主義政黨建設(shè)理論，是我們黨在新的歷史條件下進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的行動(dòng)指南。

二、法規(guī)制度制定形成新機(jī)制

法規(guī)制度制定是制度建設(shè)的基礎(chǔ)工程，法規(guī)制度的制定水平影響和決定著其運(yùn)行的效率和水平。習(xí)近平高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度的制定工作，強(qiáng)調(diào)：“抓制度，要把握共性要求，研究個(gè)性特點(diǎn)，注重體現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)要求，體現(xiàn)機(jī)關(guān)管理和干部管理規(guī)律，體現(xiàn)廣大群眾意愿，確保形成的制度行得通、指導(dǎo)力強(qiáng)、能長(zhǎng)期管用?！盵15]他指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵16]黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制”的要求。十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局，主動(dòng)謀劃，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上注重頂層設(shè)計(jì)，形成了新的制定機(jī)制。主要包括：

其一，規(guī)范機(jī)制。2013年5月27日，中共中央發(fā)布 《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》?！吨贫l例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等作出了明確規(guī)定?！秱浒敢?guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的原則、范圍、期限、審查、通報(bào)等提出了具體要求。這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定和發(fā)布，使中國(guó)共產(chǎn)黨首次擁有正式黨內(nèi)“立法法”，從而使黨的法規(guī)制度建立在堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)上。

其二，協(xié)調(diào)機(jī)制。為增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度配套性、協(xié)調(diào)性、一致性，按照習(xí)近平的指示要求，中央加強(qiáng)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。一是中央書記處定期聽取黨內(nèi)法規(guī)工作情況報(bào)告。中央書記處把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為一項(xiàng)重要職責(zé)來(lái)抓，根據(jù)中央政治局及其常委會(huì)的部署，研究謀劃黨內(nèi)法規(guī)工作，不斷加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌力度，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施。2015年2月，中央書記處辦公會(huì)議首次聽取中央辦公廳關(guān)于2015年黨內(nèi)法規(guī)工作計(jì)劃的專題報(bào)告。從2015年起，中央書記處每年聽取中央辦公廳報(bào)告上年度全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作情況和下年度工作安排，并作為一項(xiàng)制度正式確立下來(lái)。這在黨的歷史上是第一次。二是建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度。2015年8月，中央書記處協(xié)調(diào)建立了由中央辦公廳牽頭，有中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部等13家成員單位參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)是研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，研究制定工作中的重要問題，推動(dòng)已出臺(tái)的中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施，等等。這樣一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威、高效的跨部門會(huì)商協(xié)作機(jī)制的建立，對(duì)于統(tǒng)籌推進(jìn)中央黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)各項(xiàng)工作，匯聚各方面智慧和力量，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行都具有重要的作用。

其三，規(guī)劃?rùn)C(jī)制。為落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》正式發(fā)布，這是黨的歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃綱要，也是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。《綱要》對(duì)今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實(shí)要求?！毒V要》提出了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)——到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，還明確了黨內(nèi)法規(guī)六大類別（黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)）30余項(xiàng)需要制定、修訂、健全、完善的法規(guī)，繪制了今后5年黨內(nèi)法規(guī)制定工作的時(shí)間表、任務(wù)書、路線圖。中央辦公廳擔(dān)負(fù)規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)職責(zé)。2013年12月，中央辦公廳組織召開了中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作會(huì)議，就貫徹落實(shí)《綱要》進(jìn)行了部署。與《綱要》相銜接，中央辦公廳2014年開始編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作年度計(jì)劃。2014年8月29日，中央政治局會(huì)議審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，圍繞深化組織制度改革、干部人事制度改革、基層組織建設(shè)制度改革和人才發(fā)展體制機(jī)制改革4個(gè)方面改革任務(wù)提出了26項(xiàng)重點(diǎn)舉措，并要求改革舉措在2017年前基本完成，到2020年建立起更加成熟更加定型的黨的建設(shè)制度體系。方案為深化黨的建設(shè)制度改革提供了基本遵循，回答了黨的建設(shè)制度改革領(lǐng)域改什么、如何改、要取得什么樣的效果等問題。

