戴小明 冉艷輝

（1.中共中央黨校 報刊社， 北京 海淀 100091； 2.湖北民族學(xué)院 法學(xué)院， 湖北 恩施 445000）

區(qū)域治理合作、區(qū)域經(jīng)濟一體化是當(dāng)今世界的重要話題，越來越多跨越國界的經(jīng)濟合作區(qū)域正在形成。在中國，經(jīng)濟的一體化發(fā)展也已突破原有的行政區(qū)域界限，地方政府之間合作與競爭并存。傳統(tǒng)行政區(qū)域治理方式的影響以及對本地經(jīng)濟指標(biāo)的過分關(guān)注，往往導(dǎo)致地方政府之間競爭失序，地方政府濫用權(quán)力、切割區(qū)域市場，自由大市場難以形成，跨行政區(qū)域公共事務(wù)治理陷入困境，如江河流域保護等區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理艱難。立法，從根本上說就是有權(quán)主體對利益進行平衡和確認(rèn)，因此，區(qū)域立法合作是協(xié)調(diào)地方政府之間利益沖突的重要方式、有效手段。

一、引言：區(qū)域立法合作模式概說

在不同的政治體制、法治背景下，區(qū)域立法合作模式不盡相同。近年來，世界范圍內(nèi)受到學(xué)術(shù)界關(guān)注的主要有三種區(qū)域立法合作模式。

一是以歐盟為代表的跨國區(qū)域立法合作，其復(fù)雜的立法合作過程受到學(xué)界關(guān)注①參見劉秀文等著：《歐洲聯(lián)盟政策及政策制定過程研究》，法律出版社2003年版；陳瑞蓮等著：《區(qū)域公共管理理論與實踐研究》，中國社會科學(xué)出版社2008年版。。在歐盟，“沒有一個機構(gòu)能夠使歐盟形成一個全面而有效的政策制定機制或?qū)嵤┟鞔_而連貫的政策”[1-1]。歐盟不僅通過共同簽訂條約的方式，更多的是通過成立超國家的機構(gòu)并賦予各機構(gòu)以立法權(quán)的方式來協(xié)調(diào)各成員國的立法。歐盟成員將相當(dāng)多的立法權(quán)讓渡給了歐盟理事會、歐盟委員會、歐盟議會等機構(gòu)。歐洲法院作為歐盟的最高法院，某些情形下負(fù)有直接使用歐盟法律的職責(zé)，同時解釋歐盟法律條款和確保歐盟各項條約得以貫徹執(zhí)行，以保證歐盟法律的連貫性和一致性[1-2]。

二是以美國為代表的聯(lián)邦制國家的區(qū)域立法合作，其州際協(xié)定的制定和爭議解決方式受到學(xué)界關(guān)注①參見何 淵：《州際協(xié)定——美國的政府間協(xié)調(diào)機制》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第2期；何 淵：《試論美國憲法中的“協(xié)定條款”及對我國的啟示》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第1期。。美國憲法第1條第10款第3項規(guī)定：“未經(jīng)國會同意，各州不得徵收船舶噸位稅，不得在和平時期保持軍隊和軍艦，不得和另外一州或國締結(jié)任何協(xié)定或契約，除非實際遭受入侵，或者遇到刻不容緩的危急情形時，不得從事戰(zhàn)爭?！泵绹?lián)邦上訴法院曾在1962年作出一個判決：各州不能簽訂政治性的州際協(xié)定，除非得到國會批準(zhǔn),但不涉及政治的州際協(xié)定無需國會同意②Tobin v.United States.306 F.2nd 270 at 2724,D.C.Cir.(1962).。聯(lián)邦最高法院在1978年的判決中指出,只要一個州際協(xié)定沒有用侵占聯(lián)邦權(quán)力的方式來擴大州權(quán),其生效無需國會同意③Steel Corp.v.Multistate Tax Commission.434 U.S.452(1978).。發(fā)展至今，兼具州法和合同性質(zhì)的州際協(xié)定成為最重要的區(qū)域合作機制[2]。

三是以法國為代表的單一制國家，其地方政府之間的合作經(jīng)驗受到關(guān)注。1982年密特朗總統(tǒng)推動新的地方政府制度改革，以1982年3月國民議會通過的《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自由法案》為轉(zhuǎn)折點，大區(qū)成為地方自治團體，兩個或幾個大區(qū)在其職權(quán)范圍內(nèi)，可以訂立協(xié)定的方式開展立法合作[3]。同時，中央政府是區(qū)域合作的有力推動者。通過中央立法、設(shè)立相應(yīng)的中央機構(gòu)消除行政區(qū)域的局限對資源優(yōu)化配置的影響，先后成立“國土整治和區(qū)域行動評議會”“國土整治全國委員會”等常設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)解決地區(qū)之間的發(fā)展差距問題[4]。

