□徐邦友
新型政商關(guān)系的重構(gòu)
——基于政商關(guān)系的歷史分析
□徐邦友
我國歷史上政商關(guān)系是一種“控制——依附型”政商關(guān)系,具體表現(xiàn)在政對(duì)商的限制排斥、脅迫利用、與商爭利、勾結(jié)合謀和打擊迫害五個(gè)方面。此種類型政商關(guān)系對(duì)市場秩序的擴(kuò)展和資本主義萌芽、社會(huì)資源的優(yōu)化配置、宗法制社會(huì)結(jié)構(gòu)和國家類型的瓦解以及中華古典文明的停滯與僵化都產(chǎn)生了深層次的消極影響。因此,正確處理政商關(guān)系實(shí)為重要?,F(xiàn)代社會(huì)應(yīng)在堅(jiān)持政商之間角色功能分開、尊重保護(hù)與管理規(guī)范并重、健全相關(guān)法律法規(guī)等原則基礎(chǔ)上建立以“親”“清”為特點(diǎn)的新型政商關(guān)系。
“控制——依附型”政商關(guān)系;消極影響;新型政商關(guān)系
2016年,中共中央總書記習(xí)近平在參加政協(xié)討論時(shí),首次提出要構(gòu)建“親”和“清”的新型政商關(guān)系。此論甫出即引起巨大反響,并引起人們對(duì)政商關(guān)系的理性思考。政商關(guān)系自古有之,我國古代社會(huì)就有處理政商關(guān)系的豐富實(shí)踐。本文基于我國歷史上存在的“控制——依附型”政商關(guān)系的分析,提出正確處理新型政商關(guān)系的基本原則。①本文所言之商,是一個(gè)比較寬泛的概念,并非僅指狹義的商業(yè)和商人,尤其在論述新型政商關(guān)系時(shí),事實(shí)上也包括工業(yè)企業(yè)家。
商在我國的出現(xiàn)可以說十分古老。社會(huì)第一次大分工,使經(jīng)常性的交換成為可能,而隨著第二次社會(huì)大分工,就出現(xiàn)了以交換為目的的生產(chǎn)。交換不僅在氏族部落之間進(jìn)行,而且在個(gè)體生產(chǎn)者之間也日趨頻繁。這就為一種新的社會(huì)行業(yè)以及從事這種行業(yè)的新社會(huì)角色——商的產(chǎn)生提供了可能。恩格斯指出:即將到來的“文明時(shí)代鞏固并加強(qiáng)了所有這些在它以前發(fā)生的各次分工,特別是通過加劇城市和鄉(xiāng)村的對(duì)立而使之鞏固和加強(qiáng),此外它又加上了一個(gè)第三次的、它所特有的、有決定意義上的重要分工,它創(chuàng)造了一個(gè)不從事生產(chǎn)而只從事產(chǎn)品交換的階級(jí)——商人。②《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第162頁。因此,商是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物,也是社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物,商業(yè)和商人的出現(xiàn)開辟了人類經(jīng)濟(jì)生活的新前景。
然而,自從商出現(xiàn)并日漸成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一支重要力量,如何對(duì)待商,如何處理政商關(guān)系,就成了一個(gè)非常重要的社會(huì)政治問題。夏商時(shí)期的政商關(guān)系已不可考,而從西周保留下來的文獻(xiàn)資料看,當(dāng)時(shí)的商業(yè)和商人還是比較受重視的。周文王曾經(jīng)發(fā)布過告示,提出要給各地商人在運(yùn)輸、住所、貨幣及其他方面給予各種便利;為了繁榮都市,也曾給鄉(xiāng)村商人移居城市者以居住上的便宜。鄭桓公曾與商人盟誓:“爾無我叛,我無強(qiáng)賈”??鬃与m然竭力反對(duì)儒者從事農(nóng)業(yè)手工業(yè),但并不反對(duì)從事商業(yè)。他的門人中也有經(jīng)商者,而且還很成功。孟子也充分肯定商于通功易事方面的巨大作用,他說:如果“子不通功易事,以有余補(bǔ)不足,則農(nóng)有余粟,女有余布。子如通之,則梓、匠、輪、輿皆得食于子?!雹佟睹献印る墓隆?。
然而,戰(zhàn)國中期以后,政府對(duì)待工商業(yè)的看法開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。一些思想家出于富國強(qiáng)兵和稱雄爭霸的政治考慮主張對(duì)商和商人進(jìn)行打壓和限制。如商鞅就曾明確提出了限制商業(yè)和商人的政策;而荀況則對(duì)抑制工商業(yè)給予系統(tǒng)的理論論證,并造成廣泛社會(huì)影響,從此,輕視抑制工商業(yè)的思想觀點(diǎn)、政策制度、社會(huì)心理和風(fēng)俗習(xí)慣才逐漸流行起來,成為社會(huì)的主流價(jià)值觀念和基本制度安排,支配中國歷史發(fā)展長達(dá)兩千年之久。
在這兩千多年的發(fā)展歷程中,我國的政商關(guān)系總體上是抑制性,其中國家、朝廷、官府和官員始終處于主宰支配地位,而商則處于弱勢依附的從屬地位,封建王朝及其各級(jí)官僚對(duì)商(商業(yè)和商人)從政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)和道德上進(jìn)行全方位的打壓,或限制經(jīng)營,或與之爭利,或脅迫利用,從不曾把它作為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、不可或缺的社會(huì)職業(yè)角色和獨(dú)立的權(quán)利主體給予尊重、支持和幫助。因此,我國的商品經(jīng)濟(jì)、貨幣經(jīng)濟(jì)盡管產(chǎn)生很早,但一直不太發(fā)達(dá),個(gè)別時(shí)期、個(gè)別地區(qū)城鄉(xiāng)市鎮(zhèn)的繁華掩蓋不了商業(yè)制度的萎縮和貿(mào)易水平的停滯不前。
