(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029)

新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼的法律規(guī)制研究*

馮輝

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029)

政府補貼是公私融合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的常用的方法。其在實踐中正外部性與負外部性并存，應(yīng)通過法律規(guī)制促使其得以優(yōu)化和規(guī)范。政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)放大了以資金補助為代表的政府補貼對我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的促進功能，同時也存在補貼的實體與程序規(guī)則缺乏法治理念、補貼缺乏其他公共政策協(xié)同等問題，并產(chǎn)生了干擾市場供求、破壞公平競爭等體制性的弊端，以及產(chǎn)銷數(shù)據(jù)與實際使用數(shù)據(jù)出現(xiàn)巨大落差、車企大面積騙補等市場性的不足。當(dāng)前應(yīng)以法治為理念統(tǒng)攝新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼規(guī)則的確定和執(zhí)行，重點強化對補貼規(guī)則的競爭中立審查，促進補貼與新能源汽車充電產(chǎn)業(yè)政策等公共政策之間的協(xié)同，優(yōu)化補貼的績效評估與調(diào)整、退出機制以提高補貼的科學(xué)性與精準(zhǔn)性，并嚴(yán)格追究騙補行為的違法責(zé)任。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)；政府補貼；競爭中立；公共政策協(xié)同；績效評估

近年來我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)獲得了飛速的發(fā)展，與政府補貼的作用密不可分。直接、巨額、持續(xù)的政府補貼，對新能源汽車的產(chǎn)銷兩端均起到了顯著的刺激作用，達到了政府希望在短時間內(nèi)迅速擴大新能源汽車市場占有率的目的；與此同時，產(chǎn)銷數(shù)據(jù)與實際使用數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大落差、車企大面積騙取政府補貼、市場供求人為干擾過大、公平競爭理念和市場秩序受到不同程度損害等問題相繼出現(xiàn)。從實踐來看，在公私融合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，補貼已經(jīng)成為政府介入市場的常用且重要的方法，正外部性與負外部性并存，既不能因政府補貼的目的正當(dāng)性而自動證成其績效，亦不能因其存在的具體問題而否決其必要性?？茖W(xué)的態(tài)度和正確的方法并不是取舍(事實上也無法取舍)，而應(yīng)該通過法律規(guī)制促使其優(yōu)化和規(guī)范。

一、產(chǎn)業(yè)性政府補貼的界定及其效應(yīng)

(一)產(chǎn)業(yè)性政府補貼的概念、特征及其類型

對政府補貼的界定涉及不同的語境。常見的理解是基于WTO領(lǐng)域的反補貼語境。根據(jù)《反補貼協(xié)議》(SCM協(xié)議)，一國政府的財政補貼或資助包括直接的資金轉(zhuǎn)移、潛在的資金轉(zhuǎn)移、放棄稅收或變相不征稅、提供一般基礎(chǔ)設(shè)施以外的商品和服務(wù)以及購買商品、向籌資機構(gòu)付款以及授權(quán)或指示某種機構(gòu)提供財政或經(jīng)濟資助、從公共機構(gòu)得到任何形式的收入或價格支持等。*《反補貼協(xié)議》規(guī)定政府補貼在同時滿足下列三個條件時成立：提供了財政資助、資助是世界貿(mào)易組織成員領(lǐng)土內(nèi)的公共機構(gòu)所提供、資助授予了某項利益。與此類似的是《中華人民共和國反補貼條例》的規(guī)定，其將補貼界定為“出口國(地區(qū))政府或者其任何公共機構(gòu)提供的并為接受者帶來利益的財政資助以及任何形式的收入或者價格支持”。盡管WTO領(lǐng)域?qū)φa貼的界定主要基于塑造公平貿(mào)易規(guī)則和“反補貼”的考量，但其內(nèi)容仍有一定的參考價值。

從政府治理的語境而言，政府補貼是指為了實現(xiàn)和維護公共利益，由政府或其授權(quán)組織所實施的為個人、企業(yè)以及其他社會組織帶來利益的財產(chǎn)性資助行為。一般認為，政府補貼具有公共目的性；補貼主體具有公法性；補貼受領(lǐng)人具有私法性；補貼形式具有多樣性。政府補貼根據(jù)目的不同分為給付性補貼(政府的財政劃撥、政府資本注入、政府貸款等)與減免性補貼(減免稅費、降低地價等)；根據(jù)機制不同分為輸血性補貼(不要求返還的金錢給付和不需要補繳的義務(wù)減免)、杠桿性補貼(免息或低息貸款)和資助性補貼(行政機關(guān)在分配公共采購或者轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時給予優(yōu)先考慮)；根據(jù)是否附加特定條件不同分為附條件型政府補貼與無附條件型政府補貼；根據(jù)補貼主體不同分為中央補貼與地方補貼。在實踐中的具體形式包括但不限于：政府撥款、政府貸款、政府資本注入、政府貸款擔(dān)保、政府免除稅費、政府提供除一般基礎(chǔ)設(shè)施以外的貨物及服務(wù)、政府采購、政府向籌資機構(gòu)付款以及政府委托指令私營機構(gòu)實施的上述行為等。*參見郭曉丹、何文韜、肖興志：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政府補貼、額外行動與研發(fā)活動變動》，《宏觀經(jīng)濟研究》2011年第11期。

從補貼對象來看，政府對個人(比如鰥寡孤獨等弱勢群體)、其他社會組織(比如衛(wèi)生、環(huán)保等領(lǐng)域的公募基金會)的補貼，大多基于救助或慈善等目的，只有對于企業(yè)及行業(yè)的補貼，帶有比較明顯的政府意志，在補貼的規(guī)模、持續(xù)性、效果、外部性以及對法律規(guī)制的需求等各方面，也均遠甚于前者。筆者將這種對于企業(yè)及行業(yè)的政府性補貼稱為產(chǎn)業(yè)性政府補貼，指政府基于特定的經(jīng)濟與社會發(fā)展目標(biāo)，對符合政府意志的產(chǎn)業(yè)內(nèi)相關(guān)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游的利益相關(guān)者進行的具有規(guī)模性和持續(xù)性的財產(chǎn)性資助行為。*參見許家云、毛其淋：《政府補貼、治理環(huán)境與中國企業(yè)生存》，《世界經(jīng)濟》2016年第2期。

(二)產(chǎn)業(yè)性政府補貼的效應(yīng)

從形式上來看，產(chǎn)業(yè)性政府補貼是政府基于經(jīng)濟、民生和公益等多重目標(biāo)而對特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈上下游的利益相關(guān)者所作出的資金補貼，本質(zhì)上屬于財政資金的使用，具有政府公共支出的一般效應(yīng)。就此而言，補貼在實質(zhì)意義上的合法性(合理性)往往被政府天然負有的經(jīng)濟與社會管理職能所掩蓋，相應(yīng)的法律規(guī)制重點也是通過嚴(yán)格的法律程序，從公共財政、預(yù)算公開、強化人民監(jiān)督、強化預(yù)算責(zé)任等方面加強和完善對補貼資金的監(jiān)管。在常規(guī)情況下，產(chǎn)業(yè)性政府補貼受到憲法、行政法等法律的嚴(yán)格約束。即使在非常狀態(tài)下為應(yīng)對經(jīng)濟危機或不景氣而動用政府資金補貼特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，如次貸危機后美國政府推行的大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，也要履行法定的議會辯論和質(zhì)詢等程序。