在中國，學(xué)界對區(qū)域立法合作的關(guān)注點主要集中在政府之間協(xié)作制定規(guī)章的過程④參見王春業(yè)著：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟出版社2014年版；王子正：《東北地區(qū)立法協(xié)調(diào)機制研究》，載《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第1期。。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規(guī)定，地方立法有三種形式：一是制定地方政府規(guī)章，二是制定地方性法規(guī)，三是民族自治地方制定自治條例和單行條例。由此可見，我國區(qū)域立法合作也包括三種形式：一是地方政府之間合作制定行政規(guī)章，這是實踐中常見的一種立法合作，以遼寧、黑龍江和吉林三省于2006年1月簽署的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》為代表⑤參見錢昊平：《東北三省橫向協(xié)作立法能否一法通三省受關(guān)注》，載《新京報》2006年8月4日。；二是地方人民代表大會及其常務(wù)委員會之間合作制定地方性法規(guī)，例如，2015年至2016年，地處武陵山片區(qū)腹地的湖北省恩施土家族苗族自治州（以下簡稱恩施州）與湖南省湘西土家族苗族自治州（以下簡稱湘西州）合作制定《酉水河保護條例》，開創(chuàng)了民族自治地方人大常委會之間立法合作的先例；三是民族自治地方人大之間合作制定自治條例和單行條例。2015年3月《立法法》修訂之后，設(shè)區(qū)的市和自治州在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等三個方面被授予地方性法規(guī)制定權(quán)，但是據(jù)筆者了解，目前民族自治地方人大之間還沒有開展自治立法合作的實例，如果恩施、湘西兩州在《立法法》修訂之前合作制定《酉水河保護條例》，就是單行條例的合作立法。地方人大常委會之間的立法合作，比地方政府之間的立法合作更為復(fù)雜，更能反映出區(qū)域立法合作中存在的問題。因此，本文將以《酉水河保護條例》的制定過程為例，對我國區(qū)域立法合作的現(xiàn)狀和未來展開討論。

二、區(qū)域立法合作的實踐軌跡：《酉水河保護條例》制定過程

酉水，又稱更始河，是長江支流沅江的最大支流，流經(jīng)武陵山片區(qū)腹地湖北省的宣恩、來鳳，湖南省的龍山、永順、古丈、保靖、花垣、沅陵，重慶市的酉陽、秀山，貴州省的松桃等縣域，是土家族苗族聚居地區(qū)，流域面積達18530平方公里?！队纤颖Ｗo條例》是湖北省恩施州與湖南省湘西州以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以綠色引領(lǐng)共治，共同保護酉水河及其流域生態(tài)而開展的跨行政區(qū)域立法合作項目，也是民族區(qū)域立法合作的有益嘗試與成功探索。

（一）酉水河保護立法合作主體

《酉水河保護條例》的立法合作主體是恩施州人大常委會和湘西州人大常委會。在酉水河流域，享有立法權(quán)的地方包括四個省市（湘鄂渝黔）、兩個自治州（恩施州與湘西州）和三個自治縣（重慶的酉陽土家族苗族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、貴州的松桃苗族自治縣），各地長期以來對酉水河及其流域生態(tài)采取的保護方式不同，本屆人大的立法計劃也不相同，最后能夠達成立法合作共識的是地域毗鄰的恩施州與湘西州。

（二）酉水河保護立法合作方式

酉水河保護立法的正式合作方式是聯(lián)席會議，會后也通過兩州相關(guān)部門之間的溝通、對話、協(xié)商開展工作。酉水河保護立法工作第一次聯(lián)席會議于2015年9月在湖北省來鳳縣召開。會議對恩施州、湘西州將《酉水河保護條例》列入本屆人大常委會2015年度立法計劃，并由兩州分別報請湖北省、湖南省列入2016年度立法計劃達成共識；會議討論完善了酉水河保護合作立法工作方案以及《酉水河保護條例》（草案）初稿①參見唐 俊：《鄂湘渝協(xié)作立法保護酉水河》，http://www.enshi.gov.cn/2015/0911/150923.shtml恩施州人民政府網(wǎng)，2016年6月1日訪問。。根據(jù)聯(lián)席會議的決議，2016年3月，恩施州報請第七屆人大常委會第二十八次會議對《酉水河保護條例》進行了審議。

