曾小力

（中共普洱市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，云南 普洱 665000）

邊疆民族地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題研究
——以云南省普洱市為例

曾小力

（中共普洱市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，云南 普洱 665000）

普洱市是云南省扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，扶貧工作存在著貧困人口數(shù)量依然龐大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，項(xiàng)目資金整合難，項(xiàng)目資金撥付滯后，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶難的問(wèn)題。要加快普洱市的脫貧攻堅(jiān)步伐，全市各級(jí)干部要不斷深化對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)重要性的認(rèn)識(shí)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板，抓好社會(huì)扶貧，發(fā)揮基層黨組織的作用，強(qiáng)化資金監(jiān)管，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。

普洱市；扶貧開(kāi)發(fā)；精準(zhǔn)脫貧；基層黨組織；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，脫貧攻堅(jiān)是保底工程，是全面小康的基礎(chǔ)。2015年6月18日，習(xí)近平總書(shū)記在貴州省召開(kāi)部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。［1］普洱市位于云南省的西南部，是云南省面積最大的州市。貧困人口數(shù)量全省排名第4位，是云南省扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。

一、普洱市扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐與成效

普洱市緊緊圍繞全市46.3萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，9個(gè)貧困縣全部摘帽，41個(gè)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、368個(gè)貧困村出列，到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全省平均水平，［2］基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全省平均水平，解決區(qū)域性整體貧困，與全國(guó)全省同步建成小康社會(huì)的總體目標(biāo)，著力在精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)施策上狠下功夫，構(gòu)建全社會(huì)參與的大扶貧格局，強(qiáng)化金融助推，破解資金整合使用撥付難題，大力實(shí)施“五個(gè)一批”脫貧工程，脫貧攻堅(jiān)工作取得實(shí)效。2015年，全市減少貧困人口7.97萬(wàn)人，全面完成了省下達(dá)的7.54萬(wàn)人年度減貧任務(wù)，貧困人口從2014年底的46.3萬(wàn)人減少到 2015年底的 38.3萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從22.1%下降到17.8%。農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)7914元，增長(zhǎng)11.5%，增幅居全省第三。

（一）抓實(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確脫貧的目標(biāo)任務(wù)

調(diào)整充實(shí)市扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書(shū)記、市長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)，成立市級(jí)脫貧攻堅(jiān)指揮部，靠前指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方。要求各級(jí)黨政“一把手”作為脫貧攻堅(jiān)的“第一責(zé)任人”，往下按職務(wù)高低簽訂脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，層層傳導(dǎo)壓力，層層壓實(shí)責(zé)任，把責(zé)任定到人上、落到實(shí)處，形成市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)書(shū)記抓扶貧、全社會(huì)動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面。相繼出臺(tái)“掛包幫、轉(zhuǎn)走訪”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核、貧困縣退出、社會(huì)扶貧等重要文件，制定易地扶貧搬遷、教育扶貧、社會(huì)保障等精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)計(jì)劃配套方案，認(rèn)真貫徹落實(shí)目標(biāo)任務(wù)資金權(quán)責(zé)“四到縣”改革等政策措施，為脫貧攻堅(jiān)提供了強(qiáng)力的組織保障和政策支撐。

（二）積極開(kāi)展“精準(zhǔn)識(shí)別”，夯實(shí)脫貧基礎(chǔ)