1、排斥限制。我國對(duì)商的排斥限制,由來已久,非常普遍。商鞅在為秦孝公提出的霸道政策體系中,鼓勵(lì)耕戰(zhàn)和限制商賈是相輔相成的。其中對(duì)商賈的限制措施有很多,包括禁止商人經(jīng)營糧食買賣;加重關(guān)市之賦使農(nóng)民不愿改業(yè)為商,同時(shí)也使商人感到生意難做;給商賈增強(qiáng)勞役負(fù)擔(dān)使之沒有更多的時(shí)間精力去經(jīng)商等等;韓非指責(zé)商人是五種社會(huì)蠹蟲之一,是使國家覆滅、朝廷敗亡的壞人,因此,“明王治國之政,使工商游食之民少而名卑”②《韓非子·五蠹篇》。。商韓兩人的思想和政策主張對(duì)秦國有很大影響,秦始皇對(duì)待商人的許多政策措施就來自他們的思想。西漢時(shí)期政府延續(xù)了秦朝對(duì)商業(yè)和商人的排斥限制性政策,在一些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)禁榷制度。此項(xiàng)制度一直被后世王朝所繼承延續(xù),而且實(shí)行禁榷的行業(yè)產(chǎn)品范圍越來越廣,禁榷措施越來越嚴(yán)格。為了限制商業(yè)發(fā)展而又能滿足封建王朝對(duì)某些奇珍異物的嗜好,政府建立了土貢制度和官工業(yè)制度。對(duì)商的排斥限制在市場管理上也有所體現(xiàn)。我國古代的市場向來就設(shè)在政治權(quán)力最容易控制的地方,市場設(shè)置必須經(jīng)由官府批準(zhǔn),且有官府派駐的官員進(jìn)行直接管理。只是到了宋代,政府在市場形態(tài)結(jié)構(gòu)方面的管制才有所放松。最離奇的排斥限制在非經(jīng)濟(jì)方面。漢代不許商人穿絲綢衣服,不許商人乘車馬,不許商人做官,不許商人購置土地;商人雖然富有千金,但在社會(huì)地位上,富而不貴。西晉時(shí)朝廷規(guī)定,商人佩帶特殊頭巾,上面題寫商人名字且兩腳穿一黑一白之鞋。隋朝規(guī)定商人不得做官。整個(gè)社會(huì)普遍看不起商人,認(rèn)為無商不奸;明末清初王夫之還把商人看作是小人中最壞的部分。商人成了我國古代社會(huì)道德上的弱勢群體,任何人都可以對(duì)商人進(jìn)行道德譴責(zé)。
2、脅迫利用。國家政治利益總是高于一切,處于四民結(jié)構(gòu)末位的商,為國家政治利益自然需要義無返顧的奉獻(xiàn)與犧牲。春秋戰(zhàn)國的衛(wèi)靈公因?yàn)榻Y(jié)盟的需要把自己的兒子和大夫的兒子送往晉國當(dāng)人質(zhì),在大臣的建議下,竟至連帶把商人也質(zhì)押過去,成了諸侯之間的政治賭注。商人被脅迫利用在西漢武帝時(shí)表現(xiàn)得最充分。漢武帝為了打匈奴,需要籌措巨額軍費(fèi)。為此,他頒布了《緡錢令》,要求商人自報(bào)所藏緡錢數(shù)目,政府據(jù)實(shí)征稅。結(jié)果可以想見,沒有一個(gè)商人愿意據(jù)實(shí)申報(bào)。眼看政策意圖就要落空,漢武帝緊接著頒布了一個(gè)《告緡令》,鼓勵(lì)人們對(duì)商人進(jìn)行告發(fā),一旦查實(shí),商人財(cái)產(chǎn)悉數(shù)沒收,并將罰沒收入的一半獎(jiǎng)勵(lì)給告緡者。在酷吏如楊可、杜周之流操持下,全國范圍告密之風(fēng)盛行,搞得商人人人自危,“中人以上家率破”。從此,一些商人寧肯把錢用之于“甘食好衣”,亦不愿進(jìn)行財(cái)富積累了。此后,各代均有通過權(quán)力沒收而使國家財(cái)富瞬間猛增的事例。晚清時(shí)期,社會(huì)動(dòng)亂席卷全國,清政府為了籌措軍費(fèi),逼富商捐款,且規(guī)定數(shù)額。有的商人一次捐款達(dá)10萬兩。①費(fèi)正清主編:《劍橋中國晚清史》上卷,中國社會(huì)科學(xué)出版社1985年版,第176頁。
3、與商爭利。政府常常利用沉重的財(cái)產(chǎn)稅、流通稅盤剝商人。如前所述,政府在一些有利可圖的領(lǐng)域強(qiáng)勢介入,與商爭利。比如鹽、鐵、酒、茶、礬、香藥寶貨都曾被政府視為禁臠,禁止普通商人染指。管仲在齊國就實(shí)行過鹽鐵專賣制度。管子的這些與商民爭利的政策措施絕大部分都被西漢統(tǒng)治者繼承下來了,西漢統(tǒng)治者在桑弘羊的建議推動(dòng)下,對(duì)鹽、鐵、酒實(shí)現(xiàn)全面徹底的國家專賣制度,民間私自煮鹽和煉鐵都會(huì)受到官府的嚴(yán)厲處罰。另外,西漢統(tǒng)治者還實(shí)現(xiàn)了均輸平準(zhǔn)的財(cái)政政策,改變以往由各郡國直接向京師上繳貢物的做法,由朝廷設(shè)均輸官負(fù)責(zé)征收各郡國應(yīng)該上繳的貢物銷往價(jià)格更高的地區(qū),朝廷因此可以從中獲得比貢物更有價(jià)值的巨額利益。而平準(zhǔn)制度,即政府的平準(zhǔn)機(jī)構(gòu)利用手中掌握的大量物資干預(yù)物價(jià),表面上看,有利于物價(jià)穩(wěn)定,“平萬物而利百姓”,但實(shí)際上這種平準(zhǔn)性質(zhì)的買賣常常帶有強(qiáng)制性,政府也總能夠從產(chǎn)品差價(jià)中獲利,而且還能產(chǎn)生抑商的政策效果,令“富商大賈無所牟大利”②《鹽鐵論·本議》。這種與商爭利的政策措施一直到晚清時(shí)代仍然大行其道。晚清時(shí)在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中搞的“官商合辦”,其實(shí)也是與商爭利。