2016年5月，酉水河立法合作第二次聯(lián)席會議在湖南省永順縣召開。與會者深入討論了《酉水河保護條例》草案文本，并將第一次聯(lián)席會議審議的統(tǒng)一文本修改為《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》兩個文本②參見唐清峰：《酉水河流域協(xié)作立法第二次聯(lián)席會議在湘西州召開》，http://www.hnxxrd.gov.cn/zhyw/201605/t20160524_211410.html湘西人大網(wǎng)，2016年6月1日訪問。。會后恩施州、湘西州分別開始籌備報送州人大常委會審議和兩省人大常委會批準(zhǔn)的事宜。2016年9月29日，恩施州第七屆人大常委會第三十二次會議審議通過《酉水河保護條例》，2016年12月1日，湖北省第十二屆人大常委會第二十五次會議批準(zhǔn)了該條例③2016年12月1日，經(jīng)湖北省十二屆人大常委會第二十五次會議表決，《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》獲全票通過。參見程 芳、李 俊、譚艷軍：《恩施州首部地方性法規(guī)誕生 加強酉水河環(huán)境保護》，載《恩施日報》2016年12月2日第1版。。2017年1月8日，湘西州十四屆人民代表大會第一次會議通過了《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》，并將由2017年3月29日至31日召開的湖南省十二屆人大常委會第二十九次會議審議批準(zhǔn)該條例④參見蔣素珍：《省十二屆人大常委會舉行第106次主任會議，會議決定省人大常委會第29次會議于29日舉行》，屆時將審議《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》，http://www.hnrd.gov.cn/Info.aspx?ModelId=1&Id=11551湖南省人大網(wǎng)，2017年3月21日訪問。。條例獲得批準(zhǔn)后由兩州分別發(fā)布。

（三）酉水河保護立法合作成果

從酉水河立法合作的過程看，聯(lián)席會議的成果首先以會議紀(jì)要的方式呈現(xiàn)，雙方將會議紀(jì)要的內(nèi)容貫徹落實到立法條款之中，雙方分別出臺的《酉水河保護條例》是立法合作的最終成果。

提交第一次聯(lián)席會議的草案內(nèi)容涉及整個酉水河流域的保護，共計九章。在第一次聯(lián)席會議上，除對草案提出修改意見之外，雙方以會議紀(jì)要的形式對以下問題達成共識：（1）關(guān)于聯(lián)合成立立法工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組；（2）關(guān)于人大常委會主導(dǎo)與委托第三方立法；（3）關(guān)于制定《酉水河保護條例》的時間表和路線圖；（4）關(guān)于考察調(diào)研工作；（5）關(guān)于聘請專家咨詢評估；（6）關(guān)于立法工作經(jīng)費問題。

在提交第二次立法聯(lián)席會議討論的草案文本中，恩施州的版本修改為六章，湘西州的版本修改為七章。為使立法更具可操作性，雙方都將第一次聯(lián)席會議討論稿中的“文化傳承與保護”等內(nèi)容刪掉，立法目標(biāo)從對整個酉水河流域的保護調(diào)整明確為對酉水河的保護；同時，突出區(qū)域立法合作重點，雙方都將跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制單列一章。第二次聯(lián)席會議的會議紀(jì)要中記載了雙方如下共識：“對不同行政區(qū)域的條例文本進一步處理好共性與個性、統(tǒng)一性與差異化的關(guān)系，本著存大同、求小異的原則，突出跨行政區(qū)域協(xié)作機制的建設(shè)?！?/p>

三、區(qū)域立法合作經(jīng)驗：《酉水河保護條例》的啟示

《酉水河保護條例》的制定過程是一個典型的民族區(qū)域立法合作實踐案例，合作各方基于毗鄰的地域、相連的山水、相通的文化、共同的理念、共同的目標(biāo)，通過聯(lián)席會議的形式進行協(xié)商溝通，借助專業(yè)的力量形成共識文本，然后各自依法定程序?qū)徸h、報批、發(fā)布、實施。探索、磋商過程體現(xiàn)了區(qū)域立法合作可能和將要面對的種種問題和挑戰(zhàn)，為區(qū)域立法合作貢獻了更為豐富的經(jīng)驗。

（一）區(qū)域立法合作的意義

區(qū)域立法合作的意義隨著自由大市場的形成和跨行政區(qū)域公共事務(wù)治理的現(xiàn)實需要日益凸顯。以流域治理為例，我國長期以來對流域保護問題高度重視，專門的立法保護從水污染控制起步，始于20世紀(jì)70年代末、80年代初，但是實施效果卻令人大失所望。1984年至1994年是《中華人民共和國水污染防治法》實施的第一個十年，中國各大流域的污染卻呈急劇擴大趨勢。1994年淮河重大污染事件①1994年，淮河因上游突降暴雨而開閘泄洪，導(dǎo)致水質(zhì)惡化，沿河各自來水廠被迫停止供水達54天之久，百萬淮河民眾飲水告急。參見丁莞歆：《中國水污染事件紀(jì)實》，載《環(huán)境保護》2007年第14期。發(fā)生后，國家投入600億人民幣治污，但直到2004年，淮河還是被宣布為“基本失去自凈能力”[5]。流域是完整的自然生態(tài)區(qū)域，但由于行政區(qū)劃的局限，分割由不同地方政府管轄，立法上受到行政區(qū)域分治模式的制約，不尊重流域的自然統(tǒng)一性、功能統(tǒng)一性，加之各地監(jiān)管體制“多龍治水”，地方利益、部門利益惡性競爭，形成流域治理的“公用地悲劇”。