全市建立扶貧攻堅(jiān)“掛包幫”長(zhǎng)效機(jī)制，扎實(shí)開(kāi)展“轉(zhuǎn)走訪”工作，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)分別掛聯(lián)“兩山一邊”市內(nèi)3個(gè)集中連片特困地區(qū)，47名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分別掛聯(lián)10個(gè)片區(qū)縣、掛包41個(gè)貧困鄉(xiāng)、掛幫47個(gè)貧困村，組織5.9萬(wàn)名領(lǐng)導(dǎo)干部職工與建檔立卡貧困鄉(xiāng)村戶全部掛上鉤、結(jié)成對(duì)，實(shí)現(xiàn)“掛包幫”全覆蓋。切實(shí)加強(qiáng)駐村幫扶力量，下派駐村扶貧工作隊(duì)834支，隊(duì)員3673名，做到368個(gè)建檔立卡貧困村都有5名以上駐村扶貧工作隊(duì)員，都有第一書(shū)記。開(kāi)展了4輪建檔立卡“回頭看”，在省級(jí)安排第三輪建檔立卡“回頭看”之前，普洱市學(xué)習(xí)借鑒廣西經(jīng)驗(yàn)，圍繞“入戶核查、比較評(píng)議、公示確認(rèn)、審核確定”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，認(rèn)真開(kāi)展貧困人口再核查識(shí)別建檔立卡工作，逐鄉(xiāng)、逐村、逐戶全面開(kāi)展排查核實(shí)扶貧對(duì)象信息數(shù)據(jù)。

（三）推進(jìn)易地扶貧搬遷工程建設(shè)，抓好脫貧之策

安居才能樂(lè)業(yè)。重點(diǎn)對(duì)一方水土養(yǎng)不活一方人的貧困群眾進(jìn)行易地搬遷安置，制定普洱市易地扶貧搬遷三年行動(dòng)計(jì)劃。三年計(jì)劃搬遷安置33029戶、12.3萬(wàn)人，2016年實(shí)施1.3萬(wàn)戶4.96萬(wàn)人。在易地扶貧搬遷建設(shè)中：第一，抓好規(guī)劃編制，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌新村布局、村莊規(guī)劃、民居設(shè)計(jì)、村容村貌和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，突出民族元素和鄉(xiāng)村特色，民居和村莊建設(shè)把廚衛(wèi)入戶、雨污分流一并納入規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，確保把搬遷新村建設(shè)成環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。第二，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)的資金、土地、林地、建材、施工隊(duì)伍等要素保障，加強(qiáng)項(xiàng)目督查指導(dǎo)和資金監(jiān)管，切實(shí)推進(jìn)易地扶貧搬遷建設(shè)。

（四）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)脫貧工程，抓準(zhǔn)脫貧之本

牢固樹(shù)立產(chǎn)業(yè)是治窮之本的理念，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為脫貧攻堅(jiān)的核心和基礎(chǔ)，圍繞增收脫貧系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.強(qiáng)化基地建設(shè)。按照綠色生態(tài)有機(jī)的目標(biāo)，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，2016年上半年建成生態(tài)茶園面積160萬(wàn)畝、咖啡76.7萬(wàn)畝，均居全省第一。種植烤煙41萬(wàn)畝，生物藥面積發(fā)展到33.8萬(wàn)畝。加上水果、橡膠、蠶桑、核桃、堅(jiān)果等特色產(chǎn)業(yè)，全市農(nóng)村居民人均產(chǎn)業(yè)基地面積近4畝。

2.發(fā)揮龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用。普洱市引進(jìn)天士力、匯源果汁、江西金源、深深寶、康美藥業(yè)、錦苑花卉等一批重點(diǎn)龍頭企業(yè)，出臺(tái)加快重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)和市級(jí)重點(diǎn)龍頭企業(yè)扶持辦法，市財(cái)政安排2億元產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，重點(diǎn)扶持發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)突出、市場(chǎng)空間大、與農(nóng)戶銜接緊密、能拉動(dòng)農(nóng)民增收的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，把貧困群眾有效地組織起來(lái)，提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)群眾增收致富。

3.大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。普洱市出臺(tái)了加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)，引導(dǎo)群眾發(fā)展林下種植藥材和養(yǎng)殖畜禽。2016年上半年，全市林下經(jīng)營(yíng)面積達(dá)483萬(wàn)畝，林下經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社138個(gè)，從業(yè)人員約46萬(wàn)人，產(chǎn)值達(dá)88.9億元。全市林農(nóng)每年從林業(yè)上獲得的人均收入達(dá)到2950元。思茅區(qū)被列為國(guó)家林業(yè)局首批林下經(jīng)濟(jì)示范基地。