4、勾結(jié)合謀。在我國歷史上,官商出于各自目的相互勾結(jié)狼狽合謀的事例也不鮮見。官往往要選擇一些實(shí)力雄厚的商人作為行業(yè)首領(lǐng),授予其一些普通商人不能享有的特權(quán),并要求其協(xié)助官府行使管理監(jiān)管職能;商人也要在政府內(nèi)部尋找代理人和保護(hù)傘,并希望借助官府之力排斥其他競爭者。商人為了尋求這種官方的保護(hù)與支持,也愿意向官員輸送利益。因此,他們常常相互勾結(jié)合謀,形成一個(gè)牢固的利益同盟。春秋戰(zhàn)國時(shí)期的很多商人就主要是為貴族尋求奇珍異物,或者與貴族官府做生產(chǎn)?!吧倘恕獙?shí)力雄厚,以與貴族交易為主?!雹埚耐?《中國封建社會(huì)》,上海人民出版社2003年版,第148頁。商人的貨幣收入是作為國家供應(yīng)商的政治利潤。到了西漢,一些商人家資巨萬,衣必文采,食必梁肉,因其富厚,交通王侯,力過吏勢,以利相傾。王莽政權(quán)推行“五均六筦法”,對(duì)物價(jià)進(jìn)行政府調(diào)控,并由官府統(tǒng)制鑄錢,專賣鹽、酒、鐵器,征收山林湖沼的生產(chǎn)稅。在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)管控中,其實(shí)也都有大商人的身影,插手政府官營的一些項(xiàng)目,從中牟利。明末封建王朝在對(duì)鹽務(wù)實(shí)行國家壟斷的政策體系中授予一些大商人以經(jīng)營鹽務(wù)的特權(quán),以換取商人的合作;而商人為了確保壟斷特權(quán),往往要與官府勾結(jié),且報(bào)效官府的勒索,成為官府的“白手套”。清朝完全繼承了這種以行政權(quán)力確立的壟斷專賣制度,賦予十三行商以壟斷中西貿(mào)易的特權(quán),同時(shí)要求他們承擔(dān)起防范約束外商的責(zé)任。十三行商經(jīng)過政府批準(zhǔn)又組織起公行,加強(qiáng)行商的團(tuán)結(jié)和對(duì)外商的約束力。官商勾結(jié)一起把從外貿(mào)中吮吸來的款項(xiàng)變成了與公行有關(guān)連的所有大小官吏的資財(cái)。
5、打擊迫害。對(duì)商人的打擊迫害分為經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)方面。對(duì)商人課以重稅是一種常用的手段。那些帝國的策士強(qiáng)烈要求“不農(nóng)之征必多,市利之租必重”,④《商君書·外內(nèi)》。統(tǒng)治者常?!翱陵P(guān)市之征以難其事”,⑤《荀子·富國篇》。讓工商業(yè)者無法經(jīng)營下去;除此之外,頻繁更換幣制也是從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行打擊迫害的嚴(yán)厲招數(shù),可以令商人所積累的財(cái)富大大縮水甚至瞬間化為烏有。在王莽篡位以后六年時(shí)間里,先后進(jìn)行過三次貨幣改制。每一次改制都是以小易大、以輕易重,且運(yùn)用封建政治權(quán)力強(qiáng)使其流通。明初期,朝廷濫發(fā)紙幣“寶鈔”,此種紙幣全無準(zhǔn)備金,不得兌現(xiàn),不能以之付稅。這實(shí)際上就是一種迫害商民、掠奪社會(huì)財(cái)富的手段。除了經(jīng)濟(jì)上的打擊,還有政治上的迫害。秦始皇統(tǒng)一六國后,就曾把六國的所有貴族和富人遷到咸陽附近,以便監(jiān)視;在戰(zhàn)事緊張時(shí),就把商人和犯人同等看待,把他們充軍到邊疆去戌邊。漢武帝為了打匈奴,也征發(fā)了大量商人充軍,有的祖孫三代皆因有市籍而被征入伍。清朝為了防止商人販運(yùn)糧食,竟然制定苛嚴(yán)的刑罰,其中規(guī)定鄉(xiāng)民到京城購買糧食,不得超過一石,否則處杖一百之刑。另,清律還規(guī)定:商人借事罷市的,斬決。
總之,我國封建社會(huì)的政商關(guān)系是一種主宰與依附、控制與被控制的關(guān)系,而根本不是不同權(quán)利主體之間的關(guān)系,排斥限制、脅迫利用、與商爭利、勾結(jié)合謀、打擊迫害,是這種政商關(guān)系的基本規(guī)定。正如費(fèi)正清所言:“商人的活動(dòng)是被政府控制住的,他被政府看成是小伙計(jì),官僚階級(jí)可以利用他的活動(dòng),并從他身上擠出油水來,為他們自己或?yàn)檎\利益?!雹儋M(fèi)正清:《美國與中國》,世界知識(shí)出版社1999年版,第47頁。正基于此,中國的商始終不能做大做強(qiáng),除非是依傍官府的官商,而即便是官商如晉商徽商和淮商,隨著官府政策態(tài)度的改變,也會(huì)在輝煌之后走向衰敗。
此種“控制——依附型”政商關(guān)系有諸多方面的成因。首先是為維護(hù)帝國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而需要控制商業(yè)和商人。在我國封建社會(huì),雖然歷代都不乏大規(guī)模的土地占有,但包括土地資源在內(nèi)的生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)利用上的組織形態(tài)始終是小規(guī)模的,無論是自耕農(nóng)或佃農(nóng)還是中小地主,都是以家庭為單位組織生產(chǎn),基本上沒有社會(huì)化分工,只有在農(nóng)忙時(shí)節(jié)雇一些長工或短工。社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)就是馬克思所謂的“小生產(chǎn)方式”或小農(nóng)制經(jīng)濟(jì)。它具有先天的弱質(zhì)性,經(jīng)不起自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)其他經(jīng)濟(jì)成分如商業(yè)的沖擊。而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是封建帝國的物質(zhì)基礎(chǔ),土地、物產(chǎn)、實(shí)物賦稅是帝國財(cái)富的主要形態(tài),勞役則是帝國可以無償使用的資源。如果聽任商業(yè)發(fā)展,任由百姓舍本趨末,從土地上離開,則農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)這個(gè)帝國物質(zhì)基礎(chǔ)勢必會(huì)被掏空,從而威脅到帝國政權(quán)的穩(wěn)固。