陳家剛

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣州510051）

充分發(fā)揮基層人大代表在立法協(xié)商中的重要作用

陳家剛

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣州510051）

無論從與選民的關(guān)系，還是從自身的群體特征來看，基層人大代表都應(yīng)該在立法協(xié)商中發(fā)揮應(yīng)有的作用?；鶎尤舜蟠韰⑴c立法協(xié)商有助于立法民主化、立法科學(xué)化以及與選民聯(lián)系的實(shí)效化。針對(duì)當(dāng)前存在的立法協(xié)商的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、立法協(xié)商的形式不完善、立法協(xié)商的內(nèi)容待界定、立法協(xié)商的效果缺乏保障等問題，基層人大代表參與立法協(xié)商應(yīng)該在形式多樣化、內(nèi)容廣泛化、過程透明化以及反饋制度化等方面不斷加以完善，進(jìn)一步發(fā)揮基層人大代表在立法協(xié)商中的重要作用。

基層人大代表；立法協(xié)商；立法民主化；立法科學(xué)化

2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），對(duì)新形勢(shì)下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等作出全面部署?！兑庖姟分赋觯l(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用，鼓勵(lì)基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。由此可見，基層人大在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中擁有一席之地，而作為基層人大的主體——基層人大代表理應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但從理論研究及實(shí)踐進(jìn)程來看，基層人大代表在協(xié)商民主中的角色和地位，目前還沒有引起相關(guān)部門足夠的重視，主要表現(xiàn)為：首先，直接以基層人大代表參與立法協(xié)商為題的論著在中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)庫、維普網(wǎng)等期刊數(shù)據(jù)庫還搜索不到；其次，在現(xiàn)有立法協(xié)商研究中，與人大相關(guān)的多是人大整體在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用，而對(duì)人大代表的角色論述較少；再次，實(shí)踐中，人大代表在立法協(xié)商中發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)也較少。所以，有學(xué)者提出，“要?jiǎng)?chuàng)造條件，更多地邀請(qǐng)人大代表參與人大立法協(xié)商民主活動(dòng)”〔1〕。因此，無論從理論研究還是從實(shí)踐推進(jìn)來看，都需要加強(qiáng)基層人大代表參與立法協(xié)商的研究工作，充分發(fā)揮其在立法協(xié)商中的重要作用。

一、準(zhǔn)確把握基層人大代表、協(xié)商民主與立法協(xié)商的內(nèi)涵與功能

基層人大代表是經(jīng)由選民直接選舉產(chǎn)生的?！吨腥A人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第5條規(guī)定：縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉，基層人大代表也即縣級(jí)以下人大代表（含縣級(jí)）?；鶎尤舜蟠頂?shù)量龐大，占代表總數(shù)的90%以上，而且由于他們來自基層，更能反映老百姓的呼聲和意見〔2〕。因此，基層人大代表在將人民的意志上傳以及將黨和國家的方針政策下達(dá)方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。

協(xié)商民主是一個(gè)具有多重含義與特征的概念，它可以是一種決策體制，或者說決策形式，也可以是一種民主治理形式，還可以是一種團(tuán)體組織或政府形式〔3〕?！兑庖姟分赋觯瑓f(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。

從傳統(tǒng)意義上來講，立法協(xié)商是指全國人大及其常委會(huì)在正式通過憲法修正草案以及法律、法律決定草案以前，將其草案提交全國政協(xié)及其常委會(huì)或地方政協(xié)及其常委會(huì)聽取意見和建議，進(jìn)行政治協(xié)商，隨后再審議決定的一種過程〔4〕。但是隨著協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展，立法協(xié)商的內(nèi)涵已大大超出了這一范疇。立法協(xié)商主要是指具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，在立法活動(dòng)中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動(dòng)〔1〕。也就是說，立法協(xié)商的參與主體不僅包括政協(xié)委員，也可以包括“民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織”等。這就為基層人大代表在立法活動(dòng)中發(fā)揮一定作用提供了重要指引。

二、基層人大代表參與立法協(xié)商的必要性

基層人大代表的兩大群體特征是直選產(chǎn)生和數(shù)量龐大，這也就決定了基層人大代表應(yīng)該在立法工作中發(fā)揮重要作用。然而，當(dāng)前的立法體制決定了其難以直接參與立法工作，這更凸顯了他們參與立法協(xié)商的必要性。不僅如此，最新的中央政策精神也支持鼓勵(lì)基層人大代表應(yīng)在立法協(xié)商工作中充分發(fā)揮自身的作用。