4.開(kāi)展電商扶貧。制定出臺(tái)促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)，云南普洱茶交易中心試運(yùn)營(yíng)、咖啡交易中心實(shí)現(xiàn)首拍并正式上線，在全省各州（市）中首家成立市級(jí)電子商務(wù)服務(wù)中心并實(shí)現(xiàn)與各縣（區(qū)）電子商務(wù)服務(wù)平臺(tái)連通上線，京東普洱館、蘇寧易購(gòu)中華特色館寧洱館建成運(yùn)營(yíng)。

5.加快推進(jìn)文化旅游扶貧。結(jié)合實(shí)施全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，制定出臺(tái)貫徹落實(shí)云南省旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)，加快編制“綠三角”原生態(tài)旅游區(qū)、糯扎渡生態(tài)旅游度假區(qū)等專項(xiàng)規(guī)劃，茶祖歷史文化旅游等7個(gè)省級(jí)考核項(xiàng)目超額完成年度投資任務(wù)，2016年上半年實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)總收入65億元，增長(zhǎng)31%。

（五）推進(jìn)項(xiàng)目資金的整合，破解脫貧瓶頸

第一，針對(duì)扶貧資金投入不足的問(wèn)題，向10個(gè)縣（區(qū)）平均注資6000萬(wàn)元（含債券資金），搭建縣級(jí)扶貧公司平臺(tái)，在省級(jí)下?lián)芊鲐氋J款風(fēng)險(xiǎn)金300萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，市財(cái)政向各縣配套扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)金200萬(wàn)元。各縣（區(qū)）根據(jù)自身財(cái)力配套一定的扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)金，用于解決償貸能力不足或信用評(píng)級(jí)不夠的貧困農(nóng)戶貸款。第二，積極與浦發(fā)銀行對(duì)接，設(shè)立首期30億元浦發(fā)扶貧基金，重點(diǎn)實(shí)施貧困鄉(xiāng)村“兩污”處理、村組道路硬化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行云南省分行、中飛信銀（上海）股權(quán)投資管理有限公司合作，設(shè)立全國(guó)首支總規(guī)模50億元、首期發(fā)行10億元的綠色發(fā)展基金，投向普洱市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等發(fā)展領(lǐng)域。寧洱縣積極開(kāi)展政策性咖啡價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，按每畝220元保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，給予建檔立卡咖啡種植貧困戶保費(fèi)補(bǔ)貼90%，給予咖啡種植企業(yè)、合作社和種植大戶保費(fèi)70%的財(cái)政補(bǔ)貼。

（六）突出合力攻堅(jiān)的重點(diǎn)，實(shí)施幫扶行動(dòng)

積極構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、社會(huì)扶貧和行業(yè)扶貧“三位一體”大扶貧格局，建立定點(diǎn)掛鉤扶貧聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化定點(diǎn)掛鉤幫扶。2016年，與上海對(duì)口區(qū)（縣）簽訂幫扶協(xié)議6090萬(wàn)元、與寶鋼集團(tuán)簽訂定點(diǎn)扶貧協(xié)議750萬(wàn)元、浙江大學(xué)與景東縣簽訂定點(diǎn)幫扶框架協(xié)議、中國(guó)工程院在瀾滄縣設(shè)立院士專家咨詢服務(wù)站，省、市各級(jí)掛鉤單位全力推進(jìn)“掛包幫”定點(diǎn)扶貧，有力地助推了全市精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作。積極爭(zhēng)取華能瀾滄江水電公司幫扶瀾滄縣拉祜族、佤族實(shí)施精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)，自2016年開(kāi)始用4年時(shí)間投入13.5億元。制定出臺(tái)群團(tuán)組織助力脫貧攻堅(jiān)五年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案。有效對(duì)接推進(jìn)與香港新華集團(tuán)幫扶工作，爭(zhēng)取對(duì)全市布朗族進(jìn)行整族幫扶。

