(中國社會科學院國際法研究所，北京 100009)

政府補貼的法律規(guī)制研究

編者按：政府補貼既是WTO領域常談常新的重要問題，也是國內法語境下政府實施經濟與社會治理、介入特定產業(yè)發(fā)展的一種主要方式。在理論上，政府補貼的必要性與合理性不時遭受質疑，但在實踐中，政府補貼卻為各級政府所高度重視并對特定產業(yè)產生舉足輕重的影響。關于政府補貼問題，以往經濟學界、管理學界討論較多，法學界除了在國際經濟法語境下有所涉獵外，其他角度的研究尚比較薄弱。為此，本刊特編發(fā)一組論文，從“政府補貼的國際規(guī)則與中國應對”、“政府補貼的法治建設”、“新能源汽車產業(yè)政府補貼的法律規(guī)制”等角度，結合國際和國內、理論與制度、整體與個案，對“政府補貼的法律規(guī)制”這一主題進行研討，希望這些論文能夠深化有關的理論研究，并對相應的法制建設有所裨益。

政府補貼的法律規(guī)制：國際規(guī)則與中國應對*

廖凡

(中國社會科學院國際法研究所，北京 100009)

補貼議題是WTO多哈回合規(guī)則談判的重要內容，也是多哈發(fā)展議程的核心組成部分之一。在補貼所體現的國家利益和國家主權與反補貼措施所體現的國際規(guī)制和國際秩序之間取得恰當平衡，始終是補貼與反補貼制度追求的目標。公共機構認定、農業(yè)補貼和漁業(yè)補貼三個領域國際規(guī)制的晚近發(fā)展，彰顯出各國之間立場分歧的顯著性和達成共識的難度。新形勢下中國應當從三個方面做出應對：一是充分利用WTO既有規(guī)則反擊貿易保護主義，維護自身合法權益；二是梳理和調整國內補貼實踐做法，提高相關規(guī)則制定和實施的法制化水平；三是協(xié)調好我國所同時具有的全球經濟大國的身份和發(fā)展中國家的身份，以更加開放和前瞻的心態(tài)積極參與相關國際規(guī)則的形成或重構，提出更多符合自身地位和利益的“中國方案”。

補貼；公共機構；國有企業(yè)；農業(yè)補貼；漁業(yè)補貼；WTO；多哈回合

一、問題的提出

全球金融危機以來，世界經濟復蘇乏力，貿易保護主義抬頭。世界貿易組織(WTO)多邊規(guī)則中存在的不明確和模糊性，以及貿易救濟單邊主義的恣意發(fā)展，導致反傾銷、反補貼(以下合稱：“雙反”)措施日漸增多，頻繁引發(fā)貿易糾紛。在甚囂塵上的反全球化浪潮和日漸升溫的貿易保護主義論調中，中國成為貿易救濟措施的最大受害者。據統(tǒng)計，中國已連續(xù)21年成為遭遇反傾銷調查最多的國家，連續(xù)10年成為遭遇反補貼調查最多的國家；2016年，中國共遭遇來自27個國家(地區(qū))發(fā)起的119起貿易救濟調查案件，涉案金額143.4億美元，案件數量和涉案金額同比分別增長36.8%和76%。*參見《2016年我遭遇貿易摩擦總體情況》，http://gpj.mofcom.gov.cn/article/zt_mymcyd/subjectdd/201703/20170302536150.shtml。本文網絡資料的最后訪問時間均為2017年9月20日。

補貼議題是多哈回合規(guī)則談判(Rules Negotiations)的重要內容，也是多哈發(fā)展議程的核心組成部分之一。*根據多哈談判授權，規(guī)則談判包含反傾銷、補貼與反補貼和漁業(yè)補貼等三方面議題。面對“雙反”措施被不當或過度使用的局面，2017年4月中國代表團向WTO規(guī)則談判小組提交了一份關于貿易救濟措施的提案，提議從五個方面加強反傾銷和反補貼紀律的透明度、明確性和可預測性，包括強化透明度和正當程序，防止反傾銷措施“永久化”，防止反傾銷措施適用過頭(overreaching)，對中小企業(yè)給予特別考慮和待遇，以及將《反傾銷協(xié)定》中的透明度、正當程序等相關條款移植到《補貼與反補貼措施協(xié)定》(以下簡稱：《補貼協(xié)定》)之中。*Proposal on Trade Remedies, Submission by China, TN/RL/GEN/185, 24 April 2017, p.2.作為這一提案的跟進，2017年6月中國代表團再度向WTO規(guī)則談判小組提交了一份關于在“雙反”程序中提高透明度和強化正當程序的提案，其指出目前《補貼協(xié)定》所規(guī)定的啟動反補貼程序的門檻過低，補貼指控的證據標準模糊，給出口國造成不合理的負擔；建議進一步明確證據標準，要求申請人為補貼指控所列之證據應足以表明所涉補貼具備財政資助、專項性和利益等基本要件，以強化申請人的舉證責任。*Follow-Up Paper on Enhancing Transparency and Strengthening Due Process in Anti-Dumping and Countervailing Proceedings, Communication from China, TN/RL/GEN/190, 26 June 2017, p.3. 為此，提案建議修改《補貼協(xié)定》第11.2 (iii)條，從目前的“關于所涉補貼的存在、金額和性質的證據”修改為“……關于所涉補貼具備財政資助、利益和專項性等要件的證據”。Ibid., p.7.中國提交上述提案既是出于維護中國國家利益的考慮，也是為了維系貿易政策改革進程，促進經濟復蘇和增長，裨益全體成員以及以規(guī)則為基礎的多邊自由貿易體系。