（一）無立法權(quán)決定了基層人大代表不直接參與立法

根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《地方組織法》和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規(guī)定，基層人大是沒有立法權(quán)的?！稇椃ā焚x予全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以國家立法權(quán)，《地方組織法》規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)可以制定地方性法規(guī)，擁有地方立法權(quán)。但是基層人大，也即縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)一直沒有立法權(quán)。因此，基層人大代表不可以直接參與立法活動(dòng)，從某種意義上來說，基層人大代表在立法活動(dòng)中是缺位的。一般來說，立法權(quán)是代議機(jī)關(guān)的一項(xiàng)核心職權(quán)〔5〕。作為人大機(jī)關(guān)的一個(gè)重要組成部分，基層人大也是代議機(jī)關(guān)的一個(gè)重要組成部分。在我國的立法體制安排下，基層人大是沒有立法權(quán)的。這樣，基層人大代表就不直接參與立法。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善立法協(xié)商的體制機(jī)制，使基層人大代表更好地參與其中，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）選民直選彰顯基層人大代表的方位

根據(jù)《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第2條規(guī)定，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表，由選民直接選舉?？梢姡鶎尤舜蟠硎怯蛇x民直接選舉產(chǎn)生的，基層人大也是選民直選產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)。從委托代理關(guān)系的角度來看，基層人大是我國選民最為直接的代理人，而省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大，乃至全國人大，都是選民間接的代理人。所以，相比較而言，基層人大以及基層人大代表離選民的距離最近，具有更天然的聯(lián)系?；鶎尤舜蟠怼坝蛇x民直接選舉產(chǎn)生，來自老百姓中間，對(duì)基層情況最熟悉，對(duì)老百姓的要求和愿望最了解，參政議政也最有發(fā)言權(quán)”〔2〕。由此可見，基層人大代表在當(dāng)代中國人大體系當(dāng)中具有重要地位，應(yīng)在立法工作中發(fā)揮重要作用。

（三）龐大的數(shù)量顯示基層人大代表群體的地位

在我國各級(jí)人大組織體系當(dāng)中，基層人大代表的數(shù)量最為龐大。有學(xué)者指出，“當(dāng)前，我國共有五級(jí)人大代表，人大代表總數(shù)達(dá)到270多萬人，其中由選民直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表超過250萬人”〔6〕。所以，基層人大代表從數(shù)量上來看，應(yīng)該是人大代表群體的主體力量。在我國的各級(jí)人大組織中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表更多地來自農(nóng)民群體，更能代表農(nóng)民的利益，更能體現(xiàn)工農(nóng)聯(lián)盟中農(nóng)民的基礎(chǔ)性地位，而縣級(jí)人大代表“來源更為豐富多元”〔6〕。所以，如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表更能代表農(nóng)民的利益，那么，縣級(jí)人大代表則更能代表更為廣泛的群體的利益，更能體現(xiàn)代表的廣泛性和普遍性。但是，因?yàn)榛鶎尤舜鬀]有立法權(quán)，基層人大代表將被排除在立法工作之外，如果基層人大代表不能夠參與到立法工作中來，那么，立法能夠反映群體利益的廣泛性和代表性就會(huì)大打折扣。

（四）頂層設(shè)計(jì)支持基層人大代表發(fā)揮作用

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更多地發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用?？梢姡稕Q定》支持開展立法協(xié)商，支持人大代表在立法工作中發(fā)揮更大的作用。這一政策指引對(duì)于沒有立法權(quán)的基層人大代表來說，尤其具有重要意義。如前所述，中共中央的《意見》也指出，要發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用，尤其是鼓勵(lì)基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商。所以，基層人大代表在立法協(xié)商中發(fā)揮作用也是值得探索的一個(gè)重要方向。

三、基層人大代表參與立法協(xié)商的重要價(jià)值

（一）促進(jìn)立法的民主化

基層人大代表來自于各行各業(yè)，代表性廣泛，熟悉基層情況，與基層老百姓有著千絲萬縷的聯(lián)系?；鶎尤舜蟠韰⒓恿⒎▍f(xié)商，可以有更多的機(jī)會(huì)將基層老百姓的意志反映到立法活動(dòng)中。有學(xué)者指出，立法協(xié)商的實(shí)質(zhì)就是“民主立法，目的在于通過人民群眾的廣泛參與，使立法更好地集中人民的智慧，反映人民的要求，維護(hù)人民的利益”〔7〕。所以，基層人大代表參與立法協(xié)商，將能夠在立法中滲透更廣泛的人民意志，也就是說，基層人大代表參與立法協(xié)商將促進(jìn)立法的民主化。