近十多年來，一些省市開始建立流域保護的政府合作機制。例如，2009年長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第九次會議形成了長三角跨界水體生態(tài)補償機制總體框架[6]。但是，政府之間以協(xié)議、宣言等方式訂立的行政協(xié)議并不是法律規(guī)范，在解決流域治理問題上，規(guī)范性、長效性都存在不足。區(qū)域間的立法合作尤其是合作制定地方性法規(guī)或者單行條例，可以建立長期、有效的流域保護機制，但在我國區(qū)域合作實踐中沒有受到重視。2015年開始的湖北省恩施州人大常委會與湖南省湘西州人大常委會開展的酉水河治理與保護立法合作，對于流域保護以及長期以制定行政規(guī)章為主的區(qū)域立法合作實踐來說，的確是一項創(chuàng)舉，是區(qū)域法治實踐特別是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的有益探索。

（二）區(qū)域立法合作的性質(zhì)

對于經(jīng)濟一體化區(qū)域內(nèi)各地方的立法合作現(xiàn)象，學(xué)界有不同的說法。有人稱為“立法協(xié)作”或者“協(xié)作立法”，例如《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》采用“立法協(xié)作”的說法；有人稱為“聯(lián)合立法”，例如王春業(yè)教授在其著作《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》中采用的是“聯(lián)合立法”的說法；還有人稱為“同步立法”。概念是人們認(rèn)識的總結(jié)和提煉，不同概念代表著人們對于區(qū)域立法合作性質(zhì)的不同認(rèn)識。筆者認(rèn)為，這三個概念側(cè)重點不同，聯(lián)合立法強調(diào)的是立法主體之間的聯(lián)合，比較松散的立法主體聯(lián)合是區(qū)域立法聯(lián)席會議，比較緊密的聯(lián)合則是成立區(qū)域立法委員會等專門立法機構(gòu)；協(xié)作立法強調(diào)的是立法過程中的溝通，例如立法項目的溝通，立法草案的共同商定，以及其他立法信息的交換、轉(zhuǎn)達與共享等；同步立法強調(diào)的是立法時間表的一致，例如立法規(guī)劃的同步、立法起草進程的同步、立法審議與出臺時間的同步等等。

以《酉水河保護條例》的制定過程為例，根據(jù)酉水河保護立法工作第一次聯(lián)席會議紀(jì)要，湖南省湘西州人大常委會與湖北省恩施州人大常委會商定：首先將《酉水河保護條例》分別納入2015年度本屆人大常委會立法計劃，再向各自省人大常委會負(fù)責(zé)立法的工作機構(gòu)及時匯報，將制定《酉水河保護條例》分別納入2016年度省人大常委會立法計劃。然后雙方共同委托專家組進行草案的起草工作，草案分別由雙方的人大常委會審議后，分別報請湖北省人大常委會和湖南省人大常委會批準(zhǔn)①參見胡 域：《湘西恩施跨省立法 協(xié)同保護酉水河》，http://hn.rednet.cn/c/2015/09/10/3789021.htm紅網(wǎng)，2015年12月7日訪問。。從上述立法合作過程可以看出，兩個自治州人大常委會也是在立法時間表統(tǒng)一的前提下，充分溝通、形成文本，分別提交審議、分別出臺地方性法規(guī)，這個過程屬于協(xié)作立法、同步立法以及松散的聯(lián)合立法。

（三）區(qū)域立法合作的合法性

區(qū)域立法合作的合法性包括區(qū)域合作組織的合法性和區(qū)域合作行為的合法性。關(guān)于區(qū)域合作組織，從理論上說，既可以來自于憲法、組織法的一般性授權(quán)，也可以來自某些法律規(guī)范的專門性授權(quán)。但是，從我國現(xiàn)行法律規(guī)范中找不到任何依據(jù)。關(guān)于區(qū)域合作行為，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第20條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”；“前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！鄙鲜鲆?guī)定為地方政府在跨行政區(qū)域流域治理問題上展開合作提供了法律依據(jù)，只是在合作機制方面沒有進一步規(guī)定。《湖南省行政程序規(guī)定》第15條第1款規(guī)定了地方政府之間合作的基本原則，“各級人民政府之間為促進經(jīng)濟社會發(fā)展，有效實施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原則開展跨行政區(qū)域的合作”。上述規(guī)定為區(qū)域合作行為提供了法律依據(jù)。