相對于作為企業(yè)行為的傾銷，補貼是一國政府的財政行為，故政策性或者說政治屬性更強，反補貼措施的影響面和打擊面也更廣。從一國補貼制度是否受國際經濟法律規(guī)則調整的角度，可以以關稅與貿易總協(xié)定(GATT)的締結為界，將政府補貼在時間維度上劃分為自由化階段的政府補貼和國際化階段的政府補貼。*參見彭岳：《貿易補貼的法律規(guī)制》，法律出版社2007年版，第70頁。自由化階段對補貼的規(guī)制依賴各國國內法，典型代表是美國的反補貼制度。國際化階段則是以GATT的締結為肇始，以美國反補貼制度為藍本逐步發(fā)展出一套關于補貼和反補貼的國際規(guī)則，集中體現于《補貼協(xié)定》和WTO《農業(yè)協(xié)定》；WTO成員須遵守這些規(guī)則，并在國內法中加以體現。*《馬拉喀什建立世界貿易組織協(xié)定》第16條第4款明確規(guī)定：“每一成員應保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對其規(guī)定的義務相一致?！惫P者于本文中引用WTO相關協(xié)定的中文本均見《烏拉圭回合多邊貿易談判結果：法律文本 中國加入世界貿易組織法律文件》，人民出版社2002年版。WTO相關協(xié)定未對“補貼”作出精確界定，因此補貼的定義以及對其相關要件的認定一再成為貿易糾紛和WTO爭端的焦點；對于中國而言，晚近以來面臨的一個核心爭點就是對“公共機構”的認定，包括與之密切相關的國有企業(yè)的定性問題。作為WTO規(guī)則談判的一個專門議題，漁業(yè)補貼問題目前在國際范圍內受到高度關注，也是相關研究較為集中的領域。農業(yè)補貼則是另一個具有代表性的重要議題，突出反映了補貼領域的南北矛盾。

鑒于上述認知，以下著重從公共機構認定、農業(yè)補貼和漁業(yè)補貼三個方面展開分析，以期管窺補貼領域國際規(guī)制的晚近發(fā)展和趨勢，并探討中國可能的應對思路。

二、公共機構認定與國有企業(yè)定性

根據《補貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條，補貼提供者分為三類，即政府、公共機構和私營機構。對于何謂“公共機構”(public body)，《補貼協(xié)定》和其他WTO協(xié)定均無明確定義。實踐中一個爭議較多的問題是，國有企業(yè)(包括國有商業(yè)銀行)是否屬于公共機構，其所從事的貸款、參股、貸款擔保以及向下游企業(yè)提供貨物或服務的行為，是否構成《補貼協(xié)定》所規(guī)制的補貼。圍繞這一主題，在 WTO 爭端解決實踐和成員方的反補貼調查實踐中發(fā)展出兩種基本的認定方法，即所謂“政府控制說”和“政府權力說”，并由此形成分別以美國、歐盟為代表和以中國、印度為代表的兩大陣營。 概言之，“政府控制說”著眼于國有企業(yè)與政府之間的權屬及控制關系，關注國有企業(yè)是否受到政府控制；“政府權力說”則著眼于國有企業(yè)的行為依據或者說所履行的職能，關注其是否是在行使政府所賦予的權力。*參見陳衛(wèi)東：《中美圍繞國有企業(yè)的補貼提供者身份之爭：以 WTO 相關案例為重點》，《當代法學》2017年第3期。

“美國——對特定中國產品征收反傾銷反補貼稅案”(以下簡稱：“雙反措施案”)是這兩種方法的一次正面交鋒。*United States -Definitive Anti -Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China (herein “Anti -Dumping and Countervailing Duties Case”), Report of the Appellate Body, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011.在該案中，專家組全盤支持美國主張，將“公共機構”解釋為“受政府控制的任何實體”，并進而將“政府控制”簡單化地理解為政府對該實體的所有權問題，從而認定中國國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行向涉案企業(yè)提供原材料和優(yōu)惠貸款的行為構成《補貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條意義上的補貼。*Anti -Dumping and Countervailing Duties Case, Report of the Panel, WT/DS379/R, 22 October 2010, paras. 8.80, 8.94.此種解釋意味著，中國出口企業(yè)在國內市場上從國有企業(yè)購買貨物，或者從私營企業(yè)購買國有企業(yè)出售給前者的貨物，均有可能被認定為接受補貼，從而遭受反補貼調查。*參見廖詩評：《“中美雙反措施案”中的“公共機構”認定問題研究》，《法商研究》2011年第6期。這無疑會將中國企業(yè)置于極為不利的境地。所幸的是，上訴機構推翻了專家組的上述結論，認定《補貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條意義上的公共機構必須是“擁有、行使或被賦予政府權力的實體”(an entity that possesses, exercises or is vested with governmental authority)。*Anti -Dumping and Countervailing Duties Case, WT/DS379/AB/R, para. 317.這一結論與中國的主張是一致的。*中國主張，公共機構僅指“為行使政府職能而被賦予政府權力的實體”(entities vested with government authority to perform governmental functions)。Ibid., para. 128.

“雙反措施案”是WTO上訴機構首次提出并運用“政府權力說”的案件，但該案并未徹底澄清問題和消弭紛爭。首先，上訴機構指出，中美兩國主張的“公共機構”定義雖然有所不同，但并不全然互斥，而是有相當程度的重疊。*Ibid., para. 281.其次，何謂“政府權力”，如何判定某一實體是否擁有、實施或被賦予政府權力，作此判定時除所有權外還應當或者可以考察哪些要素，這些重要問題上訴機構均未予明確回答。最后，上訴機構在分析中引入了“有意義的控制”(meaningful control)這一概念，認為政府對某一實體及其行為行使“有意義的控制”的證據，在特定情況下，可以作為該實體擁有政府權力并在履行政府職能時行使此種權力的證據，*Ibid., para. 318.從而保留了“政府控制說”的某些要素。然而對于何謂“有意義的控制”，上訴機構同樣未予明確。