從內(nèi)容特別是目的和效果來看，產(chǎn)業(yè)性政府補貼是政府實施經(jīng)濟與社會治理的一種機制和形式，是產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容，體現(xiàn)政府對特定產(chǎn)業(yè)的調(diào)控，因而具有顯著的經(jīng)濟和社會效應(yīng)，迥異于為一般性的社會公益而實施的純授益性行為。*參見孔東民、劉莎莎、王亞男：《市場競爭、產(chǎn)權(quán)與政府補貼》，《經(jīng)濟研究》2013年第2期。這就要求相應(yīng)的法律規(guī)制不能止于程序性的約束，而應(yīng)就其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際效果進行實質(zhì)合法性(合理性)的考量?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境比較復(fù)雜，導(dǎo)致政府補貼對產(chǎn)業(yè)的影響往往是正外部性與負外部性并存。比如規(guī)模性、持續(xù)性的補貼可以扶持弱勢產(chǎn)業(yè)迅速成長，也會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對補貼形成過度依賴；補貼短時間內(nèi)可以實現(xiàn)政府對于特定產(chǎn)業(yè)附加的經(jīng)濟與社會目標(biāo)，也會導(dǎo)致補貼干擾市場主體的預(yù)期和正常的市場供求關(guān)系；補貼能夠給產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)的資本市場帶來積極的信號，但也會導(dǎo)致不公平、尋租、騙補等頑疾。這種“雙刃劍”效應(yīng)曾經(jīng)在我國的光伏產(chǎn)業(yè)上大規(guī)模爆發(fā)，如今又在新能源汽車產(chǎn)業(yè)上重演。*參見徐國虎、許芳：《新能源汽車購買決策的影響因素研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2010年第11期。對政府補貼這種雙刃劍效應(yīng)的擔(dān)憂，一度引發(fā)全面排斥補貼(以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策)的聲音，但是在政府與市場高度“公私融合”、“混合經(jīng)濟”已成為世界性趨勢的當(dāng)代，全面否定和排斥政府補貼無疑是不現(xiàn)實的。補貼已經(jīng)成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府介入市場的常用且重要的方法，既不能因政府補貼的目的正當(dāng)性而自動證成其績效，亦不能因其存在的具體問題而否決其必要性。

從我國的實際情況來看，政府補貼與政府主導(dǎo)經(jīng)濟與社會發(fā)展的傳統(tǒng)緊密相關(guān)，這一歷史性因素同時放大了政府補貼的正外部性和負外部性。就此而言，以法定程序約束補貼資金的使用及相關(guān)的政府經(jīng)濟職能，在轉(zhuǎn)變政府職能、貫徹落實市場對資源配置的決定性作用的大背景下，無疑具有重要的現(xiàn)實意義，也是政府補貼法律規(guī)制的應(yīng)有之義。但鑒于政府肩負經(jīng)濟與社會、民生與公益等發(fā)展重任，產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有突出意義等現(xiàn)實國情，產(chǎn)業(yè)性政府補貼的改革應(yīng)當(dāng)遵循“規(guī)范與優(yōu)化并重”的基本理念。對政府補貼的合法性、合理性、績效評價、監(jiān)管及相應(yīng)的法制建設(shè)等問題，需要從經(jīng)濟法的整體主義視角出發(fā)，以政府治理、社會整體利益為核心進行系統(tǒng)和深入研究。

二、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼及其法律規(guī)制的現(xiàn)狀與問題

從廣義的角度來看，政府補貼包括資金補助、政府采購、稅費優(yōu)惠等多種形式。比較而言，在補貼的規(guī)模性和持續(xù)性、補貼效果的直接性以及補貼的市場效應(yīng)等多個方面，資金補助均比其他補貼形式具有更為突出的效果，在實踐中存在的各種問題也最多。故下文即以資金補助為核心，剖析新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼及其法律規(guī)制的現(xiàn)狀與問題。

(一)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼及其法律規(guī)制的現(xiàn)狀

中央層面對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的資金補助，主要依據(jù)的是國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012-2020年)》(2012年發(fā)布，以下簡稱：《新能源汽車規(guī)劃》)、《關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》(2014年發(fā)布)等戰(zhàn)略性規(guī)劃，以及財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委(以下簡稱：四部委)頒布的一系列補貼管理辦法，具體包括：《關(guān)于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》(2010年發(fā)布)(以下簡稱：《2010通知》)、《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》(以下簡稱：《2013通知》)、《關(guān)于2016—2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》(2015年發(fā)布)(以下簡稱：《2015通知》)。在地方層面，根據(jù)四部委公布的名單，截至2014年1月，已有共39個城市(群)88個城市列入了新能源汽車推廣應(yīng)用城市(群)，*《88個新能源汽車推廣示范城市補貼標(biāo)準(zhǔn)大比拼》，http://www.evpartner.com/news/7/detail-15321.html，2017年10月5日訪問。各地政府制定的配套辦法構(gòu)成了地方層面資金補助的主要依據(jù)。

從四部委和各地政府制定的規(guī)范性文件來看，當(dāng)前新能源汽車產(chǎn)業(yè)的資金補助及其法律規(guī)制具有如下幾個方面的特點。

首先，通過央地合力形成了規(guī)模性、持續(xù)性的補助機制。在上述規(guī)范性文件發(fā)布之前，中央和地方以科技項目資助等形式對新能源汽車產(chǎn)業(yè)進行的資金補貼也有一些，但比較零散。有了規(guī)范性文件支持之后，規(guī)模性、持續(xù)性的補貼得以形成，對產(chǎn)業(yè)的扶持和刺激功能也開始顯現(xiàn)?！?010通知》規(guī)定的補貼標(biāo)準(zhǔn)是“插電式混合動力乘用車最高補助5萬元/輛；純電動乘用車最高補助6萬元/輛”?！?013通知》根據(jù)純電續(xù)駛里程的不同，對純電動乘用車規(guī)定了每輛3.5萬至6萬的補貼標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)車長的不同，對純電動客車規(guī)定了每輛30萬至50萬的補貼標(biāo)準(zhǔn)；《2015通知》根據(jù)純電續(xù)駛里程的不同，對純電動乘用車規(guī)定了每輛2.5萬至5.5萬的補貼標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)單位載質(zhì)量能量消耗量和純電續(xù)駛里程的不同，對純電動客車規(guī)定了每輛12萬至50萬的補貼標(biāo)準(zhǔn)。各地政府的補貼標(biāo)準(zhǔn)基本上是以1∶1的比例與中央補貼標(biāo)準(zhǔn)相匹配。據(jù)統(tǒng)計，從2013年至2015年，中央財政共撥付新能源汽車補貼、獎勵資金284.44億元，地方財政年撥付補助資金合計200多億元。*參見《關(guān)于新能源汽車推廣應(yīng)用補助資金專項檢查的通報》: http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/bulinggonggao/tongzhitonggao/201609/t20160908_2413434.htm，2017年10月5日訪問。在巨額、穩(wěn)定、持續(xù)的補貼刺激下，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)獲得了迅速發(fā)展。2012年至2016年的銷量分別為1.2萬輛、1.76萬輛、7.47萬輛和33.1萬輛、50.7萬輛。*參見《中國新能源汽車銷量5年增41倍，2017告別高增長》，http://auto.sina.com.cn/j_kandian.d.html?docid=fymrqmq4284578&subch=nauto，2017年10月5日訪問。2017年1月至9月，產(chǎn)銷分別完成42.4萬輛和39.8萬輛，比2016年同期分別增長40.2%和37.7%。*參見《9月新能源汽車產(chǎn)銷高速增長，關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈股投資機會》，http://sc.stock.cnfol.com/gushizhibo/20171012/25462745.shtml，2017年10月5日訪問。與政策、稅費、資源和政府采購等補貼形式相比，規(guī)模性、持續(xù)性的資金補助對于汽車產(chǎn)業(yè)這樣一種需求拉動型產(chǎn)業(yè)的刺激效果無疑更為直接和顯著。

