□ 汪筱蘭

多中心治理“五水共治”的社會(huì)參與機(jī)制研究
——以杭州市為例

□ 汪筱蘭

水環(huán)境治理不只是技術(shù)問題，更涉及到政府、企業(yè)、公眾等相關(guān)利益群體的互動(dòng)及對(duì)水環(huán)境的相互影響、制約和作用。構(gòu)建多中心治理的社會(huì)參與機(jī)制是推進(jìn)和鞏固“五水共治”的必由之路?；趯?duì)杭州市“五水共治”中多中心水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的初步探索，分析存在的問題，提出多中心水環(huán)境治理的優(yōu)化路徑，對(duì)當(dāng)前“五水共治”乃至全國的水環(huán)境治理均為有益借鑒。

五水共治 河長制 多中心治理 社會(huì)參與

一、多中心治理推動(dòng)“五水共治”工作的背景

亞里士多德曾經(jīng)說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)”。[1](P48)政府模型和私有化模型都不能為“公地悲劇”、“囚徒困境”以及“搭便車問題”三大集體行動(dòng)困境提供良好的解決之道。[2](P16)以美國著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor ClaireAwan)為首的學(xué)者提出了“多中心治理”的理念，區(qū)別于以往強(qiáng)調(diào)政府為“單中心”治理主體的理念，“多中心治理”既強(qiáng)調(diào)市場作為主導(dǎo)的競爭性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)各個(gè)市場主體參與的合作性，是集合了多個(gè)主體的競爭與合作的新公共管理范式。[3](P11)

水問題的形成是歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、人文等各種因素的綜合影響，造成當(dāng)前水問題的深層次原因可概括為極端實(shí)利主義的信仰、過度集中而又分散的政府權(quán)力、脆弱的公民社會(huì)、沒有落實(shí)的企業(yè)主體責(zé)任、畸形的消費(fèi)等方面。治水的持久深入與成果的長期鞏固，單靠政府的一元治水模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)，必須架構(gòu)多中心水環(huán)境治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

以杭州為例，單從政府為主體的治水成本而言，無論是人力還是財(cái)力保障，政府均已力不從心。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，杭州市有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上河道14750公里、小溝小渠7500條、池塘7060個(gè)，已經(jīng)治理、納入管理的只是其中一部分。過去兩年市縣兩級(jí)財(cái)政共投入治水資金高達(dá)400億元，占當(dāng)年市本級(jí)財(cái)政收入的10%。今后五年內(nèi)，杭州市需要承辦包括大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)、世界短道游泳錦標(biāo)賽、亞運(yùn)會(huì)等重大賽事，無論是財(cái)力還是人力，都需要向這些領(lǐng)域重點(diǎn)傾斜，繼續(xù)保持以往高強(qiáng)度的人力、財(cái)力投入的治水模式已難以為繼。

因此，構(gòu)建多中心的水環(huán)境治理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，讓不同的主體承擔(dān)起各自的責(zé)任，以彌補(bǔ)政府人力、財(cái)力及治理能力的不足已迫在眉睫。

二、杭州多中心治理“五水共治”的現(xiàn)狀

開展“五水共治”以來，杭州市在多中心治理方面進(jìn)行了有益的探索，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

(一)多中心治理主體

1、政府。2014年初，杭州市成立了“五水共治”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，從全市不同部門抽調(diào)了30多名干部集中辦公；隨后組建了市、縣、鎮(zhèn)(街)、村(社)五級(jí)共2659名河長隊(duì)伍，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河道的“治、管、護(hù)”；同時(shí)配置685名河道警長，配合河長工作，重點(diǎn)打擊涉水的違法犯罪。

2、企業(yè)。就企業(yè)的主體責(zé)任而言，涉水的重污染排放企業(yè)通過技術(shù)改造、工藝改進(jìn)、產(chǎn)品轉(zhuǎn)型、兼并重組、加強(qiáng)管理等手段，提高了自身的排放標(biāo)準(zhǔn)，減少了對(duì)水環(huán)境的污染。如富陽的造紙企業(yè)，從治水之初的200多家減少到100余家，噸紙水耗從20噸降低到8-10噸，產(chǎn)品從低檔的牛皮紙轉(zhuǎn)型到高端的食用、藥用等特種用紙，富春江出境水質(zhì)也由不達(dá)標(biāo)到全線達(dá)標(biāo)；蕭山印染行業(yè)中的64家相關(guān)企業(yè)關(guān)停近四分之一，印染工藝由大浴比溢流缸向小浴比氣流缸提升，噸布耗水量減少了25%，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)升級(jí)，由布匹印染向服裝設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型；臨安節(jié)能燈行業(yè)由生產(chǎn)注汞節(jié)能燈向生產(chǎn)LED新型環(huán)保光源轉(zhuǎn)型。