與總體回歸結果相同，RTA簽訂質量對經濟增長的推動作用要顯著大于RTA數量的作用，且法定承諾率的經濟增長效應略大于條款覆蓋率的經濟增長效應，即RTA的質量比數量更有效，越嚴格執(zhí)行協(xié)議質量對經濟增長的影響效果越大。這其中相對于發(fā)展中國家而言，發(fā)達國家簽訂高質量的RTA更能有效推進經濟增長。

美國試圖利用“有意義的控制”這一缺口，曲線回歸“政府控制說”，*美國在為執(zhí)行“雙反措施案”專家組和上訴機構報告的“129 程序”中，于2012 年5 月出臺關于《如何認定公共機構》和《在認定公共機構時中國共產黨的相關性》這兩個備忘錄，在其后的多次對華反補貼調查中均基于股權關系以及共產黨員在企業(yè)董事會中占有席位認定存在有意義的控制，進而認定構成公共實體。參見前注⑦，陳衛(wèi)東文。這一立場在其后的“美國——對印度特定熱軋?zhí)间摪瀹a品的反補貼措施案”(以下簡稱：“熱軋?zhí)间摪浮? 中得到了專家組的支持。*United States -Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products from India, Report of the Appellate Body, WT/DS436/AB/R, 8 December 2014.在該案中，專家組將公共機構界定為“被政府有意義地控制的任何實體”，*Ibid., para. 4.11.從而將上訴機構在“雙反措施案”中提出的一個可能的證據性標準，轉變?yōu)榭梢灾苯诱J定公共機構的實質性法律標準，并進而對“有意義的控制”作了有利于美國的寬松解讀。印度和中國均反對這種簡單化的處理方法。中國在第三方意見中強調，“有意義的控制”僅在特定情況下可以作為政府權力的證據，而不能直接等同于賦予或行使政府權力，專家組的作法是“從上訴機構的意見中斷章摘句，將其不恰當地上升為一個獨立標準”。*Ibid., para. 2.350.上訴機構最終否認了專家組的上述論斷，重申了“雙反措施案”所確立的“政府權力說”，強調在判定特定行為是否系公共機構之行為時，“必須評估該實體的核心特征及其與政府的關系”，且“必須集中關注與該實體是否被賦予或行使政府權力這一問題有關的證據”。*Ibid., para. 4.52.時間上與“熱軋?zhí)间摪浮蓖降摹懊绹獙μ囟ㄖ袊a品的反補貼稅案”(以下簡稱：“反補貼稅案”)再次確認了“政府權力說”。*United States -Countervailing Duty Measures on Certain Products from China, Report of the Panel，WT/DS437/R, 14 July 2014.在該案中，專家組認定，僅憑政府對某一實體的所有權和控制并不足以確定其構成公共機構的做法，還需考察其他方面；在中國政府所質疑的12 起反補貼調查中，美國商務部僅基于相關國有企業(yè)是由中國政府所有或控制即認定其為公共機構，不符合《補貼協(xié)定》第1.1 (a) (1)條之規(guī)定。*Ibid., paras. 7.72, 7.75.

以中美兩國為代表的“公共機構”之爭，表面上是兩種不同解釋方法之間的沖突，實質卻是WTO成員國內經濟體制理念的碰撞。在美國等經濟發(fā)達的成員看來，中國作為非市場經濟國家，國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行與政府之間的聯(lián)系過于緊密，首要表現就是政府與企業(yè)和銀行之間的所有權和控制關系；后者在從事商業(yè)活動時不可能不受政府的指示和干預，其所投入的各項生產要素的價格也不可能完全由市場確定。就此而言，“公共機構”之爭不過是中國市場經濟地位之爭的一個側影。*參見前注，廖詩評文。從2006年美國打破其不對所謂“非市場經濟國家”適用反補貼調查的傳統(tǒng)，開始以反補貼手段遏制中國經濟競爭力以來，中國經過多次“實戰(zhàn)”考驗，應對水平有所提升，運用WTO規(guī)則維護自身利益的能力顯著增強，通過“雙反措施案”、“熱軋?zhí)间摪浮焙汀胺囱a貼稅案”，在WTO爭端解決中確立和鞏固了“政府權力說”這一對己較為有利的公共機構認定方法。盡管如此，一些障礙和不確定性依然存在。

首先，如前所述，專家組和上訴機構并未明確界定何謂“政府權力”，也未明確列舉判定某一實體是否“擁有、行使或被賦予政府權力”時需要考察的相關要素。相反，上訴機構指出，某一實體的行為是否構成公共機構的行為必須視個案的具體情況而定，“正如沒有兩個政府完全相同一樣，公共機構的確切輪廓和特征也注定隨實體、國家和案件的不同而不同”。這種高度依賴個案分析的進路固然有其合理性，但難免給公共機構的認定帶來較大的不確定性；“有意義的控制”這條“尾巴”的存在，更增加了此種不確定性。就此而言，中國應當堅持“政府權力說”的基本立場和方法，對于其他成員無視、偏離或挑戰(zhàn)這一方法的現實做法予以堅決回擊，力爭通過積累更多勝訴案件，使得制度層面的“公共機構”輪廓更加清晰。