其次，通過多環(huán)節(jié)補貼擴大了對產(chǎn)業(yè)鏈的覆蓋面。補貼范圍或?qū)ο蟮拇_定不僅體現(xiàn)出政府的補貼目的，也對補貼的效果具有重要的影響。產(chǎn)業(yè)性政府補貼的目標(biāo)一般均具有整體性、系統(tǒng)性，既有促進研發(fā)、制造、服務(wù)、配套等側(cè)重于企業(yè)的內(nèi)容，也有提高市場保有量、刺激消費者購買和使用等側(cè)重于消費的內(nèi)容，從而盡可能擴大對產(chǎn)業(yè)鏈的覆蓋面。新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政府補貼在這一點上表現(xiàn)得更加明顯。《2010通知》指出：“中央財政對試點城市私人購買、登記注冊和使用的新能源汽車給予一次性補助，對動力電池、充電站等基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)給予適當(dāng)補助?！睂τ谥苯淤徺I新能源汽車的個人，“中央財政對汽車生產(chǎn)企業(yè)給予補助，汽車生產(chǎn)企業(yè)按扣除補助后的價格將新能源汽車銷售給私人用戶”，“地方財政安排一定資金，重點對充電站等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新能源汽車購置和電池回購等給予支持”。《2013通知》進一步明確規(guī)定：“補助對象是消費者，消費者按銷售價格扣減補貼后支付……中央財政將補貼資金撥付給新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)，實行按季預(yù)撥，年度清算。生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品銷售后，每季度末向企業(yè)注冊所在地的財政、科技部門提交補貼資金預(yù)撥申請，當(dāng)?shù)刎斦?、科技部門審核后逐級上報至財政部、科技部。財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委組織審核后向有關(guān)企業(yè)預(yù)撥補貼資金。年度終了后，根據(jù)核查結(jié)果進行補貼資金清算?！薄?015通知》也繼續(xù)明確規(guī)定：“補助對象是消費者。新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)在銷售新能源汽車產(chǎn)品時按照扣減補助后的價格與消費者進行結(jié)算，中央財政按程序?qū)⑵髽I(yè)墊付的補助資金再撥付給生產(chǎn)企業(yè)?！逼囎鳛橐环N高成本、高價值、高市場需求的消費品，消費者的購買意愿和能力不僅僅是其作為一個產(chǎn)業(yè)整體得以持續(xù)的前提，也是產(chǎn)業(yè)鏈上各類企業(yè)得以生存與發(fā)展的根本。上述通知將消費者確定為補貼對象，并且明確補貼的具體方式是生產(chǎn)企業(yè)在銷售時按照扣除補助后的價格銷售，事后與政府結(jié)算補貼資金，以此實現(xiàn)以補貼促進銷售、以消費促進生產(chǎn)。上述通知中的有關(guān)內(nèi)容，加上在企業(yè)研發(fā)、充電站等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電池回購等方面的補助，構(gòu)成了對新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈相對比較完整的覆蓋。

最后，通過對補助對象、標(biāo)準(zhǔn)與條件的限定及調(diào)整注入了對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府意圖。產(chǎn)業(yè)性政府補貼屬于產(chǎn)業(yè)政策的一種，是政府為了實現(xiàn)特定的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等目標(biāo)而采取的直接、積極、主動的行為。補助對象的確定及調(diào)整，充分反映出政府特定時期的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)及相應(yīng)的變化，或者對國內(nèi)外市場、產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力、市場供求等問題的判斷與回應(yīng)。《2010通知》將補貼對象限定為“插電式混合動力乘用車和純電動乘用車”，并對申請補助的汽車生產(chǎn)企業(yè)及其新能源汽車產(chǎn)品規(guī)定了目錄準(zhǔn)入資格、動力電池組能量、對動力電池等關(guān)鍵零部件的質(zhì)保能力、對整車和動力電池的回收承諾、最高車速及相關(guān)產(chǎn)品性能參數(shù)保證等限制性條件。*根據(jù)《2010通知》，相關(guān)重點內(nèi)容包括：申請補助的新能源汽車產(chǎn)品應(yīng)納入工信部發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程推薦車型目錄》(該目錄后來被工信部發(fā)布的《新能源汽車推廣應(yīng)用推薦目錄》替代)；純電動乘用車動力電池組能量不低于15千瓦時，插電式混合動力乘用車電池組能量不低于10千瓦時；對動力電池等關(guān)鍵零部件提供不低于5年或10萬公里的質(zhì)保等?！?013通知》將補貼對象從《2010通知》確定的乘用車擴大為“純電動汽車、插電式混合動力汽車和燃料電池汽車”，并根據(jù)純電續(xù)駛里程的不同對純電動乘用車、插電式混合動力乘用車的補貼標(biāo)準(zhǔn)進行了限定和區(qū)分；*根據(jù)《2013通知》，具體的補貼起點及差異化補貼標(biāo)準(zhǔn)是，純電動乘用車純電動續(xù)駛里程R(工況法，公里)達到80小于150的，每輛補助3.5萬元；達到150小于250的，每輛補助5萬元；達到250的，每輛補助6萬元。插電式混合動力乘用車R達到50的，每輛補助3.5萬元。根據(jù)車長的不同對純電動客車、插電式混合動力客車的補貼標(biāo)準(zhǔn)進行了限定和區(qū)分；*根據(jù)《2013通知》，具體的補貼起點及差異化補貼標(biāo)準(zhǔn)是，車長L(米)達到6米小于8米的，每輛補助30萬元；達到8米小于10米的，每輛補助40萬元；達到10米的，每輛補助50萬元。插電式混合動力客車L達到10米的，每輛補助25萬元。此外，《2013通知》還單獨規(guī)定了超級電容、鈦酸鋰快充純電動客車定額補貼每輛15萬元。并對郵政、物流、環(huán)衛(wèi)等純電動專用車以及燃料電池車作出了具體的規(guī)定。*根據(jù)《2013通知》，純電動專用車按電池容量每千瓦時補貼2000元，每輛車補貼總額不超過15萬元。燃料電池乘用車每輛補貼20萬元，燃料電池商用車每輛補貼50萬元。《2015通知》延續(xù)了《2013通知》的補貼對象，明確2017年至2020年除了燃料電池汽車外的其他車型補助標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)實行“適當(dāng)退坡”即遞減機制。*根據(jù)《2015通知》，2016年的補助標(biāo)準(zhǔn)為：純電動乘用車純電動續(xù)駛里程R(工況法，公里)達到80小于150的，每輛補助2.5萬元；達到150小于250的，每輛補助4.5萬元；達到250的，每輛補助5.5萬元。插電式混合動力乘用車R達到50的，每輛補助3萬元，已經(jīng)比《2013通知》規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)有明顯退坡。此外，《2015通知》還規(guī)定2017年至2018年補助標(biāo)準(zhǔn)在2016年基礎(chǔ)上下降20%，2019年至2020年補助標(biāo)準(zhǔn)在2016年基礎(chǔ)上下降40%。不過，《2015通知》提高了申請補助的準(zhǔn)入條件，*根據(jù)《2015通知》，有資格申請補貼的新能源汽車產(chǎn)品除了應(yīng)納入《新能源汽車推廣應(yīng)用工程推薦車型目錄》以外，乘用車生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)提供不低于8年或12萬公里的質(zhì)保期限，商用車生產(chǎn)企業(yè)(含客車、專用車、貨車等)應(yīng)提供不低于5年或20萬公里的質(zhì)保期限。汽車生產(chǎn)企業(yè)及動力電池企業(yè)應(yīng)承擔(dān)動力電池回收利用的主體責(zé)任。與《2010通知》相比，《2015通知》對準(zhǔn)入條件的規(guī)定明顯更加嚴(yán)格。特別是對于純電動客車、插電式混合動力客車的補助標(biāo)準(zhǔn)，相比《2013通知》有了非常明顯的細化，不同補貼等級的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)也從單一的車長擴展為車長、續(xù)駛里程、單位載質(zhì)量能量消耗量等更系統(tǒng)、更綜合、更技術(shù)化的指標(biāo)組合。對于專業(yè)用車和貨車，《2015通知》擴大了補助的范圍，將純電動、插電式混合動力等專用車和貨車均納入補貼范圍，規(guī)定按電池容量每千瓦時補助1800元，并明確“將根據(jù)產(chǎn)品類別、性能指標(biāo)等進一步細化補貼標(biāo)準(zhǔn)”。對于燃料電池汽車，乘用車的補貼標(biāo)準(zhǔn)是每輛20萬元，輕型客車、貨車每輛補助30萬元，大中型客車、中重型貨車每輛補助50萬元。此外，《2015通知》還對申請補助的純電動、插電式混合動力和燃料電池等三種新能源汽車的續(xù)駛里程的測試方法，純電動乘用車30分鐘最高車速的最低要求，插電式混合動力汽車綜合燃料消耗量要求，單位載質(zhì)量能量消耗量等技術(shù)性、專業(yè)性和管理性指標(biāo)等進行了明確的界定。綜觀中央層面新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼的規(guī)范性文件依據(jù)的演變，可以清晰地看出政府對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略意圖、對產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)發(fā)展的回應(yīng)、對企業(yè)和消費者的引導(dǎo)，從而通過對補助對象、標(biāo)準(zhǔn)及條件的限定及調(diào)整注入關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府意圖。