此外，企業(yè)還積極履行社會(huì)責(zé)任，如認(rèn)養(yǎng)認(rèn)捐。僅桐廬“三通一達(dá)”四家民營快遞企業(yè)與中金國際集團(tuán)在桐廬發(fā)起設(shè)立的“五水共治”生態(tài)公益金，就募資達(dá)1.2億元；拱墅區(qū)轄內(nèi)企業(yè)艾立特園林認(rèn)治趙家浜河道，利用企業(yè)研發(fā)的系列技術(shù)治理河道，先后投入160萬元，大大節(jié)省了政府的治水投入；桐廬縣分水鎮(zhèn)多個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)主動(dòng)認(rèn)養(yǎng)河道，通過保護(hù)河道漁業(yè)資源，促進(jìn)游客觀魚拉動(dòng)了農(nóng)家樂與農(nóng)產(chǎn)品銷售，以此籌集河道管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。

3、公眾。治水工作兩年來，杭州市縣兩級(jí)治水辦共聘請(qǐng)近1000多名民間河長，并集聚成為有熱情、有一定專業(yè)知識(shí)和較高公民覺悟的市民群體，他們通過各級(jí)治水辦與政府河長結(jié)對(duì)子，成為政府河長的得力助手，有效彌補(bǔ)了政府河長時(shí)間不足、精力不夠、專業(yè)缺乏的不足。此外，市縣兩級(jí)治水辦還為每位民間河長組建了民間巡河隊(duì)，巡河隊(duì)員一般為生活在河邊的居民，對(duì)河道一點(diǎn)一滴的變化最為關(guān)注，他們成了民間河長的“神經(jīng)末梢”。目前全市民間巡河人員達(dá)到了5000余名。在農(nóng)村生活污水治理實(shí)施建設(shè)過程中，聘請(qǐng)了大批農(nóng)民監(jiān)理員，直接參與到點(diǎn)多面廣的農(nóng)村生活污水處理終端設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)的監(jiān)理中。

4、媒體。媒體在治水中發(fā)揮著重要而獨(dú)特的功能，它是社會(huì)和政府間的橋梁，同時(shí)起著曝光問題、引導(dǎo)社會(huì)、教化民眾的作用。2015年初，杭州市電視臺(tái)開設(shè)《今日關(guān)注》專題節(jié)目， 曝光“五水共治”中的各種問題，截止2016年3月，共曝光治水問題26起，發(fā)布表揚(yáng)及整改報(bào)道20次。杭州廣播電臺(tái)FM89開設(shè)了“問河長”系列節(jié)目，由浙江省著名主持人葉峰主持，先后推出“問河長：河道情況知多少？”“問河長：工程進(jìn)展到哪步？”“問河長：治河高招有哪些？”“問百姓：河道治理打幾分？”等系列節(jié)目，每季度一次，每次播出一到兩周，每天一小時(shí)。該節(jié)目先后派出13路記者，在現(xiàn)場河邊電話采訪河長120名，曝光問題河長30余名，表揚(yáng)優(yōu)秀河長20多名。節(jié)目播出后引起極大的社會(huì)震動(dòng)：4000多名河長通過節(jié)目汲取了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，經(jīng)過該節(jié)目的洗禮，經(jīng)歷了一番“睡得著——睡不著——睡得著”的心理過程；上萬人次收聽節(jié)目、參與互動(dòng)，引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注治水問題。此外，《杭州日?qǐng)?bào)》、《都市快報(bào)》等媒體積極參與杭州市“五水共治”的報(bào)道，為營造全民治水的氛圍發(fā)揮了積極作用。

5、社會(huì)組織。杭州市環(huán)保志愿者大隊(duì)策劃組織了民間護(hù)河隊(duì)，目前巡護(hù)的河道達(dá)50條，覆蓋主城區(qū)主要河道，還定期組織召開貼沙河保護(hù)圓桌會(huì)；綠色浙江、艾綠環(huán)保、大學(xué)生環(huán)境聯(lián)盟等公益機(jī)構(gòu)先后組織發(fā)起多場治水宣傳與推廣活動(dòng)；由在杭高校、科研機(jī)構(gòu)組成的治水專家服務(wù)團(tuán)為治水提供技術(shù)指導(dǎo)；社會(huì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)參與了黑臭河道水質(zhì)的監(jiān)測，每月發(fā)布河道水質(zhì)“三色預(yù)警”；第三方機(jī)構(gòu)參與了對(duì)河長制落實(shí)情況的評(píng)估；城調(diào)部門定期發(fā)布居民治水滿意度、知曉度、參與度、支持度與信心度的調(diào)查數(shù)據(jù)。

6、人大、政協(xié)。2015年，市人大專門就《杭州市城市河道建設(shè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了執(zhí)法檢查，對(duì)全市污水處理廠建設(shè)及運(yùn)行情況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。市政協(xié)組織了對(duì)全市黑臭河道整治、“兩路兩側(cè)”、“四邊三化”等環(huán)境問題的民主監(jiān)督，先后派出9個(gè)小組，查看河道3970公里，發(fā)現(xiàn)問題982個(gè)，向市政府提出了專項(xiàng)建議923條。