因此,帝國統(tǒng)治者及其謀士們必須采取貶商、抑商、禁商的國策,以“驅(qū)人而歸之農(nóng),皆著于本,使天下各食其力,末伎游食之民轉(zhuǎn)而緣南畝?!雹谵D(zhuǎn)引自錢穆:《中國經(jīng)濟(jì)史》,北京聯(lián)合出版社2014年版,第48頁。其次,封建政治所擁有的統(tǒng)治技術(shù)也要求實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)和商人的控制。我國封建時(shí)代可以被統(tǒng)治者利用的治理技術(shù)是有限低效的,人口統(tǒng)計(jì)技術(shù)、信息收集與傳遞技術(shù)以及國家賦稅征繳技術(shù)都還比較落后,以這些技術(shù)為基礎(chǔ)的相應(yīng)治理制度也不發(fā)達(dá)。當(dāng)人口相對(duì)穩(wěn)定在一個(gè)地方,這些治理技術(shù)和制度尚可應(yīng)對(duì),而人口一旦流動(dòng)起來,國家就很難實(shí)現(xiàn)有效的管控與治理。因此,封建時(shí)代的統(tǒng)治技術(shù)以及建基于此的治理制度如連坐制度、保甲制度要求人口盡可能少流動(dòng),最好是不流動(dòng),③參考張維迎、鄧峰:《信息、激勵(lì)與連帶責(zé)任》,《中國社會(huì)科學(xué)》,2003年第3期。而商業(yè)恰恰是一個(gè)要求充分自由流動(dòng)的行業(yè),沒有流動(dòng)也就沒有商業(yè)。對(duì)這樣一個(gè)天生要求自由流動(dòng)的行業(yè),封建統(tǒng)治者焉能不竭盡全力進(jìn)行控制呢?再次,人治式的國家治理結(jié)構(gòu)與商業(yè)對(duì)規(guī)則的渴求有一種天然抵觸。我國自古實(shí)行的是人治式的國家治理結(jié)構(gòu),其特點(diǎn)有二:一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的治亂存廢興衰取決于治國者的主觀條件;二是治理活動(dòng)不受既定規(guī)則約束,一切都需要臨機(jī)的權(quán)時(shí)應(yīng)變便宜行事,如此,才能達(dá)到治理上的“行而宜之”,即實(shí)質(zhì)公正。而商業(yè)則要求治理有規(guī)則,在治理規(guī)則面前人人享有平等待遇,否則就無法形成關(guān)于行為的穩(wěn)定預(yù)期,無法開展公平競爭,也無法維系和拓展社會(huì)合作空間??梢?,人治式的治理結(jié)構(gòu)與商業(yè)商人天然對(duì)立,這也是封建人治治理結(jié)構(gòu)對(duì)商業(yè)商人要不遺余力進(jìn)行打擊的重要原因。最后,政商不分的關(guān)系也會(huì)導(dǎo)致政對(duì)商的控制。在中國封建社會(huì),由于政治權(quán)力的絕對(duì)性,政府及其官員處于主導(dǎo)支配地位,他們出于利益驅(qū)動(dòng),會(huì)積極介入工商領(lǐng)域,而工商領(lǐng)域的從業(yè)者為了抬高自己的社會(huì)地位或者為了獲得競爭優(yōu)勢,也有強(qiáng)烈愿望靠攏官府,于是,就出現(xiàn)形形色色的官商同盟合謀現(xiàn)象。在這種同盟合謀中,由于政商力量不對(duì)等,結(jié)果演變成政商之間“控制——依附型”的政商關(guān)系。
1、限制了市場秩序的擴(kuò)展和資本主義萌芽的成長發(fā)展。
在歐洲歷史上,商業(yè)曾經(jīng)起到過非常革命的作用。16—17世紀(jì)的商業(yè)革命,是促進(jìn)封建生產(chǎn)方式向資本主義生產(chǎn)方式過渡的一個(gè)主要因素?!吧虡I(yè)的突然擴(kuò)大和新世界市場的形成,對(duì)舊生產(chǎn)方式的衰落和資本主義生產(chǎn)方式的勃興,產(chǎn)生過壓倒一切的影響?!雹佟恶R克思恩格斯文集》第7卷,人民出版社2009年版,第371頁。正是商業(yè)革命引起了被稱為資本主義的生氣勃勃的擴(kuò)張型社會(huì)。然而,反觀我們的歷史,卻發(fā)現(xiàn)我們并沒有這樣一個(gè)歷史性過程。在我們的歷史上,商盡管出現(xiàn)得很早,商業(yè)有時(shí)也好像很繁華,但我們并沒有發(fā)生過這種導(dǎo)致商業(yè)爆炸式增長的革命,也沒有那種大規(guī)模的市場秩序的擴(kuò)展。由于受到封建王朝的控制,我們的商業(yè)一直得不到比較順利的發(fā)展而始終局限于集市貿(mào)易的水平,局限于貨物的跨地區(qū)販運(yùn),局限于內(nèi)陸的陸路運(yùn)輸和江河運(yùn)輸,而沒有發(fā)展起像樣的海外貿(mào)易,盡管我們很早就有很不錯(cuò)的航海技術(shù)。一直到十九世紀(jì),我國貿(mào)易的大部分,也許多達(dá)四分之三,是由小規(guī)模的地方貿(mào)易組成的,這種貿(mào)易局限于基層集市和中間市場的水平上。②費(fèi)正清:《劍橋中國晚清史》下卷,中國社會(huì)科學(xué)出版社1985年版,第53頁。而且就商業(yè)的性質(zhì)而言,不論是國內(nèi)商業(yè)還是國外商業(yè),基本上都是販運(yùn)貿(mào)易。③傅筑夫:《中國經(jīng)濟(jì)史論叢》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1980年版,第678頁。也就是說商業(yè)僅僅是一種互通有無、調(diào)劑余缺、販賤鬻貴、中間賺差價(jià)的中介性活動(dòng),只是跨地區(qū)跨時(shí)間的投機(jī)套利,而沒有變成能夠契入生產(chǎn)過程、對(duì)整個(gè)社會(huì)的資源配置起引導(dǎo)作用的市場秩序。在某個(gè)時(shí)候,某些地區(qū),商業(yè)可能很繁華,社會(huì)內(nèi)部的市場秩序卻沒有擴(kuò)展。因此,我國封建社會(huì)政府控制商業(yè)的結(jié)果,除了商業(yè)本身的萎縮和停滯外,還限制了市場秩序的擴(kuò)展,進(jìn)而阻礙了新的生產(chǎn)方式即資本主義生產(chǎn)方式的萌芽,即便產(chǎn)生了這種萌芽,也無由成長發(fā)展,進(jìn)化到資本主義社會(huì)這種相對(duì)更高級(jí)的社會(huì)形態(tài)。一直到清朝滅亡,我們也沒有歐洲早就產(chǎn)生的那種市民資本主義,也沒有科學(xué)主義的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的理性形式,沒有歐洲式的經(jīng)營組織的理性方法論,沒有真正理性的商業(yè)信息服務(wù)組織,沒有真正有充分技術(shù)價(jià)值的商業(yè)文書、計(jì)算和簿記制度。中華帝國與同時(shí)期的地中海國家相比,距離近代資本主義精神和制度都更為遙遠(yuǎn)。④馬克斯·韋伯:《儒教與道教》,商務(wù)印書館1995年版,第295頁。