其四，起草機(jī)制。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定條例，中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草。起草前，起草小組要深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議。黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，還要廣泛征求意見。十八大以來(lái)中央出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)制度都是按照這一機(jī)制制定的。譬如，十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，從2016年3月初發(fā)出通知、召開文件起草組第一次會(huì)議開始，在8個(gè)月時(shí)間里，文件起草組開展專題調(diào)研，廣泛征求意見和建議，反復(fù)討論修改。8月初，文件征求意見稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，還專門聽取了民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派人士意見。在這次征求意見過程中，各地區(qū)各部門各方面對(duì)兩個(gè)文件稿提出了許多好的意見和建議，據(jù)統(tǒng)計(jì)，共提出1955條修改意見，扣除重復(fù)意見后為1582條，其中原則性意見354條、具體意見1228條。黨中央責(zé)成文件起草組認(rèn)真梳理和研究這些意見和建議。文件起草組再對(duì)兩個(gè)文件稿作出重要修改，最后形成送審稿。

其五，清理機(jī)制。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定條例，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)要適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)法規(guī)作出修改、廢止等相應(yīng)處理。十八大以來(lái)中央加大了這方面的工作力度。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，2012年至2013年，中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行了全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，2013年7月和11月，中央兩次宣布廢止和失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，共廢止322件，宣布失效369件，二者共計(jì)691件；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。通過集中清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”，為加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下了基礎(chǔ)。

其六，審議、備案、解釋機(jī)制。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議和中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議分別負(fù)責(zé)審議不同位階的中央法規(guī)；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門分別負(fù)責(zé)審議中央紀(jì)委和中央各部門發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記先后多次主持召開中央政治局會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議，審議通過了一批重要中央黨內(nèi)法規(guī)?！蛾P(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》則由六中全會(huì)審議通過。同時(shí)，根據(jù)規(guī)定，審議部門還負(fù)有糾正違法違規(guī)的規(guī)范性文件，切實(shí)維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)肅性、權(quán)威性的職責(zé)。在法規(guī)制度備案方面，針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)個(gè)別地方和部門存在的 “紅頭文件打架”“紅頭文件違法”等現(xiàn)象，為確保地方和部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不同黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，保證黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)逐級(jí)貫徹落實(shí)，《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度。備案工作開展以來(lái)，涉及領(lǐng)域越來(lái)越寬，覆蓋范圍越來(lái)越廣，不僅備案審查黨委及其部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，2015年黨組工作條例印發(fā)后，將黨組制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋。在法規(guī)制度解釋方面，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作中存在的問題，2015年7月，中央印發(fā)第一部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作進(jìn)行全面規(guī)范，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施。

這樣，黨內(nèi)法規(guī)制定從編制規(guī)劃，到起草制定，再到協(xié)同實(shí)施備案、清理、解釋等各個(gè)環(huán)節(jié)都運(yùn)轉(zhuǎn)有序，從而確保了目標(biāo)任務(wù)的順利推進(jìn)。

三、法規(guī)制度形態(tài)呈現(xiàn)新水平

一個(gè)政黨內(nèi)部法規(guī)制度的完備程度，是其發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志之一。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視下，在中央書記處直接領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)堅(jiān)定向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，全面發(fā)力、多點(diǎn)突破，一系列具有標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的法規(guī)制度陸續(xù)出臺(tái)，呈現(xiàn)“板塊式”前進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不斷提高。據(jù)報(bào)道，截至2016年4月，中央出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)共54部，包括黨章1部、準(zhǔn)則1部、條例8部、規(guī)則6部、規(guī)定21部、辦法9部、細(xì)則8部，超過現(xiàn)行150多部中央黨內(nèi)法規(guī)的三分之一。[17]4月以后，又有《問責(zé)條例》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等重要法規(guī)發(fā)布，截至2016年底，中央出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)已超過60部，初步形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，法規(guī)制度形態(tài)達(dá)到了新的水平。

（一）基礎(chǔ)主干法規(guī)更加健全

中央對(duì)一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行整合提升，形成了一批綜合性黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度的集成性明顯提高。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)基本制定，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制定取得重要進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立。譬如：在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面，發(fā)布了《黨組工作條例》（2015）、《地方委員會(huì)工作條例》（2015）、《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2015）、《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》（2015）等。在黨的思想建設(shè)方面，發(fā)布了《干部教育培訓(xùn)工作條例》（2015）等。在黨的組織建設(shè)方面，發(fā)布了 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2014）、《問責(zé)條例》（2016）、《工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（2016）等。在黨的作風(fēng)建設(shè)方面，發(fā)布了《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（2012）、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（2013）、《省部級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》（2014）、《省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部秘書管理規(guī)定》（2014）、《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)待遇規(guī)定》（2016）等。在黨的反腐倡廉建設(shè)方面，發(fā)布了《廉潔自律準(zhǔn)則》（2015）、《紀(jì)律處分條例》（2015）、《巡視工作條例》（2015）、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）等。在黨的民主集中制建設(shè)方面，發(fā)布了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016）、《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》（2016）等?？梢姡鳛榉ㄒ?guī)制度體系建設(shè)的四梁八柱已經(jīng)建立起來(lái)，其中《黨組工作條例》《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等都是新建立的法規(guī)。