7、公、法、檢機(jī)關(guān)。2014年8月6日，市環(huán)保局、市公安局、市檢察院、市中級(jí)人民法院四家單位聯(lián)合召開全市打擊環(huán)境違法犯罪工作聯(lián)席會(huì)，共同商定新《環(huán)保法》實(shí)施后進(jìn)一步加大打擊環(huán)境違法行為力度的相關(guān)事宜；市中級(jí)人民法院2015年審結(jié)涉“五水共治”等的犯罪案件67件156人，對(duì)跨省傾倒電鍍污泥等8人從重判處刑罰，同時(shí)支持和監(jiān)督環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行職能，裁定準(zhǔn)予環(huán)保執(zhí)行的案件128件，準(zhǔn)予率達(dá)到97%。

(二)多中心治理手段

為有效對(duì)接社會(huì)治理的多個(gè)群體組織，杭州市治水辦創(chuàng)新兩大工作手段：

1、河長制APP。此APP具有六大功能：信息公開——向社會(huì)公開發(fā)布1845條建立河長制河道的基本信息、河長職務(wù)及電話、河道治理的“一河一策”，每年發(fā)布10萬條水質(zhì)數(shù)據(jù)；[4](P112)受理投訴——公眾發(fā)現(xiàn)河道問題可以用手機(jī)隨手拍并一鍵直達(dá)河長；結(jié)果評(píng)價(jià)——公眾可以查看投訴問題的整改結(jié)果，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)；河長辦公——供河長發(fā)布巡河記錄；河長培訓(xùn)——市治水辦每天發(fā)布河長履職培訓(xùn)“每日一問”；經(jīng)驗(yàn)交流——各地治水經(jīng)驗(yàn)及做法的交流。此APP發(fā)布后的一年內(nèi)，長期注冊(cè)量近5000人次，瀏覽量達(dá)20萬人次。河長制APP為社會(huì)參與提供了基礎(chǔ)信息，為各方快捷參與提供了渠道和途徑，為參與結(jié)果的獲取和評(píng)價(jià)提供了快捷通道，從而實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

2、微信群。目前杭州市建立“五水共治”市、縣、鎮(zhèn)(街)、村(社)及單條河道微信群高達(dá)1100余個(gè)，這些群呈金字塔式分布，各群主通常是各級(jí)河長、民間河長、各級(jí)治水辦管理人員，其功能是“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)河道問題、第一時(shí)間交辦問題、第一時(shí)間整改問題”，并按照金字塔式進(jìn)行層級(jí)管理。微信群的建立為進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)參與提供了有效輔助。

(三)多中心參與治理存在的問題

當(dāng)前杭州“五水共治”中多中心治理還只是初步的探索，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)和系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，還存在多方面的不足。

1、參與的主體還不夠深入。2015年底，杭州市統(tǒng)計(jì)局對(duì)全市2600個(gè)樣本進(jìn)行了抽查，發(fā)現(xiàn)“五水共治”的整體參與率還比較低，僅有70%，遠(yuǎn)低于對(duì)“五水共治”工作的知曉率(99.2%)。從政府層面看，一方面，部分河長由于認(rèn)識(shí)不到位、公務(wù)繁忙、自身所掌握的資源有限、專業(yè)知識(shí)欠缺等多種因素，導(dǎo)致履職不到位、效果不甚理想；同河長相比，河道警長作用的發(fā)揮更加有限，大部分警長還處于被動(dòng)響應(yīng)狀態(tài)。另一方面，不同的政府部門還存在冷熱不均的情況，大多政府部門認(rèn)為這只是城管、建委、環(huán)保、林水等幾個(gè)部門的事情，與其他部門關(guān)系不大，諸如工、青、婦、民政、教育、文明辦等具有社會(huì)動(dòng)員和發(fā)動(dòng)的部門參與度不高，導(dǎo)致廣大黨員、青年團(tuán)員、大中小學(xué)生、工會(huì)會(huì)員、婦女僅有零星地參與“五水共治”，缺乏系統(tǒng)發(fā)動(dòng)、組織和參與。公眾層面，目前也只有河邊的居民中的小部分被發(fā)動(dòng)起來，成為“民間河長”或“巡河志愿者”。社會(huì)組織層面，參與“五水共治”的社會(huì)組織僅是個(gè)位數(shù)，占社會(huì)組織總數(shù)的千分之一不到。從企業(yè)層面看，大多數(shù)企業(yè)對(duì)自身在“五水共治”中的主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不夠，在治水過程中，違法排污的企業(yè)依然普遍存在，政府治、企業(yè)排的局面沒有根本改變；也僅數(shù)十家企業(yè)進(jìn)行了認(rèn)養(yǎng)認(rèn)捐，專門針對(duì)“五水共治”急需的技術(shù)進(jìn)行研發(fā)的企業(yè)也只有個(gè)位數(shù)。媒體層面參與度相對(duì)較好，但也有一些媒體由于受經(jīng)營體制等因素限制，還存在宣傳要交版面費(fèi)的情況；同時(shí)在該項(xiàng)工作中缺乏系統(tǒng)策劃，導(dǎo)致媒體長期有品牌的節(jié)目、欄目不多。人大、政協(xié)的參與也存在缺乏整體規(guī)劃的問題，每年其參與民主監(jiān)督的主題較多，變化較快，深入、持久地關(guān)注治水某個(gè)具體領(lǐng)域的較少。