（七）著力推進(jìn)社會(huì)兜底脫貧工程，打牢脫貧攻堅(jiān)的社會(huì)保障

對(duì)全市所有因病、年老、殘疾或其他特殊原因完全或部分喪失勞動(dòng)能力，無(wú)法通過(guò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃脫貧的農(nóng)村貧困人口，通過(guò)社會(huì)保障進(jìn)行兜底。第一，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。按照“兩線合一”的要求，逐年提高低保標(biāo)準(zhǔn)，率先實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的寧洱縣農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)提高到2016年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。第二，實(shí)行分類施保。將全市41.8萬(wàn)低保對(duì)象分為重點(diǎn)保障、基本保障、一般保障三類，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退。加大臨時(shí)救助制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在貧困地區(qū)的落實(shí)力度。第三，提升基本醫(yī)療服務(wù)和保障水平。把全市199萬(wàn)農(nóng)村居民新農(nóng)合參合率98.39%，參加城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)212.2萬(wàn)人，建立居民電子健康檔案 210.6萬(wàn)份，建檔率達(dá)到80.04%。加強(qiáng)衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，培訓(xùn)醫(yī)務(wù)人員1.6萬(wàn)人次。推進(jìn)與昆明醫(yī)科大學(xué)、云南中醫(yī)學(xué)院的合作交流，實(shí)施定向委培醫(yī)學(xué)生項(xiàng)目。實(shí)施城鄉(xiāng)對(duì)口醫(yī)療支持，三級(jí)醫(yī)院下派醫(yī)務(wù)人員，支持貧困縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。

二、普洱市扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨的困難

（一）貧困人口數(shù)量龐大，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)十分艱巨

普洱市10縣（區(qū)）均屬滇西邊境片區(qū)縣，2015年末，全市還有貧困縣9個(gè)，其中有8個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。按照2300元國(guó)家新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2015年末全市還有農(nóng)村貧困人口38.3萬(wàn)人，分別占全國(guó)（5575萬(wàn)人）、全?。?71萬(wàn)人）貧困人口的0.7%和8.1%，貧困發(fā)生率17.8%，分別高于全國(guó)、全省12.1個(gè)百分點(diǎn)和5.1個(gè)百分點(diǎn)。按省審定下達(dá)的建檔立卡識(shí)別結(jié)果，全市建檔立卡的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)41個(gè)、貧困行政村368個(gè)，均占全省476個(gè)建檔立卡貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和4277個(gè)建檔立卡貧困行政村的8.6%；全市建檔立卡貧困人口54.7萬(wàn)人近15.5萬(wàn)戶，分別占全省建檔立卡貧困人口700萬(wàn)人近194.6萬(wàn)戶的7.8%和8%。貧困人口數(shù)量全省排名第4位，是云南省扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，發(fā)展根基有待夯實(shí)

1.交通滯后。這是普洱市發(fā)展的最大制約，鐵路要5年以后才可能建成通車，高速公路也僅有昆曼高速路一條穿境。單位平方公里里程數(shù)、鄉(xiāng)村公路硬化率遠(yuǎn)低于全國(guó)全省平均水平。全市高速公路、二級(jí)公路和三級(jí)公路分別僅占全省的6.1%、8.5%和6.7%，干線公路等級(jí)不高、密度低，大部分村組道路沒(méi)有硬化，交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，與普洱國(guó)土總面積占全省的11.4%，全省排名第1位的面積大市形成反差。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施薄弱。普洱市農(nóng)田水利等基礎(chǔ)十分薄弱，農(nóng)業(yè)水利化程度和機(jī)械化程度低，抵御自然災(zāi)害能力弱。當(dāng)前，普洱中低產(chǎn)農(nóng)田、易澇易旱面積較大，部分農(nóng)田水利設(shè)施老化、殘舊、缺失，農(nóng)田有效管概率僅為25.4%；全市還有150.5萬(wàn)人農(nóng)村飲水安全需要鞏固提升；農(nóng)業(yè)信息體系不完善，基層農(nóng)技推廣體系條件滯后，難以為高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供更好的服務(wù)。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足