2、影響了社會(huì)資源的優(yōu)化配置,進(jìn)而制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。
任何社會(huì)的經(jīng)濟(jì)問題始終是一個(gè)如何使我們所擁有的資源得到最佳運(yùn)用的問題。人類盡管始終面臨著資源的瓶頸約束,但更大更嚴(yán)重的問題是既有資源得不到最有效利用。如果能夠有效解決這個(gè)問題,人類生存發(fā)展的需要基本能夠得到滿足。而從知識(shí)論角度看,經(jīng)濟(jì)問題的解決,一方面是一種探索未知領(lǐng)域的過程,另一方面也是一個(gè)分散在社會(huì)成員心中眾多零散知識(shí)得到充分運(yùn)用的過程。前者靠科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)組織形式的發(fā)明創(chuàng)造,后者則要靠商業(yè)和商人的努力。商人棲身于市場,他借助價(jià)格體系了解和傳播各地在生產(chǎn)和消費(fèi)方面大量的分散信息。這是一種非常特殊的知識(shí),是一種有關(guān)特定時(shí)空之情勢的具體知識(shí),這種知識(shí)不可能以“集中的且整合的形式”存在,而僅僅是作為所有彼此獨(dú)立的個(gè)人所掌握的不完全的而且還常常是相互矛盾的分散知識(shí)而存在的。⑤哈耶克:《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》,復(fù)旦大學(xué)出版社2013年版,第87頁。當(dāng)這種知識(shí)通過商人在社會(huì)上得到廣泛傳布和利用時(shí),各個(gè)地方的資源就能夠物盡其用,社會(huì)生產(chǎn)也能夠處于當(dāng)時(shí)的條件所能支持的最大可能性邊界。正如哈耶克所言:“通過價(jià)格體系,勞動(dòng)分工和以知識(shí)分立為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)運(yùn)用資源的做法才有了可能?!雹薰?《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》,復(fù)旦大學(xué)出版社2013年版,第97頁。“貿(mào)易為物質(zhì)生產(chǎn)創(chuàng)新了極大的可能性,貿(mào)易通過信息收尋、傳播與利用,創(chuàng)新并引導(dǎo)著物質(zhì)生產(chǎn)?!雹吖?《致命的自負(fù)》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2000年版,第107頁。因此,凡是商業(yè)發(fā)達(dá)繁榮的地方,有限的資源總能得到最有效利用,正是那些被人瞧不起的商人使現(xiàn)代擴(kuò)展秩序、現(xiàn)代技術(shù)以及我們目前這種人口規(guī)模成為可能。相反,如果商業(yè)蕭條、貿(mào)易停滯、物流罋塞,則資源分布出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡,或有余或不足,寶貴而有限的資源就始終不能及時(shí)流向最有效率的地方,自然也得不到最有效率的利用。而在我國歷史上那種控制——依附型的政商關(guān)系下,商的知識(shí)傳播和資源配置作用受到了極大抑制,由官方給出或者受官府控制的價(jià)格,不反映市場上的供求關(guān)系,也不反映各個(gè)經(jīng)營主體的相對(duì)優(yōu)勢,資源不能自由流動(dòng),也無法配置到最有效率的地方,有限資源的產(chǎn)出率自然也無法最大化。于是,我們經(jīng)??梢钥吹健案火埖呢毨А被颉柏S產(chǎn)不豐收”的社會(huì)現(xiàn)象,人民雖然勤勞但并不富有。這種情況歷代都有存在,阻礙晚清工業(yè)化的因素就不是資本的絕對(duì)短缺,而在于事實(shí)上本來有限的經(jīng)濟(jì)資源,在只有根本的政治變革才能打破的傳統(tǒng)束縛中一直沒有發(fā)揮作用。①費(fèi)正清:《劍橋中國晚清史》下卷,中國社會(huì)科學(xué)出版社1985年版,第52頁。
3、遲滯了對(duì)宗法制度的瓦解,阻礙了國家與社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