其次，即使是基于不摻雜過多“控制”要素的相對“純粹”的“政府權力說”，中國國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行也遠非高枕無憂。例如，在“雙反措施案”中，上訴機構總體上否定了“政府控制說”以及美國商務部據此作出的中國國有企業(yè)構成公共機構的認定，但維持了美國商務部關于中國國有商業(yè)銀行構成公共機構的認定。其主要理由是，我國《商業(yè)銀行法》第34條要求商業(yè)銀行“根據國民經濟和社會發(fā)展的需要，在國家產業(yè)政策指導下開展貸款業(yè)務”，中國銀行的全球招股說明書也有“在作出貸款決定時需要考慮政府宏觀經濟政策”以及“根據相關政府政策，鼓勵商業(yè)銀行限制針對某些行業(yè)的貸款”等表述。上訴機構認為，這些法規(guī)和政策都是國有商業(yè)銀行代表中國政府履行政府職能的證據。*Anti -Dumping and Countervailing Duties Case, WT/DS379/AB/R, paras. 350, 355.就此而言，我國應當全面梳理國內相關法律法規(guī)和政策制度，注意措辭；在相關立法、執(zhí)法工作中也需要更加謹慎，以免授人以柄。*參見時業(yè)偉：《WTO補貼協(xié)定中“公共機構”認定標準研究——以DS379案為例》，《比較法研究》2016年第6期。

最后，美國試圖在WTO框架之外重構多邊經貿規(guī)則，以所謂“國營企業(yè)”(state enterprise)取代“公共機構”作為補貼主體，從而繞開上訴機構關于公共機構的解釋和限定。在《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(TPP)中，美國創(chuàng)造了“國營企業(yè)”這一新術語，將之寬泛地界定為“締約方所有的或者通過所有者權益控制的企業(yè)”。*TPP第1.3條。TPP文本見https://www.mfat.govt.nz/en/about-us/who-we-are/treaty-making-process/trans-pacific-partnership-tpp/text-of-the-trans-pacific-partnership；TPP中譯版見http://www.caitec.org.cn/article/gzdt/xshd/201512/1453.html。此種國營企業(yè)既不同于我國傳統(tǒng)意義上的國營企業(yè)，也與GATT第17條中的“國營貿易企業(yè)”有所區(qū)別；其既包括TPP第17章所定義的“國有企業(yè)”，*根據TPP第17章(“國有企業(yè)與指定壟斷”)第17.1條，國有企業(yè)是指“一締約方在其中直接擁有50%以上的股份資本、通過所有者權益控制50%以上投票權的行使，或者有權任命董事會或任何同等管理機構的多數成員的企業(yè)”，其大致對應于我國的國有獨資企業(yè)和國有控股企業(yè)。也包括不符合該定義的國有參股企業(yè)。概言之，TPP通過規(guī)定政府(第17.6條第1款)、國營企業(yè)(第17.6條第2 款)以及“受委托或指示”的私營機構(第17.6條第1款腳注)不得向國有企業(yè)提供補貼(TPP表述為“非商業(yè)援助”)，將國營企業(yè)(或者廣義上的國有企業(yè))直接列為補貼提供者，本質上是上述“政府控制說”方法的延續(xù)和強化。*參見蔣奮：《反補貼語境下的國有企業(yè)定性問題研究》，《上海對外經貿大學學報》2017年第1期。盡管TPP現因美國退出而前途未卜，但作為高標準的“21世紀貿易協(xié)定”，其規(guī)則示范效應仍不容忽視。對此我國應引起重視并妥為準備，對TPP國企條款進行有針對性的研判，以冀在相關規(guī)則的未來發(fā)展中占得先機。

三、南北矛盾下的農業(yè)補貼

農業(yè)補貼包括出口補貼和國內支持。與《補貼協(xié)定》的一般性要求不同，WTO《農業(yè)協(xié)定》并不完全禁止出口補貼，因此在WTO框架下，農業(yè)成為出口補貼仍能合法存在的唯一產業(yè)部門。然而，鑒于出口補貼對國際貿易的嚴重扭曲作用，WTO成員關于全面禁止出口補貼的呼聲也始終不絕于耳。2015年12月舉行的WTO第十屆部長級會議就農業(yè)出口補貼等議題取得突破，通過了《內羅畢部長宣言》及九項部長決定，其中關于農業(yè)出口競爭的部長決定明確要求發(fā)達成員自該決定通過之日起、發(fā)展中成員不遲于2018年底取消其全部農產品出口補貼。*Export Competition, Ministerial Decision of 19 December 2015, WT/MIN (15)/45, WT/L/980, paras. 6-7.

“藍箱”措施特指限產計劃下給予的直接支付，本質上是附條件的“黃箱”措施，所附條件旨在減少支持措施的扭曲作用。據此，通常情況下屬于“黃箱”的國內支持，如果是在符合《補貼協(xié)定》第6條第5款(a)項之規(guī)定的限產計劃下給予，*《補貼協(xié)定》第6條第5款(a)項規(guī)定：“在下列條件下，限產計劃下給予的直接支付不在削減國內支持的承諾之列：(i)此類支付按固定面積和產量給予；(ii)此類支付按基期生產水平的85%或85%以下給予；或(iii)牲畜支付按固定頭數給予。”則歸入“藍箱”范疇，不受數量限制?！熬G箱”措施則具體規(guī)定于WTO《農業(yè)協(xié)定》附件2。要符合“綠箱”標準，所涉補貼必須沒有貿易扭曲作用或者只有最低限度(minimal)的作用，只能來自政府出資而不是通過對消費者提價，且不得涉及對生產者的價格支持；此外，還應滿足附件2分類列出的具體政策標準和條件(policy-specific criteria and conditions)。此類措施通常是不針對特定產品的政府計劃，包括向農民提供的、與當前產量或價格無關(“不掛鉤”)的收入支持，以及環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展計劃。WTO因此允許提供“綠箱”補貼而不加限制。