（二）實(shí)踐亟需的法規(guī)及時(shí)出臺(tái)

制度來(lái)源于實(shí)踐。黨的十八大以來(lái)，中央針對(duì)黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問題，以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，抓緊制定了一批實(shí)踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)，為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題提供了制度安排。有的是根據(jù)新時(shí)期出現(xiàn)的新情況及時(shí)出臺(tái)新的法規(guī)。譬如，針對(duì)新世紀(jì)以來(lái)出現(xiàn)的大量“裸官”現(xiàn)象，出臺(tái)了《配偶已移居國(guó)（境）外的國(guó)家工作人員任職崗位管理辦法》（2014）；針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)能上能下將成為常態(tài)的新形勢(shì)，出臺(tái)了 《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（2015）。有的是針對(duì)新時(shí)期從嚴(yán)治黨的新要求及時(shí)修訂已有法規(guī)。譬如，2015年8月新修訂的《巡視工作條例》就是其一。十八大以來(lái)，黨中央從依然嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)出發(fā)，把巡視工作擺在更加突出的位置。巡視工作堅(jiān)持實(shí)踐先行，在內(nèi)容上聚焦黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心，緊扣“六項(xiàng)紀(jì)律”深化“四個(gè)著力”，盯住重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問題；在形式上不斷創(chuàng)新，實(shí)行“三個(gè)不固定”，實(shí)行常規(guī)巡視和專項(xiàng)巡視相結(jié)合；在體制機(jī)制上不斷健全，堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，推動(dòng)形成巡視全覆蓋、全國(guó)一盤棋?！堆惨暪ぷ鳁l例》及時(shí)總結(jié)了這些新成果新經(jīng)驗(yàn)，并用條例形式固定下來(lái)。為適應(yīng)實(shí)踐需要和群眾期待，十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)的速度、頻率都是前所未有的。截至2016年底，累計(jì)出臺(tái)或修訂了60多部黨內(nèi)法規(guī)，甚至多次出現(xiàn)黨內(nèi)新法規(guī)“聯(lián)袂”出臺(tái)的景象。譬如，2015年6月26日《巡視工作條例》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》同時(shí)公布；同年10月，新修訂的《廉潔自律條例》和《紀(jì)律處分條例》同時(shí)公布；2016年10月，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》也是同時(shí)修訂出臺(tái)。

（三）配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備

中央加強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則更加完備，相應(yīng)的配套專項(xiàng)制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強(qiáng)化，黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性、實(shí)用性明顯提高。譬如，2013年11月，根據(jù)同年2月習(xí)近平總書記對(duì) “舌尖上的浪費(fèi)”“車輪上的鋪張”“樓堂館所的豪華”等作出的重要批示，和“切實(shí)遏制公務(wù)支出、公款消費(fèi)中的各種違規(guī)違紀(jì)違法現(xiàn)象”的指示精神，中央印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，這是從源頭上狠剎奢侈浪費(fèi)之風(fēng)的綜合性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)。以條例為引領(lǐng)，有關(guān)部門制定了一個(gè)由條例加20項(xiàng)配套法規(guī)制度的“1+20”的制度框架，涵蓋公務(wù)差旅、因公出國(guó)、公務(wù)接待、預(yù)算管理、領(lǐng)導(dǎo)干部待遇等各方面，比如《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》等等。各項(xiàng)規(guī)定都非常具體，譬如會(huì)議規(guī)定四種類型，規(guī)定了每一類會(huì)議的標(biāo)準(zhǔn)、每一類會(huì)議的批準(zhǔn)程序；公務(wù)差旅規(guī)定什么級(jí)別的干部乘坐什么樣的交通工具，有什么樣的住宿標(biāo)準(zhǔn)，等等。這樣，就從各個(gè)方面織起了一個(gè)厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的制度之籠。