(二)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼及其法律規(guī)制存在的主要問題

就理論而言，或者從補貼投入與新能源汽車產(chǎn)銷的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政府補貼取得了重要的成果。具有規(guī)模性與持續(xù)性、基本覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈主要環(huán)節(jié)、在補貼對象、標(biāo)準(zhǔn)和條件的設(shè)置上體現(xiàn)出類型化和階段化特征的政府補貼，顯著刺激了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。*參見張海斌、盛昭瀚、孟慶峰：《新能源汽車市場開拓的政府補貼機制研究》，《管理科學(xué)》2015年第6期。但是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，補貼是政府介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要機制和手段，所以對補貼的評價，不應(yīng)止于統(tǒng)計意義上的產(chǎn)銷數(shù)據(jù)，而應(yīng)尋求更廣闊的參照和背景。倘若從實體法制、程序法制以及公共政策法制等理念層面分析現(xiàn)行的新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則，從補貼對市場競爭秩序的影響和對新能源汽車產(chǎn)業(yè)整體、長遠發(fā)展的影響等體制層面衡量補貼的實際效果，以及從企業(yè)和消費者在補貼實際執(zhí)行過程中的預(yù)期及行為等市場層面、實踐層面檢視補貼引起的各種問題，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)下新能源汽車政府補貼及其法律規(guī)制仍然存在以下幾個方面的突出問題亟需解決。

首先，補貼的實體與程序規(guī)則缺乏法治理念?，F(xiàn)代經(jīng)濟與社會條件下的法治，既不同于“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的簡單法制主義，也不同于以限權(quán)、控權(quán)為核心的看守型、監(jiān)督型法治主義，而應(yīng)定位于以公私融合、平衡協(xié)調(diào)為核心，追求善法和良治的規(guī)則治理。目前新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政府補貼實體規(guī)則與程序規(guī)則的確立與執(zhí)行，與上述現(xiàn)代法治理念均有較大程度的背離。目前補貼的實體規(guī)則與程序規(guī)則均側(cè)重于對政府財政資金撥付及使用的監(jiān)管，比如按照《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱：《預(yù)算法》)的規(guī)定撥付并管理補貼資金，企業(yè)領(lǐng)取補貼資金必須先有銷售結(jié)果然后上報相應(yīng)的監(jiān)管部門審批等，從而保證補貼規(guī)則的形式合法性。然而對于補貼對象、標(biāo)準(zhǔn)及條件等實體性規(guī)則是否符合市場經(jīng)濟條件下政府介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律、是否與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律相符、是否會引發(fā)負外部性以及應(yīng)如何解決等實質(zhì)合法性即合理性問題，卻缺乏細致的論證和周密的預(yù)案。對于實踐中出現(xiàn)的產(chǎn)銷數(shù)據(jù)在企業(yè)申報層面與實際使用層面之間的誤差，以及較大面積的騙補問題，也習(xí)慣于采取一般性的檢查、處罰、通報批評等應(yīng)對行政相對人欺詐的共通性方法，而未能針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)中企業(yè)騙補的特殊性、騙補與補貼規(guī)則之間的聯(lián)系等提出標(biāo)本兼治的方法。公私融合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟并不排斥(實際上也需要)政府介入，但不能以這種理論上、抽象意義上的目的正當(dāng)自動證成手段的合理，而需要通過經(jīng)濟與社會發(fā)展的具體實踐證明和改善具體介入機制和方法的績效。此外，關(guān)于補貼對象、標(biāo)準(zhǔn)及條件等規(guī)則的制定，在程序上也缺乏足夠的公開性。比如事前缺乏聽證、征求行業(yè)協(xié)會、企業(yè)及公眾意見等程序，事中也未能就補貼的實際效果、調(diào)整方法與時機等重要問題設(shè)置類似的程序，導(dǎo)致補貼規(guī)則難以形成社會共識，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和社會公眾對補貼的正外部性、負外部性缺乏必要的溝通，騙補等概率性問題往往引起社會對補貼必要性的質(zhì)疑。*參見史際春、李昌庚：《新能源與可再生能源企業(yè)市場退出機制》，《東方法學(xué)》2009年第3期。

其次，補貼缺乏其他公共政策的配套和協(xié)同。政府介入市場在實踐中的微觀表現(xiàn)，是通過規(guī)則之間的協(xié)同實現(xiàn)權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)之間的平衡協(xié)調(diào)，以規(guī)則的協(xié)同效應(yīng)實現(xiàn)對經(jīng)濟與社會實踐的治理效果。目前新能源汽車產(chǎn)業(yè)盡管有政府的巨額資金補貼，但對市場消費的實際效果卻比較有限。一個非常重要的原因，就是缺乏其他公共政策的配套和協(xié)同。尤其是充電站的建設(shè)與管理遠遠滯后于大幅增長的新能源汽車產(chǎn)銷對于充電站的需求。相對于新能源汽車而言，充電站具有突出的基礎(chǔ)設(shè)施功能，對新能源汽車的實際使用具有直接的約束作用。目前新能源汽車的公共充電站主要依賴充電站供應(yīng)商與停車場、洗車房、商業(yè)大廈等經(jīng)營者自行協(xié)商建設(shè)，覆蓋范圍有限、管理能力嚴(yán)重不足。充電設(shè)施未能獲得與新能源汽車同等的重視，嚴(yán)重影響了補貼的實際效果。此外，一些實行汽車限購、限行的一線城市，通過新能源汽車上牌不搖號或車牌不實行競價拍賣等方法，變相強制消費者購買新能源汽車。這種做法形式上看是利用了資格準(zhǔn)入政策與補貼政策的協(xié)同，但實際上是迫使消費者承擔(dān)新能源汽車產(chǎn)業(yè)在技術(shù)和管理上的既有風(fēng)險。新能源汽車產(chǎn)業(yè)客觀上有一個從不成熟到成熟的發(fā)展過程，作為一種積極的授益行為，補貼可以增加消費者的容忍度。然而，限購限行本身屬于一種消極的限制行為，強化這種方法對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的刺激功能，會放大消費者對新能源汽車在技術(shù)和管理上不成熟狀態(tài)的不滿。長遠來看，無論是立足于補貼還是公共政策強行限制消費者選擇權(quán)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都是不可持續(xù)的，而且缺乏競爭、飲鴆止渴等路徑依賴效應(yīng)會顯著降低產(chǎn)業(yè)自身的糾錯與創(chuàng)新能力。

再次，引發(fā)干擾市場供求、破壞公平競爭等體制性弊端。從市場供求的角度來說，市場經(jīng)濟的一個基本規(guī)律，是價格由供求決定。當(dāng)然，供給和需求受到很多因素的影響，比如供求雙方的能力及意愿，企業(yè)和消費者對市場整體和個人具體情境的判斷，以及政府的意志和行為(限制或鼓勵)。一般而言，供給與需求是互相作用、相輔相成的。一方面，需求決定供給，沒有需求或者不適應(yīng)需求的供給，無法轉(zhuǎn)化為利益，自然也無法持續(xù)；另一方面，供給也能創(chuàng)造需求，比如新能源汽車這樣的創(chuàng)新性產(chǎn)品，就能夠激發(fā)消費者的需求。理論上看，只有真正高質(zhì)量、滿足消費者需求的創(chuàng)新性供給才能創(chuàng)造消費、吸引消費、維系消費，或者通過上述過程獲得改進質(zhì)量的機會和能力。然而，政府補貼卻打破了正常的市場供求關(guān)系和客觀規(guī)律。在政府無法替代供給、無法強制消費者選擇的情況下，通過巨額的資金補助影響供求是，政府補貼的價值和威力所在。不過，巨額的財政資金補貼產(chǎn)生出巨大的誘導(dǎo)功能，改變了企業(yè)的成本和收益結(jié)構(gòu)，也改變了消費者對產(chǎn)品質(zhì)量以及自身真實需求的判斷。按照產(chǎn)銷量發(fā)放補貼，誘使企業(yè)將重心從研發(fā)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)移到重復(fù)生產(chǎn)和擴大數(shù)量，從長遠看來反而對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不利。從公平競爭的角度來說，目前工信部通過推薦名錄、目錄、清單等方法限定補貼的范圍，各地方在執(zhí)行新能源汽車補貼政策時會進一步細化或者基于各種因素考慮而對工信部的名錄作出地方性的選擇。由于名錄與受領(lǐng)補貼的資質(zhì)掛鉤，這種“推薦名錄”其實屬于一種變相的行政許可，但無論是實體性規(guī)則抑或程序性規(guī)則，均未按照我國《行政許可法》的規(guī)定予以嚴(yán)格審查。縱觀各地制定名錄的考慮因素，有的地方要求企業(yè)本地注冊，有的地方強制性地排除混合動力汽車、只補貼純電動汽車。即使不考慮名錄，只看上述中央層面各個通知中對補貼條件的規(guī)定，符合補貼條件或者在上述條件上表現(xiàn)更為優(yōu)異的進口車卻無法獲得補貼，這顯然也超越了技術(shù)層面的考量。是否進入名錄與企業(yè)的利益密切相關(guān)，這種選擇性的規(guī)定無疑對市場競爭秩序產(chǎn)生了重大的影響，未能入選名錄的企業(yè)對決定是否進入名錄的行為不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。現(xiàn)代市場經(jīng)濟、混合經(jīng)濟的一個基本要求，是包括制定和執(zhí)行公共政策在內(nèi)的政府行為，不能給市場公平競爭帶來損害，即保證競爭中立。以此為標(biāo)準(zhǔn)檢視當(dāng)下的補貼規(guī)則，其對市場公平競爭的妨礙和損害顯然是一個不容忽視的問題。