《酉水河保護條例》的立法合作方式與我國當(dāng)前的區(qū)域行政立法合作方式相似，采用的都是聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議只是一種會議形式，通過協(xié)商的方式統(tǒng)一立法時間表和文本主要內(nèi)容，并不是正式的聯(lián)合立法機構(gòu)，不會涉及組織法意義上的依據(jù)問題。如果聯(lián)席會議決議在實踐中得不到遵守或者執(zhí)行，聯(lián)席會議也沒有處罰權(quán)或者強制執(zhí)行權(quán)。因此，聯(lián)席會議這樣的立法合作組織并沒有突破現(xiàn)行法律框架，不會也不應(yīng)該遭到合法性質(zhì)疑。

（四）區(qū)域立法合作的內(nèi)容

立法是一個復(fù)雜的利益博弈過程，需要耗費大量的社會成本，合作立法的成本更高，必須根據(jù)實際情況選擇合作立法方式。我國地方立法主體多元化，《立法法》對地方性法規(guī)的限制與地方政府規(guī)章相比要嚴(yán)格得多，地方性法規(guī)制定程序更為復(fù)雜，耗費的立法成本也較大，因此，究竟開展怎樣的區(qū)域立法合作，需要因地制宜、因事而異，根據(jù)共性治理事項進行慎重選擇。

1.在地方性法規(guī)與規(guī)章之間的選擇

從立法權(quán)的行使原則看，“地方性法規(guī)遵循‘不抵觸’原則，即不能與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；而地方政府規(guī)章遵循‘根據(jù)’原則，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定地方政府規(guī)章”[7-1]。地方性法規(guī)可以進行創(chuàng)制性立法，地方政府規(guī)章則只能規(guī)定解釋性或者執(zhí)行性內(nèi)容。2015年修訂后的《立法法》第82條第5款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！边@一條款擴大了地方政府規(guī)章的權(quán)力，某些事務(wù)尚未制定地方性法規(guī)，但屬于行政管理迫切需要的，可先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章的實施期限為兩年。在地方立法合作中，對于關(guān)系到整個區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的事項，可以采用各地方人大及其常委會合作制定地方性法規(guī)的方式，對于某些比較迫切需要解決的，制定地方性法規(guī)條件不成熟、成本太高的，可以選擇地方政府之間合作制定規(guī)章的方式?！队纤颖Ｗo條例》沒有選擇地方政府規(guī)章的方式展開合作，原因在于：酉水河的保護是一項具有長期性、持續(xù)性和重要性的重大工程，由于上位法的抽象性和酉水河保護的實際需要，必然要求立法主體在上位法的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)制立法，規(guī)章雖然也可以“先行先試”，但是在沒有地方性法規(guī)的情況下先行制定的規(guī)章，存續(xù)期只有兩年。恩施、湘西兩個自治州選擇合作制定地方性法規(guī)，更符合酉水河保護工作的需要。

2.在地方性法規(guī)與單行條例之間的選擇

民族自治地方開展立法合作與其他區(qū)域相比更為復(fù)雜。《立法法》修訂之后，恩施州和湘西州人大及其常委會的立法權(quán)變得比較復(fù)雜，一是人大繼續(xù)享有自治立法權(quán)，二是人大及其常委會被授予城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的地方性法規(guī)制定權(quán)。酉水河保護的內(nèi)容涉及環(huán)境保護方面的事項，既可以制定單行條例，又可以制定地方性法規(guī)；《酉水河保護條例》既可由自治州人大以單行條例的方式通過，也可由自治州人大以地方性法規(guī)的方式通過，還可由自治州人大常委會以地方性法規(guī)的方式通過。由于自治州人大和人大常委會的工作機制不同，自治州人大每年只召開一次，自治立法權(quán)的行使周期較長，自治州人大常委會的會期則要靈活得多，制定地方性法規(guī)的周期相對較短。在權(quán)衡了相應(yīng)立法成本之后，恩施州、湘西州兩地在第一次聯(lián)席會議上決定由自治州人大常委會合作制定地方性法規(guī)①需要說明的是，《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》因立法規(guī)劃變動，最后改以單行條例的方式出臺。。

四、區(qū)域立法合作展望：《酉水河保護條例》引發(fā)的思考

從《酉水河保護條例》的制定過程可以看出，區(qū)域立法聯(lián)席會議雖是一種比較松散、靈活的合作方式，但缺乏相應(yīng)的實施保障機制。隨著區(qū)域立法合作的深入開展，立法聯(lián)席會議存在的問題將會更加突出：一方面，立法合作組織的權(quán)威性影響合作決議的效力。聯(lián)席會議不是正式的聯(lián)合立法機構(gòu)，雖可以回避組織法意義上的合法性問題，但會影響合作組織的權(quán)威和合作的成效。即使合作各方事先對聯(lián)席會議的權(quán)限范圍達成共識，共識也只能在符合法律規(guī)定的前提下、在合作各方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上作出，而且共識并不能成為聯(lián)席會議行為的合法性依據(jù)，因此聯(lián)席會議不可能由此獲得對決議的強制執(zhí)行權(quán)。另一方面，合作決議執(zhí)行機制的缺失也影響其效力。聯(lián)席會議決議并沒有相應(yīng)的保障實施機制，如果合作一方反悔或者對聯(lián)席會議決議作出重大改變，另一方也無能為力。對上述問題，筆者認(rèn)為，區(qū)域立法合作決議由公權(quán)力機關(guān)作出，既是建立在合作各方自愿協(xié)商基礎(chǔ)上的契約，又是受法治原則調(diào)整的規(guī)范。從不同的屬性出發(fā)，可以對區(qū)域立法合作機制的完善路徑進行具體的探索。