（四）法規(guī)之間更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一

內(nèi)容協(xié)調(diào)、內(nèi)部統(tǒng)一，是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在要求，也是黨內(nèi)法規(guī)制度得到一體遵守的重要前提。只有不同領(lǐng)域、不同位階的黨內(nèi)法規(guī)制度相互銜接、和諧統(tǒng)一，才能形成制度合力。黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制、審議審核機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制、解釋評(píng)估機(jī)制的建立健全并有效運(yùn)行，使不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性明顯提高。譬如，2015年修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》《黨紀(jì)處分條例》就是例證。此前，2010年1月頒布實(shí)施的《廉政準(zhǔn)則》，存在三個(gè)主要問題，一是適用對(duì)象過窄，僅對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出規(guī)范，未能涵蓋8700多萬(wàn)全體黨員；二是缺少正面倡導(dǎo)，其中“8個(gè)禁止”和“52個(gè)不準(zhǔn)”均為“負(fù)面清單”，許多條款與修訂前《黨紀(jì)處分條例》和國(guó)家法律重復(fù)；三是“廉潔”主題不夠突出，有一些內(nèi)容與廉潔主題無(wú)直接關(guān)聯(lián)。2003年12月頒布實(shí)施的《黨紀(jì)處分條例》，也存在兩個(gè)主要問題，一是對(duì)違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀(jì)行為缺乏必要和嚴(yán)肅的責(zé)任追究；二是紀(jì)法不分，近半數(shù)條款與刑法等國(guó)家法律規(guī)定重復(fù)，將適用于全體公民的法律規(guī)范作為黨組織和黨員的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)，降低了對(duì)黨組織和黨員的要求。2015年新修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》《黨紀(jì)處分條例》妥善地解決了這些問題?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》堅(jiān)持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，針對(duì)現(xiàn)階段黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員在廉潔自律方面存在的主要問題，提出原則要求和規(guī)范，展現(xiàn)共產(chǎn)黨人高尚道德追求，體現(xiàn)古今中外道德規(guī)范從高不從低的共性要求。一是緊扣“廉潔自律”，去除與其無(wú)直接關(guān)系的條文。二是堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，將“8個(gè)禁止”“52個(gè)不準(zhǔn)”有關(guān)“負(fù)面清單”內(nèi)容移入同步修訂的《黨紀(jì)處分條例》。三是面向全體黨員，將適用對(duì)象從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到全體黨員，充分體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的要求。四是突出“關(guān)鍵少數(shù)”，抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)重點(diǎn)，提出比普通黨員更高的要求?！饵h紀(jì)處分條例》刪除了原條例中70余條與法律法規(guī)重復(fù)的規(guī)定，代之以黨組織和黨員必須 “模范遵守國(guó)家法律法規(guī)”，黨組織和黨員“違反國(guó)家法律法規(guī)”“都必須受到追究”等專門規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)與國(guó)法的既相互分開又有效銜接。同時(shí)將原條例規(guī)定的十類違紀(jì)行為整合修訂為六類，分為對(duì)違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律行為的處分?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》《黨紀(jì)處分條例》兩項(xiàng)法規(guī)一正一反、相互配套，《廉潔自律準(zhǔn)則》堅(jiān)持正面倡導(dǎo)、重在立德，是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠看得見、夠得著的高標(biāo)準(zhǔn)；《黨紀(jì)處分條例》圍繞黨紀(jì)戒尺要求，開列“負(fù)面清單”，重在立規(guī)，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的“底線”。

四、法規(guī)制度執(zhí)行展示新氣象

法規(guī)制度的生命力在于實(shí)施。制定法規(guī)制度是為了落實(shí)和執(zhí)行，而不是為了擺設(shè)。法規(guī)制度一經(jīng)形成就必須嚴(yán)格執(zhí)行。十八大以來(lái)，中央直面管黨治黨“失之于寬、失之于松、失之于軟”的問題，按照習(xí)近平關(guān)于“必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行”[12]和“一分部署，九分落實(shí)”[18]的指示要求，加大法規(guī)制度的貫徹落實(shí)力度，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)行為，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。