最后，導(dǎo)致產(chǎn)銷數(shù)據(jù)與實際使用數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大落差、車企大面積騙補等問題。巨額補貼在微觀市場層面引起的最突出的問題，也是新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼最為社會所詬病的一個弊端，就是刺激了車企大面積的騙補行為，企業(yè)上報的、用于統(tǒng)計補貼的產(chǎn)銷數(shù)據(jù)與消費者實際使用的、上牌的數(shù)據(jù)之間出現(xiàn)巨大落差。據(jù)統(tǒng)計，2015年11月，新能源商用車單月產(chǎn)量超過全球其他國家之和，12月新能源商用車產(chǎn)量再飆升兩倍至63525輛，尤其是純電動商用車出現(xiàn)了同比增長6倍的超常規(guī)增速。2015年前10個月，新能源汽車銷量與上牌量之間存在近一倍的差距。即使考慮到銷售與上牌之間的時間差，高達7萬輛的“數(shù)據(jù)黑洞”也高得離譜，引發(fā)了社會各界特別是媒體對新能源汽車產(chǎn)業(yè)騙補泛濫的質(zhì)疑。*參見劉曉林、劉俊晶：《“消失”的新能源車：燙手的灰色騙補產(chǎn)業(yè)鏈》，《經(jīng)濟觀察報》2016年1月17日，01版。從2016年1月開始，工信部、發(fā)改委、財政部、科技部聯(lián)合啟動騙補調(diào)查，隨后國務(wù)院辦公廳組建督察小組，2016年上半年僅在國家層面就組織了三次調(diào)查。2016年9月8日，財政部官方網(wǎng)站掛出了《關(guān)于新能源汽車推廣應(yīng)用補助資金專項檢查的通報》，公開披露了5家涉及騙補的新能源汽車企業(yè)。*財政部公布的5家企業(yè)涉及騙補金額約10億元。據(jù)媒體報道，被調(diào)查的93家企業(yè)中有72家企業(yè)存在騙補和違規(guī)謀補行為，涉及補貼資金92.7億元。這意味著占中央財政撥付新能源汽車補貼近三分之一的資金被非法套取。這無疑是一個駭人的數(shù)額。參見劉曉林：《222天，一份非完整版的新能源車騙補名單意味著什么？》，《經(jīng)濟觀察報》2016年9月10日，01版。所謂騙補，是指通過虛假改裝、電池重復(fù)使用、關(guān)聯(lián)交易等在內(nèi)的多種方法騙取財政補貼，包括車輛未達到標(biāo)準(zhǔn)甚至未生產(chǎn)，違規(guī)取得牌照騙取補貼，或者車輛符合規(guī)定，但賣給關(guān)聯(lián)企業(yè)而非終端用戶，在未達到補貼條件的情況下提前領(lǐng)取補貼，或者將車輛賣給終端用戶，但在獲取補貼后大量閑置。*2016年7月6日，在西安舉行的“新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展座談會”上，國資委主任肖亞慶宣讀了新能源汽車推廣應(yīng)用督查報告的主要內(nèi)容，其中列舉了新能源汽車產(chǎn)業(yè)騙補或者違規(guī)申領(lǐng)補貼的行為。參見上注，劉曉林文。騙補當(dāng)然屬于企業(yè)故意違法的行為，但從體制和機制的角度考量，巨額補貼甚至超出生產(chǎn)成本的補貼，客觀上對企業(yè)的大面積騙補起到了刺激作用。*尤其是客車和專用車的補貼已經(jīng)超過生產(chǎn)成本。比如根據(jù)《2013通知》，一輛長度6米至8米的純電動中巴車，央地兩級財政補貼加起來最高可達60萬元，遠遠高于其生產(chǎn)成本。參見前注，劉曉林、劉俊晶文?，F(xiàn)在看來，《新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》提出的“2015年，純電動汽車和插電式混合動力汽車?yán)塾嫯a(chǎn)銷量力爭達到50萬輛”和“2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生產(chǎn)能力達200萬輛、累計產(chǎn)銷量超過500萬輛”的目標(biāo)，以及央地兩級財政拿出的巨額補貼，嚴(yán)重沖擊了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的市場發(fā)展規(guī)律和企業(yè)正常的商業(yè)性成本與收益結(jié)構(gòu)，不僅中央以數(shù)量為核心的考核方式導(dǎo)致地方財政背負巨大壓力，也誘使眾多企業(yè)以領(lǐng)取補貼為核心乃至唯一經(jīng)營目標(biāo)，甚至不惜違法違規(guī)。這里特別要反思的是“退坡型補貼機制”。理論上而言，補貼遞減即退坡制度是為了激勵企業(yè)盡早實現(xiàn)政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，同時也為補貼設(shè)置明確的時間表以減輕財政負擔(dān)，但是在宏觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展和微觀企業(yè)行為都已經(jīng)深深患上“補貼依賴癥”的現(xiàn)實情況下，補貼遞減反而刺激了企業(yè)造假。

三、完善新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼法律規(guī)制的理念與對策

(一)以法治理念重塑新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼規(guī)則的確定和執(zhí)行

以法治理念重塑新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼規(guī)則的確定和執(zhí)行，包括形式和實質(zhì)兩個層面。

法治在形式層面的要求，主要側(cè)重于法律程序。能夠納入政府補貼對象的產(chǎn)業(yè)，均是符合國家特定戰(zhàn)略需求、牽涉國計民生的基礎(chǔ)型產(chǎn)業(yè)、支柱性產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)，補貼對象的確定應(yīng)當(dāng)符合嚴(yán)格的政府決策程序。政府補貼動用的是政府財政資金，在公共財政的大背景下，補貼標(biāo)準(zhǔn)、范圍及條件的確定，補貼資金的劃撥和監(jiān)管，也應(yīng)當(dāng)按照我國《預(yù)算法》的規(guī)定嚴(yán)格設(shè)置相應(yīng)的程序。具體而言，在統(tǒng)一的“行政程序法”尚未頒布的情況下，新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則的制定和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)遵守“重大行政決策程序”的既有規(guī)定。目前中央層面的《重大行政決策程序暫行條例(征求意見稿)》已經(jīng)發(fā)布，距離其正式實施可能還有一段時間，但各個省級地方政府以及特殊的市級地方政府制定的重大行政決策程序規(guī)定已經(jīng)有很多。*以2008年發(fā)布的《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱：《湖南規(guī)定》)為開端，湖南、山東、江西等近10個省級政府以及廣州、蘇州、西安等近20個市級政府已經(jīng)頒布了專門的行政決策程序立法。參見楊寅、狄馨萍：《我國重大行政決策程序立法實踐分析》，《法學(xué)雜志》2011年第7期。應(yīng)當(dāng)將新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼納入“重大行政決策”的范圍，嚴(yán)格履行相應(yīng)的決策程序，將決策動議、決策執(zhí)行、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等具體規(guī)則落到實處。尤其是公眾參與程序，應(yīng)當(dāng)借鑒《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等關(guān)于環(huán)境影響評價中公眾參與辦法的詳細規(guī)定，就政府補貼的公眾參與出臺類似的細則。補貼資金的劃撥、使用和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《預(yù)算法》規(guī)定的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督等各種程序。隨著多年來“預(yù)算法治”的深入人心，預(yù)算資金的上述程序建設(shè)已經(jīng)基本完備且在執(zhí)行過程中能夠得到嚴(yán)格落實，目前的主要問題是有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定落實不夠嚴(yán)格、實踐中的約束力也遠遠不夠。按照我國《預(yù)算法》規(guī)定的人大監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會監(jiān)督來看，亟需加強且能夠更快產(chǎn)生實際意義的，無疑是人大監(jiān)督。對于補貼規(guī)則的確定，人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在政府重大行政決策程序的約束上發(fā)揮作用。對于補貼資金的使用，也應(yīng)當(dāng)強化人大監(jiān)督的作用。特別是要落實和強化各級人大常委會的調(diào)查權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，對新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼資金的劃撥和使用進行嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督，并追究相應(yīng)的違法責(zé)任。