普洱市資源富集，林產(chǎn)、土地、礦產(chǎn)、生物、水能等樣樣齊全，鐵、金、銅、鉛鋅、鉀鹽等儲(chǔ)量居全省前列，林地面積、熱區(qū)面積居全省第一。這些資源，從全國(guó)看，很有特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但卻沒(méi)有很好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。即便是在一些具有絕對(duì)資源優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，如普洱茶，咖啡，也還沒(méi)有形成應(yīng)有的主導(dǎo)地位和足夠的話語(yǔ)權(quán)。其根本原因就在于產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)，特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，加工環(huán)節(jié)薄弱，園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚水平低，缺乏龍頭企業(yè)和精深加工，沒(méi)有形成較強(qiáng)的知名品牌。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于工業(yè)化初期的階段。截至2015年底，全市GDP為514.4億元，僅占全省的3.7%；人均GDP為19789元，僅為全?。?9015元） 的68.2%。經(jīng)濟(jì)總量在全省16個(gè)州市中僅排在第10位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，工業(yè)發(fā)展滯后，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)粗放，企業(yè)小、散、弱。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2015年，普洱市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為27.8：34.9：37.3，一產(chǎn)比重高于全省12.8個(gè)百分點(diǎn)，二產(chǎn)、三產(chǎn)比重分別比全省低5.1和7.7個(gè)百分點(diǎn)。與州市相比，一產(chǎn)比重居全省第2位，二產(chǎn)比重居全省第11位，三產(chǎn)比重居全省第13位，一產(chǎn)不優(yōu)，二產(chǎn)不強(qiáng)，三產(chǎn)不快，不適應(yīng)發(fā)展的需求。

3.三次產(chǎn)業(yè)自身薄弱。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)嚴(yán)重滯后，大產(chǎn)業(yè)、低效益問(wèn)題突出。受產(chǎn)品價(jià)格下跌影響，2015年工業(yè)占比僅達(dá)19.8%，重回20%以下；商貿(mào)流通、旅游業(yè)亟待提質(zhì)增效，房地產(chǎn)、金融業(yè)增長(zhǎng)不足等問(wèn)題突顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化初期邁進(jìn)階段。

（四）項(xiàng)目資金整合難，機(jī)制有待創(chuàng)新

行業(yè)部門項(xiàng)目資金在使用上仍存在政策碎片化，部門條塊分割的現(xiàn)象，各塊資金都有各自的管理制度，要求?？顚Ｓ?，項(xiàng)目之間下達(dá)時(shí)間、驗(yàn)收時(shí)間不一致，資金整合一旦突破規(guī)定又會(huì)造成違規(guī)，目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)“四到縣”切塊到縣資金整合難。在縣級(jí)層面組織實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，缺乏綜合統(tǒng)籌平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行平衡，致使扶貧資金多口入、多口出，難以形成扶貧資金集中使用的合力，精準(zhǔn)扶貧機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。

（五）項(xiàng)目資金撥付滯后，影響扶貧項(xiàng)目實(shí)施

1.資金撥付與項(xiàng)目進(jìn)度脫節(jié)。為確保工程質(zhì)量，項(xiàng)目資金的撥付一般需農(nóng)戶、施工方、監(jiān)理方等各方簽字認(rèn)可方能放款，而項(xiàng)目申報(bào)和驗(yàn)收程序繁瑣，部分縣（區(qū)）項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)不及時(shí)，前期工作不到位，致使專項(xiàng)扶貧資金撥付滯后。

2.政策性貸款資金使用難。貧困農(nóng)戶自籌資金能力比較弱，在易地扶貧搬遷、安居工程建設(shè)、農(nóng)村危房改造等項(xiàng)目建設(shè)上，具備自籌能力的貧困戶非常少，大部分需要依靠政策性貸款，而政策性貸款申報(bào)發(fā)放程序繁瑣，致使貸款發(fā)放滯后，一定程度上影響項(xiàng)目的整體推進(jìn)，從而導(dǎo)致專項(xiàng)扶貧資金到不了帳。其結(jié)果，一方面是扶貧資金不足，另一方面是專項(xiàng)扶貧資金滯留，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有效益。