WTO《農業(yè)協(xié)定》的國內支持規(guī)則總體上傾向于發(fā)達成員。首先，有34個WTO成員承諾削減其“黃箱”措施，這些成員主要是經濟合作與發(fā)展組織(以下簡稱：經合組織)成員(歐盟被算作一個成員)。*See Domestic Support, Background Paper by the Secretariat, TN/AG/S/4, 20 March 2002.“承諾削減”的前提是“維持”，即這些成員可以在其所承諾的水平內，維持或者說合法使用超出前述“微量”比例的“黃箱”措施，而其他成員必須將此類措施控制在5%或10%的“微量”范圍內。其次，不受數量限制(不在削減承諾之列)的“藍箱”和“綠箱”措施，本質上是為了滿足美、歐這兩個烏拉圭回合農業(yè)談判最大談判方的要求，因其各有一些措施屬于“藍箱”和“綠箱”范疇。例如，環(huán)保補貼對于經合組織國家環(huán)境基礎設施建設作用巨大，“藍箱”分類則是為歐共體補償支付和美國差額支付而設置的。*參見李曉玲：《WTO框架下的農業(yè)補貼紀律》，法律出版社2008年版，第142頁。

事實上，在美國主導下，自GATT時代起就對農產品和非農產品采取區(qū)別對待的方法，對農產品補貼給予更加寬松的待遇(GATT第16條B節(jié))。WTO《農業(yè)協(xié)定》第13條(“適當的克制”)更是這一思路的集中體現。根據該條，盡管有GATT 1994和《補貼協(xié)定》的規(guī)定，但特定類型的農業(yè)補貼仍可暫時享有額外的優(yōu)惠待遇，“在發(fā)起任何反補貼稅調查方面應表現適當的克制”。該條款因此被稱為“和平條款”(peace clause)。其后，WTO通過一系列經典農業(yè)爭端確立了一項原則，即WTO《農業(yè)協(xié)定》《補貼協(xié)定》和GATT等協(xié)定的有關條款，除非存在明顯的相互沖突，否則均應同時和疊加適用。由此，在“和平條款”于2003年底到期終止適用后，農業(yè)補貼無論屬于何種類型，只要滿足《補貼協(xié)定》所規(guī)定的相關要件，在WTO 體系下即均為可訴。*參見郭靂、李曉玲：《WTO爭端裁決對我國農業(yè)支持政策的影響分析》，《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2012年第2期。換言之，農業(yè)補貼紀律的演變趨勢是走向嚴格，與非農產品補貼紀律程度相當乃至更嚴。*See Andrew L. Stoler, The Evolution of Subsidies Disciplines in GATT and the WTO, Journal of World Trade 44, No. 4 (2010): 797-808, p.808；并參見前注，李曉玲書，第211-212頁。

在總體趨嚴的大背景下，農業(yè)補貼領域的談判仍然彰顯了南北矛盾。盡管WTO成員在內羅畢會議上就全面取消農業(yè)出口補貼達成了歷史性一致意見，但在國內支持方面的分歧依然顯著。以有利于發(fā)達成員的“藍箱”和“綠箱”設置為例，在當前談判中，一些成員希望保留“藍箱”，將之視為避開扭曲性的“黃箱”措施而又不致造成過多困難的關鍵手段；另一些成員則希望設定限量或削減承諾，乃至主張將之并入“黃箱”。對于“綠箱”，一些成員主張附件2所列補貼中有些或是由于支付數量巨大，或是自身性質使然，所造成的貿易扭曲作用并非只是“最低限度”，因此并不滿足“綠箱”補貼的基本要求；另一些成員則持相反觀點，認為當前的標準已經足夠嚴格，甚至可能需要變得更加靈活，以便更好地顧及環(huán)境保護、動物福利等非貿易因素。*Domestic Support in Agriculture: the Boxes, https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agboxes_e.htm.利益差異所致之立場分歧，于此十分明顯。

在現行農業(yè)補貼國際規(guī)則體系下，中國作為一個發(fā)展中大國，所處境地并不十分有利。首先，在2001年加入WTO時中國即已明確承諾對農產品不維持或采取任何出口補貼，*參見《中國加入工作組報告書》第234段。主動放棄了WTO《農業(yè)協(xié)定》所規(guī)定的此項“特權”，實際上是承擔了一種“超WTO”(WTO plus)義務。其次，中國在加入WTO時所確認的“黃箱”微量支持水平為8.5%，*參見《中國加入工作組報告書》第235段。雖然高于發(fā)達國家5%的比例，但低于其他發(fā)展中國家的10%的比例。最后，盡管我國并無大規(guī)模農業(yè)國內補貼的傳統(tǒng)，但隨著經濟發(fā)展和結構轉型，近年來(特別是2006年全面取消農業(yè)稅以來)逐步加大了對農業(yè)和農產品的補貼和扶持力度。值此經濟全球化受阻、貿易保護主義抬頭之際，這些國內支持政策和措施也日益受到關注并成為標靶。

正在進行之中的“中國——農產品國內支持案”就是一個典型的例子。*China-Domestic Support for Agricultural Producers, Summary of the dispute to date, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds511_e.htm.概言之，美國在該案中指控中國2012年至2015年間對小麥、大米(秈米和粳米)和玉米所提供的國內支持，每年在每種產品的綜合支持量上均超過8.5%的微量水平，從而違反了中國在WTO《農業(yè)協(xié)定》下的義務。美方所指控的國內支持方式，主要是中國實行的糧食最低收購價格，認為其“人為激勵”中國農民增加產量，導致美國農產品對中國出口減少；其所列出的中國據以提供國內支持的法律文件，包括《中共中央、國務院關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》、《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》等中央文件，以及國家發(fā)展改革委等部委關于小麥和大米最低收購價格的一系列通知，林林總總共32份。*China - Domestic Support for Agricultural Producers, Request for Consultations by the United States, WT/DS511/1.