比形式層面的法治更加重要的，是在實質(zhì)層面即合理性層面完善政府補貼的法治化。風(fēng)險社會一方面放大了政府介入經(jīng)濟與社會治理的必要性，同時也使得政府行為常常處于一種相機抉擇的壓力之下。這就導(dǎo)致政府行為的合理性，應(yīng)當(dāng)更多地引入經(jīng)濟、社會、管理、民意等多種專業(yè)性和社會性因素的考量。在風(fēng)險社會的背景下，社會應(yīng)當(dāng)允許基于善意或公益目的而行為的政府“出錯”，更要通過社會主流價值觀等雖抽象但強有力的民意、人大監(jiān)督等實實在在的、具體并有效果的方法，迫使政府及時糾錯。政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮在組織和動員各方資源方面的優(yōu)勢，強化公眾參與，集中、萃取和吸收民意，盡量減少政府行為因信息和技術(shù)條件限制、官員個體能力不足等因素而成為經(jīng)濟與社會發(fā)展的負外部性的源頭。政府希望促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的迅速成長，無疑是一種可欲、正當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，但是否必須要通過政府補貼的形式來實現(xiàn)呢？即使是政府補貼，是否有比資金補貼相對更好的替代性方式可以選擇呢？即使堅持采取資金補貼，怎樣解決目前引起的各種體制性的弊端和市場性的不足呢？這些問題不僅在事前應(yīng)當(dāng)論證，而且應(yīng)當(dāng)在事中及時尋求市場反饋、及時調(diào)整和糾錯，從而在相機抉擇與結(jié)果合理之間形成平衡。從新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼的實踐來看，目前以巨額財政資金為主的補貼方式已經(jīng)初步實現(xiàn)了一定的效果，但也引發(fā)了諸多弊端，所以即使堅持補貼的必要性，也應(yīng)當(dāng)尋求資金補貼以外的方式，比如采取加大研發(fā)費用的稅費抵扣、政府采購、定向降息貸款等相對更柔和、對市場供求關(guān)系沖擊更小的方式。同時，在強化對已受領(lǐng)補貼企業(yè)的合法性審查的基礎(chǔ)上，單純的資金補貼應(yīng)當(dāng)盡快退出新能源汽車產(chǎn)業(yè)。由于2020年之前的補貼標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)鎖定，可以通過臨時調(diào)整的方式大幅降低補貼標(biāo)準(zhǔn)(尤其是當(dāng)下飽受詬病的客車、專用車補貼標(biāo)準(zhǔn))。

(二)強化對補貼規(guī)則的競爭中立審查

為了實現(xiàn)特定的目的，政府對產(chǎn)業(yè)的補貼必然會設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和條件，這樣就形成了對市場主體的選擇。盡管補貼在形式上并不具有強制性，但是考慮到其實際效果，事實上其已經(jīng)具有了行政許可的效應(yīng)。市場經(jīng)濟本身并不排斥政府之手，但政府行為不應(yīng)破壞市場的公平競爭秩序，因此應(yīng)以競爭中立為原則，通過競爭中立審查機制強化補貼規(guī)則的實質(zhì)合法性。

競爭中立作為一個學(xué)術(shù)概念，原初的內(nèi)涵是強調(diào)“政府商業(yè)活動不得因其公共部門所有權(quán)而享有(私人部門所不能享有的——筆者注)競爭優(yōu)勢”，*這是1995年由澳大利亞聯(lián)邦和各州、地區(qū)間達成的《競爭原則協(xié)定》(Competition Principles Agreement)中的表述，也是“競爭中立”這一概念早期的比較明確的內(nèi)涵。參見馮輝：《競爭中立：國企改革、貿(mào)易投資新規(guī)則與國家間制度競爭》，《環(huán)球法律評論》2016年第2期。避免國有企業(yè)在進行商業(yè)活動時因享有不合理優(yōu)勢而不能反映真實成本、進而扭曲資源配置并損害市場競爭。*參見白明、史曉麗：《論競爭中立政策及其對我國的影響》，《國際貿(mào)易》2015年第3期。后來逐漸演化為對政府介入市場行為的要求，即政府無論基于何種目的、通過何種形式干預(yù)市場，都不能以破壞公平競爭作為代價，政府行為不應(yīng)當(dāng)成為損害市場競爭秩序的來源。具體而言，競爭中立要求政府的產(chǎn)業(yè)政策(以及相關(guān)、配套的競爭政策)能夠符合以下要求。一是準(zhǔn)入中立，主要包括實行準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單，注冊便利化；“(許可)證”和“(營業(yè)執(zhí))照”分離；注冊與審核程序透明、可訴諸司法救濟等。二是運營中立，主要包括不得利用行政權(quán)力損害市場競爭；不得實行歧視；政府采購應(yīng)當(dāng)透明、公信、不得違反公平競爭；稅收公平，規(guī)范稅收優(yōu)惠措施；金融公平，不得實行差別待遇；補貼中立，不得暗箱操作等。三是監(jiān)管中立，主要包括對所有市場主體實行統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，特別是在價格、質(zhì)量、環(huán)保、社會責(zé)任、反壟斷與反不正當(dāng)競爭等領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則應(yīng)一致、公開；監(jiān)管機構(gòu)的行政裁決可訴諸司法審查等。*參見前注，馮輝文。也有學(xué)者將我國競爭中立的行為準(zhǔn)則(核心是政府行為準(zhǔn)則)體系設(shè)計為交易機會中立準(zhǔn)則(包括市場進入中立和政府采購中立)、經(jīng)營負擔(dān)中立準(zhǔn)則(包括課征強制性負擔(dān)中立和消減協(xié)商性負擔(dān)中立)和投資回報中立準(zhǔn)則(包括價格規(guī)制中立和政府補貼中立)。參見丁茂中：《我國競爭中立政策的引入及實施》，《法學(xué)》2015年第9期。

就新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政府補貼實踐來看，對于補貼對象的選擇，補貼標(biāo)準(zhǔn)、范圍和條件的確定，都在客觀上形成了選擇性補貼、傾斜性注入資源的效果，從而在準(zhǔn)入、運用和監(jiān)管上都違反了一般意義上的競爭中立的要求。在各個地方具體執(zhí)行補貼的過程中，特別是地方配套補貼附著的條件，與競爭中立的要求相差更遠。當(dāng)然，對于這個問題政府并非沒有認識，比如《2013通知》就要求“推廣應(yīng)用的車輛中外地品牌數(shù)量不得低于30%。不得設(shè)置或變相設(shè)置障礙限制采購?fù)獾仄放栖囕v”。然而，這種粗放的規(guī)定除了從反面凸顯出目前地方補貼存在比較嚴(yán)重的地域歧視之外，對于解決這一問題本身無疑并不具有根本的意義。倘若只是對照我國《反壟斷法》的具體條文，地方政府只補貼本地注冊的企業(yè)在形式上也并不直接構(gòu)成該法第5章中規(guī)定的“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”。*我國《反壟斷法》第5章規(guī)定的行政壟斷行為包括：限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品；妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通；以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動；采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)；強制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為；制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。設(shè)置條件的政府補貼是一種選擇性的授益行為，與上述行為顯然有較大差別。