世界各地政治生活的結(jié)構(gòu)與樣式,即政治文明的類型很不相同,有的地方,很早就生發(fā)出了民主與法治,而有的地方則一直陷于君主專制的陷阱。之所以如此,與國家形成的路徑不同有很大關(guān)聯(lián)。以古希臘古羅馬為代表的城邦國家是在原始社會(huì)瓦解過程通過撐破氏族血緣關(guān)系而建立的。當(dāng)時(shí),由于農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、特別是商業(yè)和航海業(yè)之間的分工進(jìn)一步發(fā)展,氏族、胞族和部落的成員很快就都雜居起來;而日益發(fā)達(dá)的貨幣經(jīng)濟(jì),也像腐蝕性的酸類一樣,滲入了農(nóng)村公社的以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的生活方式,居民不再依其血緣而是依其職業(yè)分成了相當(dāng)穩(wěn)定的集團(tuán),其中每個(gè)集團(tuán)都有好多新的共同利益,這種利益在氏族或胞族內(nèi)是沒有存在的余地,因而就需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的官職為這種利益服務(wù)。于是,氏族制度逐漸走到了盡頭,國家不知不覺地發(fā)展起來了。反觀我們的古代國家,雖然也有對(duì)氏族制度的破壞,但由于商業(yè)的不發(fā)達(dá),氏族血緣關(guān)系遭受破壞的程度非常有限。到了封建社會(huì),商業(yè)對(duì)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村公社、宗法制度的解體進(jìn)程進(jìn)行得極其緩慢,因?yàn)樵谶@里沒有直接政治權(quán)力的幫助。②《馬克思恩格斯文集》第7卷,人民出版社2009年版,第372頁。結(jié)果,自國家產(chǎn)生始,我們的國家政治結(jié)構(gòu)中血緣氏族制度或宗法制度就與國家組織疊合一起。在這里,氏族始終是政治單位中的重要組成部分,宗族或宗法制度根深蒂固,國家實(shí)行氏族或宗族統(tǒng)治,一國的統(tǒng)治階級(jí)往往出自同一氏族;在氏族內(nèi)部以家族為單位組成一個(gè)金字塔形的社會(huì)系統(tǒng),政治分層與血緣制度被完美地揉合為一體,高居于金字塔頂端的王是分層式系統(tǒng)的中心,整個(gè)統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)中的每一個(gè)人都依據(jù)他與王的血緣親屬關(guān)系之遠(yuǎn)近來決定其所居的位置。③陳剩勇:《國、中國與天下:關(guān)于傳統(tǒng)國家形態(tài)的一般性考察》,《學(xué)習(xí)與探索》,1991年第3期。而且在其他一些地方紛紛開始“由身份向契約轉(zhuǎn)變”時(shí),老邁的中華帝國由于商業(yè)、貨幣、交換價(jià)值這些東西恰恰被封建政治結(jié)構(gòu)控制住了而無由開啟現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史,它始終是一個(gè)身份社會(huì)。
4、導(dǎo)致了社會(huì)生活的停滯與整個(gè)文明的僵化。
我國古典文明起源很早,也曾經(jīng)十分燦爛輝煌。青銅器和鐵器的發(fā)明與使用在世界范圍內(nèi)都是最早的,而春秋戰(zhàn)國時(shí)期的百家爭鳴,無論就思想的廣度還是深度,與古希臘相比都毫不遜色。然而,此后兩千多年,我們的社會(huì)生活在一定程度上可以說陷于停滯狀態(tài)。中國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家傅筑夫研究發(fā)現(xiàn):中國自進(jìn)入以地主制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的封建制度以后,社會(huì)經(jīng)濟(jì)即陷入一種發(fā)展遲滯的狀態(tài)中,從戰(zhàn)國到近代,在長達(dá)兩千多年的漫長時(shí)期中,社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)始終沒有發(fā)生過任何性質(zhì)的變化,因而也一直停留在原來的基礎(chǔ)上。盡管時(shí)間經(jīng)歷了兩千多年,而基本的生產(chǎn)方式依然如故。④傅筑夫:《中國經(jīng)濟(jì)史論叢》上,生活·讀書·新知三聯(lián)書店1980年版,第243頁。之所以如此,也與商受到控制有關(guān)。因?yàn)椋碳吧倘恕皩?duì)于從前一切停滯不變、可以說由于世襲而停滯不變的社會(huì)來說,是一個(gè)革命的因素”,⑤《馬克思恩格斯文集》第7卷,人民出版社2009年版,第1019頁。它是一切僵化結(jié)構(gòu)、陳規(guī)陋習(xí)、因循守舊、固步自封的消蝕劑;商促進(jìn)了人們之間的交往,拓展了社會(huì)生活的開放,商人來到這個(gè)世界,他應(yīng)當(dāng)是這個(gè)世界發(fā)生變革的起點(diǎn)。亞當(dāng)·斯密就充分肯定都市商業(yè)對(duì)社會(huì)改良的貢獻(xiàn),認(rèn)為都市商業(yè)可以使農(nóng)村居民擺脫其封閉和依附狀態(tài)。⑥亞當(dāng)·斯密:《國富論》上卷,商務(wù)印書館1997年版,第371頁。而在中國封建社會(huì),這個(gè)革命性因素,這個(gè)封閉社會(huì)唯一的活力因子,卻被封建政權(quán)體系從政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)上牢牢地控制住了,其內(nèi)部所“包含著隨之而來的全部變革”(恩格斯語)也變得不可能了。于是,社會(huì)就自然慢慢地變得停滯和僵化,以至于王朝可以不斷更迭,而社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)基礎(chǔ)基本不動(dòng),呈現(xiàn)停滯僵化狀態(tài),社會(huì)沒有彈性、沒有活力,沒有能夠使新文明萌芽健康成長發(fā)展的社會(huì)環(huán)境,自然就更無法實(shí)現(xiàn)商工文明對(duì)農(nóng)耕文明的成功替代。
從上面的分析可以看出,政商關(guān)系是社會(huì)中一對(duì)非常重要的關(guān)系,而我國歷史上那種“控制——依附型”政商關(guān)系則已產(chǎn)生多方面深層次的消極影響。因此,我們必須思考重構(gòu)新型政商關(guān)系,務(wù)使其對(duì)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步產(chǎn)生積極的影響。而習(xí)近平總書記關(guān)于“親”“清”政商關(guān)系的論述,則為我們構(gòu)建新型政商關(guān)系提供了思想指導(dǎo)。