2、參與的范圍還比較狹窄。目前社會(huì)參與的范圍主要局限于河道管護(hù)，還未拓展到節(jié)水、保供水、防洪水和排澇水等。就河道管護(hù)方面，參與的內(nèi)容也主要集中在河道保潔等方面，主要是發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)河面、河岸垃圾等，河道排污口等對(duì)河道產(chǎn)生更大、更深遠(yuǎn)影響的點(diǎn)則關(guān)注較少。

3、參與主體的專業(yè)性有待提高。河長、河道警長、民間河長、巡河志愿者等由于身份多元，大多沒有治水方面的知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)及常識(shí)也缺乏了解，當(dāng)前社會(huì)參與的專業(yè)性較低，導(dǎo)致參與的效果不甚理想。

4、參與的可持續(xù)性缺乏制度保證。不同主體參與治水大多還是靠一時(shí)的熱情，隨著時(shí)間的推移，這種熱情會(huì)逐漸消退，參與“五水共治”的可持續(xù)性難以得到保障。

5、參與的渠道仍然有限。從浙江省統(tǒng)計(jì)局民生民意調(diào)查中心2015年底調(diào)查結(jié)果看，目前社會(huì)參與的渠道主要有“參與親水游、歌唱等宣傳活動(dòng)”(占29.2%)，參加“節(jié)約用水活動(dòng)”(占54.3%)，參與“河道清淤、清潔水質(zhì)”等活動(dòng)(占49.3%)、“捐款”(占30%)及其他類(占12.1%)，杭州市以上方面的比例分別為24.7%、55.5%、42%、26.5%、19.7%、12.9%。其中，“不知怎樣參與”的占59.1%，“不想?yún)⑴c”的占3.4%，“沒有時(shí)間”的占43.1%，“沒有精力”的占11.3%，其他占6.9%，杭州市以上數(shù)字分別為59.3%、2.6%、39.4%、10.8%、9.4%?？梢姾贾菔芯用褫^全省其他地區(qū)有更大的參與意愿，也有更多的時(shí)間和精力參與，但不知怎樣參與的比例高于全省。就已經(jīng)參與的情況來看，當(dāng)前杭州市的參與方式主要是發(fā)現(xiàn)問題，企業(yè)參與的渠道主要是認(rèn)養(yǎng)認(rèn)捐，媒體主要是輿論監(jiān)督，人大政協(xié)主要是執(zhí)法檢查和民主監(jiān)督，這些主要匯聚了民力和民資，但在匯聚民智，即參與決策和規(guī)劃及計(jì)劃的制定、解決問題的對(duì)策建議、治水政策的評(píng)估等方面還缺乏有效渠道，而這些恰是更重要的方面。

6、信息獲取途徑依然缺乏。杭州市河長APP公布了河道及河長的基本情況，也發(fā)布了大量的水質(zhì)數(shù)據(jù)，但畢竟這種渠道較為單一，覆蓋的受眾面還比較狹窄。另外，諸如更重要的地下管網(wǎng)信息、河道泵站、閘站、污水處理廠、自來水廠、洪澇積水點(diǎn)，以及每年的重點(diǎn)工程名錄、投資使用績效等信息社會(huì)還無法獲取，這從根本上降低了公眾深度參與的可能。

7、參與的結(jié)果獲得性、有效性及可評(píng)價(jià)性較差。杭州市河長制APP設(shè)置了結(jié)果反饋、查看和評(píng)價(jià)的模塊，但由于宣傳推廣力度還不夠，使用量十分有限，更多的問題整改結(jié)果還是通過傳統(tǒng)的信訪方式獲取，較長的周期及缺乏互動(dòng)，導(dǎo)致結(jié)果獲得性和及時(shí)評(píng)價(jià)性差，參與者的積極性不能調(diào)動(dòng)，參與者的反饋機(jī)制難以形成。