解決這個問題的關(guān)鍵，還是要跳出“形式合法”的窠臼，從法治理念、法治效果的角度去評判選擇性的補貼行為。從實質(zhì)合法性來看，新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼的目的在于扶持產(chǎn)業(yè)，而并非支持特定地域的企業(yè)。補貼應(yīng)該是性能和技術(shù)導(dǎo)向，而非注冊地及相應(yīng)的地方稅收貢獻考量。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)及眾車企高度依賴補貼的當(dāng)下，以注冊地為標(biāo)準(zhǔn)進行選擇性補貼，無疑是一種明顯的地方保護主義行為，與本地原材料采購限制、本地雇員限制等方式并無二致，都是直接違反競爭中立要求的做法，應(yīng)當(dāng)將其認定為我國《反壟斷法》中“限制外地商品進入本地市場”的行為，按照我國《反壟斷法》追究相應(yīng)的責(zé)任。與此類似，對于在技術(shù)和性能上達到補貼標(biāo)準(zhǔn)(實踐中是遠超補貼標(biāo)準(zhǔn))的進口新能源汽車，也不應(yīng)當(dāng)排除在補貼范圍之外。無論是國產(chǎn)還是進口，補貼的依據(jù)均是銷售，所以補貼進口車，受益的仍然是中國消費者；無論國產(chǎn)還是進口，由于采取相同的補貼標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于同等幅度減少成本，因此補貼進口車并未損害國內(nèi)車企的競爭力；從保護環(huán)境的角度來說，補貼那些技術(shù)和性能更優(yōu)秀的進口車，無疑能夠更好地實現(xiàn)環(huán)境和生態(tài)保護目標(biāo)。從近年來新能源汽車產(chǎn)業(yè)的實踐來看，將進口車排除在補貼范圍之外并未削弱進口車的市場競爭力，反而使得國內(nèi)車企在補貼的溫床下不思進取、本末倒置。*參見王彥明、王業(yè)輝：《政府補貼的法理與規(guī)制進路》，《河南社會科學(xué)》2015年第12期。

除了應(yīng)取消本地注冊、國產(chǎn)要求這些限制外，還應(yīng)運用相同的思路對補貼對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍及條件的限定等作一番詳盡、充分、徹底的競爭中立審查。其中的核心問題是審查的標(biāo)準(zhǔn)。新能源汽車產(chǎn)業(yè)有很強的技術(shù)性，有些標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)上是中性的，但是轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邥r往往不得不滲入其他非技術(shù)的考量。比如盡管混合動力技術(shù)比純電動技術(shù)更成熟、更便利，但是有些地方考慮到本地車企的實際競爭力，以及本地對空氣污染治理的實際需求，仍然明確規(guī)定只補貼純電動汽車。解決這些問題的核心，除了要在制定補貼規(guī)則的過程中融入論證、聽證、征求意見等民主因素外，更重要的是要賦予競爭中立審查以獨立性與權(quán)威性。塑造審查獨立性與權(quán)威性的關(guān)鍵，是明確審查主體。相比之下，現(xiàn)行法上的以政府內(nèi)部機構(gòu)為主的審查是最劣后的選擇，人大(議會)審查和司法審查無疑是改革的方向?？紤]到司法審查的現(xiàn)實可操作空間有限，強化人大審查無疑具有最為現(xiàn)實的意義。補貼規(guī)則實施之前，應(yīng)當(dāng)按照重大行政決策程序提交同級人大常委會，由其設(shè)立專門的審查小組或委托專門的委員會進行審查。審查應(yīng)當(dāng)采取質(zhì)詢與回應(yīng)的方式形成溝通與商談，澄清社會對補貼規(guī)則的誤解，或者進一步闡釋補貼規(guī)則的實質(zhì)合法性。特別是基于其他公共利益考慮而需要犧牲公平競爭、有悖于競爭中立原則的，更應(yīng)通過質(zhì)詢中的回應(yīng)機制予以充分解釋，說明補貼能夠?qū)崿F(xiàn)利大于弊的效果，否則不能通過競爭中立審查，即不能付諸實施。

(三)促進補貼與其他公共政策之間的協(xié)同

盡管補貼在實踐中出現(xiàn)了各種問題，但就政府行為的初衷而言，仍然是為了促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。實踐中出現(xiàn)的問題除了迫使政府應(yīng)當(dāng)清醒地再次認識到目的不能自動證成手段的正當(dāng)性外，還應(yīng)認識到政府行為作為一種具有重大外部性的行為，應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施層面的作用。此外，現(xiàn)代經(jīng)濟與社會的治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個種類、多種功能的基礎(chǔ)設(shè)施共同發(fā)揮作用，才能實現(xiàn)綜合治理的效果，這就需要在公共政策層面凝聚協(xié)同效應(yīng)。

為實現(xiàn)這一目標(biāo)而需實施的最緊迫、最重要的任務(wù)，是補貼對象應(yīng)當(dāng)向充電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大幅度轉(zhuǎn)移。補貼是一種積極授益性的行政行為，對于企業(yè)和消費者來說，目前這種規(guī)模性、持續(xù)性的補貼對正常的供求關(guān)系產(chǎn)生了比較顯著的干擾，對于中央特別是地方財政也產(chǎn)生了較大的壓力。盡管政府認為不如此補貼不足以產(chǎn)生當(dāng)下的效果，但利弊并存尤其是往弊大于利的方向發(fā)展，也不得不引起警惕。當(dāng)然，從新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，也不能說對政府資金補貼就不再有需求，關(guān)鍵是要調(diào)整補貼的對象，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前以補貼產(chǎn)銷為主轉(zhuǎn)向補貼充電站等基礎(chǔ)設(shè)施為主。目前新能源汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)度過了單純追求形式上的產(chǎn)銷數(shù)據(jù)的階段，或者說政府補貼在這一階段的任務(wù)已經(jīng)完成，接下來的任務(wù)是切實提高真實的使用數(shù)據(jù)，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，只能從提高使用新能源汽車的便利度上著手。從直接成本來看，新能源汽車的使用成本遠低于傳統(tǒng)能源汽車，但是就使用便利、售后服務(wù)等指標(biāo)來看，卻與目標(biāo)有著不小的距離。當(dāng)下，影響新能源汽車使用程度最突出的障礙，就是公共充電設(shè)施的建設(shè)與維護。盡管目前專門的新能源充電市場已經(jīng)形成，清晰的盈利模式也吸引了國有和民營企業(yè)等一批企業(yè)進入，但充電設(shè)施的建設(shè)和維護仍然嚴(yán)重滯后于市場需求。私人充電設(shè)施的直接安裝成本低廉、維護成本低，充電企業(yè)也樂于安裝，但其困難在于對硬件的要求較高。比如獨立車位、線路改造等，在新能源汽車產(chǎn)銷比例較高的一線城市，滿足這些條件的難度較大。很多老舊住宅小區(qū)基于線路改造安全和成本等原因考慮，不愿意接入私人充電設(shè)施，由充電企業(yè)、消費者個人承擔(dān)巨大的成本也不現(xiàn)實。目前實踐中解決上述問題的做法主要是通過業(yè)主委員會決議的形式與充電企業(yè)合作，這屬于居民自治與商業(yè)談判的范圍，引入政府補貼的必要性不足，意義也有限。有些地方為了提高新能源汽車的使用率，強制要求開發(fā)商在新建小區(qū)中與充電企業(yè)合作，為安裝私人充電樁提供必要條件，這也不失為一個比較可取的辦法，可以對相應(yīng)的成本進行一定比例的資金補貼，以提高各方當(dāng)事人的積極性。不過從產(chǎn)業(yè)的整體需要來看，關(guān)鍵還是建設(shè)公共充電設(shè)施，包括開放式住宅小區(qū)、公共停車場以及其他公共場所等。目前主流的公共充電設(shè)施建設(shè)模式是，充電企業(yè)與停車場的業(yè)主進行商業(yè)合作，充電企業(yè)獲得充電收入，停車場獲得停車收入和一定比例的充電收入分成，政府投入很少。這種模式最大的問題是充電設(shè)施規(guī)模有限、覆蓋面狹窄，充電設(shè)施容易發(fā)生故障或者被損壞，后續(xù)維護嚴(yán)重滯后于使用需求。其實共享單車也面臨著這個問題，但眾多共享單車企業(yè)之所以能夠解決這個問題或者說不至于讓這個問題影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無疑是依賴大量的投入以提高使用便利、覆蓋損耗，從而滿足和維系消費需求。所以關(guān)鍵在于投入，這正是政府補貼的可作為和應(yīng)作為之處。在產(chǎn)銷補貼逐步退坡、退出的情況下，應(yīng)加大對充電企業(yè)、充電場地業(yè)主的補貼，只有讓地方政府以建設(shè)機場的心態(tài)、戰(zhàn)略眼光和投入力度建設(shè)公共充電設(shè)施，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能真正長遠和有實效。*當(dāng)然，新能源汽車的充電難題也受到技術(shù)的限制。目前新能源汽車的充電耗時過長(快充1小時至2小時，慢充6小時至8小時)，這是以加油站為代表的最佳公共充電場所不愿意成為新能源汽車充電終端的核心原因所在。對此一方面應(yīng)當(dāng)加大對電池技術(shù)、充電技術(shù)等專項技術(shù)研發(fā)的支持，另一方面也應(yīng)當(dāng)考慮如何通過資金補貼實現(xiàn)在加油站充電的目標(biāo)。比如支持中石油、中石化等將旗下的加油站改建為專門的充電站(快充)，或者要求新建加油站(特別是高速公路沿途的新建加油站)應(yīng)當(dāng)有專門的場地配建充電設(shè)施(快充)等。實際上，傳統(tǒng)能源汽車的產(chǎn)銷率和使用率降低是大勢所趨，加油站的轉(zhuǎn)型也早已由中石油、中石化等企業(yè)進行了布局。參見《加油站與充電站合二為一，中石油中石化紛紛轉(zhuǎn)型新能源！》，http://www.sohu.com/a/197773420_99958062，2017年10月21日訪問。應(yīng)當(dāng)利用這一契機，通過補貼加速這一進程，并使其向有利于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向邁進。