（六）精準(zhǔn)識(shí)別存在缺漏

扶貧識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村都采用“建檔立卡”的方式進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，村干部要對(duì)農(nóng)戶的基本情況進(jìn)行逐一調(diào)查和登記，將符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶基本信息錄入貧困信息系統(tǒng)。但是，一些村民沒(méi)有準(zhǔn)確如實(shí)地填寫(xiě)調(diào)查表，［3］致使在識(shí)別真正貧困戶方面還存在缺漏。

三、加快普洱市扶貧開(kāi)發(fā)的策略

（一）深化認(rèn)識(shí)，科學(xué)實(shí)施，精準(zhǔn)扶貧

習(xí)近平總書(shū)記多次深入貧困地區(qū)調(diào)研，就扶貧開(kāi)發(fā)工作發(fā)表了系列重要講話，反復(fù)強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)的重要性和緊迫性，深刻闡明了新時(shí)期我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的重大理論和實(shí)際問(wèn)題，形成了以扶貧是兩個(gè)“重中之重”、扶貧改革創(chuàng)新、科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧、內(nèi)源扶貧為主要內(nèi)容的新時(shí)期我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略思想。普洱市各級(jí)干部要深入領(lǐng)會(huì)這些思想，真正將扶貧開(kāi)發(fā)放在統(tǒng)攬全局的首要位置，跳出普洱看普洱，把普洱市的扶貧工作放在全面建成小康社會(huì)和全國(guó)全省的扶貧大局中去謀劃，考慮；普洱市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以市委市政府的扶貧開(kāi)發(fā)決策為中心，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定扶貧計(jì)劃，不斷完善幫扶的措施，確保貧困戶能真正的脫貧。

（二）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)發(fā)展根基

1.完善立體交通?；ヂ?lián)互通是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大前提，也是人流、物流、信息流等暢通的基礎(chǔ)，要致富，先修路，要扶貧，也要先修路。普洱市要把構(gòu)建立體交通網(wǎng)絡(luò)擺到首要位置，不斷完善鐵路、公路、航空、水運(yùn)等交通的建設(shè)。

2.抓好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步推進(jìn)水、電、路、通訊等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決村級(jí)道路通暢、飲水安全、民房改造、產(chǎn)業(yè)增收、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)保障、通訊網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)等為重點(diǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；大力實(shí)施人口相對(duì)集中的村組道路硬化工程，推進(jìn)五小水利工程，加快推進(jìn)電視電話戶戶通、廣播村村響和寬帶鄉(xiāng)村、寬帶家庭建設(shè)，提高農(nóng)村信息化水平。

（三）補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板，增強(qiáng)發(fā)展實(shí)力

1.創(chuàng)新高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。第一，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。盡快將農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作納入農(nóng)村工作全局之中，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)等部門要組織收集、制定并實(shí)施農(nóng)藝標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，引導(dǎo)農(nóng)戶標(biāo)準(zhǔn)化種植和管理；建設(shè)一批示范基地，逐步推廣。第二，要構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系。盡快完善農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品流通中質(zhì)量可追溯、產(chǎn)品可召回。第三，打好聯(lián)動(dòng)牌。要依托普洱市農(nóng)業(yè)品種多、產(chǎn)量大、質(zhì)量好的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。第四，要?jiǎng)?chuàng)新?tīng)I(yíng)銷方式。目前，電商發(fā)展迅速，網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷的重要性逐漸顯示。普洱市建立了云南普洱茶交易中心、云南咖啡交易中心，取得了一定成效，但還不夠。要借助淘寶、京東等平臺(tái)，不斷拓展綠色農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷平臺(tái)，同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)超對(duì)接、個(gè)性化定制等農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷模式。