1、政商分開,這是正確處理政商關(guān)系的前提基礎(chǔ)。
作為兩種獨(dú)立的社會(huì)職能活動(dòng),政商截然不同。政是一種利用公共權(quán)力處理公共事務(wù)的職能活動(dòng),政所應(yīng)追求的是公共利益;而商是一種平等主體之間基于互利互惠而進(jìn)行的通功易事性質(zhì)的交換活動(dòng),商所追求的毫無疑問是私人利益,至于他人利益和社會(huì)公共福利則是在商主觀意圖之外的非意圖結(jié)果。由此,政與商它們各自運(yùn)行所遵循的邏輯也是完全不同的。現(xiàn)代政治與治理的邏輯是少數(shù)服從多數(shù)、命令服從和等級(jí)節(jié)制;而市場或商的邏輯則是平等互利、自主自愿、等價(jià)交換。如果把這么兩種截然不同的社會(huì)活動(dòng)攪和在一起,勢必會(huì)導(dǎo)致無限的錯(cuò)亂與弊端。因此,政商分開是一個(gè)社會(huì)應(yīng)有的基本原則,這是處理好政商關(guān)系的必要基礎(chǔ)。所謂政商分開,首先是角色分開,政是公共事務(wù)的治理者,商是市場經(jīng)濟(jì)的權(quán)利主體,當(dāng)官不能經(jīng)商,經(jīng)商亦不能兼職做官;其次是職能分開,政從事國家治理和社會(huì)治理,為商營造公平競爭的市場環(huán)境;商則專注于資源配置和財(cái)富創(chuàng)造;再次是責(zé)任分開,政商各有其責(zé),針對(duì)它們的責(zé)任制度包括責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式均有所不同。政的責(zé)任就是實(shí)施一般性正當(dāng)行為規(guī)則并提供基準(zhǔn)水平的公共服務(wù),而商的責(zé)任則是優(yōu)化資源配置,以最有效且符合市場倫理的方式創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富,同時(shí)又將財(cái)富作客觀上最有利于社會(huì)的利用,這是商所應(yīng)承擔(dān)的全部社會(huì)責(zé)任。目前我國在國企領(lǐng)域政商合一的組織結(jié)構(gòu)沒有突破,由此導(dǎo)致的問題也相對(duì)更嚴(yán)重,“從中央巡視組近一時(shí)期密集的專項(xiàng)巡視發(fā)現(xiàn)的問題來看,都是沒有改革或者改革不到位導(dǎo)致的,其中最關(guān)鍵癥結(jié)在于政企不分、政商不分?!雹佟吨袊嗄陥?bào)》,2015年4月6日。因此,我們需要智慧在國企領(lǐng)域?qū)で蠹饶荏w現(xiàn)公有制的權(quán)利特點(diǎn)又符合政商分開的基本原則要求的現(xiàn)代企業(yè)組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu),先“清”而后有“親”。
二十世紀(jì)八十年代以來,全球范圍內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了政商合作的新現(xiàn)象。從西方發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家,政府紛紛放棄自己對(duì)公共服務(wù)的壟斷,轉(zhuǎn)而吸引民間資本進(jìn)入,呈現(xiàn)政府與企業(yè)合作供給公共服務(wù)的制度格局。對(duì)此,我們應(yīng)該看到,這絕非是對(duì)政商分開這個(gè)基本原則的否定,而是在堅(jiān)持這一原則基礎(chǔ)上針對(duì)公共服務(wù)有效供給而創(chuàng)制的制度安排。在此制度格局中,政府主要負(fù)責(zé)公共服務(wù)的政治決策,而企業(yè)則負(fù)責(zé)公共服務(wù)的市場供給,用他們的話來說,就是政府管掌舵,企業(yè)管劃槳,政商依然分開。
2、尊重保護(hù)和管理規(guī)范并重,這是正確處理政商關(guān)系的基本內(nèi)容
從這些年來各地處理政商關(guān)系的實(shí)踐看,政商關(guān)系沒有處理好主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)做法,對(duì)企業(yè)尤其是國有企業(yè)的日常經(jīng)營管理進(jìn)行細(xì)致微觀的干預(yù),有的干預(yù)是在產(chǎn)業(yè)政策的名義下實(shí)施,特別具有法理正當(dāng)性;二是運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)企業(yè)區(qū)別對(duì)待,破壞企業(yè)之間公平競爭的市場環(huán)境;三是基于政策庇護(hù)而來的政商之間的市場共謀與利益勾兌;四是出于對(duì)因邊界模糊而致政治風(fēng)險(xiǎn)的恐懼而出現(xiàn)的政商“背對(duì)背”的疏離現(xiàn)象。凡此種種,皆緣于對(duì)正確處理政商關(guān)系的基本內(nèi)容不了解,理論上認(rèn)識(shí)不清楚,行動(dòng)上自然就會(huì)錯(cuò)位(或缺位或越位)。一個(gè)理性健康的政商關(guān)系,真正需要政府去做的只有兩個(gè)方面:一是尊重保護(hù);二是管理規(guī)范。具體說來,就是要尊重商的市場主體地位,尊重商的自主經(jīng)營權(quán)利,保護(hù)商依法經(jīng)營獲得的一切合法財(cái)產(chǎn)和權(quán)益,并為商提供其所需要的公平制度規(guī)則和公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。