（一）規(guī)范意義上的區(qū)域立法合作

對于規(guī)范的“效力”，凱爾森認(rèn)為，就是指“規(guī)范（norm）的特殊存在。說一個規(guī)范有效力就是說我們假定它的存在，或者就是說，我們假定它對那些其行為由它所調(diào)整的人具有‘約束力’”[8-1]?！胺梢?guī)則，如果有效力的話，便是規(guī)范?！盵8-1]凱爾森在批判奧斯丁關(guān)于法律是主權(quán)者“命令”的觀點時指出，“一個命令之所以有約束力，并不是因為命令人在權(quán)力上有實際優(yōu)勢，而是因為他‘被授權(quán)’或‘被賦權(quán)’發(fā)出有約束力的命令。而他之‘被授權(quán)’或‘被賦權(quán)’，只是由于一個預(yù)定是有約束力的規(guī)范性命令，授予他這種能力（capacity），即發(fā)出有約束力命令的權(quán)限（competence）”[8-2]。因此，相應(yīng)的規(guī)則是否具有效力，其權(quán)力來源是一個決定性因素。這也是學(xué)者們主張未來區(qū)域立法機構(gòu)一體化的原因所在。目前存在兩種比較有代表性的區(qū)域立法機構(gòu)一體化主張。

一是在地方層面實現(xiàn)區(qū)域立法機構(gòu)一體化。像珠三角地區(qū)那樣，在同一個行政區(qū)劃內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域法制協(xié)調(diào)并不存在問題，但跨行政區(qū)劃的法制協(xié)調(diào)則面臨較大困難。有學(xué)者建議在中央立法和各省市立法之間再加一層區(qū)域行政立法。即“在法制統(tǒng)一的前提下，經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)或國務(wù)院授權(quán)，由相關(guān)省市政府在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會，作為區(qū)域行政立法機構(gòu)，制定能在相關(guān)省內(nèi)統(tǒng)一適用的行政立法”[9]。

二是從中央層面實現(xiàn)立法機構(gòu)一體化?！拔覈捎跈C構(gòu)改革大大滯后于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，目前中央政府尚未建立起專門性的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，這完全有悖于區(qū)域合作的基本原則和發(fā)達國家的普遍做法。在西歐國家，議會中都有永久性的或臨時性的專門委員會，其職能是既介入一般區(qū)域管理與規(guī)劃制定，又參與最嚴(yán)重的區(qū)域問題。因此，中央政府設(shè)立一個負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機構(gòu)：區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會。”[10]同時，學(xué)者主張制定國家區(qū)域開發(fā)方面的法律。認(rèn)為區(qū)域合作往往涉及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)在省級行政區(qū)域之間合作的基本原則和基本方式，這些都是國家立法的范圍，因此有必要在中央層面實行協(xié)調(diào)①參見韋以明、周 毅：《區(qū)域合作經(jīng)濟的國家立法回應(yīng)——以泛珠三角區(qū)域合作為主例》，載《學(xué)術(shù)論壇》2006年第10期；宣文俊：《關(guān)于長三角洲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的法律問題的思考》，載《社會科學(xué)》2005年第1期。。

立法機構(gòu)一體化是美國、歐盟等國家和地區(qū)開展區(qū)域立法合作的主要方式。在美國，州際協(xié)定規(guī)定成立相應(yīng)的機構(gòu)來負(fù)責(zé)實施，其實施機構(gòu)的法律地位、組織和運行由法律規(guī)定[7-2]。歐盟一體化過程中各成員國之間的聯(lián)合立法，不僅通過共同簽訂條約的方式進行，更多的是通過成立超國家的機構(gòu)并賦予各機構(gòu)以立法權(quán)來協(xié)調(diào)各成員國的立法[1-3]。隨著我國區(qū)域法治化進程的推進，區(qū)域立法合作必將更為頻繁、合作程度更為深入，通過立法機構(gòu)一體化的方式促進區(qū)域合作是未來可以選擇的路徑之一。只是在當(dāng)前法治體制下，至少有以下問題需要解決。