該案中雙方的關鍵分歧在于，糧食最低收購價格是否屬于“黃箱”政策，以及與此相關的8.5%的微量支持水平如何認定。中方認為，對于重要主糧的國內支持是保障糧食安全和經濟發(fā)展的需要，是我國的合法權益，同時，按照《補貼協(xié)定》所規(guī)定的相關農業(yè)補貼項目，中國向WTO貿易政策審議機構提交的《中國貿易政策審議報告》中歷年農業(yè)補貼總量均未超過承諾水平。美方認為，最低收購價格和臨時收儲價格等也屬扭曲貿易的“黃箱”措施，而《中國貿易政策審議報告》的統(tǒng)計指標卻未將其涵蓋在內，亦未作出解釋，因此中方所計算的農業(yè)補貼總量不足以令人信服。*參見任慧、林海：《美國訴中國農業(yè)國內支持案分析》，《國際經貿探索》2017年第5期。此中既涉及技術性的法律解釋，更有中美有關農產品法律長期摩擦的背景，爭端解決勢必是一個長期復雜的過程。然而，無論最終結果如何，該案都反映出我國在農業(yè)國內支持方面的一些突出問題，需要引起注意。首先，農業(yè)國內支持的系統(tǒng)化法制化水平不高，我國《農業(yè)法》的規(guī)定過于原則，實踐中主要依據中央文件，各地方在實施中又有不同做法，不夠明晰和統(tǒng)一，容易“觸雷”。*參見前注，郭靂、李曉玲文。其次，補貼分類較為籠統(tǒng)，實施中不夠細化，以致出現雖然綜合支持總量占農業(yè)總產值的比例不逾限，但針對特定產品的綜合支持量卻超過“微量”水平的可能。最后，國內各相關部門之間缺乏信息溝通和協(xié)調行動，導致某些農業(yè)支持措施的預期定位與實際性質錯位，空有“黃箱”之名而行“綠箱”之實。*參見前注，任慧、林海文。

就對策而言，我國除在該案中積極應訴，力爭取得對己有利的裁決結果外，還應考慮從如下幾方面完善農業(yè)國內支持制度。第一，借鑒美國《2014年農業(yè)法》和歐盟《共同農業(yè)政策》，盡快修改我國《農業(yè)法》，在現有第六章(“農業(yè)投入與支持保護”)基礎上充實完善，建立系統(tǒng)化、具體化的農業(yè)支持和補貼法律體系。第二，在制定和執(zhí)行相關支持政策時集中決策過程，加強部門協(xié)調，增強決策的科學性和合規(guī)性。第三，完善中外信息溝通渠道，提高補貼政策措施透明度，與主要貿易伙伴就補貼的分類標準和具體認定等取得更多共識。第四，充分利用WTO規(guī)則空間，并借鑒歐美成熟經驗，提高國內支持政策的設計和實施水平，減少受限于額度的“黃箱”措施，更多地探索“綠箱”和“藍箱”措施，合理規(guī)避“微量”約束。

四、貿易與環(huán)境問題交織中的漁業(yè)補貼

漁業(yè)補貼是多哈回合規(guī)則談判中一項單獨的專門議題(其他兩項是反傾銷、補貼與反補貼)，僅此一點就足以說明漁業(yè)補貼問題的重要性和特殊性。造成漁業(yè)補貼特殊性的一個關鍵因素，是其與環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展緊密交織在一起。

WTO補貼規(guī)則主要關注政府補貼對貿易的影響(扭曲作用)，但在能源、漁業(yè)等領域，補貼的環(huán)境影響也相當顯著，并因而引起廣泛關注和討論。一般認為，漁業(yè)難題的根源在于魚類在很大程度上是一種公共資源，傳統(tǒng)上基于開放捕撈權來管理。這就意味著經濟學上的“公地悲劇”(tragedy of the commons)問題對于魚類種群而言尤其突出，如果沒有經濟激勵來確保資源價值不受損害，漁民們將會傾向于過度捕撈。*據聯(lián)合國糧農組織統(tǒng)計，全球80%的魚群被充分或過度捕撈。See Introduction to fisheries subsidies in the WTO, https://www.wto.org/english/tratop_e/rulesneg_e/fish_e/fish_intro_e.htm.事實上，公地問題在漁業(yè)治理的各個層面都不同程度地存在。首先，公海捕撈不受任何國家管轄。其次，雖然很多沿海國家在專屬經濟區(qū)內建立了漁業(yè)管理制度，但在確?？沙掷m(xù)捕撈方面的效果參差不齊。最后，全球捕撈量的35%至50%來自共享魚類種群(因為魚類種群的地理范圍覆蓋兩個以上專屬經濟區(qū)或者包括一個專屬經濟區(qū)和公海，或者因為魚類種群在公海與一個或多個專屬經濟區(qū)之間遷徙，或者因為魚類種群只生活在公海上)，從而使問題更加復雜。*See Alice Tipping, Building on Progress in Fisheries Subsidies Disciplines, Marine Policy 69 (2016) 202, 203.

在“魚類之友”集團(Friends of Fish)的推動下，*“魚類之友”是一個非正式集團，其成員包括阿根廷、澳大利亞、智利、哥倫比亞、新西蘭、挪威、冰島、巴基斯坦、秘魯和美國等，其認為漁業(yè)補貼導致產能過剩和過度捕撈。日本、韓國和我國臺灣地區(qū)則是針鋒相對的另一陣營，對補貼與過度捕撈之間的聯(lián)系持懷疑態(tài)度，反對在GATT和《補貼協(xié)定》的普遍適用的紀律之外單獨針對漁業(yè)補貼制定紀律。多哈規(guī)則談判授權中明確提及漁業(yè)補貼。其后，2005年部長級會議就加強WTO漁業(yè)補貼紀律(包括應當禁止某些助長產能過剩和過度捕撈的補貼這一原則)取得廣泛共識。2007年11月，規(guī)則談判小組主席散發(fā)了其關于包括漁業(yè)補貼在內的反傾銷及補貼與反補貼措施的首份合并文本草案(以下簡稱：主席文本)。就漁業(yè)補貼而言，該文本提出了一套全新的專門針對漁業(yè)部門的紀律，作為《補貼協(xié)定》新增的附件八。概言之，主席文本所提議的漁業(yè)紀律主要是禁止某些漁業(yè)補貼，如為新建漁船或貼補捕撈運營成本而提供的補貼；最不發(fā)達國家豁免適用新紀律，其他發(fā)展中成員在補貼紀律方面也有較大靈活性(尤其是對在領水內進行的生計性捕撈提供的補貼)，但前提是必須遵守一些關于漁業(yè)管理的規(guī)定。*See Introduction to fisheries subsidies in the WTO, http://www.wto.org/english/fratop_e/rulesneg_e/fish_c/fish_intro_e.htm.然而，相關成員在具體紀律和規(guī)則方面的分歧始終尖銳，漁業(yè)補貼談判也一度隨整個多哈回合一起陷入僵局。