（二）促進(jìn)立法的科學(xué)化

在影響立法科學(xué)性的各因素當(dāng)中，狹隘的局部的小群體利益往往占居著重要地位，立法協(xié)商在一定程度上可以幫助解除這一問題?！霸趨f(xié)商民主理論中，公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策”〔3〕?；鶎尤舜蟠韰⑴c立法協(xié)商將有助于表達(dá)更廣泛的公民愿望，并且會(huì)對(duì)這些愿望進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合。通過立法協(xié)商的過程，將能夠促使分散的特殊利益向聚合的共同利益轉(zhuǎn)化?；鶎尤舜蟠韰⑴c立法協(xié)商將促成更多的意志表達(dá)，提供更多的訴求信息，促進(jìn)更多的利益整合，從而推進(jìn)立法的科學(xué)化。

（三）促進(jìn)人大代表聯(lián)系群眾的實(shí)效化

《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第4條第5款規(guī)定：“各級(jí)人大代表要與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。”但是，目前基層人大代表聯(lián)系選民的情況卻并不理想，這主要表現(xiàn)在很少有人大代表主動(dòng)聯(lián)系選民，更談不上深入反映情況和解決訴求〔8〕。即使有些群眾主動(dòng)聯(lián)系人大代表，或者人大代表主動(dòng)聯(lián)系了選民，其實(shí)際成效常常令人感到失望。而立法協(xié)商為我們提供了一條渠道，讓人大代表聯(lián)系選民實(shí)效化。在立法協(xié)商中，“可使人大更全面、客觀地對(duì)法的社會(huì)反響先期判斷、先行調(diào)整，將反感、對(duì)抗和沖突轉(zhuǎn)化為尊重、理解和協(xié)調(diào)”〔9〕。所以，越是經(jīng)過充分的立法協(xié)商的立法，越是能夠更加充分地反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也才能夠在具體的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮作用。反之，沒有經(jīng)過充分協(xié)商的立法，則可能會(huì)停留于原則化抽象化的層面，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

四、當(dāng)前立法協(xié)商面臨的主要問題

（一）立法協(xié)商的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

實(shí)際上，立法協(xié)商的概念已經(jīng)提出很長時(shí)間了，根據(jù)中國期刊網(wǎng)的資料，早在2002年，林慶民就發(fā)表了題為“立法協(xié)商的探索”一文，對(duì)大連市政協(xié)1995年以來參與地方法規(guī)和政府規(guī)章草案在人大或政府審議通過之前的協(xié)商情況進(jìn)行了總結(jié)與分析〔10〕。此處的立法協(xié)商主要是指政協(xié)在立法之前參與協(xié)商的行為。此后的多年時(shí)間里，立法協(xié)商一般也多指政協(xié)所參與的協(xié)商。隨著黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)的召開以及《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》的出臺(tái)，立法協(xié)商的參與主體大大拓展了。立法協(xié)商的內(nèi)涵發(fā)生了變化，但相應(yīng)的認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變卻不可能一瞬間完成，所以在一定時(shí)期內(nèi)還會(huì)存在認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的情況。有學(xué)者就指出，“人大立法協(xié)商民主概念在理論上尚未完全厘清，需要深入研究，深化認(rèn)識(shí)”〔1〕。

（二）立法協(xié)商的形式需完善

我國的協(xié)商民主是在革命、建設(shè)的實(shí)踐過程中逐步產(chǎn)生和形成的，已經(jīng)探索出豐富多樣的形式。不同層次、不同領(lǐng)域的協(xié)商實(shí)踐正在讓社會(huì)主義協(xié)商民主的多樣性不斷地得到豐富和發(fā)展〔11〕。而在立法協(xié)商的形式方面，廣東省也探索出立法聽證、立法咨詢、立法論壇、網(wǎng)絡(luò)公開征求意見、立法前評(píng)估等形式與機(jī)制。但是，立法協(xié)商的形式仍然需要進(jìn)一步規(guī)范與完善。因?yàn)椤霸谶x擇立法協(xié)商民主形式方面，目前仍沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)意志等人為因素過多”〔1〕。所以，立法協(xié)商的形式如何規(guī)范，如何適應(yīng)不同形勢(shì)的發(fā)展，是值得繼續(xù)探索的。

（三）立法協(xié)商的內(nèi)容待界定

立法協(xié)商究竟應(yīng)該圍繞哪些內(nèi)容來展開？這是立法協(xié)商的一個(gè)關(guān)鍵問題。有人認(rèn)為，“立法協(xié)商多應(yīng)用于對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生等有重要影響，或社會(huì)存在較大分歧的法律法規(guī)審議環(huán)節(jié)，并可就具體條文進(jìn)行協(xié)商”〔9〕。這一觀點(diǎn)對(duì)立法協(xié)商的內(nèi)容進(jìn)行了限定。黨的十八大報(bào)告指出，應(yīng)通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智、增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。所以，上述觀點(diǎn)是與黨的十八大的精神相符的。但是值得進(jìn)一步探索的是：如何對(duì)重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題作出進(jìn)一步的明確，立法協(xié)商的內(nèi)容能否進(jìn)一步拓展，如果將所有的立法活動(dòng)都納入立法協(xié)商的范圍，是否具備可行性，這些都有待在立法協(xié)商的實(shí)踐中予以進(jìn)一步解答。