2.做強(qiáng)做大綠色工業(yè)。第一，加快園區(qū)發(fā)展。要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展業(yè)態(tài)，加快承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，探索“共建園區(qū)”、發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，積極引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，著力吸引一批專門人才到園區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，全面提升園區(qū)發(fā)展水平。第二，做大工業(yè)總量。要加強(qiáng)工業(yè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，項(xiàng)目前期費(fèi)要向工業(yè)項(xiàng)目?jī)A斜，注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金“四兩撥千斤”的作用，抓緊儲(chǔ)備一批有潛力、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的工業(yè)項(xiàng)目。第三，加大工業(yè)投資。加快工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，完善特色生物、現(xiàn)代林產(chǎn)業(yè)、綠色載能、清潔能源四大綠色資源體系項(xiàng)目的投資，把政策、資金聚焦在新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)上，有選擇地抓緊實(shí)施一批能夠盡快見(jiàn)到成效的“短、平、快”項(xiàng)目。第四，培育龍頭企業(yè)。按照“大企業(yè)做強(qiáng)、小企業(yè)做大、微企業(yè)做多”的思路，引導(dǎo)各類企業(yè)梯度發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)業(yè)。第一，抓好生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。既要依托重大項(xiàng)目建設(shè)，挖掘消費(fèi)潛力，擴(kuò)大燃油、建材、機(jī)械裝備等生產(chǎn)性消費(fèi)，又要建立規(guī)范的多層次的人力資源市場(chǎng)，以及會(huì)計(jì)、法律、評(píng)估、檢驗(yàn)等中介服務(wù)業(yè)，為工農(nóng)業(yè)發(fā)展提供低成本、高效率的服務(wù)。第二，大力發(fā)展金融業(yè)。有多大的規(guī)劃、多大的項(xiàng)目，就要有多大的融資平臺(tái)、多大的融資手段。要進(jìn)一步深化銀政企合作。企業(yè)一定要善用金融資源，用時(shí)間換空間，用未來(lái)的錢干今天的事。要吸引已到普洱市考察且有意向的銀行落戶，積極爭(zhēng)取市外銀行貸款，特別要爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行提供長(zhǎng)期大額優(yōu)惠利率貸款；進(jìn)一步完善銀行增貸獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)各家銀行擴(kuò)大對(duì)企業(yè)的貸款規(guī)模。第三，加大上市融資力度，鼓勵(lì)設(shè)立更多基金。大力扶持已進(jìn)入“新三板”后備資源庫(kù)的24家企業(yè)，在高山生物科技公司成功掛牌的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)再有1至2戶企業(yè)正式掛牌。抓住省金融辦將基金公司審批權(quán)限下放的機(jī)遇，鼓勵(lì)民間資本依法發(fā)起設(shè)立私募股權(quán)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，盤(pán)活民間資本存量。第四，探索文化旅游扶貧的新模式。要充分挖掘民族文化旅游資源，文化注入旅游，進(jìn)而帶動(dòng)扶貧和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）抓好社會(huì)扶貧，合力打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

1.廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開(kāi)發(fā)。第一，加強(qiáng)與中央、省級(jí)定點(diǎn)幫扶單位和上海對(duì)口幫扶區(qū)的聯(lián)系，爭(zhēng)取扶貧資金的投入，擴(kuò)大幫扶的范圍。第二，鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與扶貧開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對(duì)接。［4］搭建社會(huì)扶貧人人皆為、人人皆可為、人人皆能為的開(kāi)放性平臺(tái)，引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注扶貧、參與扶貧。第三，大力表彰扶貧先進(jìn)典型，積極傳播扶貧開(kāi)發(fā)正能量，努力營(yíng)造“扶貧向善、濟(jì)困光榮”的社會(huì)氛圍。