首先，宣傳教育更加有力。

加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)全黨的法規(guī)制度意識(shí)，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)。十八大以來(lái)，中央把學(xué)習(xí)宣傳新出臺(tái)或修訂的法規(guī)制度作為貫徹執(zhí)行法規(guī)制度的重要措施來(lái)抓，組織黨員干部集中學(xué)習(xí)新出臺(tái)的法規(guī)制度，讓他們深刻理解和掌握制度的精神實(shí)質(zhì)和主要內(nèi)容，增強(qiáng)法規(guī)制度觀念。中央堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)能公開的盡量公開，重要的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)在新聞媒體上公開發(fā)布，同時(shí)加大宣傳解讀力度。譬如，《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》印發(fā)后，不僅新聞媒體進(jìn)行了宣傳報(bào)道和深度解讀，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)還大力開展巡回宣講。截至2015年底，中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)同志及有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志先后在100多個(gè)地區(qū)、部門和單位進(jìn)行宣講，950余名省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部、1.9萬(wàn)名廳局級(jí)干部、近40萬(wàn)名黨員干部接受了宣講培訓(xùn)，在全黨范圍內(nèi)形成強(qiáng)大宣傳聲勢(shì)。2016年10月，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》發(fā)布后，中央專門召開中央宣講團(tuán)動(dòng)員會(huì)，習(xí)近平對(duì)做好宣講工作作出重要指示，要求學(xué)習(xí)宣傳貫徹要把新形勢(shì)下加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的必要性和重要性講清楚，把全會(huì)提出的重大理論觀點(diǎn)和重大舉措講清楚，把全會(huì)對(duì)全黨特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提出的要求講清楚。組織宣講團(tuán)在全國(guó)巡回宣講，在全黨掀起了一股學(xué)習(xí) 《準(zhǔn)則》《條例》的熱潮。同時(shí)，中央把黨內(nèi)法規(guī)制度作為干部教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，讓大家都明白哪些事能做、哪些事不能做，哪些事該這樣做、哪些事該那樣做，自覺按原則、按規(guī)矩辦事。[15]2015年12月，習(xí)近平在全國(guó)黨校工作會(huì)議上要求，各級(jí)黨校要“把黨章和黨規(guī)黨紀(jì)學(xué)習(xí)教育作為黨性教育的重要內(nèi)容”。按照習(xí)近平的要求，各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院把黨章和各項(xiàng)黨規(guī)黨紀(jì)作為基本課程，教育引導(dǎo)廣大黨員干部知敬畏、明底線，自覺規(guī)范自己的言行。各地區(qū)各部門通過舉辦專題研討班、培訓(xùn)班，將法規(guī)制度列入中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容和干部教育課程等方式，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)入腦入心。

其次，監(jiān)督檢查更加有效。

落實(shí)監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)查違紀(jì)違規(guī)行為，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。十八大以來(lái)，中央特別重視發(fā)揮巡視利器作用。面對(duì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)，中央加強(qiáng)對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，決定實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋。中央政治局常委會(huì)聽取每一輪巡視匯報(bào)，中央政治局會(huì)議審議巡視專題報(bào)告，習(xí)近平每次都發(fā)表重要講話，作出重要指示、提出明確要求。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，巡視工作事項(xiàng)直接報(bào)中央決定。中央一級(jí)的巡視全覆蓋任務(wù)共280多個(gè)，分為地方、部門、央企、金融、事業(yè)單位五個(gè)板塊。通過“板塊輪動(dòng)”，2014年完成了對(duì)地方全覆蓋，2015年進(jìn)一步創(chuàng)新組織制度和方式方法，開展“一托二”“一托三”分類專項(xiàng)巡視，完成了對(duì)央企、金融單位的全覆蓋。2016年重點(diǎn)推進(jìn)對(duì)部門和事業(yè)單位的全覆蓋，確保在十九大前，對(duì)中央管理的地方、部門和企事業(yè)單位黨組織全部巡視一遍。十八大以來(lái)，中央紀(jì)委立案審查的領(lǐng)導(dǎo)干部案件中，超過一半的線索來(lái)自巡視。這樣，巡視也就成為了黨中央的“千里眼”“順風(fēng)耳”“偵察兵”。