從當前談判來看，有三類較具代表性的意見。一是重申聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標中的第14.6項目標，即“到2020年，禁止某些助長產能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補貼，取消助長非法、未報告和無管制(illegal, unreported and unregulated, IUU)捕撈活動的補貼，并避免出臺新的這類補貼”，力主盡快達成符合第14.6項目標的漁業(yè)補貼協(xié)定。二是愿意就漁業(yè)補貼問題進行談判，但強調規(guī)則談判的平衡問題，即漁業(yè)補貼談判的進展應當與其它談判議題(反傾銷、水平補貼、區(qū)域貿易協(xié)定等)的進展保持同步。三是強調關于漁業(yè)補貼的任何協(xié)定都必須包含有效的“特殊和差別待遇”條款，以顧及發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的特殊情況，包括漁業(yè)部門在其經濟中的重要地位、小規(guī)模捕撈船隊的脆弱性以及確保糧食安全的需要。*WTO Members Affirm Interest in New International Fisheries Subsidies Rules, but Differ on Way Forward, 29 June 2016, https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/rule_06jul16_e.htm.這三類意見之間雖然并不必然互相抵牾，*例如，在上述聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標第14.6項目標中就明確指出，“承認給予發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家合理、有效的特殊和差別待遇應是世界貿易組織漁業(yè)補貼談判的一個不可或缺的組成部分”。但不同陣營關注重點的顯著差異勢必導致具體規(guī)則的最終成型困難重重。*See WTO Members Resume Fisheries Subsidies Negotiations after August Pause, 11 September 2017, https://www.wto.org/english/news_e/news17_e/fish_11sep17_e.htm.

值得一提的是，在WTO框架之外，作為區(qū)域貿易協(xié)定的TPP已經率先對漁業(yè)補貼問題作出了專門規(guī)定。TPP第20章基本體現了美國的愿望，將與環(huán)境保護有關的議題盡可能納入其中。*參見胡加祥：《TPP規(guī)則研究》，《上海對外經貿大學學報》2016年第4期。該章第20.16條(“海洋漁業(yè)捕撈”)十分明確地將貿易與環(huán)境問題掛鉤，規(guī)定每一締約方應尋求運作一套規(guī)范海洋野生魚類捕撈的漁業(yè)管理系統(tǒng)，并通過保護和管理措施的執(zhí)行和有效實施，促進對鯊魚、海龜、海鳥和海洋哺乳類動物的長期保護。就漁業(yè)補貼而言，該條規(guī)定，用以防止過度捕撈和產能過剩以及促進被過度捕撈物種恢復的漁業(yè)管理系統(tǒng)的執(zhí)行，必須包括控制、減少和最終消除所有造成過度捕撈和產能過剩的補貼。為此，該條明確禁止兩種漁業(yè)補貼，即“向對處于過度捕撈狀況的魚類種群造成不利影響的捕撈提供的補貼”和“向被船旗國或關于 IUU 捕撈的區(qū)域性漁業(yè)管理組織或安排依據該組織或安排的規(guī)則和程序并依照國際法列入名單的漁船提供的補貼”。簡言之，TPP禁止向特定捕撈活動(助長產能過剩和過度捕撈)和向特定漁船(從事IUU捕撈)提供的補貼，其關注重點與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標第14.6項是一致的。如前所述，盡管TPP前途未卜，但其示范效應不容忽視。*事實上，在當前的WTO漁業(yè)補貼談判中就有成員提議將TPP的相關規(guī)定作為參照或討論基礎。See WTO Members Affirm Interest in New International Fisheries Subsidies Rules, but Differ on Way Forward 29 June 2016， http:/www.wto.org/english/news_e/news/6_e/rule_06jul/6_e.htm.