第一，立法機構(gòu)的一體化依據(jù)問題。區(qū)域地方政府或者人大常委會之間聯(lián)合發(fā)布的決議，并不能成為區(qū)域立法合作的組織法依據(jù)。在美國，州際協(xié)定可以規(guī)定成立相應(yīng)的機構(gòu)來負(fù)責(zé)實施，因為州際協(xié)定本身也是法律。在我國，只有通過修改《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等法律規(guī)范，才能為立法機構(gòu)一體化提供組織法依據(jù)。

第二，區(qū)域一體化立法機構(gòu)所制定規(guī)則的效力位階問題。有學(xué)者認(rèn)為，“首先，應(yīng)將區(qū)域行政立法形式作為我國法律淵源之一，從而使它成為我國立法的合法法律形式，有利于它的良性發(fā)展。至于區(qū)域行政立法的位階，由于法律位階是依據(jù)法律規(guī)范的效力來源而確定法律規(guī)范之間相互關(guān)系的，因此，在效力上，區(qū)域行政立法應(yīng)在省級的地方性法規(guī)之下，而在地方規(guī)章之上。這樣規(guī)定的目的，主要從制定機關(guān)的性質(zhì)及立法權(quán)限考慮的，不能因為區(qū)域行政立法適用范圍廣而使之凌駕于地方人大和地方性法規(guī)之上”[1-3]。對于行政立法而言，上述觀點有合理性。但是，當(dāng)前區(qū)域立法合作主體包括地方政府、地方人大及其常委會，立法機構(gòu)一體化之后制定的規(guī)則與地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)相比，效力層次又當(dāng)如何？還需要《立法法》等進一步予以明確。

第三，區(qū)域合作立法的審查監(jiān)督問題。針對行政立法合作，有學(xué)者認(rèn)為，“這種行政立法雖然在范圍上仍屬于地方政府的立法，但由于其適用范圍已超過現(xiàn)有的行政區(qū)劃，因此，如果再由地方國家權(quán)力機關(guān)直接進行監(jiān)督審查就容易產(chǎn)生諸多問題。應(yīng)確立主要由國務(wù)院負(fù)責(zé)監(jiān)督審查為主、地方人大及其常委會協(xié)助監(jiān)督的審查監(jiān)督體制”[11]。對于地方人大及其常委會之間的合作立法，其審查監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建？按照上述思路，地方人大及其常委會的合作立法，是否應(yīng)由全國人大常委會負(fù)責(zé)審查？這些問題也需要《立法法》等予以明確。

（二）契約意義上的區(qū)域立法合作

區(qū)域立法合作是訂立公法意義上的契約行為①對區(qū)域合作協(xié)議的契約性及其拘束力的探討，可以參見葉必豐：《區(qū)域合作協(xié)議的法律效力》，載《法學(xué)家》2014年第6期。，認(rèn)識到這一點，對于完善區(qū)域立法合作機制具有重要意義。正如凱爾森所指出的，契約的成立與效力不是同一回事：第一，契約的成立取決于當(dāng)事人的意志?！盀榱艘闪⒁粋€‘有約束力的契約’，兩個人就一定要表示他們的協(xié)議，即他們關(guān)于某種相互行為的一致意圖或意志。契約是雙方締約當(dāng)事人的意志的產(chǎn)物?！盵8-3]第二，契約的效力并不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移。“即使在后來當(dāng)事人一方改變他的意志而不再想要他在締約時表示想要的東西時，這個契約還是被假定生效的。因此，契約就使這一方承擔(dān)了違反其真實意志的義務(wù)，所以約束力不在于雙方當(dāng)事人的‘意志’?！盵8-3]對于契約的這兩點認(rèn)識直接影響到區(qū)域立法合作機制完善的路徑選擇。

1.區(qū)域立法合作過程中示范文本的作用

區(qū)域立法合作中，“可能會出現(xiàn)某一地方表決通過法案而另一地方權(quán)力機關(guān)表決沒通過的問題，達不到立法協(xié)調(diào)的目的，或各地方都對法案的條款進行了重大修改以至于違背了共同制定地方性法規(guī)的初衷……”[12]因此，有學(xué)者建議在區(qū)域立法中采用示范文本②相關(guān)研究參見王春業(yè)：《區(qū)域合作背景下地方聯(lián)合立法研究》，中國經(jīng)濟出版社2014年版，第145頁。。

從《酉水河保護條例》的合作過程看，并沒有一個示范文本可以參考，提交第一次立法聯(lián)席會議討論的草案與提交第二次立法聯(lián)席會議的草案在內(nèi)容上差異較大，而且草案從最初的統(tǒng)一文本變成兩個不同文本，合作雙方利益分歧很大，立法合作是一個復(fù)雜的利益博弈過程③2015年，恩施自治州人大常委會將《酉水河保護條例》（草案）委托湖北民族學(xué)院法學(xué)院起草，筆者作為起草組成員全過程參與文本擬定。需要指出的是，《酉水河保護條例》的內(nèi)容以湖北省人大常委會批準(zhǔn)的版本為準(zhǔn)，本文對立法合作過程中公開征求意見的幾個版本進行對照，目的是考察合作各方利益沖突的焦點所在。。但是最終合作各方以“求大同、存小異”為原則，通過充分協(xié)商，在跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護機制這個核心問題上達成共識。盡管由于兩地實際情況的差異，文本某些條款規(guī)定不一致，但是核心問題達成共識，立法合作的目標(biāo)就已經(jīng)實現(xiàn)。