此外，人們還應(yīng)反思為了刺激新能源汽車的購買而推出的“搖號”、“限行”等公共政策。新能源汽車不需要“搖號”即可上牌、出行不受限制等差異化的公共管理方法，理論上可以刺激新能源汽車的消費和購買，但實際上在這方面的效果并不突出，反而使得對汽車使用的剛性需求受到非理性刺激。比如傳統(tǒng)能源汽車的行駛牌照申請數(shù)量居高不下引發(fā)對監(jiān)管部門的尋租行為，市場化的指標(biāo)交易屢禁不止也無法完全禁止，有的地方新能源汽車牌照申請與實際購車不掛鉤導(dǎo)致消費者獲得新能源汽車購買指標(biāo)后棄之不用等。這些現(xiàn)象迫使政府應(yīng)重新檢視當(dāng)下為刺激新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而采取的公共政策工具組合。公共政策對經(jīng)濟與社會治理具有重大的外部性，不宜使用明顯有違公平的差異性、歧視性工具。即使為了短期目標(biāo)，也不宜長期、過多使用甚至形成路徑依賴，而應(yīng)及時評估績效、相機調(diào)整并明確退出機制，盡可能及時地修正政府行為、修復(fù)市場預(yù)期。即使是扶貧這樣的天然帶有扶助弱者、需要傾斜性授益的政府行為，實踐證明，有關(guān)的整體性、體制性的建設(shè)在效果上也遠遠勝過簡單的資金投入。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是如此。當(dāng)然，對機動車的搖號和限行與對商品房的限購一樣，除了產(chǎn)業(yè)考慮以外，還有控制數(shù)量(車輛和人口)等其他非產(chǎn)業(yè)性的因素需要考慮，這也使得對這些公共政策的取舍和進退變得復(fù)雜化，不能局限于單一的目標(biāo)或評價標(biāo)準(zhǔn)。不過就解決問題而言，政府應(yīng)當(dāng)警惕，無論基于何種公共目的，不能再繼續(xù)依賴補貼加“搖號”、“限行”這種簡單、草率、低端的“胡蘿卜加大棒”類型的治理工具，不能重蹈房價調(diào)控中“越調(diào)越漲”的覆轍。

(四)優(yōu)化補貼的績效評估與調(diào)整、退出機制，嚴(yán)厲懲戒騙補行為

隨著多年來法治政府建設(shè)特別是公共財政、社會監(jiān)督的加強，政府也開始重視政府行為的效果，并且在經(jīng)濟與社會治理中，能夠基于公共管理的理念和立場，對具體的公共政策以及相應(yīng)的政府行為進行績效評估，進而決定調(diào)整或退出。這是一種值得稱道的進步，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼的各個規(guī)范性文件依據(jù)中明確規(guī)定“補貼退坡”機制，正是這種理念和進步的反映。目前在這種進步的同時還存在一些問題。一是績效評估的意識還不夠突出。在形式上，尚缺乏一部一般性的政府行為績效評估管理辦法；在補貼的規(guī)范性文件依據(jù)中也缺乏獨立、明確的績效評估的流程與規(guī)則設(shè)計。應(yīng)當(dāng)盡快彌補這一疏漏，如果統(tǒng)一立法尚未可期，應(yīng)當(dāng)在具體的補貼規(guī)則中增加關(guān)于績效評估的明確規(guī)定。在內(nèi)容上，目前仍然以政府內(nèi)部的績效評估為主，且以資金使用的合法性審查為主，缺乏外部審查和合理性審查。經(jīng)濟與社會治理領(lǐng)域的公共政策及具體政府行為外部性大、技術(shù)性強，與市場主體利益攸關(guān)，績效評估不僅應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性，還應(yīng)充分吸收各方主體的意見。從西方國家的實踐來看，一般是由司法機關(guān)通過司法審查的方式完成公共政策的實質(zhì)合法性即合理性評估。就我國的國情而言，如果尚不具備這種條件，這一功能應(yīng)由各級人大常委會委托專業(yè)的第三方完成比較適宜，從而也可以加強人大質(zhì)詢的專業(yè)性。二是調(diào)整和退出規(guī)則不夠嚴(yán)謹(jǐn)。缺乏公共政策的績效評估機制、制定和執(zhí)行的說明解釋機制的支持，“一刀切”地規(guī)定“退坡”機制反而刺激了大面積騙補。這說明在補貼上一方面不能形成路徑依賴，另一方面也不能輕易退出，從而否定或者弱化先期巨額補貼的成效。價值多元、目標(biāo)多元的現(xiàn)代風(fēng)險經(jīng)濟、風(fēng)險社會并不排斥政府介入和相機抉擇，但要求政府在不確定的條件下更加注重精準(zhǔn)治理、平衡協(xié)調(diào)并及時糾錯。尤其重要的是通過解釋、論證、溝通等“說理”回應(yīng)和引導(dǎo)媒體和民眾的公共意見，讓產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)明白補貼并不是隨意而為，進退皆有目的和標(biāo)準(zhǔn)，以及能夠預(yù)見到補貼對象的變化與政府導(dǎo)向之間的關(guān)聯(lián)；讓消費者和一般公眾明白補貼并不是對財政資金的浪費或揮霍，而是基于特定產(chǎn)業(yè)目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的長遠考慮，并且是基于績效評估而做出的科學(xué)合理的制度安排，從而破解媒體和公眾以概率性的企業(yè)騙補否定體制性的補貼之合理性的思維習(xí)慣。在此基礎(chǔ)上還應(yīng)加大對騙補行為的調(diào)查，對查實的單位及個人嚴(yán)格追究民事、行政乃至刑事責(zé)任。尤其是加強“黑名單制度”(主要是一定期限乃至終身的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入限制)等現(xiàn)代信息性監(jiān)管技術(shù)的使用，會顯著提高新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼的法治水平，也能夠促進政府補貼對于產(chǎn)業(yè)和社會公共利益的實際效果。

四、結(jié) 語

現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的角色和行為往往充滿爭議。這些爭議也許無法阻止政府的經(jīng)濟與社會治理，但無視或者輕視這些爭議卻會令政府之手喪失改善行動績效、強化正當(dāng)性的良機，甚至使這些爭議本身演化為市場負外部性的源頭。國家和民族的強盛，從來都要依靠政府與民眾的合力，經(jīng)濟的發(fā)達和社會的發(fā)展，也是政府與市場合力的結(jié)果。法治之于現(xiàn)代社會的價值，正是匯集并強化這樣的社會主流價值觀，并通過相應(yīng)的體制、機制和方法加以實現(xiàn)和維系。新能源汽車產(chǎn)業(yè)中的政府補貼及其法律規(guī)制問題，便是上述理論和邏輯的縮影及實踐印證。

(責(zé)任編輯：徐瀾波)

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1005-9512-(2017)12-0022-13

馮輝，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授、博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

*本文系筆者主持的司法部國家法治與法學(xué)理論研究中青年項目“新能源汽車產(chǎn)業(yè)政府補貼的法律規(guī)制與完善研究”(項目編號：16SFB3039)的研究成果，并受到對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金支持(批準(zhǔn)號：CXTD8-06)。