8、參與大多在事中階段。前期決策、計(jì)劃、方案的制定以及后期結(jié)果的評(píng)估等參與較少。“五水共治”的各項(xiàng)任務(wù)大多來自于省級(jí)部門下達(dá)和市級(jí)部門制定，由于缺乏公眾參與監(jiān)督，這些任務(wù)能否保證問題的解決就很不確定。同樣，由于缺乏公眾參與監(jiān)督，某項(xiàng)政策、計(jì)劃實(shí)施的效果，也難以得到客觀的評(píng)估。

9、環(huán)境公益訴訟等深層參與還極少。新《環(huán)保法》賦予公眾以環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但在“五水共治”中由公眾主動(dòng)拿起法律武器，對(duì)身邊的環(huán)境破壞行為訴諸法律的情形還沒有，公眾參與還沒有進(jìn)入到主動(dòng)運(yùn)用法律保護(hù)環(huán)境的較深層面。

三、多中心治理 “五水共治”推進(jìn)機(jī)制的優(yōu)化路徑

未來杭州市要在多中心治理的理論指導(dǎo)下，進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，逐步建立“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的多中心水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)體系。[5](P2)

(一)強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用

1、強(qiáng)化各級(jí)政府的四種水環(huán)境治理能力。水環(huán)境是一種典型的公共物品，政府作為“公共人”的特性注定了政府仍是環(huán)境公共事務(wù)治理的主導(dǎo)者。地方政府環(huán)境治理能力最突出地體現(xiàn)在地方政府環(huán)境制度供給能力、環(huán)境公共監(jiān)管能力、環(huán)境公共服務(wù)提供能力、環(huán)境多中心合作共治能力四個(gè)方面。

2、廣泛動(dòng)員政府部門共同參與到治水大業(yè)中來。在政府治水職能部門積極履職的基礎(chǔ)上，政府其他部門也要為治水事業(yè)貢獻(xiàn)力量，如機(jī)關(guān)工委、團(tuán)委、婦聯(lián)、教育局、民政局等要分別發(fā)動(dòng)廣大黨員、青年團(tuán)員、婦女、大中小學(xué)生、社會(huì)組織等參與到治水工作中來。

3、讓各級(jí)河長、警長積極履職、盡職盡責(zé)是根本。浙江省委夏寶龍書記明確指出：“河長制是地方政府對(duì)河道水質(zhì)負(fù)總責(zé)的根本制度”，同時(shí)要求“當(dāng)了河長就不能做泥胎”。為此，首先要讓廣大河長具備履職的意識(shí)。要結(jié)合“兩學(xué)一做”對(duì)廣大河長進(jìn)行思想教育，提高其認(rèn)識(shí)，讓其認(rèn)識(shí)到每個(gè)時(shí)代，黨員干部都有不同的歷史擔(dān)當(dāng)，河長履職就是當(dāng)前這個(gè)時(shí)代所賦予廣大干部的歷史使命。二是要讓河長具備履職的能力。要對(duì)廣大河長進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，使其了解必要的治水常識(shí)、相關(guān)的法律法規(guī)和部門職責(zé)，掌握發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查解決問題及反應(yīng)問題的常規(guī)路徑，重點(diǎn)提升其解決水環(huán)境問題的能力。三是要讓沒有盡職履責(zé)的河長承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。要對(duì)不巡查、不調(diào)研、不推動(dòng)、不解決問題的“四不”河長實(shí)施問責(zé)，甚至降職、免職。四是建立河長履職激勵(lì)制度。對(duì)盡職盡責(zé)、有能力、敢擔(dān)當(dāng)?shù)暮娱L實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，如河長保證金制度(年初河長繳納一定的保證金，年底考核合格的全額退回，考核不合者的部分直至全部沒收，優(yōu)秀的給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，甚至提拔重用)。 同時(shí)，還要進(jìn)一步發(fā)揮好河道警長的作用，要參照河長職責(zé)，制定河道警長職責(zé)及履職要求，規(guī)定警長參與巡查、調(diào)研的頻次，以及在何種情況下，需介入案件辦理等，在年底也要對(duì)警長進(jìn)行考核并參照河長制予以獎(jiǎng)懲。

(二)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)參與的主體

1、公眾層面。居民是身邊自然水環(huán)境的直接受益者，也是最直接的利益關(guān)切者。河道水系的綜合治理需要政府職能部門介入，但是河道周邊的局部污染治理則需要依靠居民的自我治理。居民與河道朝夕相處，對(duì)于非常規(guī)性的污染也具有機(jī)動(dòng)性優(yōu)勢。[6](P63)廣泛的公眾參與能夠降低交易成本和管理成本，可以確保決策者了解公眾的意見，并通過各方的協(xié)作來協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)和各利益集團(tuán)之間的關(guān)系。公眾參與在很大程度上決定了水污染治理機(jī)制能否更有效地運(yùn)作。隨著公民參與意識(shí)的提高和民主政治的發(fā)展，公眾參與水污染治理將成為一種必然。為此，一是要進(jìn)一步擴(kuò)大已有的“民間河長”和“巡河志愿者”的數(shù)量，保證有足夠的力量將全市主要河道巡查監(jiān)管全覆蓋。二是要進(jìn)一步擴(kuò)展新的力量加入，如杭州市有河道保潔員5800余名，他們常年工作在水上，對(duì)河道水上、水下的問題最先知曉，尤其是對(duì)沿岸不通行的區(qū)域、岸上不能發(fā)現(xiàn)的問題，他們都能第一時(shí)間獲取信息，要把這部分力量組織好、培訓(xùn)好、利用好，他們是岸上巡河力量的有益補(bǔ)充。三是要讓廣大的黨團(tuán)員、婦女、學(xué)生等廣泛、深入?yún)⑴c到治水工作中來。