中國是世界第一漁業(yè)生產大國、水產品貿易大國和主要遠洋漁業(yè)國家，也是漁業(yè)補貼大國，WTO漁業(yè)補貼紀律可能的發(fā)展演變與中國可謂息息相關。從在漁業(yè)補貼談判中的過往表現看，我國總體上與發(fā)展中國家立場接近，向規(guī)則談判小組遞交的提案也著重強調發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。*2009年10月16日中國與巴西、墨西哥、厄瓜多爾、委內瑞拉聯(lián)合遞交的一份漁業(yè)補貼提案(TN/RL/W/241/Rev.1)強調發(fā)展中國家面臨的現實挑戰(zhàn)，主張發(fā)展中國家在補貼紀律方面應當享有更多靈活性和優(yōu)惠。2010年2月11日中國與巴西、印度、墨西哥聯(lián)合遞交的另一份漁業(yè)補貼提案(TN/RL/GEN/163)則直接以“特殊和差別待遇”為題。然而從近年來的實際情況看，我國國內對于漁業(yè)補貼的態(tài)度和方法正在逐漸發(fā)生變化，突出反映在油價補貼這項漁業(yè)補貼“大頭”的調整上。2013年3月，國務院發(fā)布《關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，提出“統(tǒng)籌考慮并完善捕撈漁民轉產轉業(yè)補助與漁業(yè)油價補貼政策，研究提高轉產轉業(yè)補助標準，調整油價補貼方式，使之與漁業(yè)資源保護和產業(yè)結構調整相協(xié)調”。2015年6月，財政部、農業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關于調整國內漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼政策 促進漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(以下簡稱：《通知》)，對漁業(yè)捕撈油價補貼政策作出調整，改變自2006年開始實施的按照漁船功率數進行補貼、主機功率數越大補貼越多的做法，代之以專項轉移支付和一般性轉移支付相結合的綜合性支持政策?！锻ㄖ访鞔_了目標任務，即通過調整優(yōu)化補貼方式，中央財政補貼資金與用油量徹底脫鉤，并健全漁業(yè)支撐保障體系，力爭到2019年將國內捕撈業(yè)油價補貼降至2014年補貼水平的40%，使國內捕撈漁船數和功率數進一步減少，捕撈作業(yè)結構進一步優(yōu)化，捕撈強度得到有效控制，漁業(yè)現代化邁出新步伐。比照國際規(guī)則加以解讀，上述政策調整實質上包含兩層核心意思，一是避免提供助長產能過剩和過度捕撈的漁業(yè)補貼；二是減少潛在的可訴性補貼，提高研發(fā)、培訓等不可訴補貼的比重。*例如，《通知》規(guī)定，補貼資金的20%部分以專項轉移支付形式統(tǒng)籌用于漁民減船轉產和漁船更新改造等重點工作，80%部分通過一般性轉移支付下達，由地方政府統(tǒng)籌專項用于漁業(yè)生產成本補貼、轉產轉業(yè)等方面，包括對減船上岸漁民給予就業(yè)扶持、培訓教育，對漁業(yè)資源養(yǎng)護、休禁漁補貼等給予一定支持。

進而言之，隨著漁業(yè)在我國國民經濟中地位逐漸下降，對漁業(yè)的扶持措施可以更多地體現為對漁業(yè)基礎設施和漁民的保障和扶持，基于產量而提供補貼應當逐漸減少乃至廢除，漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)應當成為我國制定漁業(yè)補貼政策的出發(fā)點和落腳點。就此而言，我國在漁業(yè)補貼問題上的立場與傳統(tǒng)的發(fā)展中國家立場也許會漸行漸遠，與美國、歐盟等發(fā)達經濟體立場則更為接近。*參見葉波：《中國主張限制漁業(yè)補貼》，《國際商報》2017年9月4日第B02版。在可持續(xù)發(fā)展和禁止非法捕撈日益成為國際共識的大背景下，形成以此為基礎的漁業(yè)補貼新規(guī)則也許是大勢所趨。作為經濟大國和漁業(yè)大國，我國不妨以更加開放和前瞻的心態(tài)參與漁業(yè)補貼規(guī)則的談判，提出符合自身地位和利益的負責任方案，順應可持續(xù)發(fā)展的大趨勢。

五、結 語

補貼與反補貼都是雙刃劍。補貼有其存在的法律和現實基礎，也是政府調整和引導經濟發(fā)展的必要手段，但過多或者不適當的補貼不僅會扭曲貿易，還會給國內產業(yè)發(fā)展釋放錯誤的信號。同樣，反補貼措施本是維護國際貿易秩序、促進公平競爭的手段，但缺乏節(jié)制的反補貼措施將為貿易保護主義提供保護傘，形成某種意義上的貿易壁壘，危及多邊自由貿易體系。因此，在補貼所體現的國家利益和國家主權與反補貼措施所體現的國際規(guī)制和國際秩序之間取得恰當平衡，始終是補貼與反補貼制度追求的目標和發(fā)展的主旋律。盡管在不同時期、不同階段、不同領域，這種平衡的具體體現會有所不同，但基本邏輯是一以貫之的。

上述公共機構認定、農業(yè)補貼和漁業(yè)補貼三個領域國際規(guī)制的晚近發(fā)展，充分體現了補貼與反補貼問題的現實性和復雜性。無論是公共機構認定和國有企業(yè)定性中折射出的“自由市場”與“政府干預”的經濟體制理念之爭，還是農業(yè)補貼規(guī)制彰顯出的發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的利益分歧，抑或是漁業(yè)補貼談判反映出的貿易自由與環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展之間的微妙關系，都足以表明此種平衡的達成絕非易事。進而言之，多哈回合規(guī)則談判之所以陷入僵局，美國之所以選擇通過TPP環(huán)境章節(jié)率先在漁業(yè)補貼領域形成區(qū)域新規(guī)，也都從不同側面印證了達成全球共識的艱難。

就中國而言，大體可以做出三方面的應對。一是充分運用WTO既有規(guī)則，對部分國家受貿易保護主義驅動而頻頻揮舞的反補貼大棒予以堅決有效的反擊，在WTO爭端解決機構積累更多于己有利的案例，維護自身合法權益。二是以此為契機，全面梳理國內補貼實踐，對一些不規(guī)范、不嚴謹、不統(tǒng)一的做法予以更正或調整，提高相關規(guī)則制定和實施的法制化水平，避免授人以柄。三是以更加開放和前瞻的心態(tài)積極參與相關國際規(guī)則的形成或重構，根據現實情況妥善選擇立場，提出更多符合自身地位和利益的“中國方案”。在此過程中，如何協(xié)調我國所同時具有的全球經濟大國的身份和發(fā)展中國家的身份，找到恰如其分的妥當定位，是我國需要尋求的一個平衡點。

(責任編輯：徐瀾波)

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1005-9512-(2017)12-0002-10

廖凡，中國社會科學院國際法研究所研究員，法學博士。

*本文受上海市高原學科(上海政法學院·金融法)資助。