再次，違規(guī)問責(zé)更加嚴(yán)厲。

責(zé)任追究是促進(jìn)制度落實(shí)、維護(hù)制度嚴(yán)肅性和權(quán)威性的有效手段。十八大以來(lái)，中央根據(jù)習(xí)近平“堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成法規(guī)制度執(zhí)行強(qiáng)大推動(dòng)力”[12]的指示精神，緊緊牽住落實(shí)主體責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”，把權(quán)力與義務(wù)、責(zé)任與擔(dān)當(dāng)對(duì)應(yīng)統(tǒng)一起來(lái)，有力推動(dòng)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)，強(qiáng)化問責(zé)成為管黨治黨、治國(guó)理政的鮮明特色。譬如，2014年對(duì)湖南衡陽(yáng)發(fā)生的以賄賂手段破壞選舉案件嚴(yán)肅問責(zé)，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分467人，移送司法機(jī)關(guān)處理69人。2015年，對(duì)四川南充拉票賄選案進(jìn)行徹底調(diào)查，對(duì)全部477名涉案人員嚴(yán)肅處理。2016年，又查處了遼寧拉票賄選案。截至2016年5月底，全國(guó)共對(duì)4.5萬(wàn)余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了問責(zé)。2016年上半年，各地區(qū)各部門共對(duì)履行“兩個(gè)責(zé)任”不力問題問責(zé)7600人，同比增長(zhǎng)59.8%。實(shí)踐中，各級(jí)黨委、紀(jì)委還運(yùn)用通報(bào)曝光、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子、組織處理、紀(jì)律處分等多種方式，創(chuàng)造了問責(zé)工作的新經(jīng)驗(yàn)。2016年7月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，實(shí)現(xiàn)了問責(zé)內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、程序、方式的制度化、程序化，為全面從嚴(yán)治黨再添利器。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來(lái)，截至2016年10月31日，全國(guó)已累計(jì)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題146431起、處理196947人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分98836人，其中包含15名省部級(jí)干部，999名地廳級(jí)干部，7632名縣處級(jí)干部，90190名鄉(xiāng)科級(jí)干部。[19]

第四，領(lǐng)導(dǎo)帶頭更加切實(shí)。

領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，模范遵守維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度，是提高黨的法規(guī)制度執(zhí)行力的重點(diǎn)。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)著各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)系統(tǒng)、各個(gè)部門改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重任，是黨的中堅(jiān)和骨干，他們的一言一行都具有重要的導(dǎo)向、表率和示范作用。十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行呈現(xiàn)新氣象，一個(gè)重要因素和突出表現(xiàn)就是中央政治局模范帶頭。習(xí)近平指出：黨要管黨、從嚴(yán)治黨怎么抓？就從中央政治局抓起，正所謂“子帥以正，孰敢不正”？上面沒有先做到，要求下邊就沒有說服力和號(hào)召力。[14]以習(xí)近平同志為核心的黨中央從履職伊始就制定出臺(tái)了改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。抓作風(fēng)建設(shè)，首先從中央政治局做起，要求別人做到的自己先做到，要求別人不做的自己堅(jiān)決不做。言在必信，令在必行。中央政治局常委會(huì)議、中央政治局會(huì)議先后多次專門研究，對(duì)貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定、加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)進(jìn)行專題部署。習(xí)近平率先垂范，親力親為，說到做到，給中央政治局全體同志作出了示范。黨的十八大以來(lái)，無(wú)論是赴地方考察調(diào)研，還是出國(guó)訪問，他都親自審定方案，要求嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定。在考察調(diào)研中，不封路、不封園，不清場(chǎng)閉館、不過度警衛(wèi)，減少陪同人員，考察點(diǎn)不作布置，看窮苦地，吃家常菜，住普通房，與群眾零距離接觸。提倡說真話、道實(shí)情、講大白話，倡導(dǎo)短、實(shí)、新文風(fēng)，講話直面問題、語(yǔ)言質(zhì)樸、貼近群眾，強(qiáng)調(diào)樹立過緊日子觀念，工作生活中厲行勤儉節(jié)約，保持艱苦樸素優(yōu)良傳統(tǒng)。中央政治局其他常委同志也以實(shí)際行動(dòng)踐行承諾。中央政治局的模范帶頭，贏得了全黨全國(guó)人民的高度贊譽(yù)，也為全黨作出了表率，為廣大黨員干部樹立了榜樣。在中央的帶領(lǐng)下，一個(gè)“一級(jí)做給一級(jí)看、一級(jí)帶著一級(jí)干”的示范效應(yīng)正在形成，黨風(fēng)、政風(fēng)已經(jīng)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。

五、法規(guī)制度建設(shè)的主要特點(diǎn)

綜上所述，十八大以來(lái)，我們黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)取得了新的重大進(jìn)展，是黨的歷史上黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)最好最快的時(shí)期。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的這些進(jìn)展，從方法論的角度看，體現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，主要是“四個(gè)統(tǒng)一”。