2、企業(yè)層面。企業(yè)既應(yīng)是減排的主體也應(yīng)是治水的主體。環(huán)保類企業(yè)應(yīng)該是技術(shù)研發(fā)和治理服務(wù)供給的主體。十八屆三中全會(huì)提出了環(huán)境治理新方案——第三方治理，這是我國環(huán)境治理問題上的新的突破點(diǎn)，也是一種市場長效機(jī)制。[7](P37)這樣一方面可以減少政府對(duì)研發(fā)的投入，另外企業(yè)也獲得了展示其治理理念和技術(shù)的窗口，為其拓展省內(nèi)、國內(nèi)其他市場贏得機(jī)遇，也是治水促轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方面，可以為政府培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。如?？谑袑?1個(gè)水體的水環(huán)境整治，包括17個(gè)黑臭水體，治理的總投資約37億元，以PPP模式運(yùn)營，預(yù)計(jì)年服務(wù)費(fèi)約5.3億元，四家環(huán)保企業(yè)共同贏得了這一機(jī)會(huì)。一般地，市場失靈往往需要借助政府力量，同時(shí)政府治理失靈也需借助第三方力量。第三方作為獨(dú)立的社會(huì)治理主體也是制衡政府和市場的不可或缺的力量。[7](P37)在“五水共治”過程中，建議杭州市積極探索“第三方”在黑臭河治理與維護(hù)、公用設(shè)施如管網(wǎng)與泵站運(yùn)營維護(hù)、工業(yè)園區(qū)污染治理等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用，以彌補(bǔ)政府和市場失靈的問題。

3、社會(huì)組織層面。社會(huì)組織具有“草根”的優(yōu)勢；同時(shí)取代個(gè)體，以組織化的形式成為“五水共治”的代言人，成為政府、企業(yè)、公眾之間圍繞“五水共治”的解決，進(jìn)行對(duì)話、調(diào)解、協(xié)商、合作、參與的發(fā)酵因素。另外，社會(huì)組織還參與“五水共治”技術(shù)項(xiàng)目開發(fā)與研究、采購政府服務(wù)項(xiàng)目等參與方式，發(fā)揮其在“五水共治”中的積極作用。

隨著我市社會(huì)組織的不斷發(fā)育，相關(guān)的專業(yè)化組織也得到較好的成長。但當(dāng)前我市社會(huì)組織的治水參與度還較低。要鼓勵(lì)相關(guān)的專業(yè)化社會(huì)組織參與到治水工作中來，為治水工作提供更加專業(yè)的服務(wù)，如參與治水方案的討論、制定，參與治理效果的評(píng)估和政策、技術(shù)效果的評(píng)估與鑒定等。

(三)拓展參與的環(huán)節(jié)、領(lǐng)域與形式

1、參與環(huán)節(jié)。發(fā)達(dá)國家在水環(huán)境決策過程中，強(qiáng)調(diào)公眾最大限度的知情權(quán)和參與權(quán)已經(jīng)成為世界各國推行環(huán)境社會(huì)治理的共識(shí)，如《奧胡思公約》規(guī)定，公眾參與擬定規(guī)章和有法律約束的通用準(zhǔn)則文書。在水環(huán)境管理過程中，發(fā)達(dá)國家主要依靠當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和共同體的力量，如日本對(duì)于河道的日常管理也經(jīng)常委托給流經(jīng)地的社區(qū)或者地方公共團(tuán)體。在水環(huán)境項(xiàng)目實(shí)施中，如美國的水效率聯(lián)盟就是一個(gè)致力于提倡節(jié)水、提高用水效率的非盈利組織，倡導(dǎo)在校園普及節(jié)水的技術(shù)、觀念，還為商業(yè)、政府、工廠等制定詳細(xì)的用水指南和操作標(biāo)準(zhǔn)。在水環(huán)境沖突解決中，如法國在1955年就成立了國家公共辯論委員會(huì)，讓人們能夠?qū)Υ笠?guī)模治理規(guī)劃的決策過程提出質(zhì)疑，高速公路等建設(shè)方案都應(yīng)當(dāng)交由公眾進(jìn)行討論。[8](PP103-109)在“五水共治”工程中，也應(yīng)該借鑒以上做法，在以上四個(gè)環(huán)節(jié)中充分構(gòu)建公眾參與的形式和載體。