對于學(xué)者建議的示范文本，筆者認(rèn)為在區(qū)域合作立法中優(yōu)越性并不明顯。示范文本主要用于兩種情形：一是由于法律的起草周期比較長，便可以考慮先采取示范法的方式，讓各地針對自身的實際情況先行立法。例如1999年初，司法部法律援助中心起草了《中華人民共和國法律援助示范法（草案）》，旨在推動地方立法；二是在各地差異性較大的情況下可適用。例如我國香港、澳門、臺灣與大陸四個法域彼此之間的差異較大,甚至還存在著某些現(xiàn)階段不易調(diào)和的矛盾,可以共同擬定一個示范法[13]。我國現(xiàn)階段的區(qū)域立法合作，既不是國家層面主導(dǎo)的立法合作，也不是地方層面可以自主決定的立法合作。一方面要在國家法制統(tǒng)一的前提下進行，不能違反上位法規(guī)定，可以說，上位法即起到了示范法的作用；另一方面要在合作各方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上進行，“強扭的瓜不甜”，即使采用示范文本，由于合作各方的利益并不完全一致，在立法過程中必定要對示范文本進行修改，同樣也可能出現(xiàn)對條款進行重大修改以至于違背合作立法初衷的情況。因此，是否采用示范文本不是合作立法能否成功的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于合作各方是否能夠充分表達和溝通，形成合意。

2.對區(qū)域立法合作決議的履行

契約的效力并不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移，契約應(yīng)當(dāng)履行：一方面是締約各方主動履行，另一方面是不履行契約的一方要承擔(dān)責(zé)任。從理論上講，區(qū)域立法合作越是經(jīng)過雙方充分的協(xié)商，雙方越容易遵守。但是實踐中利益關(guān)系復(fù)雜多變，合作各方極有可能出現(xiàn)違約的情況。從區(qū)域合作立法的契約性出發(fā)，可以從以下幾個方面促進其履行：首先，充分考慮區(qū)域立法合作決議的契約屬性，在訂立區(qū)域立法合作決議的過程中事先約定爭議的解決方式，可以更好地促進合作各方協(xié)商解決爭議。其次，事先沒有約定爭議的解決方式，可以參照立法的批準(zhǔn)程序，向共同的上級權(quán)力機關(guān)申請裁決。由于我國沒有建立起公權(quán)力主體之間權(quán)限爭議的司法解決機制或者第三方爭議解決機制，實踐中，爭議產(chǎn)生后都是向更上一級的權(quán)力主體尋求解決。因此，區(qū)域立法合作過程中產(chǎn)生的爭議可以向共同的上級權(quán)力機關(guān)申請裁決。最后，從構(gòu)建規(guī)范、長效的區(qū)域立法合作爭議解決機制的角度考慮，還需要構(gòu)建起我國公權(quán)力主體之間爭議的仲裁、調(diào)解機制，或者改革行政訴訟制度，將行政機關(guān)之間的爭議納入司法審查的范圍。

結(jié)束語

《酉水河保護條例》是我國民族區(qū)域立法合作的一次成功探索，同時也對未來區(qū)域立法合作的進一步發(fā)展提出了新的問題。區(qū)域立法合作決議既有規(guī)范屬性，又有契約屬性。區(qū)域立法合作是在合作各方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上達成的共識，如果合作各方不履行協(xié)商結(jié)果，在沒有事先約定爭議解決方式的前提下，目前只能向共同的上級權(quán)力機關(guān)申請裁決。而要建立起規(guī)范、長效的區(qū)域立法合作爭議解決機制或者一體化的區(qū)域立法機構(gòu)，卻不是一朝一夕即可完成的事項。要解決當(dāng)前區(qū)域立法合作的效力問題，合作各方不能僅僅寄希望于事后的爭議解決機制，還應(yīng)當(dāng)在立法合作過程中注重利益的充分表達和協(xié)商對話。區(qū)域立法合作的協(xié)商過程就是一個區(qū)域治理公共政策的形成過程，“實際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入政策制定系統(tǒng)，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進行調(diào)整的過程”[14]。實踐表明，合作各方越是能夠?qū)ψ陨淼睦嬖V求進行充分的表達和協(xié)商，就越是能夠減少共識履行過程中的利益沖突，促進區(qū)域立法合作的良性發(fā)展，推動跨行政區(qū)域公共事務(wù)的有效治理。