一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河的統(tǒng)一。頂層設(shè)計(jì)是運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。摸著石頭過河，是鄧小平在改革開放初期提出的方法，在改革開放沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，鄧小平提出摸著石頭過河，鼓勵(lì)大膽試、大膽闖，邊探索、邊總結(jié)，既不裹足不前，又不盲目冒進(jìn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革開放。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河都是推進(jìn)改革的重要方法。習(xí)近平同志指出：“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來(lái)謀劃?！盵20]黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與改革也是在這兩種方法的統(tǒng)一中進(jìn)行的。與以往相比，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。因?yàn)榻?jīng)過30多年的改革實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)制度改革也進(jìn)入到一個(gè)系統(tǒng)集成的整合時(shí)期，只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重總體統(tǒng)籌、整體謀劃，把握改革的宏觀性、整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，才能更好地運(yùn)用摸著石頭過河的成果，才能把黨內(nèi)法規(guī)制度改革引向深入。譬如，中央制定的《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》及其提出的到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)制度體系的工作目標(biāo)，就是中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的樣板。同時(shí)，又不放棄摸著石頭過河的方法，繼續(xù)鼓勵(lì)地方和中央各部門大膽嘗試新的改革舉措。

二是堅(jiān)持繼承傳統(tǒng)與開拓創(chuàng)新的統(tǒng)一?！凹纫獔?jiān)持過去行之有效的制度和規(guī)定，也要結(jié)合新的時(shí)代特點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)，拿出新的辦法和規(guī)定?！盵9]這是習(xí)近平同志對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出的一項(xiàng)重要原則。十八大以來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，處處都體現(xiàn)了這一原則。法規(guī)制度建設(shè)能取得今天的成就，是與歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體打下的基礎(chǔ)分不開的。以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則，部署黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，修改并形成十二大新黨章，開創(chuàng)了制度建黨的新路子。此后，以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以胡錦濤同志為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，都在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中有所作為，做出了他們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。因此，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)要繼承和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。[9]但是同時(shí)，由于形勢(shì)任務(wù)的變化，一些法規(guī)與新實(shí)踐新要求不相適應(yīng)的問題顯現(xiàn)出來(lái)，這就需要對(duì)原有法規(guī)進(jìn)行開拓創(chuàng)新。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要“著力貫徹黨的十八大以來(lái)黨中央提出的新理念新思想新戰(zhàn)略，反映黨中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的新經(jīng)驗(yàn)新舉措，并結(jié)合新的實(shí)踐提出新觀點(diǎn)新舉措，體現(xiàn)時(shí)代性、創(chuàng)新性”。[9]以黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則為例，由于1980年制定的準(zhǔn)則針對(duì)的是當(dāng)時(shí)的歷史條件和主要矛盾，現(xiàn)在黨內(nèi)出現(xiàn)的一些突出矛盾和問題當(dāng)時(shí)尚未遇到，而當(dāng)時(shí)比較突出的一些矛盾和問題現(xiàn)在已經(jīng)不突出了。同時(shí)，黨的十八大和修訂通過的黨章以及黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)對(duì)新形勢(shì)下嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活有關(guān)問題作出了明確規(guī)定，但比較原則，需要具體化。六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》很好地解決了這個(gè)問題，是繼承與創(chuàng)新統(tǒng)一的成功范例。

三是堅(jiān)持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的統(tǒng)一。習(xí)近平同志在談到改革問題時(shí)指出，深化改革要處理好“整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系”。[21]這一方法也體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)與改革之中。隨著黨的建設(shè)制度改革的不斷推進(jìn)，黨的建設(shè)各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)改革的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性明顯增強(qiáng)，每一項(xiàng)改革都會(huì)對(duì)其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項(xiàng)改革又都需要其他改革協(xié)同配合。如果不整體推進(jìn)，很多單項(xiàng)改革很難完成。因此，十八大以來(lái)，黨中央圍繞構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)目標(biāo)，把制度建設(shè)貫穿于黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和民主集中制建設(shè)的各個(gè)方面，體現(xiàn)在制度制定完善和貫徹執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，注重各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)改革措施的相互促進(jìn)、良性互動(dòng)、協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)了整體推進(jìn)。但是，整體推進(jìn)不是平均用力、齊頭并進(jìn)，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，中央首先抓住作風(fēng)建設(shè)這一重要方面和領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)突破。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任伊始，就出臺(tái)關(guān)于作風(fēng)建設(shè)的八項(xiàng)規(guī)定，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，抓“四風(fēng)”要首先把中央八項(xiàng)規(guī)定抓好，抓黨的建設(shè)要從“四風(fēng)”抓起。[22]以作風(fēng)建設(shè)作為突破口推動(dòng)各個(gè)方面的制度建設(shè)。在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)黨的建設(shè)必須抓好領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部，而抓好中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)的組成人員是關(guān)鍵。把這部分人抓好了，能夠在全黨作出表率，很多事情就好辦了?！盵9]因此，無(wú)論是法規(guī)制度的制定完善還是貫徹執(zhí)行，黨中央都把領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)作為重點(diǎn)。以六中全會(huì)通過的準(zhǔn)則、條例為例，兩個(gè)文件都強(qiáng)調(diào)以高級(jí)干部為重點(diǎn)，準(zhǔn)則第一部分就指出，新形勢(shì)下加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部；條例也對(duì)中央層面提出了專門要求，專門就黨的中央組織的監(jiān)督單設(shè)一章。正是由于抓住了作風(fēng)建設(shè)這個(gè)“牛鼻子”和領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才出現(xiàn)氣象一新的局面。