2、參與領(lǐng)域。治污水是五水共治的“大拇指”，但這并不意味著治水的其他環(huán)節(jié)不需要公眾參與。未來還要進(jìn)一步拓展多中心參與的領(lǐng)域，將其覆蓋到“抓節(jié)水、防洪水、排澇水、保供水”的方方面面。

3、參與形式。發(fā)達(dá)國家公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式和渠道比較多，主要有公告、非正式小型聚會(huì)；發(fā)行手冊(cè)簡訊；郵寄名單；小組研究；民意調(diào)查；全民表決；回答公眾提問；座談會(huì)等。[9](P211)“五水共治”也要進(jìn)一步豐富社會(huì)公眾參與的形式，除參與宣傳活動(dòng)、捐款、巡河等，還可以拓展更多的參與形式，如參與主體承擔(dān)起進(jìn)社區(qū)對(duì)居民進(jìn)行普及、宣傳、教育的功能，推廣新型節(jié)水技術(shù)、普及健康環(huán)保的生活理念、改變傳統(tǒng)的對(duì)環(huán)境不友好的生活方式(如在河道洗拖把、洗衣服、將洗衣機(jī)放在陽臺(tái)上導(dǎo)致洗滌污水進(jìn)入河道等)；或者對(duì)政府某項(xiàng)工作(如農(nóng)村生活污水治理)、某項(xiàng)政策(如雨污分流)或技術(shù)(如斷流式清淤)進(jìn)行評(píng)估，從而為優(yōu)化決策提供有益的建議；或直接參與治水工程的民間監(jiān)理(如農(nóng)村生活污水治理、城市陽臺(tái)污水收集改造、城市易澇積水點(diǎn)整治等)；或直接認(rèn)管認(rèn)養(yǎng)身邊的河道等。

(四)提高參與者的專業(yè)性

治水是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，參與者的專業(yè)化程度決定了參與的成效，為此可以通過必要的知識(shí)、技能的普及和培訓(xùn)，來提高參與者的專業(yè)程度，提供其必要的知識(shí)和技能的儲(chǔ)備；也可以組織一些相互間的交流，以共同提高專業(yè)化水平。

(五)建立持續(xù)參與的制度保障

黨建工作在熱力公司中具有引導(dǎo)激勵(lì)作用，熱力公司的健康發(fā)展離不開黨建工作。首先，黨建工作為熱力公司指引鮮明的政治路線，幫助企業(yè)明確具有時(shí)代特征的政治方針。其次，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，熱力公司不斷根據(jù)市場需求進(jìn)行深化改革，對(duì)黨建工作的要求不斷提高，良好的黨建工作是熱力公司創(chuàng)新與發(fā)展的前提。最后，基層黨務(wù)工作者的先鋒模范作用是熱力公司發(fā)展的需要，良好的黨建工作能夠提升職工投身熱力事業(yè)的熱情。

當(dāng)前相當(dāng)一部分參與主體靠的是自身熱情，這種熱情一般難以長期維持。是否有激勵(lì)是多中心能否持續(xù)參與的重要保障。為此，要著力構(gòu)建多方持續(xù)參與的制度保障。首先是要讓多中心的主體有身份認(rèn)同，如設(shè)計(jì)統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)、穿戴統(tǒng)一顏色、式樣的小紅帽、紅馬甲、紅袖章等，在自我身份認(rèn)同的同時(shí)，還能取得社會(huì)認(rèn)同的效應(yīng)。其次是多中心的參與主體能夠享受政府的激勵(lì)政策，如年底評(píng)選先進(jìn)個(gè)人和集體，并在全社會(huì)予以表彰；有突出貢獻(xiàn)的可評(píng)選為城市最美人物，甚至授予“勞模”、“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)隆钡?，被授予以上榮譽(yù)的享受在購房和醫(yī)療等相應(yīng)的待遇；對(duì)于更多的普通參與者，可以實(shí)行參與時(shí)間積分制，根據(jù)積分的多少，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì),如免費(fèi)享受相應(yīng)的自身需要的社會(huì)服務(wù)。

(六)推動(dòng)政府的權(quán)力讓渡

“多中心”理論指向的是政府向社會(huì)分權(quán)、權(quán)力回歸于民眾、民間社會(huì)的興起和國家政府權(quán)力的相對(duì)弱化，并鼓勵(lì)公民參與地方或社區(qū)的公共事務(wù)管理的全過程。