商人天生逐利,追逐利潤,追逐物質(zhì)財(cái)富,作為一種人性傾向并不在道德評(píng)價(jià)范圍,只有逐利的方式和財(cái)富的運(yùn)用,才是道德評(píng)價(jià)的對(duì)象;而且追逐利潤于社會(huì)也客觀有利,哈耶克指出:“正是對(duì)利潤的關(guān)注,使資源有可能得到更有效的利用。它使能夠從其他商業(yè)活動(dòng)中獲得的各種潛力有了最具生產(chǎn)力的用途?!雹俟?《致命的自負(fù)》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2000年版,第119頁。當(dāng)然,在尊重保護(hù)的同時(shí),還要對(duì)商予以管理與規(guī)范。商人對(duì)利潤和物質(zhì)財(cái)富的最大化追求,在實(shí)踐中肯定會(huì)導(dǎo)致一些行為的極端化,姑且不論其行為是出于故意還是無意。這都會(huì)損害他人的正當(dāng)權(quán)利、社會(huì)的公共利益和良善秩序,因此,任何一個(gè)社會(huì),都必須有對(duì)商(商業(yè)和商人)的管理規(guī)范,或者用一般性的正當(dāng)行為規(guī)則如私法規(guī)則,或用旨在達(dá)成某個(gè)多數(shù)人認(rèn)可之特殊目的的政策性規(guī)則。在用私法規(guī)則約束進(jìn)行管理規(guī)范時(shí),一般不會(huì)發(fā)生政商矛盾;而在用政策規(guī)則進(jìn)行管理規(guī)范時(shí),政商矛盾就會(huì)產(chǎn)生并可能凸顯,因?yàn)檫@些政策性規(guī)則往往涉及到社會(huì)價(jià)值物的權(quán)威性分配,這就為政商之間的權(quán)力尋租拓展開了空間。因此,在用政策性規(guī)則進(jìn)行管理規(guī)范時(shí),一定要有公開透明的政策環(huán)境和公平公正的博弈程序,謹(jǐn)防出現(xiàn)政府管制者被管制對(duì)象俘虜?shù)默F(xiàn)象。至于對(duì)商的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo),是不必要的,因?yàn)榘奄Y本用于何種用途最有利,對(duì)于這個(gè)問題,“每一個(gè)人處于他當(dāng)?shù)氐牡匚?,顯然能判斷得比政治家或立法家好得多。如果政治家企圖指導(dǎo)私人應(yīng)如何運(yùn)用他們的資本,那不僅是自尋煩惱地去注意最不需要注意的問題,而且是在僭取一種不能放心地委托給任何人、也不能放心地委之于任何委員會(huì)或參議院的權(quán)力。把這種權(quán)力交給一個(gè)大言不慚地、荒唐地自認(rèn)為有資格行使的人,是再危險(xiǎn)也沒有了?!雹趤啴?dāng)·斯密:《國富論》下卷,商務(wù)印書館1997年版,第28頁。
3、健全相關(guān)法律法規(guī),這是正確處理政商關(guān)系的可靠保障。
我國歷史上的政商關(guān)系告訴我們:“政府與商人的關(guān)系,當(dāng)他們合伙而又處于不平等地位和商人并無法律保證的時(shí)候,是很難和諧的”③費(fèi)正清:《劍橋中國晚清史》下卷,中國社會(huì)科學(xué)出版社1985年版,第515頁。在所有社會(huì)階層之中,商是最離不開一般性正當(dāng)行為規(guī)則的,表現(xiàn)為普通法律的規(guī)則是商最必要的基本生存條件。因此,我們在實(shí)現(xiàn)政商分開、明確正確處理政商關(guān)系基本內(nèi)容之后,一定還要用法律法規(guī)劃出政商之間的邊界,為正確處理政商關(guān)系提供可靠保障。一方面,我們要“加強(qiáng)市場法制建設(shè),編纂民法典,制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收、金融等方面法律法規(guī),促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)、公平交易、平等使用?!薄凹訌?qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任立法”,④《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,2014年。,既要明確企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任,又要嚴(yán)防借社會(huì)責(zé)任之名給企業(yè)和商人套上沉重的苛煩負(fù)擔(dān)。另一方面,則要加強(qiáng)法治政府建設(shè),嚴(yán)格依法行政,確保把公共權(quán)力置于法律的規(guī)制之下,以便于商對(duì)政府權(quán)力行為形成穩(wěn)定預(yù)期,從而可以從容安排自己的私人事務(wù),并在時(shí)間跨度、空間廣度、內(nèi)容深度三個(gè)方面全面深化市場合作。在條件成熟之際,也完全可以考慮制定頒布《政商關(guān)系法》,明確處理政商關(guān)系的指導(dǎo)思想、基本原則和制度框架。鑒于西方國家政商互轉(zhuǎn)的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象,我們應(yīng)制定政商互轉(zhuǎn)的約束性機(jī)制,防止政商不當(dāng)互轉(zhuǎn)帶來的政商合一或合謀?!?/p>
(責(zé)任編輯:嚴(yán)國萍)
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1007-9092(2017)05-0084-008
2016-11-28
徐邦友,中共浙江省委黨校/浙江行政學(xué)院法學(xué)教研部教授,主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)、政府管理和黨政法治等。
浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“環(huán)境治理體系構(gòu)建中的企業(yè)社會(huì)責(zé)任形成機(jī)制”(編號(hào):17NDJC049Z)