四是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的統(tǒng)一。目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向是人的兩種思維導(dǎo)向。所謂目標(biāo)導(dǎo)向，就是以未來(lái)的目標(biāo)來(lái)指引人們的行動(dòng)。所謂問題導(dǎo)向，就是被問題推動(dòng)或以問題為中心的思維模式。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一”，[23]既從目標(biāo)倒推，厘清到時(shí)間節(jié)點(diǎn)必須完成的任務(wù)，又從迫切需要解決的問題順推，明確破解難題的途徑和方法。十八大以來(lái)的法規(guī)制度建設(shè)，遵循了這一原則和方法。十八大閉幕后的第二年，中央就出臺(tái)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，提出了5年的工作目標(biāo)，就是經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一目標(biāo)的確立，成為近年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與改革的一個(gè)方向標(biāo)和指揮棒，近年所有新出臺(tái)或修訂的法規(guī)制度都是在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下形成的。同時(shí)，又堅(jiān)持從問題出發(fā)，習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)要突出問題導(dǎo)向，新出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)制度也處處體現(xiàn)著問題導(dǎo)向。譬如《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，聚焦黨內(nèi)監(jiān)督存在的薄弱環(huán)節(jié)，著力圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計(jì)制度，推動(dòng)解決黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責(zé)任不明晰、執(zhí)行不力等問題，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我們黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)所取得的成就還只是階段性的，制度建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。但是，我們堅(jiān)信，有以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有全黨8800萬(wàn)黨員的共同努力，中央制定的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與改革的目標(biāo)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)，一個(gè)以制度治黨的黨的建設(shè)新局面一定會(huì)實(shí)現(xiàn)！

參考文獻(xiàn)：

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[12]習(xí)近平在中共中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè) 讓法規(guī)制度的力量充分釋放[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-06-28.

[13]習(xí)近平在中共中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持從嚴(yán)治黨落實(shí)管黨治黨責(zé)任 把作風(fēng)建設(shè)要求融入黨的制度建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-07-01.

[14]習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障 深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-15.

[15]習(xí)近平在湖南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：深化改革開放推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-06.

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[18]習(xí)近平在山東考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神 匯聚起全面深化改革的強(qiáng)大正能量[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-29.

[19]中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)四年查處問題十四點(diǎn)六萬(wàn)起[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-12-04.

[20]習(xí)近平在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 以更大的政治勇氣和智慧深化改革朝著十八大指引的改革開放方向前進(jìn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-01-02.

[21]習(xí)近平在湖北考察改革發(fā)展工作時(shí)強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)定不移全面深化改革開放腳踏實(shí)地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-07-24.

[22]《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》摘登[EB/OL].中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站.http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/ 201501/t20150111_49934.html.

[23]中共中央召開黨外人士座談會(huì)[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-10-31.

[責(zé)任編輯 郭彥英]

A Study of Progress of Rules and Regulations of the Party since the Eighteenth National Congress

LIU Huaqing
（Teaching and Research Department of Party History,Party School of the Hunan Provincial Committee of CPC,Changsha 410006,Hunan,China）

Since the Eighteenth National Congress of CPC,the Party Central Committee with comrade Xi Jinping at its core raised the Party-building to a higher level by incorporating the comprehensively strengthen Party discipline into the Four-pronged Comprehensive Strategy.There has been great achievement in developing rules and regulations of the Party,such as the enrichment of relevant theories and the foundation of supervision mechanism.There has been new progress in developing rules and regulations of the Party.

since the Eighteenth National Congress;intra-party rules;formulate;implementation;progress;new characteristics

D26

：A

：1674-0955（2017）01-0017-10

2016-12-26

劉華清，男，湖南邵東人，中共湖南省委黨校黨史教研部教授，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家。