在“五水共治”過程中，對(duì)政府而言無論是人力、財(cái)力還是智力，都難以滿足該項(xiàng)工作的需求，因此政府非常有必要將一部分職能讓渡給社會(huì)，如河道保潔、河岸綠化保養(yǎng)維護(hù)、河道巡護(hù)、企業(yè)排污口監(jiān)管、河道排水口巡查、節(jié)水宣傳、新型節(jié)水技術(shù)推廣等，這些職能以前也有一部分是政府服務(wù)外包。為了更好激勵(lì)多中心的培育，該部分職能還可以進(jìn)一步讓渡給多中心的主體，同時(shí)由于是非贏利的性質(zhì)，政府還可以進(jìn)一步降低成本。

(七)將多中心的參與納入法制化軌道

當(dāng)前“五水共治”公眾參與還處在“環(huán)?；顒?dòng)”或“民間活動(dòng)”的層次，大多只能起到宣傳環(huán)保、提高環(huán)保意識(shí)的作用，對(duì)于污染企業(yè)無法起到有效的制約，如長久如此，那么公眾參與的熱情就會(huì)慢慢消退，重新回到缺乏公眾參與的狀態(tài)。[10](P127)

在“五水共治”過程中，為更好地保障多中心參與，同時(shí)也是為類似具有公共屬性的社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)的公共治理提供經(jīng)驗(yàn)和保障，一方面，亟待對(duì)多中心的社會(huì)參與進(jìn)行立法，對(duì)多中心的主體資格、服務(wù)形式、服務(wù)內(nèi)容，及相關(guān)教育培訓(xùn)、激勵(lì)制度等進(jìn)行規(guī)范，從而將多中心的參與納入法制化的軌道；另一方面，環(huán)境公益訴訟是社會(huì)參與治水護(hù)水的有效法律途徑，可對(duì)企業(yè)主體形成強(qiáng)大的心理震懾，同時(shí)又可造成較大的社會(huì)影響，應(yīng)鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)組織等積極參與、提起水環(huán)境公益訴訟，以持久鼓勵(lì)公眾參與的熱情。

(八)形成多中心參與的品牌效應(yīng)

從全省范圍內(nèi)看，當(dāng)前的一些參與主體已經(jīng)形成了一些知名的參與品牌，如在媒體參與治水方面，《浙江日?qǐng)?bào)》的“治水拆違大查訪”欄目、浙江衛(wèi)視的“今日聚焦”欄目，品牌知名度非常高。在社會(huì)組織參與方面，“綠色浙江”相對(duì)知名度較高，也開展了一系列工作。杭州市在這方面還有較大的差距，要進(jìn)一步擴(kuò)大多中心主體參與的社會(huì)影響力，注重其品牌的塑造，這需要從參與的規(guī)劃做起，長期專注于某一領(lǐng)域，才有可能形成自身的影響力和品牌。政府也要給予一定的專項(xiàng)資金支持。

(九)制度化公開政府治水信息

政府治水信息的公開是多中心參與治水的前提和基礎(chǔ)。如果把多中心的社會(huì)參與比作是船，那么政府制度化的信息公開就是水，水漲則船高。但實(shí)踐中各行政管理機(jī)構(gòu)出于自利性的考慮而造成相對(duì)的信息封鎖，這不僅會(huì)降低水資源相關(guān)管理部門的管理效率，還會(huì)阻礙最優(yōu)決策的形成。

2016年初，住建部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布了“全國城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺(tái)”，公布了全國重點(diǎn)城市黑臭水體名錄，并接受黑臭水體舉報(bào)，一旦查實(shí)，就會(huì)添加到相應(yīng)城市的黑臭水體名錄。該做法是“以信息公開推動(dòng)社會(huì)參與”的一次有益且成功的嘗試，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。建議杭州市政府要定期、系統(tǒng)公開諸如地下管網(wǎng)分布、城市未截污納管及未雨污分流的區(qū)域、污水處理廠運(yùn)行監(jiān)管、自來水廠運(yùn)行監(jiān)管、排污企業(yè)生產(chǎn)及排放、河道排放口、城市易澇積水點(diǎn)、山塘水庫堤壩安全狀況等基本信息，以及以上領(lǐng)域存在的問題，社會(huì)多中心主體根據(jù)這些基礎(chǔ)信息，結(jié)合自身的優(yōu)勢和興趣選擇性參與，如此既可以提高其參與的針對(duì)性，又可以提高其參與的效率。否則，社會(huì)參與只是無本之木。

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(責(zé)任編輯：李貝貝)

杭州市科技局軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“杭州市‘五水共治’推進(jìn)機(jī)制研究”(20140834M24);教育部青年基金項(xiàng)目“水環(huán)境治理的公眾參與機(jī)制、評(píng)價(jià)與路徑優(yōu)化研究：以浙江省‘五水共治’為例”(16YJC840021)的階段性成果。

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1243(2017)01-0062-007

作者：汪筱蘭，浙江中醫(yī)藥大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，主要研究方向：公共管理，醫(yī)院管理。郵編：311402