2.充分調(diào)動(dòng)群眾參與的主動(dòng)性。第一，要通過(guò)會(huì)議、廣播等方式，做好扶貧開(kāi)發(fā)的宣傳工作，引導(dǎo)貧困群眾克服等、靠、要的思想；以貧困群眾為主體實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，組織和動(dòng)員貧困群眾積極參與到脫貧致富的項(xiàng)目和活動(dòng)中來(lái)。第二，建立貧困人口培訓(xùn)基地。通過(guò)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)。創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)等，不斷提高貧困勞動(dòng)者的素質(zhì)，提高創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、經(jīng)營(yíng)和管理的能力，增強(qiáng)貧困群眾脫貧致富的造血功能。

3.加大扶貧資金投入及整合的力度。第一，按照“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走”的投入原則，繼續(xù)加大財(cái)政資金投入和項(xiàng)目整合力度，盤(pán)活閑置、滯留資金，對(duì)同一區(qū)域集中投入、整合使用、連片整體推進(jìn)。第二，繼續(xù)落實(shí)財(cái)政金融互動(dòng)政策。鼓勵(lì)探索縣級(jí)融資平臺(tái)和到縣項(xiàng)目資金互為補(bǔ)充的融資機(jī)制，建立完善扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金、貧困戶產(chǎn)業(yè)扶持周轉(zhuǎn)金、貧困戶住房建設(shè)貸款基金等，撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)向貧困戶增加定向貸款。加快扶貧項(xiàng)目前期工作，積極配合金融機(jī)構(gòu)做好貸款發(fā)放工作，確保已經(jīng)到位的資金盡快撥付，未到位的資金抓緊落實(shí)，不斷提高資金使用效益。加強(qiáng)社會(huì)資金整合，積極探索資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)，加快推廣運(yùn)用PPP、購(gòu)買服務(wù)等模式，吸引社會(huì)資本參與扶貧領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)。堅(jiān)持和完善扶貧項(xiàng)目資金使用公告公示制度，不斷加強(qiáng)監(jiān)督力度，嚴(yán)懲任何形式的擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)等違紀(jì)違法行為，做到陽(yáng)光扶貧、廉潔扶貧。

（五）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用

第一，積極探索“黨建帶扶貧，扶貧促黨建”的新模式，把扶貧開(kāi)發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，選好配強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，選派思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業(yè)生到貧困村工作。［5］第二，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、農(nóng)村黨支部書(shū)記和致富帶頭人培養(yǎng)建設(shè)，落實(shí)好向貧困地區(qū)村黨組織選派第一書(shū)記的舉措，真正把基層黨組織建設(shè)成為帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。第三，充分發(fā)揮基層黨組織和駐村工作隊(duì)的作用。通過(guò)黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展各種基層精神文明創(chuàng)建和脫貧致富競(jìng)賽活動(dòng)，進(jìn)一步激發(fā)和調(diào)動(dòng)廣大貧困群眾的內(nèi)在動(dòng)力和積極性。

（六）強(qiáng)化資金監(jiān)管，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)

第一，建立扶貧項(xiàng)目日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查長(zhǎng)效機(jī)制，做到事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督。不定期組織開(kāi)展項(xiàng)目資金使用情況專項(xiàng)跟蹤檢查，積極開(kāi)展臨時(shí)抽查和項(xiàng)目審計(jì)，確保財(cái)政資金使用規(guī)范、安全和高效。第二，抓好扶貧項(xiàng)目資金管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高基層扶貧干部的業(yè)務(wù)知識(shí)水平。第三，進(jìn)一步落實(shí)黨風(fēng)廉政主體責(zé)任清單和監(jiān)督責(zé)任清單，層層傳導(dǎo)壓力，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。

［1］陳魯雁.彝良縣精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題研究［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2016（02）.

［2］［5］中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）［J］.老區(qū)建設(shè)，2011（12）.

［3］李國(guó)治，朱曉蕓.農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題與對(duì)策［J］.黑河學(xué)刊，2016（01）.

［4］河南打脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)出臺(tái)意見(jiàn)確保2020年全脫貧［EB/ OL］.新聞網(wǎng).2016-02-29.

責(zé)任編輯：劉建文

F327

A

1671-2994（2017）01-0132-05

2016-10-25

曾小力（1973-），女，云南普洱人，中共普洱市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室講師。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)。