（四）立法協(xié)商的效果缺乏保障

有學(xué)者指出，“人大缺乏對(duì)立法協(xié)商成果的回應(yīng)機(jī)制和總結(jié)機(jī)制，立法協(xié)商的實(shí)際成效難以評(píng)估。在多地的立法協(xié)商實(shí)踐中，往往是政協(xié)將相應(yīng)界別政協(xié)委員提出的意見和建議匯總整理后送交人大常委會(huì)，立法協(xié)商便止步于此”〔12〕。如果立法協(xié)商不能產(chǎn)生一定的積極效果，不僅會(huì)損傷參與協(xié)商者的積極性，也會(huì)有損立法協(xié)商存在的價(jià)值。所以，建立有效的立法協(xié)商的反饋機(jī)制是有必要的，不僅要有協(xié)商，協(xié)商也應(yīng)該有結(jié)果。在一定意義上來說，立法協(xié)商的效果如何是推動(dòng)立法協(xié)商持續(xù)健康發(fā)展的必備條件。

五、基層人大代表參與立法協(xié)商的發(fā)展方向

（一）協(xié)商形式要多樣化

基層人大代表參與立法協(xié)商的形式應(yīng)該是多樣化的。在已有的形式，如立法聽證、立法咨詢、立法論壇、網(wǎng)絡(luò)公開征求意見、立法前評(píng)估等立法協(xié)商的活動(dòng)當(dāng)中，基層人大代表應(yīng)該發(fā)揮自己的作用。同時(shí)，根據(jù)《意見》的精神，法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見，人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議，代表議案建議辦理的溝通協(xié)商，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式，都值得進(jìn)一步探索和完善。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，這也將成為基層人大代表參與立法協(xié)商的重要渠道之一。

（二）協(xié)商內(nèi)容要廣泛化

有研究者提出，“立法協(xié)商民主作為提高立法質(zhì)量的保證手段之一，應(yīng)當(dāng)全程應(yīng)用于立法的全過程，做到全方位、全過程覆蓋”〔1〕。按照這一思路，立法協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)該是非常廣泛的。根據(jù)《意見》的精神，立法協(xié)商的內(nèi)容可以包括：立法工作計(jì)劃、立法規(guī)劃、法律法規(guī)規(guī)章的草案等，參與協(xié)商的途徑可以包括立法論證、聽證、評(píng)估、咨詢、調(diào)研等?；鶎尤舜蟠砀鶕?jù)實(shí)際情況也應(yīng)該廣泛參與到這些內(nèi)容的協(xié)商中來。

（三）協(xié)商過程要透明化

有研究者指出，“立法信息公開是立法協(xié)商的首要條件”〔13〕。顯而易見，立法信息公開為立法協(xié)商提供了基礎(chǔ)，在一定程度上解決了信息不對(duì)稱的問題。事實(shí)上，基層人大代表參與立法協(xié)商的過程，也同樣應(yīng)該公開透明，這是協(xié)商民主的基本特征和要求之一。一方面，人大代表如何被選取或推薦參加立法協(xié)商的過程應(yīng)該公開；另一方面，人大代表參與立法協(xié)商時(shí)的意見、建議也應(yīng)該公開，可以讓群眾知曉人大代表履行代表職責(zé)的狀況，也便于群眾發(fā)揮監(jiān)督作用。當(dāng)然，人大代表的意見建議如何被整合如何被吸納也應(yīng)該公之于眾。

（四）協(xié)商反饋要制度化

當(dāng)前，人大立法協(xié)商提出的意見和建議，大多數(shù)難以做到給公眾反饋，主要原因就是協(xié)商效果反饋機(jī)制不完善、不健全，因此，建立科學(xué)有效的立法協(xié)商反饋機(jī)制勢(shì)在必行。正如有研究者指出的那樣，要抓緊制定一系列工作制度和程序性規(guī)則，保證在相同或者相類似的立法協(xié)商實(shí)踐中適用統(tǒng)一的程序規(guī)則〔1〕?；鶎尤舜蟠韰⑴c立法協(xié)商，也應(yīng)“杜絕協(xié)商意見‘有來無回’，立法協(xié)商‘有頭無尾’的情形”〔12〕，這樣基層人大代表的積極性才能得以保障，立法協(xié)商的工作才具有可持續(xù)性。

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責(zé)任編輯：李雯

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1009-1203（2017）01-0080-04

2016-12-03

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（13&ZD033）。

陳家剛（1979-），男，安徽霍邱人，中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部副主任，教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槿舜笾贫?、?zhí)政方式與公共政策。